Содержание к диссертации
Введение 3
Гл.1 Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной
реформы 8
1.1. Местное самоуправление как форма общественно-
государственного партнерства 8
1.2. Общие тенденции развития местного самоуправления 27
Гл.2 Развитие муниципального управления в крупном городе 36
Новые черты города как социально-экономической системы 36
Целевая структура местного самоуправления 48
2.3. Организационная структура местного самоуправления ..,, 66
Гл.З Механизм совершенствования организации местного само
управления в крупном городе 81
Формирование районной модели местного самоуправления 81
Совершенствование организации бюджетного управления 89
Рационализация структуры доходов и расходов местных бюджетов 114
Заключение 126
Список использованной литературы 131
Приложения 143
Введение к работе
Теория муниципального менеджмента как относительно обособленной управляющей системы получила развитие в середине XX века. В качестве объекта управления при этом выделялись две подсистемы - муниципальное хозяйство, за развитие которого муниципалитет несет прямую ответственность, и муниципальная экономика, т.е. предприятия и организации, расположенные на данной территории, использующие ее ресурсы, но находящиеся в частной, государственной или иной неимущественной собственности. По отношению к ним местное самоуправление может использовать лишь косвенные и договорные формы воздействия.
В современных условиях особое значение приобретает формирование организационного механизма местного самоуправления. Начавшаяся в 2006 г. реформа местного самоуправления возлагает на него многие функции, которые ранее находились в ведении государства. Реализация национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и агрокомплекса требует новых форм и методов управления развитием поселений.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) к ведению представительных и исполнительных органов государственных органов власти и органов местного самоуправления (МСУ) отнесены вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Однако права и ответственность между ними еще должным образом не разделены, около 80% муниципальных образований (МО) являются дотационными,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировал территориальное устройство местного самоуправления, определив в ст.79 особенности организации МСУ в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В этих городах перечень вопросов местного значения и источ-
ники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества МО этих городов также определяется законами субъектов РФ.
Закон Санкт-Петербурга № 237-30 от 07.06.2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» определяет вопросы местного значения (41 пункт), но МСУ, практически, не включает реальное управление городским хозяйством. Более половины (34) вопроса местного значения, отнесенные к компетенции МО, не подкреплены финансовым содержанием. Финансовое обеспечение по нормативам выделяется лишь на 7 вопросов местного значения. На Ш МО Санкт-Петербурга приходится менее 2% городского бюджета. Организация управления вопросами местного значения с таким объемом финансирования невозможна, что лишает граждан права на дееспособное МСУ, исходя из принципов Европейской Хартии о МСУ. Отсутствие достаточной финансово-экономической основы, чрезмерная концентрация управления и финансовых ресурсов в государственной исполнительной власти замедляет развитие МСУ как института демократического устройства общества.
Ряд теоретических и практических вопросов организации муниципального управления до сих лор не решен. Это относится к самому содержанию управления в новых условиях, разграничению функций, полномочий и ответственности государственных и муниципальных органов, определению целей, результатов, форм и методов управления социальным развитием. В условиях крупного города структура управления имеет большую специфику. Все это определяет актуальность темы исследования.
Бго цель - развитие теоретических и организационных основ формирования МСУ в крупном городе в условиях муниципальной реформы и реализации российских национальных проектов (2006-2010 гг.).
Эту цель конкретизируют следующие задачи:
- развить концепцию МСУ как формы общественно-государственного партнерства;
выявить основные тенденции развития мирового и российского муниципального менеджмента в современных условиях;
определить новые черты крупного города как социально-экономической системы в условиях глобализации;
обосновать целевую и соответствующую ей организационную структуру МСУ в крупном городе;
предложить пути формирования организационного механизма МСУ в крупном городе на основе районной модели, способной повысить эффективность управления городским хозяйством, численностью и структурой населения;
определить пути совершенствования организации бюджетного управления, рационализации структуры доходов и расходов внутригородских МО.
Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка публикаций и приложений. В гл.1 «Развитие местного самоуправления в условия муниципальной реформы» исследуется МСУ как форма общественно-государственного партнерства и тенденции развития МСУ в новых условиях.
Гл.2 «Развитие муниципального управления в крупном городе» посвящена анализу новых черт современного города как социально-экономической системы, оценке целевой и организационной структуры муниципального управления в крупном городе.
В гл.З «Механизм совершенствования организации местного самоуправления в крупном городе» обоснованы основные направления совершенствования районной модели МСУ и организации управления местными бюджетами.
Методологической основой исследования принята современная тео
рия муниципального и городского управления, развитая в работах
Т.М.Безденежных, В.С.Боголюбова, Н.В.Васильевой, А.Г.Воронина,
Н.Ф.Газизуллина, В.П.Галенко, А.Г.Гранберга, Б.М.Гриычеля,
Ю.Н.Гладкого, Г.В.Дваса, О.Г.Дмитриевой, Л.Н.Добрыниной, А.Ю.Занадворова, В.Н.Иваиовой, М.Г.Ивановой, Ф.Н.Кадырова, М.М.Качуриной, З.П.Кузнецовой, Ю.М.Лужкова, В.А.Лапина, В.Н.Лексина, С.Н.Максимова, Е.В.Песоцкой, Н.А.Платановой, М.И.Поповой, Ф.К.Пузыни, В.Е.Рохчина, Ф.Ф.Рыбакова, Е.Б.Смирнова, С.А.Урекяна, А.Н.Цветкова, А.И.Чистобаева, С.В.Успенского, В.Б.Фраймовича, В.С.Чекалина, Д.В.Шопенко, В.Д.Шопенко, В.Н.Широкова, А.Н.Швецова, в работах многих зарубежных экономистов и социологов.
Фактической базой исследования явились данные первичного учета и статистической отчетности муниципальных объединений и районов Санкт-Петербурга, Москвы и других крупных городов России и зарубежных стран за 90-е гг. XX и начало XXI века. Использованы материалы зарубежных и российских аналитических центров по проблемам социально-экономического развития современных городов и их муниципальных образований (МО), нормативные акты по реформе местного самоуправления (МСУ) и реализации национальных проектов в России 2006-2010 гг.
На защиту выносится концепция организации местного самоуправления в крупном городе как формы общественно-государственного партнерства и управления решением местных вопросов в условиях реформы МСУ.
Элементы научной новизны выносимых на защиту положений:
~ концепция МСУ как формы общественно-государственного партнерства, связанной с развитием гражданского общества и передачей функций, прав и ответственности по оказанию широкого и четко определенного круга социальных услуг первичным ячейкам регионального управления;
- выявление новых тенденций развития мирового и российского муниципального управления в условиях глобализации, информатизации и
возрастания роли социально-личностных факторов экономического развития при переходе к постиндустриальной экономике;
определение новых черт урбанизации и функционирования города как социально-экономической системы и инновационного центра;
обоснование целевой и соответствующей ей организационной структуры местного самоуправления в крупном городе на базе районной модели.
Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций заключается в обобщении мирового и российского опыта муниципального управления и разработке рекомендаций по совершенствованию организационного механизма и структуры управления хозяйством в крупном городе, включая организацию управления бюджетами, рационализацию структуры доходов и расходов бюджетов, внутригородских МО.
Материал диссертации может быть использован при чтении курсов «Муниципальное управление» и «Местное самоуправление» в учебных заведениях.
Апробация результатов исследования проводилась на научно-практических конференциях в СПб Государственном Инженерно-экономическом университете и в практической деятельности автора по управлению в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга.
По теме диссертации опубликовано 12 печатных работ,
Гл.1. Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной реформы
1.1. Местное самоуправление как форма общественно-государственного партнерства
Самоуправление как форма организации общества возникло еще до создания централизованного государства. В России вече как форма негосударственной демократии действовало в Великом Новгороде, Пскове и ряде других городов, в условиях самодержавия сохранялись традиции земства, оказывающего населению социальные услуги вне иерархической государственной структуры. Однако при советской власти управление местным хозяйством и социальными услугами было централизовано и включено в систему государственного управления.
