Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методические аспекты инновационного развития системы государственного управления 8
1.1. Сущность, содержание и классификация инноваций в системе государственного управления 8
1.2 Теоретико-методические основы инновационного развития системы государственного управления 27
1.3 Особенности инновационного процесса в системе государственного управления 38
Глава 2. Векторы инновационного развития системы государственного управления 61
2.1 Направления инновационного развития системы государственного управления Российской Федерации 61
2.2 Оценка инновационного развития системы государственного управления региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры) 944
2.3 Анализ и перспективы инновационного развития Федеральной налоговой службы 103
Глава 3. Разработка инструментария инновационного развития системы государственного управления 125
3.1 Инструменты совершенствования системы государственного управления на основе развития электронного государства 125
3.2 Методика применения технологии краудсорсинга в целях инновационного развития системы государственного управления 146
3.3 Инновации в системе государственного заказа (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры) 165
Заключение 176
Список использованных источников
- Теоретико-методические основы инновационного развития системы государственного управления
- Оценка инновационного развития системы государственного управления региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)
- Анализ и перспективы инновационного развития Федеральной налоговой службы
- Методика применения технологии краудсорсинга в целях инновационного развития системы государственного управления
Теоретико-методические основы инновационного развития системы государственного управления
Государственное управление всегда было достаточно консервативным видом человеческой деятельности. Масштабные изменения в этой сфере происходили чаще всего в результате социальных потрясений и вызванных ими реформ. Однако, тенденции последнего времени свидетельствуют о том, что инновации начинают проникать и в государственное управление, причем, это проникновение объективно необходимо для повышения результативности и эффективности самого государственного управления, поскольку в условиях ускорения социально-экономических процессов традиционные методы и формы государственного правления становятся недостаточно оперативны и эффективны.
Осуществление инновационных реформ государственного управления требует научного обоснования социально-экономической сущности и направлений реализации этого процесса. Традиционно в науке подобное концептуальное обоснование осуществляется на основе определенных научных принципов, объединенных в методологические основы той или иной отрасли знаний или теории. Анализ методологии осуществления административной реформы как системы управленческих инноваций является одной из приоритетных проблем теории государственного управления на современном этапе развития. Установление конкретного круга аспектов, которые характеризуют суть любого понятия, являются начальным моментом для формулировки целей, структуры и объема последующих исследований.
Методология анализа инновационного развития системы государственного управления прежде всего определяется содержанием основных понятий, которые характеризуют данное явление. Наибольшую теоретико-методологическую нагрузку несет понятие «инновация» и его отраслевая конкретизация - «управленческая инновация». Их содержание является чрезвычайно многомерным, поскольку указанные понятия широко применяются для исследования многочисленных социальных объектов практически во всех гуманитарных и подавляющем большинстве технических научных отраслей.
Понятие «инновация» образовано от английского innovation. Буквальный перевод из английского означает «введение новаций» и отвечает содержанию слова «нововведение». Инновации или нововведения распространяются на весь спектр социальных явлений и процессов - новый порядок, новый обычай, новый метод, новая форма управления и тому подобное. Инновация в буквальном смысле означает процесс использования нового в любой сфере деятельности [105].
Понятие «инновация» появилось в научных исследованиях в XX веке и сначала означало проникновение некоторых элементов одной культуры в другую (обычаев, способов организации жизнедеятельности, в частности производства). Инновации - это результат деятельности из обновления, превращения предыдущей деятельности, что приводит к замене одних элементов другими или дополнения уже новыми. Подобная деятельность имеет общие закономерности: определяются целые изменения, новация разрабатывается, испытывается, осваивается, распространяется и, наконец, «отмирает», исчерпываясь физически и морально.
В документах Организации экономического сотрудничества и развития (далее -ОЭСР) инновация определяется как конечный результат инновационной деятельности, что получил воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта, внедренного на рынке, нового либо усовершенствованного технологического процесса, что используется в практической деятельности, либо в новом подходе к социальным услугам. Более распространенное общее понимание инновации как использование в той или другой сфере общества результатов интеллектуальной деятельности, направленных на совершенствование процесса деятельности или его результатов [231].
Общенаучное значение понятия «инновация» приобрело в процессе расширения своего содержания за пределы простых технологических процессов, когда оно стало широко применяться для характеристики социальных феноменов. Социальная инновация как сфера научного исследования и практического применения возникла из первых попыток систематизации данных о внедрении нового и о преодолении психологического сопротивления этому процессу. Широкое распространение новый термин приобрел со времени формирования теорий постиндустриального (информационного) общества как отображение его наиболее сущностной черты. Известный учёный в сфере социального управления П. Друкер, один из основателей современной концепции социальных и управленческих инноваций, писал, что она имеет социальную ценность, что социальная инновация - это изменение привычного типа мышления и стиля жизни. Внесение динамичности в «стойкий» порядок, создание высшего уровня неопределенности - вот, по мнению П. Друкера, суть инновационной деятельности как социально-управленческого процесса [55, С. 15].
