Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты формирования современных компетенций кадров муниципального управления 10
1.1. Сущность и содержание компетенции, компетентность кадров 10
1.2. Формирование компетенций кадров органов муниципального управления 21
Глава 2. Анализ современной практики организации подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления 45
2.1. Организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в России 45
2.2. Зарубежный опыт подготовки и повышения квалификации управленческих кадров 75
Глава 3. Основные направления совершенствования организации подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в регионе 94
3.1. Кадровое обеспечение муниципального управления в Воронежской области 94
3.2. Совершенствование работы с кадрами муниципального управления и направления развития системы их подготовки и повышения квалификации в регионе 120
Заключение 145
Список использованной литературы 153
Приложение 1 177
- Сущность и содержание компетенции, компетентность кадров
- Организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в России
- Зарубежный опыт подготовки и повышения квалификации управленческих кадров
- Кадровое обеспечение муниципального управления в Воронежской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется несколькими принципиальными моментами.
Во-первых, проведение муниципальной реформы в России привело к значительному увеличению числа муниципальных образований, обладающих обширными полномочиями по решению вопросов местного значения, и как следствие, к изменению требований к кадрам управления, росту их числа.
Во-вторых, несовершенством действующей системы подготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов, осуществляющих управление муниципальными образованиями.
В-третьих, необходимостью внедрения инноваций в образовательные процессы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.
Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета «Система управления экономикой: формирование и развитие», что также подтверждает его актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы муниципального управления предметно и глубоко изучаются в современной России с конца 70-х годов ХХ в. представителями различных областей научного знания. Из широкого круга опубликованных работ особое место занимают труды Т.Т. Авдеевой, В.И. Аксененко, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.М. Володина, В.Б. Зотова, С.А. Казакова, Е.Ю. Киреевой, О.Е. Кутафина, З.М. Макашевой, А.А. Немчинова, В.С. Нечипоренко, Н.В. Постового, Л.В. Прибытковой, В.В. Пылина, В.И. Фадеева, С.Ю. Фабричного, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Исследованию государственной и муниципальной кадровой политики, особенностей и тенденций развития процессов подготовки и повышения квалификации кадров, кадрового обеспечения государственного и муниципального управления посвящены труды Г.В. Атаманчука, А.Г. Гладышева, А.А. Деркача, В.К. Егорова, В.Н. Иванова, Е.С. Савченко, В.И. Лукьяненко, А.М. Конькова, В.Г. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко, И.Е. Рисина, А.И. Турчинова и др.
Различные аспекты формирования профессиональной компетентности кадров высшей квалификации, определения ключевых компетенций в государственных образовательных стандартах, использования современных технологий обучения в рамках компетентностно-ориентированного подхода рассматривались в работах В.А. Адольф, И.Б. Бичевой, И.В. Гришиной, А.К. Марковой, А.П. Панфиловой, О.В. Рудаковой и др.
Несмотря на проявленный интерес исследователей к названной предметной области, ключевые вопросы совершенствования подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления пока только обозначены, но в полной мере не решены. Недостаточно внимания уделяется анализу современного уровня компетентности кадров муниципального управления, оценке реального состояния и трендов изменения системы их подготовки и повышения квалификации, обоснованию направлений и инструментов ее обновления.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка концептуальных положений и практических рекомендаций по развитию системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в регионе. Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач:
- выявить действующие на региональном уровне факторы, детерминирующие процесс формирования компетенций кадров муниципального управления;
- обосновать состав компетенций кадров муниципального управления (применительно к главам администраций поселений);
- обобщить современный зарубежный и российский опыт организации подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления;
- оценить современное состояние кадрового обеспечения муниципального управления (на примере муниципальных образований Воронежской области);
- обосновать направления развития системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в регионе.
Объектом исследования являются кадры, реализующие функции муниципального управления, формы их подготовки и повышения квалификации.
Предметом исследования являются управленческие отношения, опосредующие процессы организации подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления и ее совершенствования.