Теория МСУ стала самостоятельным предметом исследования в российской социально-экономической и юридической литературе лишь в 90-х гг. XX века. В.М.Лексин и А.И.Швецов представили результаты многолетнего исследования социально-экономических процессов, связанных со становлением в России новой системы МСУ. В их работе развитая система МСУ, опирающаяся на прочные правовые и экономические основы, рассматривается как необходимый элемент стабильности России как многонационального федеративного государства. В этой связи авторами рассматриваются вопросы формирования системы современного российского права; цели и содержание государственной политики в отношении МСУ; механизмы передачи исполнения социальных обязательств государства на муниципальный уровень, ресурсного, в т.ч. бюджетно-налогового, имущественного и земельного обеспечения функционирования и развития МО.
Эта работа является составной частью серии публикаций «Региональная политика России. Концепции, проблемы, решения», которая была начата монографией «Государство и регионы. Теория и практика государ-
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5-ти т., 12-ти кн. М.: Эдиториал УРСС, 2000-2001 гг.
ственного регулирования территориального развития» (М., 1997; 2-е изд. -1999; 3-е изд. - 2000 г.) и продолжена монографией «Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения» (М., 1999; 2-е изд. - 2000).
В этих и ряде других публикаций1 показана необходимость перенесения значительного числа проблем социально-экономического развития страны на местный уровень - на уровень города, района, поселка городского типа или сельского поселения.
Управление социально-экономическими процессами в современном обществе не может быть эффективным, пока их изучение и регулирование будут осуществляться преимущественно в масштабах федеральных округов, экономических районов или субъектов РФ, а не на уровне МО - экономической и политической опоры современного общества. Из пяти томов работы В.А.Лексина и А.Н.Швецова четыре почти целиком посвящены количественному описанию и сравнительному анализу социально-экономической ситуации в городах и районах РФ.
Перечни и формы табличного представления показателей делают информацию о социально-экономической ситуации в городах и районах полностью сопоставимой. Каждый блок информации предваряют данные о соотношении видов муниципальных образований и об особенностях формирования органов местного самоуправления, дается полный перечень расположенных на территории субъекта РФ городов и районов с указанием численности постоянного населения, доли в нем городских жителей, площади территории и плотности ее заселения. Эти города и районы обозначены на прилагаемых в издании картах.
В ряде работ рассмотрены концептуальные основы разграничения и взаимосвязи государственного и местного самоуправления2, обобщен российский и зарубежный опыт социально-ориентированного самоуправления
1 Добрынина В., Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика, M., 2001. Концептуальные основы государственной поддержки реформирования и развития местного самоуправления в Санкт-Петербуріе. /Под ред. проф.В.Е.Рохчина. СПб.: ИРЭ РАН, СЗФ РНЦМС, 2001.-310 с.
и его воздействия на рыночную экономику1,2. Однако переход к постиндустриальной экономике требует уточнения самого понятия МСУ и его основных отличительных признаков. МСУ представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества (регионального социума) по обеспечению его безопасности и социального развития на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения качества жизни являются: повышение уровня благосостояния; изменение в соответствии с требованиями постиндустриального общества; улучшение здоровья населения и увеличение на этой основе продолжительности активной жизни людей, обеспечение эффективной занятости; резкое повышение эффективности ЖКХ и коммунальных систем; обеспечение правопорядка, повышение инновационной и предпринимательской активности населения, его образовательного и культурного уровня.
МСУ направлено, главным образом, на решение вопросов местного значения. Однако при этом органы территориального самоуправления решают задачи, имеющие общерегиональное и национальное значение в соответствии с законом и при обязательном передаче органам МСУ необходимых материальных и финансовых ресурсов.