Основу инновации составляет новация - оформленный результат исследований или обобщений практического характера в какой-либо сфере деятельности из повышения ее эффективности. Главное - внедрить новацию, превратить ее в форму инновации, то есть завершить инновационную деятельность и получить позитивный результат, потом продлить диффузию инновации. Инновация - конечный результат внедрения новации с целью изменения объекта управления и получения экономического, социального, экологического, научно-технического или другого вида эффекта [81, С. 45].
Таким образом, с момента появления к моменту распространения новация приобретает новые качества - становится инновацией (в управленческой практике этот промежуток времени между появлением новации и ее воплощением в управленческой практике называется инновационным лагом). Новация становится управленческой реальностью только в виде инновации, то есть через формирование новых управленческих практик. Это формирование новых качеств требует расходов ресурсов (энергии, времени, финансов и тому подобное). Потому основными элементами инновационного процесса выступают новации, ресурсное обеспечение (инвестиции разного рода), управление указанным процессом и собственно инновации. В процессуальном плане под инновациями в широком значении имеется в виду использование новаций в виде новых технологий, видов продукции и услуг, организационно-технических и социально-экономических решений управленческого, производственного, финансового, коммерческого или другого характера, что дает рост результативности определенного вида деятельности.
Специфика инновации как методологической основы анализа управленческих явлений заключается в том, что: 1) на первый план выходят те изменения, которые играют существенную роль в развитии исследуемого явления; 2) в центре внимания находятся не столько процессы продуцирования нового, сколько процессы его внедрения. Первая методологическая особенность дает возможность отличать собственно инновации от несущественных видоизменений, а также от реорганизаций (например, создание новых управленческих структур без разработки стратегических направлений). Соответственно в фокусе внимания находятся наиболее существенные для развития управленческих систем феномены. Для системы государственного управления, например, прежде всего характерны процессуальные инновации, которые заключаются в разработке и применении новых технологий, методов организации, создании новых организационных структур [36, С. 8].
Оценка инновационного развития системы государственного управления региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)
До настоящего времени не реализована на практике обязанность заказчиков при строительстве автомобильных дорог, объектов системы коммунальной инфраструктуры и ряда иных объектов заключать контракты жизненного цикла.
В то же время мировая практика показывает, что объединение функций проектирования, строительства, содержания и последующей утилизации объекта в один контракт позволяет на этапе проведения торгов выбрать более эффективное проектное решение и снизить впоследствии стоимость владения.
В сложившейся ситуации в отсутствие необходимой нормативной базы и недостаточного контроля нарушения в сфере закупок продолжают оставаться многочисленными. Так, проведенный Казначейством России и Контрольным управлением Президента Российской Федерации выборочный анализ показал, что нарушения в сфере закупок продолжают оставаться многочисленными.
Заказчики продолжают, по сути, бесконтрольно формировать завышенные начальные (максимальные) цены контрактов, а также закупать предметы роскоши. Например, рядом бюджетных учреждений необоснованно заключены контракты на поставку автомобилей премиум класса с дополнительными опциями повышенной комфортности, элитной мебели и дорогостоящих предметов интерьера. Из 170 закупок на сумму более 1,5 млрд. рублей, охваченных мониторингом, более половины контрактов на сумму около 850 млн. рублей было заключено по завышенным ценам.
В целом по вышеназванным причинам при общей сумме закупок более 1 трлн. рублей, осуществленных федеральными органами исполнительной власти в I квартале т.г., снижение по результатам конкурентных процедур первоначальных цен контрактов составило всего 27 млрд. рублей, или менее 3 процентов.
По-прежнему не решен вопрос сокращения количества закупок, реализуемых в неконкурентной среде. Так, из 1,5 млн. контрактов на общую сумму более 2,7 трлн. рублей, заключенных заказчиками в текущем году, каждая вторая закупка осуществлялась у единственного поставщика, зачастую аффилированного с непосредственным заказчиком и коррупционно заинтересованного. По итогам первого полугодия доля несостоявшихся торгов возросла более чем на 10% по сравнению с соответствующим периодом 2013 года. Например, количество несостоявшихся электронных аукционов в Росздравнадзоре составило более 70%, Минприроды России и Росалкогольрегулировании - свыше 90 процентов.