Область исследования соответствует паспорту специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством: п. 10 менеджмент: п. 10.19 – Кадры управления: роль и место в системе управления. Формирование, подготовка и развитие кадров управления. Управление карьерой и профессионально-должностным продвижением управленческих кадров; п. 10.20 – Управление человеческими ресурсами как особый вид профессиональной деятельности: цели, функции, принципы, эволюция подходов. Сущность экономических и социальных задач управления персоналом предприятий и организаций. Компетентность персонала и компетентность организаций. Кадровая политика: выработка и реализация. Инновации в организации трудовой деятельности и управлении персоналом. Организация и осуществление работы по управлению персоналом; п. 3 региональная экономика: п. 3.21 – Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления социально-экономическими системами, в том числе, муниципальными образованиями, формирования и развития профессиональной компетентности специалистов. При выполнении работы в рамках системного подхода применялись общенаучные методы исследования – научной абстракции, анализа и синтеза, экспертных оценок, логического и организационного моделирования, компаративного, экономико-статистического, структурно-функционального анализа.
Информационную базу исследования составили статистические данные о состоянии кадрового обеспечения муниципальных образований, опубликованные Федеральной службой государственной статистики России и ее территориальными подразделениями, материалы региональных и местных органов власти, а также федеральное и региональное законодательство по предмету и объекту исследования, результаты опроса работников органов местного самоуправления Воронежской области, проведенного автором по специально разработанной анкете.
Гипотеза исследования основана на предположении, что удовлетворение потребностей региона в высококвалифицированных кадрах, реализующих функции муниципального управления, сопряжено с качественным обновлением действующей системы их подготовки и повышения квалификации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических и методических положений, разработке научно-практических мер, определяющих векторы и содержание процессов развития системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в регионе, адекватно учитывающих специфику их профессиональной деятельности.
Научная новизна подтверждается следующими полученными научными выводами и результатами, выносимыми на защиту:
по специальности: 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (менеджмент):
- обоснован состав общепрофессиональных и специальных профессиональных компетенций главы администрации поселения, сопряженных со спецификой целей, задач, основных сфер и объектов управления муниципальным образованием (п. 10.20 Паспорта специальности 08.00.05);
- предложен методический подход к совершенствованию организации действующей в России системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления, отличающийся селективным использованием достижений зарубежных стран, ориентацией на системное преодоление присущих этой системе недостатков (п. 10.19 Паспорта специальности 08.00.05);
- обоснованы направления развития системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления, отличающиеся учетом специфики их различных категорий, точечной фокусировкой на удовлетворение актуализированных потребностей конкретных групп потребителей образовательных услуг, ориентацией на использование модульных программ повышения квалификации руководителей и специалистов в области публичного управления (п. 10.19 Паспорта специальности 08.00.05);
по специальности: 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
- обоснован методический подход к формированию компетенций кадров муниципального управления, отличающийся учетом действующих на региональном уровне факторов, детерминирующих процесс формирования современных компетенций кадров муниципального управления, в составе которых выделены и содержательно охарактеризованы: разнообразие видов муниципальных образований и дифференциация их компетенций; разнообразие органов муниципального управления и различие их компетенций (п. 3.21 Паспорта специальности 08.00.05);
- дана оценка уровня компетентности кадров муниципального управления в Воронежской области, определены региональные потребности кадров в повышении знаний и навыков по конкретным направлениям и сферам управленческой деятельности (п. 3.21 Паспорта специальности 08.00.05).
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии концептуальных положений, определяющих векторы и содержание качественных изменений в организации системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти и местного самоуправления, могут быть использованы в деятельности, связанной с совершенствованием организации системы подготовки и повышения квалификации кадров, развитием кадрового обеспечения муниципального управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на шести международных и четырех всероссийских конференциях, в том числе: международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального развития» (Воронеж, 2006-2010 гг., Курск 2010 г.), международной научно-практической конференции «Механизмы развития социально-экономических систем региона» (Воронеж, 2009 г.); научно-практической конференции «Государственная и муниципальная служба в России: опыт, проблемы, перспективы» (Воронеж, 2008-2011 гг.).