МСУ предполагает самоответственность, т.е. управление населением соответствующей территории своими делами под свою ответственность. В соответствии с этим выделяются следующие основные критерии местного самоуправления:
наличие у МО собственности и автономных источников дохода, достаточных для выполнения закрепленных за ним законом функций;
наличие и реальное функционирование местных представительных и исполнительных органов:
1 Местные власти и рыночная экономика. /Под ред.Гринчеля Б.М. СПб., 1996. - 292 с.
" Социально ориентированное местное планирование: опыт городов Германии для России. /Под ред.
Гринчеля Б.М., Костылевой Н.Е. СПб., 1999. - 382 с.
отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности МСУ государственным органам власти, невмешательство этой власти в решение вопросов, относящихся по закону к ведению МСУ;
свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;
реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в выработке и принятии решений по основным вопросам, отнесенным к ведению МСУ;
непосредственная демократия, т.е. выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, их регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, контроль органов гражданского общества над аппаратом управления;
гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, оказания населению комплекса коммунальных, здравоохранительных, образовательных и других социальных услуг, качество которых соответствует установленным нормативам;
включение МСУ в качестве органической составной части в систему управления регионом - объектом РФ при законодательно установленном разграничении ответственности, прав, полномочий, собственности, бюджетов и т.д.
Ст. 12 конституции РФ установила, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это означает, что единственный источник власти - народ реализует свою власть непосредственно: либо через создаваемые демократическим путем другие субъекты власти, которые разделены на три уровня - федеральный, региональный и местный. Это позволяет рассредоточить центры власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, громадной территории и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих Россию народов. Каждый из названных уровней власти решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями, как это характер-
но для федерального государства, а не транслирует указания «сверху», как это происходит в унитарном государстве.
Федеральный центр обеспечивает единство государства: права и свободы человека, единое экономическое, финансовое и правовое пространство, внешнюю политику и внешнеэкономические отношения, оборону и безопасность, территориальную целостность России. Региональные центры обеспечивают решение всех остальных вопросов, относящихся к ведению государственной власти, применительно к своим конкретным условиям. МСУ в этой системе занимает отведенную ему нишу, обеспечивая жизнедеятельность населения в местах его проживания: общее образование, первичные медицинские услуги, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство, местный транспорт и местную связь.
Органы МСУ включают:
подзаконность функционирования МСУ в рамках, заданных федеральным и региональными законами;
выделенную компетенцию - наличие у органов МСУ собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны;
ресурсную обеспеченность - наличие собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами МСУ своих полномочий;
выборность МСУ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации МСУ, государственные гарантии его осуществления. Согласно этому закону МСУ РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, закон оп-
ределил два различных правовых источника установления прав и ответственности МСУ - федеральные и региональные законы и две формы организации МСУ - непосредственно населением и через органы МСУ. Эти органы также могут иметь разное происхождение - избираться населением непосредственно либо образовываться представительным органом муниципального образования (МО).
Закон предусматривает 5 основных видов МО, в которых осуществляется МСУ:
городское поселение (город или поселок с прилегающей территорией);
сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.);
муниципальный район (несколько поселений и межселенных территорий);
городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района);
внутригородская территория города федерального значения (часть территории указанного города).
Общим для всех типов МО является самостоятельное осуществление ими вопросов обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения).
За последние годы за рубежом вышел ряд монографий по теории МСУ. В них рассматривается история и основные тенденции развития местных коммунальных обществ и коммуникаций в этих обществах.1 Преобразование состава населения и государственной политики приводит к расширению номенклатуры муниципальных услуг и повышению требований к их качеству, а также квалификации работников МСУ.2
1 Riley Е., Wakely P. Communities and communication: building urban partnerships. Rugby, VK, 2005. - 192 p.
2 Folz D. Managing America's small communities: people, politics and performance. Lanriam, Md, 2005. - 176
P.