При этом не искоренена практика согласования таких закупок с контрольными органами. Более того, общую ситуацию значительно усугубила тенденция увеличения в 2-3 раза количества подобных обращений заказчиков по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (в Липецкой области - более чем в 20 раз) в связи с существенным расширением перечня случаев закупок, подлежащих согласованию.
В результате выполнение контрольными органами несвойственных им функций препятствует осуществлению их основных полномочий по проведению плановых проверок. Трудозатраты контрольных органов, связанные с рассмотрением обращений о согласовании, значительно превышают возможный экономический эффект от выявления нарушений в закупочной документации. Например, Гособоронзаказом нарушения выявлены менее чем в 3 % процедур закупок, поступивших на согласование, ФАС России -в 20 %, контрольными органами Вологодской области - в трети процедур закупок.
Продолжают иметь место факты уклонения заказчиков от проведения установленных законом процедур торгов. В Пермском крае на бесконкурсной основе были размещены заказы на сбор и утилизацию химических веществ и загрязненного грунта, в Чувашской Республике - на поставку продуктов питания для школьных учреждений.
Распространена практика перечисления бюджетных средств в рамках государственного задания подведомственным бюджетным и автономным учреждениям. Данные организации заключают значительную часть контрактов вне рамок Закона, а контроль за их деятельностью практически отсутствует. При этом объем освоенных таким образом средств ежегодно составляет более 3 трлн. рублей.
В большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует практика осуществления общественного контроля в сфере закупок. Несмотря на проводимую в регионах активную работу экспертов Общероссийского общественного движения «Народный фронт «За Россию» в рамках проекта «За честные закупки», механизмы взаимодействия контрольных органов с лицами, осуществляющими общественный контроль в большинстве субъектов Российской Федерации, не выработаны.
Привлечение инвестиций, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата является одной из значимых политических, экономических тем. В Магнитогорске Д.А. Медведев 30 марта 2011 года провел заседание комиссии по модернизации экономики, на котором были анонсированы политические решения, направленные на планомерное существенное улучшение инвестиционного климата и среды для ведения бизнеса в России. Были обозначены десять ключевых задач, решение которых должно изменить российскую экономику, сделать ее привлекательной для бизнеса, а также снизить уровень коррупции в стране.
Одной из «первоочередных мер по улучшению инвестиционного климата» было названо предоставление Минэкономразвития России полномочия требовать отмены ведомственных актов, мешающих деловой активности.
Снижение административных барьеров для регулирования является мощным рычагом повышения конкурентоспособности нашего бизнеса. По оценкам экспертов, порядка 30-35% всех издержек составляют так называемые трансакционные издержки, во многом связанные именно с этими барьерами. Институт оценки регулирующего воздействия вот уже четвёртый год является таким заслоном для создания дополнительного обременения бизнеса и в этом смысле серьёзного улучшения инвестиционного климата.
Оценка регулирующего воздействия является практикой уже не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, и хотя обязательной она стала только с января текущего года, у нас уже в ряде субъектов ещё с 2011 года она ведётся. В 80 субъектах Российской Федерации определён уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия, 77 регионов приняли нормативные акты, которые устанавливают порядок проведения ОРВ, экспертизы и оценки проектов.
В разных регионах успешность может быть оценена по-разному. Можно выделить лидеров, таких как Ульяновская область, Чувашская Республика, где эффекты оцениваются в суммах сотни миллионов и даже миллиардов рублей экономии бизнеса от непринятия тех нормативно-правовых актов, которые могли бы быть излишним обременением.
Анализ и перспективы инновационного развития Федеральной налоговой службы
В настоящее время ФНС России на постоянной основе проводит мониторинг качества обслуживания налогоплательщиков, в том числе посредством интернет - сервиса «Анкетирование» на официальном сайте ФНС России www.nalog.ru.
Внедрение современных технологий позволяет ФНС России развивать онлайн услуги для налогоплательщиков и создавать комфортные условия для уплаты налогов.
Согласно статистике Интернет-сайт ФНС России в 2013 году посетило более 67 миллионов человек. Для сравнения стоит сказать, что в 2012 году сайт посетило около 61 миллиона человек.
Эта разница иллюстрирует востребованность информации сайта ФНС России, а значит и эффективность работы налоговых органов в данном направлении. Важной составляющей сайта являются электронные сервисы. Они помогают налогоплательщикам в ведении их деятельности, экономят их время и затраты, освобождают от необходимости посещать инспекцию лично, позволяют оперативно получать информацию.
В настоящее время на официальном сайте ФНС России реализованы 35 интерактивных сервисов.