Результаты исследований, связанные с разработкой рекомендаций по совершенствованию подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления используются управлением государственной службы и кадров правительства Воронежской области и управлением государственной службы и кадровой работы администрации Липецкой области, администрациями Новохоперского и Рамонского муниципальных районов Воронежской области (подтверждено справками и актами о внедрении).
Материалы диссертационного исследования, связанные с оценкой современного состояния и направлений развития организации подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления используются в учебном процессе Воронежского государственного университета при изучении курса «Экономико-организационные основы местного самоуправления», в Воронежском филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации при изучении курса «Местное самоуправление в Российской Федерации» и реализации программ повышения квалификации муниципальных и государственных служащих Воронежской области.
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 21 работах общим объемом 20,3 п.л. (авт. – 19,0 п.л.), в том числе, 4 статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях, 2 авторские монографии.
За монографию «Кадровая составляющая реформы местного самоуправления» автором получен Диплом правительства Воронежской области и присвоено звание «Лауреат премии правительства Воронежской области среди молодых ученых».
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка из 198 источников, 1 приложения. Работа изложена на 182 страницах, содержит 34 таблицы и 7 рисунков.
Сущность и содержание компетенции, компетентность кадров
Сегодня большое внимание ученых и специалистов, занимающихся проблемами менеджмента, управления персоналом, уделяется вопросам компетенции, компетентностному подходу к подготовке кадров. Понятие компетенция не является совершенно новым. Оно было в ходу, его употребляли в таких словосочетаниях, как компетентный человек, или конкретные организации, обладающие компетенцией по определенным вопросам. Слово компетенция (лат. competentio) - добиваться, способствовать, подходить. В энциклопедическом юридическом словаре компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного госоргана (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих их место в системе госорганов (органов местного самоуправления)1. В юридической энциклопедии под компетенцией понимается совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий), организаций, органов, должностных лиц, а так же лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях .
В советском энциклопедическом словаре под компетенцией понимается: 1) круг полномочий, представленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу; 2) знание или опыт в той или иной области .
В современном экономическом словаре компетенция определяется как совокупность полномочий, которыми обладает или должны обладать определенные органы и лица согласно законам, нормативным документам, уставам. В словаре иностранных слов в русском языке слово «компетенция» (лат. добиваться, соответствовать, подходить) имеет два значения:
«1. Узаконенный объем полномочий и прав какого-либо органа или должностного лица...»
«2. Круг вопросов, в которых кто-либо хорошо уведомлен, разбирается» .
В толковом словаре русского языка под компетенцией понимается круг вопросов, явлений, в которых данное лицо обладает авторитетностью, познанием, опытом . Н.А. Волгин определяет компетенцию как рациональное сочетание знаний и способностей, которыми обладает работник данной организации . А. Петров под компетенцией понимает способность человека действовать самостоятельно и ответственно, руководствуясь своими правами, обязанностями и той областью профессиональных задач, на которую распространяются все необходимые полномочия .
С точки зрения Е.Г. Олейник компетенции - это способности личности или организации применять знания, умения и личностные качества для результативной и успешной профессиональной деятельности, причем способности, наиболее востребованные сегодня и в перспективе.
Наряду с понятием «компетенция» в словарях даются понятия «компетентность», «компетентный». Под компетентностностью понимается личные возможности должностного лица, его квалификация (знания, опыт), позволяющие принимать участие в разработке определенного круга решений или решать самому вопрос благодаря наличию у него относительных знаний, навыков;
2) организационная характеристика управления, показывающая наличие необходимой информации для разработки и приема решения в данном звене системы управления, данным должностным лицом»10.
В Толковом словаре русского языка «компетентный»: 1) знающий, осведомленный, авторитетный в какой-либо области (специалист...) 2) обладающий компетенцией (во 2 значении). В современном экономическом словаре под компетентностностью понимаются знания, опыт, в определенной области науки, деятельности, жизни. Дж. Равен определял компетентность как специфическую способность, необходимую для эффективного выполнения конкретного действия в конкретной предметной области и включающая узкоспециальные знания, особого рода предметные навыки, способы мышления, а так же понимания ответственности за свои действия. Он приводит список компетентностей специалиста, включающий в себя такие категории как «готовность» и «способность», а так же такие психологические качества как «ответственность» и «уверенность».