В городах, где эти требования наиболее высоки, управление в наибольшей степени требует прямого участия населения.1 Обобщению опыта такого партнерства в управлении городом посвящены специальные исследования,
В 2004-2005 гг. вышли специальные монографии о тенденциях развития и сценариях управления социальными комплексами3, роли кооперации и партнерства органов власти и местного населения в успешном развитии городов4, о реформе публичного сектора местной экономики на базе современных информационных технологий . Особое значение уделяется стратегии развития негосударственных некоммерческих организаций, представляющих интересы местного гражданского общества и позволяющих интегрировать рынок труда и социальные отношения в региональном социуме/'
МСУ является составной частью системы территориального управления обществом, позволяющей сбалансировать интересы и отношения центральных (федеральных), региональных (республиканских, краевых и областных) местных территориальных образований и соответствующих органов власти, рационально распределить между ними полномочия и ответственность, освободить центральные и региональные государственные органы от решения не свойственных им вопросов, для решения которых они не имеют достаточной оперативной информации и высвободить их время и ресурсы для решения глобальных, общегосударственных межрегиональных и общерегиональных задач.
В этой связи очень важно объективно рассмотреть и правильно оценить объективные и субъективные предпосылки возрастания роли МСУ в современных условиях, в связи с которыми реформа МСУ в современной
1 Urban governance and participatory development. N.Y., 2000. - 41 p.
2 Partnerships in urban governance: European and American experience. S.Pierre (ed.). N.Y., 1998. - 206 p.
3 Pierre S., Peters B. Governing complex societies: trajectories and scenarios. N.Y., 2005. -158 p.
4 Cooperative conservation: success through partnership. Wash. 2004, - 45 p.
s Contesting public sector reforms: critical perspectives, international debates. P.Oibben, G.Wood, IRopner
(eds.),N.Y.,2004.-290p.
6 Strategy mix for nonprofit organizations: vehicles for social and labour market integrations. A.Zimmer,
C.Stecker (eds). N.Y., 2004. - 320 p.
России стала объективной необходимостью, обусловленной совокупностью причин. Смысл этой реформы состоит в рассредоточении государственной власти по всем уровням управления, децентрализации управления, социально-экономическим развитием, в перераспределении власти, собственности и ресурсов между федеральной и региональной структурами государственного управления и самоуправлением административно-территориальными образованиями на основе широкой демократизации всех сфер жизни российского общества, активного и реального участия гражданского общества в управлении социальным развитием.
Самоуправление местных сообществ становится основой повышения деловой и социальной активности всего населения, преодоления настроений, которые сохранились среди значительной части населения, улучшения делового климата и преодоления достигших критического значения различий в эффективности функционирования и социально-экономическом развитии различных территориальных образований, прежде всего, крупных и малых городов, экспортноориентированных и сельских регионов.
Следует отметить, что программы развития российской экономики до сих пор не предусматривали реформы самоуправления.1 Упор делался на централизованное проведение реформ по единому стандарту для всех регионов. Такая установка в федеративном многонациональном и многоконфессиональном государстве, регионы которого резко различаются по размерам, плотности и численности населения, экономическому потенциалу, формам участия в международном разделении труда была изначально ошибочной.
Однако коренная реформа МСУ стала возможной лишь после укрепления государственной власти, восстановления единого правового и экономического пространства, преодоления возникших в 90-х гг. тенденций к дезинтеграции России.
См., напр. Программа Правительства Российской Федерации. Реформы и развитие российской экономики в 1995-97 гг. //Вопр. экономики. - 1995. - № 4. -С.67-160; 1997. - № 1. и др.
Широкое МСУ допустимо лишь при соблюдении общегосударственных и региональных интересов, обеспечении территориальной целостности и социально-экономической безопасности государства, отсутствии таможенных, финансовых и административных барьеров для свободного перемещения товаров и услуг на всей территории страны, строгом соблюдении федеральных и региональных законов, устанавливающих права, полномочия и ответственность местного сообщества.