Самым популярным сервисом ФНС России в 2013 году, как и в 2012 году, стал сервис «Проверь себя и контрагента». За 2013 год зафиксировано более 584 млн. обращений (в 2012 году количество обращений составило 435 млн.).
Развитие процедур досудебного урегулирования налоговых споров. За 2013 год Федеральная налоговая служба сохранила начавшуюся с 2010 года тенденцию снижения количества жалоб и судебных споров, улучшились результаты их рассмотрения. За 2013 год в налоговые органы поступило 44,9 тысячи жалоб налогоплательщиков на акты налоговых органов ненормативного характера и действия или бездействие должностных лиц налоговых органов, что на 9,5% меньше, чем за 2012 год. При этом тенденция к сокращению количества жалоб налогоплательщиков сохраняется с 2010 года. За период с 2009 по 2013 годы количество жалоб налогоплательщиков сократилось на 35,3%.
За 2013 год 37,2% жалоб по результатам рассмотрения были удовлетворены, что на 1,0 процентный пункт меньше, чем за 2012 год (38,2%).
Одним из значимых событий в работе Федеральной налоговой службы стал запуск в январе 2013 года Интернета-сервиса «Узнать о жалобе» на сайтах управлений ФНС России по субъектам РФ в целях повышения качества обслуживания налогоплательщиков, который позволяет как организациям, так и физическим лицам оперативно в режиме онлайн получать информацию о ходе и результатах рассмотрения жалоб (заявлений, обращений), поступивших в управления ФНС России по субъектам Российской Федерации.
Интернет-сервис «Узнать о жалобе» позволил сделать процесс рассмотрения жалоб и обращений граждан более «прозрачным». За 2013 год поступило более 420 тысяч обращений налогоплательщиков к интернет-сервису «Узнать о жалобе».
В декабре 2013 года на сайте Федеральной налоговой службы запущен интерактивный интернет-сервис «Решения по жалобам», предоставляющий возможность просмотра в свободном доступе наиболее значимых решений, вынесенных налоговыми органами по результатам рассмотрения ФНС России и управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации жалоб (обращений) налогоплательщиков на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц. С момента внедрения интернет-сервиса «Решения по жалобам» зарегистрировано около 30 тысяч обращений, что говорит о его востребованности со стороны налогоплательщиков.
Федеральная налоговая служба продолжает поиск механизмов и способов внесудебного урегулирования споров и предотвращения конфликтов [121].
С целью расширения взаимодействия и информационного обмена с налогоплательщиками, направленного на соблюдение налогоплательщиками законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, повышение предсказуемости налогового регулирования и качества администрирования налогоплательщиков Федеральная налоговая служба начала применять «горизонтальный мониторинг», на сегодняшний день заключены пять соглашений с рядом крупнейших налогоплательщиков (ОАО «Северсталь», ОАО «РусГидро», ОАО «Мобильные телесистемы», Иностранной организацией «Эрнст энд Янг (СНГ) Б.В. и ОАО «Интер РАО ЕЭС».
Возможность заранее спрогнозировать и установить налоговые риски повышает уровень соответствия добросовестных налогоплательщиков требованиям налогового законодательства. Это в свою очередь позволит ФНС России качественно исполнять процедуры налогового администрирования и обеспечивать стабильный уровень государственных доходов.
Для того чтобы улучшить организационные и технические качества, а также улучшению деятельности по информационному обеспечению Федеральной налоговой службы и ее территориальных налоговых органов приказом Минфина РФ от 20.07.2011 № 267 образовано «Федеральное бюджетное учреждение «Налог-Сервис» (позднее переименованное в Федеральное казенное учреждение «Налог-Сервис») ФНС России. Определено, что предметом и целями деятельности данного учреждения являются организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности ФНС России и ее территориальных органов, а так же осуществление дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих системы налоговых органов Российской Федерации.
Основной целью деятельности ФКУ «Налог-Сервис» ФНС России является организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности ФНС России и ее территориальных органов, в пределах полномочий, переданных от ФНС России.
ФКУ «Налог-Сервис» будет централизованно вводить в систему ЭОД местного уровня данные, поступившие в инспекцию на бумажном носителе или электронно, или по каналам связи, в том числе: - налоговые декларации и бухгалтерскую отчетность; - ввод сведений по иным документам, поступающим в Инспекции, а также ввод сведений, получаемых ИФНС на плановой основе в соответствии со статьей 85 НК РФ [108]. Это сведения об имуществе, земельных участках, сведения кадастрового учета, паспортные данные лиц и многие другие. Полный перечень этих сведений можно посмотреть в ст. 85 НК;
Методика применения технологии краудсорсинга в целях инновационного развития системы государственного управления
Таким образом, система государственного заказа будет наиболее эффективной в том случае, если перед ней будут поставлены не обеспечивающие задачи, а долгосрочные стратегические цели развития экономики [203].