По мнению А.Л. Сиротюк понятие «компетентность», являясь системным и многокомпетентным, кроме профессиональных знаний, умений и навыков включает еще такие свойства личности, как направленность (мотивация, ценностные ориентации и т.д.), способность преодолевать стереотипы, проницательность, гибкость мышления, характер (самостоятельность, целеустремленность, волевые качества)15. В научной литературе выделяют и профессиональную компетентность. А.К. Маркова различает два вида профессиональной компетентности: специальную (владение профессиональной деятельностью, обладание способностью проектировать свое дальнейшее развитие) и социальную (владение совместной профессиональной деятельностью, обладание социальной ответственностью за результаты своего профессионального труда)16. Н.А. Волгин выделяет следующие виды компетентности:
- функциональная (специальная) характеризующаяся профессиональными знаниями и умением их реализовывать на достаточно высоком уровне, способностью проектировать свое дальнейшее профессиональное развитие;
- интеллектуальная, т.е. способность аналитически мыслить и комплексно подходить к выполнению своих обязанностей; владение приемами личностного самовыражения, средствами противостояния профессиональной деформации личности;
- ситуативная, означающая умение действовать в соответствии с ситуацией;
- социальная, предполагающая обладание коммуникативными и интеграционными способностями, умением поддерживать отношения в профессиональном сообществе, социальной ответственностью за результаты своего профессионального труда;
-индивидуальная, т.е. владение приемами самореализации и развития индивидуальности в рамках профессии, готовность к профессиональному росту.
По мнению Т. Поповой, профессиональные компетенции характеризуют персонал органов государственного, регионального, отраслевого управления и местного самоуправления как субъектов специальной деятельности и рассматриваются как "способность", "готовность" управленческого персонала ставить "цели" и решать профессиональные "задачи", преодолевая проблемные экономические, производственные и другие ситуации на основе приобретенных знаний, умений, опыта.
Обобщая существующие в научной и специальной литературе по менеджменту определения компетенции и видов компетенций можно сделать следующие выводы: во-первых, компетенция является интегральной характеристикой, которая может включить в себя: знания (владение информацией); навыки (умение успешно совершать определенные действия); мотивы (стремления к чему-то); и установки (отношение, позиция по отношению к чему-то, вера во что-то); личностные черты (индивидуальные психологические особенности, определяющие способы поведения в различных ситуациях); во-вторых, под компетенцией понимается круг проблем, сфера деятельности в которой данный человек обладает знаниями и опытом: совокупность полномочий, прав и обязанностей должностного лица или специалиста; в-третьих, компетенции зависят от вида организации и места сотрудника в организации; в-четвертых, каждому уровню компетенций соответствуют определенной степени сложности задачи и объем знаний, необходимый для их успешного решения.
В литературе выделяются корпоративные, менеджерские и функциональные компетенции. Корпоративные компетенции - деловые и личностные качества, которые должны быть присущи каждому сотруднику компании вне зависимости от занимаемой должности и содержания деятельности. Они задают корпоративные требования компании ко всем сотрудникам, определяют потенциал сотрудника к профессиональному и карьерному росту в компании и включают в себя личностные установки и мотивацию сотрудника.
Организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления в России
В действующем законодательстве для работников органов муниципального управления, замещающих муниципальные должности муниципальной службы и относящихся к высшей, главной, ведущей и старшей группы должностей, обязательным является наличие высшего профессионального образования, а для младшей группы - наличие среднего профессионального образования. Общими квалификационными требованиями к профессиональным знаниям муниципальных служащих являются: знание Конституции Российской Федерации, законодательства по вопросам местного самоуправления и иных нормативных правовых актов и стратегических программных документов по профилю деятельности; знание основ государственного и муниципального управления, нормативных правовых документов, регламентирующих служебную деятельность. В настоящее время в российских вузах нет необходимых условий для получения системных знаний в области муниципального права и одновременно получения навыков эффективного управления муниципальным хозяйством, экономикой, собственностью и т.д. Специальности, необходимые для эффективного управления муниципальным образованием, рассредоточены по разным образовательным учреждениям или факультетам в рамках одного учебного заведения. Подготовка кадров по направлению подготовки 081100 «государственное и муниципальное управление» по программам бакалавриата и магистратуры проблемы не решают. В профессиональном цикле (в базовой части) не выделяются отдельно: что должны знать, уметь и чем владеть государственные и муниципальные служащие.
И это не случайно. В Федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по направлению подготовки 081100 «государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень «бакалавр») фактически ставится знак равенства между понятиями «государственный» и «муниципальный». Так в п. 4.1 характеристики профессиональной деятельности бакалавров определяется область их профессиональной деятельности, как служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (муниципальной службы), на должностях в государственных и муниципальных организациях и учреждениях, на административных должностях в государственных и муниципальных предприятиях, в научно-исследовательских и образовательных организациях в сфере государственного и муниципального управления, в политических партиях, общественно-политических и некоммерческих организациях. Однако в действующем законодательстве нет понятия государственных должностей муниципальной службы, а в соответствии с Федеральным законом №25 - ФЗ существуют муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. Исходя из такого понимания государственной и муниципальной службы, в стандарте также не предусмотрено в качестве профессиональных задач бакалавров «организационное обеспечение деятельности лиц замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, их документационное и информационно-методическое обеспечение».
Отсюда вытекает и подход к определению дисциплин, входящих в базовую (общепрофессиональную часть) профессионального цикла, в составе которого только три дисциплины, имеют прямое отношение к местному самоуправлению и муниципальной службе: основы государственного и муниципального управления; государственная и муниципальная служба; этика государственной и муниципальной службы, а в вариативной - только муниципальное право.
В Федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по направлению подготовки 081100 «государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень «магистр») в качестве областей профессиональной деятельности магистров определено муниципальное управление и местное самоуправление, управление в муниципальных учреждениях, а в качестве объектов профессиональной деятельности магистров названы органы местного самоуправления и муниципального управления, а в структуре основных образовательных программ к муниципальному управлению имеет непосредственное отношение только дисциплины «муниципальное управление и местное самоуправление» и «правовое обеспечение государственного и муниципального управления». Таким образом, как и в ранее существовавшем государственном стандарте высшего профессионального образования по специальности 061000 «государственное и муниципальное управление» в государственных образовательных стандартах для бакалавров и магистров предъявляются одинаковые требования к подготовке государственных и муниципальных служащих. В то же время требования к профессиональным знаниям и умениям государственных и муниципальных служащих существенно отличаются и определяются целями, задачами и функциями органов государственной власти и органов муниципального управления.
Наряду с подготовкой кадров высшими учебными заведениями по направлениям подготовки «бакалавр» и «магистр», в Высшей школе экономики и РАГС при Президенте Российской Федерации реализуются программы дополнительного профессионального образования по подготовке специалистов по государственному и муниципальному управлению - Master or Public Administration Они состоят из четырех блоков:
1 блок. Основы государственного и муниципального управления
1. Теория государственного и муниципального управления
2. Сравнительное государственное управление
3. Правовая система Российской Федерации
4. Экономика общественного сектора
5. Теория политики и политического управления
6. Теория организации и организационного поведения
7. Теория социального управления
8. Административная этика
9. Командообразование
2 блок. Базовые профессиональные дисциплины
1. Управление государственной и муниципальной службой
2. Социальная политика
3. Практика государственного и муниципального управления
4. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы
5. Управление эффективностью в общественном секторе
6. Информационные технологии в государственном и муниципальном управлении
7. Аналитические методы в проектно-программном управлении
8. Управление экономикой и экономическим развитием
9. Управление инфраструктурой и ресурсами территорий
10.Государственные и муниципальные финансы
11.Бюджетное планирование
12. Мировое хозяйство и внешнеэкономическая деятельность
3 блок. Дисциплины специализации
4 блок. Практика/стажировка
5 блок. Итоговая государственная аттестация.