В соответствии со Сводным планом контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, на второе полугодие 2014 г. проведена проверка исполнения федеральных законов и решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения эффективности системы контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В январе 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Основными результатами его реализации должны стать повышение экономической эффективности и результативности осуществления закупок, в том числе за счет совершенствования контроля в данной сфере, направленного на предотвращение коррупции и других злоупотреблений [214].
Идея создания органа власти с функцией выработки стратегии развития всей закупочной сферы, независимой хозяйствующей структуры, осуществляющей централизованные закупки, а также единого органа финансово-экономического контроля была поддержана, в том числе Минэкономразвития России, Счетной палатой Российской Федерации [48].
Исходя из анализа теоретико-методических основ и опыта государственных закупок, нами предлагаются следующие направления инновационного развития системы государственного (муниципального) заказа: 1. Стимулирование импортозамещения как инструмента развития отечественных производств. 2. Развитие конкуренции и системы общественного контроля в системе государственного заказа. 3. Стимулирование «местных» производителей и поставщиков за счёт развития региональной системы госзакупок. Стимулирование импортозамещения как инструмента развития отечественных производств.
Минэкономразвития России разработало новый механизм поддержки отечественных производителей [197]. Плюсом данного механизма является то, что он предоставляет преференциальный режим отечественным производителям, не ухудшая конкурентную среду на отраслевых рынках. Благодаря механизму, отечественные товары остаются конкурентоспособными по сравнению с импортными аналогами.
Механизм будет работать следующим образом: Если на конкурс либо аукцион подано две и более заявки, в которых содержатся предложения о поставке отечественных товаров разных производителей, то все заявки иностранного происхождения будут отклоняться.
Если на конкурс либо аукцион вышла только одна заявка с предложением о поставке товаров отечественного производства, и остальные участники предлагают товары зарубежного производства, то такие заявки не отклоняются и принимают участие в конкурсе или аукционе.
То есть, процедура будет предполагать, что заявки иностранного происхождения отклоняются только тогда, когда есть предложения отечественных товаров. Однако всё-таки будет сохранена определённая конкуренцию между отечественными и зарубежными производителями, что позволит поддерживать качество и цены на отечественные товары на надлежащем уровне. Разработанный механизм - одна из наиболее выгодных мер поддержки отечественных производителей, поскольку путем установления преференций при закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд направляется значительный поток средств именно в отечественный сектор экономики [106].
Так, в настоящее время в рамках этого механизма Минпромторгом России подготовлен проект постановления, регламентирующий ограничения допуска в Россию отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств [ссылка]. Данные ограничения допуска не будут распространяться на производителей стран Таможенного союза (республики Беларусь и Казахстана). Для поддержки отечественных производителей отдельных видов товаров в рамках контрактной системы действуют 15-процентные преференции в отношении цены контракта для поставщиков товаров российского, белорусского и казахстанского происхождения (Приказ
Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. № 155). Срок действия данного документа установлен два года - до 31 декабря 2015 года (ранее приказы принимались ежегодно сроком на год).
В настоящее время преференции распространяются на сельскохозяйственную и рыбную продукцию, что помогает стимулировать спрос и повышать конкурентоспособность наиболее уязвимых отраслей агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса. В перечень преференциальной продукции входят также изделия из фарфора, фармацевтическая и медицинская продукция, изделия металлургической промышленности. Также ранее было подписано постановление, вводящее запрет на закупку отдельных видов машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Под запрет подпадают легковые автомобили, автофургоны, бульдозеры, дорожные катки, троллейбусы, пожарные машины, трамвайные вагоны (Постановление от 14 июля 2014 г. № 656).
Все данные меры, безусловно, способствуют развитию отечественных производств и созданию новых рабочих мест.
В данной сфере особо следует выделить направление развитие общественного контроля, предусмотренного, в том числе статьёй 102 Федерального закона № 44 - ФЗ, а также совершенствование механизмов противодействия коррупции и предоставление заказов для «своих» фирм. В этой связи актуальным является механизм краудсорсинга в бюджетной сфере, предложенный автором в пункте 3.2 настоящего диссертационного исследования.
Положениями статьи 102 Федерального закона «О контрактной системе», что граждане и общественные объединения, а также объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль над соблюдением законодательства и иных НПА о контрактной системе в сфере закупок [128]. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. Несмотря на данные положения, место краудсорсинг в контроле сферы госзакупок законодательно определено достаточно условно.