Очевидно, что подобные программы могли бы реализоваться в рамках профессиональной переподготовки руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований.
В настоящее время в России основными формами повышения квалификации кадров муниципального управления является обучение по программам дополнительного профессионального образования.
Зарубежный опыт подготовки и повышения квалификации управленческих кадров
Основополагающим общеевропейским документом в области местного самоуправления является, безусловно, Европейская хартия местного самоуправления. Она не предусматривает выделения какого-либо специального персонала для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Статьей 6 Хартии закреплено, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанных на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе66. При этом местные органы власти должны иметь возможность сами определять внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Из этого вытекает одно общее требование, предъявляемое к органам местного управления и его персоналу - обеспечение эффективного управления.
В большинстве стран сегодня функции муниципального управления осуществляют государственные служащие. Теоретический и практический интерес в России вызывает организация подготовки и повышение квалификации кадров муниципального управления в странах, где не только эффективно функционирует государственная служба, но и высокий авторитет работников органов власти у населения.
В связи с этим актуальным является исследование зарубежного опыта подготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления и определения продуктивных элементов, которые могут быть использованы в работе с кадрами органов муниципального управления в России.
Исследуя международный опыт подготовки кадров для муниципального управления, ученые выделяют ряд общих для всех стран параметров:
1. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки.
2. Общие требования, предъявляемые к государственным служащим включают в себя способность к самостоятельной политической оценке, деятельность по закону, умение аналитически мыслить и быть высокообразованным, умение налаживать хорошие отношения с гражданами.
3. В процессе карьерного роста государственный служащий регулярно должен проходить переподготовку, повышение квалификации, стажировки и т.д.
4. Вся система кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовки государственных служащих. Во многих странах создана система подготовки кадров для государственной службы, включающая в себя ряд звеньев: университетская подготовка, подготовка и переподготовка кадров специализированными институтами, подготовка без отрыва от производства, подготовка путем стажировки.
По мнению В.В. Лобанова, в настоящее время четко прослеживаются три основные тенденции, оказывающие значительное влияние на государственное управление, а значит и на чиновничество: во-первых, феномен глобализма, сопровождающийся развитием интеграционных связей и формированием новых геополитических союзов; во-вторых, появление и бурное развитие новых информационных и управленческих технологий (виртуальное правительство, электронная демократия, электронные услуги, электронная коммерция), непосредственно влияющих на эффективность госаппарата, результативность деятельности органов власти на всех уровнях и систему оказания услуг для населения и бизнеса; в-третьих, изменение статуса и характера работы государственных служащих. Появляются новые специальности, альтернативные пути профессиональной карьеры, повышаются требования к лидерским качеством и деловым навыкам, возникают новые запросы к квалификации служащих госаппарата.
Е.А. Литвинцева основной акцент делает на процесс подготовки управленческой элиты в развитых странах. В частности, она выделяет следующие основные характеристики процесса подготовки управленческой элиты:
1) тщательный отбор кандидатов;
2) небольшое количество отбираемых кандидатов. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания;
3) основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения.
В настоящее время во многих европейских странах и США отработаны специальные программы подготовки кадров для государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название МРА -Master of Public Administration.
Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются у них и существенные отличия. Поэтому не случайно в научной литературе сегодня выделяют западноевропейскую и американскую системы подготовки специалистов для государственной службы. В свою очередь, западноевропейскую местную государственную службу подразделяют на две большие группы: карьерную (закрытую) и позиционную (должностную)70. К первой относятся модели службы, принятые в Германии, Франции, Австрии, Бельгии, Греции, Ирландии, Люксенбурге, Португалии и Испании. В рамках этой модели карьера начинается при поступлении на службу, как правило, на нижнюю ступень иерархии государственной службы и постепенный рост внутри этой иерархии. Ее положительными чертами являются целенаправленное обучение кадров, профессионализация в ходе службы, высокий уровень профессионализма служащих. Чиновники, работающие на муниципальном уровне, имеют постоянные должности. Они гарантированы от произвола администрации и находятся под особой защитой закона. Вышестоящие должности замещаются, как правило, работниками этого же органа, а прием на работу специалистов со стороны допускается только в особых случаях. Большинство вопросов статуса местных государственных служащих решается уставами (статутами), утверждаемыми законами. Эта модель позволяет работнику самостоятельно планировать свою карьеру, стимулирует его на постоянное повышение уровня квалификации, стремление к обучению на протяжении всего периода службы.
Позиционная (должностная) модель государственной службы, используется в Великобритании, Финляндии, Дании, Италии, Нидерландах, Швеции. Она позволяет гражданину попасть на любой уровень «служебной лестницы» при прохождении конкурса и означает соответствие кандидата требованиям, предъявляемым для замещения определенной должности, а не начало карьеры. В этой системе претендент на должность должен самостоятельно готовится к испытаниям для замещения конкретной должности по результатам конкурса.
Отличие в моделях поступления на государственную службу несомненно сказываются и на отличиях в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров в различных странах.
Несмотря на несомненное сходство по общим вопросам, связанным с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации кадров муниципального управления, наличия образовательных программ основанных на единых стандартах, в различных странах существуют свои особенности, которые позволяют говорить о национальных чертах в реализации государственной политики в этой сфере управленческой деятельности. Так, например, во Франции для поступления на государственную службу кандидаты, имеющие различную базовую подготовку (филолога, социолога, лингвиста, юриста, экономиста и т.д.), должны пройти всестороннюю подготовку по дисциплинам, которые составляют основу конкурсных экзаменов: административное право, общая культура, иностранные языки, техника работы с административными текстами и т.д.. Для этого они могут поступить на подготовительные курсы для прохождения конкурса. Формы их проведения могут быть самые различные, например: Институт подготовки к государственному управлению (фр. IPAG - Institute de prparation а 1 Administration Publique), Центр подготовки к государственному управлению (фр. CPAG - Centre de prparation а 1 Administration Publique), Национальный центр подготовки к территориальной государственной службе (фр. CNFPT) и, особо нужно отметить, Региональные институты государственного управления (фр. IRA-Instituts rgionaux d administration), а также подготовка может проходить по дистанционной форме.
Пройдя успешно конкурсные испытания на территориальную государственную службу, можно получить должность в администрации региона, департамента и т.д.
Во Франции специалистов по государственному управлению с ученой степенью магистра выпускают университеты, институты политических исследований и специализированные учебные заведения.
Кадровое обеспечение муниципального управления в Воронежской области
В целях изучения качественного состава кадров органов муниципального управления, определения потребности органов муниципального управления в различных формах повышения квалификации и профессиональной переподготовки нами в июле-сентябре 2009 г. было проведено анкетирование 86 муниципальных служащих городских округов и 20 муниципальных служащих отвечающих за кадровую работу в муниципальных районах, а в ноябре-декабре 2010 года впервые избранных на должность 106 глав муниципальных образований поселений Воронежской области. Качественный состав муниципальных служащих городских округов представлен в табл. 21.
В его характеристике следует обратить внимание на следующие моменты:
- заметна доля респондентов, окончивших высшие учебные заведения ранее 1991 г. (55,8%), 2001 г. (27,0%), следовательно, для большей их части актуализирована потребность в качественном обновлении профессиональных знаний и навыков;
- высок удельный вес кадров муниципального управления, не имеющих профильного образования (40,7%), вообще отсутствуют кадры с управленческой подготовкой, полученной в системе высшего профессионального образования.
Анализ результатов анкетирования позволил сделать ряд важных выводов:
Первое, нами выявлен перечень вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, по которым у муниципальных служащих в наибольшей степени выражена потребность в обновлении и расширении знаний (Табл. 22).
Как видно, наиболее актуализирована потребность в обновлении знаний по вопросам эффективного использования бюджетных средств ориентированных на результат (59,3% респондентов определили их как наиболее значимые), разработки муниципальных программ (высший балл выставили 48,8% опрошенных), применения новых форм и методов управления муниципальной собственностью и оценки результатов деятельности муниципальных предприятий и учреждений (44,2%). Если учитывать оценки не только наиболее значимые, но и значимые, то в составе наиболее востребованных оказываются вопросы применения форм и методов стимулирования труда руководителей муниципальных предприятий и учреждений и оценка результатов деятельности муниципальных учреждений и предприятий (62% опрошенных выставили такие оценки), использование информационных технологий (71% респондентов), инновации в управлении (73%), организации труда муниципального служащего (69,7%) и оценке деятельности органов местного самоуправления (68,4%).
На первый взгляд, достаточно неожиданными оказываются низкие оценки, выставленные опрошенными таким вопросам, как общественно-частное партнерство, организация муниципальной статистики, тем более, что реформа местного самоуправления заметно повысила их востребованность.
По нашему мнению, к основным причинам такого положения можно отнести: отсутствие у органов муниципального управления разработанных концепций формирования института общественно-частного партнерства и муниципальной статистики. Таким образом, существенно ограничены предпосылки, актуализирующие потребность в приращении знаний, необходимых для эффективного управления социально-экономическим развитием местных сообществ.
Второе, определены сферы управленческой деятельности, по которым в наибольшей степени выражена потребность в обновлении навыков муниципальных служащих (Табл. 23).
Как видно из данных таблицы 23 наибольший процент наиболее значимых и значимых оценок получила управленческая деятельность, связанная с привлечением инвестиций (74,4%), что вполне понятно, если учесть устойчиво воспроизводимый дисбаланс между доходными источниками местных бюджетов и их расходными обязательствами.
Близкую к ней позицию занимают такие сферы управленческой деятельности, как стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований (67,5%), работа с населением (61,6%), организация мониторинга состояния и динамики развития муниципальных образований (59,3%), разработка бизнес-планов для муниципальных предприятий и учреждений (58,1%), анализ инвестиционных проектов (57,0%).
Наименьшую значимость в оценках респондентов получили такие сферы, как диагностика состояния муниципальных предприятий и учреждений, организация территориального общественного самоуправления, работа с резервом кадров.
К причинам их низкой востребованности, на наш взгляд, могут быть отнесены, во-первых, традиционно реализуемая муниципалитетами модель реактивного управления (событие-отклик), при использовании которой не возникает потребности в упреждающих действиях, а соответственно, сужена потребность в диагностике состояния имущественных комплексов социальной сферы и экономики муниципальных образований. В то же время актуальность этого вопроса сегодня очевидна, в связи с необходимостью изменения форм муниципальных учреждений и предприятий.
Во-вторых, недостаточное внимание со стороны органов местного самоуправления развитию территориального общественного самоуправления, оказанию организационного содействия реализации населением права на участие в местном самоуправлении через развитие форм непосредственной демократии и фактическое отсутствие работы с резервом кадров в муниципальных образованиях.
Третье. Нами определены области знаний, необходимые муниципальным служащим для осуществления на профессиональном уровне исполнение возложенных на них обязанностей (Рис. 3).
Наиболее приемлемой формой повышения квалификации муниципальные служащие считают целевые краткосрочные курсы с отрывом от работы. Близкую к ней позицию по сумме наиболее значимых и значимых оценок занимают повышение квалификации по программам дополнительного профессионального образования (65,1 % респондентов), стажировка в муниципалитетах, отличающихся инновационным подходом в управлении местным развитием (64 % респондентов) и стажировка в исполнительных органах государственной власти области (59,3%). Каждый второй опрашиваемый высказался за необходимость профессиональной переподготовки в Воронежском филиале РАГС при Президенте Российской Федерации.
Минимальную оценку получила такая форма повышения квалификации, как получение второго высшего образования, являющегося профильным (46,5% респондентов). Понятна и основная причина этого - сложность совмещения деятельности в органах муниципального управления и учебы в вузе.
Пятое. Результаты анкетирования выявили и заметную противоречивость оценок респондентов. Как видно из таблиц 22 и 23 существует достаточно широкий спектр сфер и вопросов управленческой деятельности муниципальных служащих, по которым они считают необходимым обновление профессиональных знаний и навыков, в то же время большинство опрошенных высоко оценивает уровень своих компетенций (Рис. 4).