История организации МСУ в России начинается в 1Х-Х веках, когда были созданы вечевые собрания, обсуждавшие и решавшие коренные проблемы социально-политической жизни земель (волостей, городов) - война, мир, избрание князя, назначение судебно-административных чинов.
В ХП веке в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой власть принадлежала вече и объединениям горожан. Среди них выделялись объединения кончай (жителей концов: районов, городов), уличан (жителей улиц), купеческих братчан. Каждый «конец» имел свое выборное самоуправление и обладал властью над определенной территорией.
В период правления Ивана Грозного была проведена земская реформа, она ввела (1555-1556 гг.) институт выборных земских старост («излюбленных голов»), В их ведении находился суд (исключая крупные уголовные преступления) и управление тягловым населением. Наместничьи сборы заменил «посоший откуп», частью остававшийся на местах. В городах появляются городовые приказчики - первые дворянские органы местного управления, однако впоследствии царские чиновники-воеводы вытеснили «выборных лиц» и стали бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В эпоху Петра 1 в 1708 г. создается 8 губерний: Московская, Ингер-манландская (с 1710 г. - Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская, с 1713 г. - Рижская (с упразднением Смоленской), с 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. В каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. В ландраты могли избираться лишь дво-
ряне, в дальнейшем они фактически превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.
Огромные территории губерний были малоуправляемыми. С 1719 г. Петр 1 предпринял новую реформу - территории губерний делятся на 45 провинций, провинции - на округа-дискриты во главе с земским комиссариатом из дворян. В 1724 г. Петр 1 учреждает выборную должность земского комиссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Издаются указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, которые позже были заменены магистратами. Они имели право раскладки податей и повинностей, но права самообложения и самостоятельного расходования сумм не получили.
В 1766 г. была создана комиссия для обсуждения местных нужд. Во всех наказах этой Комиссии предлагалось образование МСУ. В результате было принято «Учреждение о губерниях» и «Жалованная Грамота» на права и выгоды городам Российской империи (Городовое Положение).
В 1795 г. Екатерина П подписала «Грамоту на права, вольности и преимущества благородного дворянства», вводившую выборный сословный орган - губернское дворянское собрание во главе с предводителем дворянства. «Жалованная грамота» на права и выгоды городам впервые установила всесословное «общество градское», принадлежность к которому обусловливалась не сословным положением, а имущественным цензом. «Общество градское» избирало всесословную думу, а она из своего состава - шестигласную, состоящую из городского головы и шести гласных, для повседневного отправления текущих дел,
Городовое положение устанавливает еще и «собрание градского общества», на котором могли присутствовать все члены градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие определенным капиталом. Компетенция собрания была очень широка - от выборов городского головы,
бургомистров и ратманов, старост и депутатов, представления губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных», издания постановлений, подачи ответов на предложения губернатора до исключения из градского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками». Законодательство Екатерины П можно считать первой попыткой формирования отечественного муниципального права, хотя до отмены крепостного права оно не могло считаться основой сотрудничества государства и общества.
После отмены крепостного права Александр П 1 января 1864 г. подписал «Положение о земских учреждениях», которое провозгласило создание местных всесословных учреждений, В основу избирательного ценза была положена недвижимость, избиратели были поделены на 3 курии:
землевладельцы всех сословий, владеющие не менее, чем 200 десятинами земли или недвижимостью не ниже 15 тыс.руб.;
городские жители, владельцы домов, торговых и промышленных заведений (в основу ценза был положен торговый оборот или недвижимость в пределах от 500 до 3 тыс.руб.);
крестьяне как коллективные (общинные) собственники, представлявшие сельские общества.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми; сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а из их среды - гласных уездного земского собрания.
Земские учреждения создавались для заведования делами, относящимися «к местным хозяйственным пользам и нуждам», к которым относилась торговля, промышленность, благотворительность, ветеринария, медицина, народное образование. Закон предоставлял земским учреждениям право облагать население сборами на уездные и губернские нужды. За основу обложения была взята недвижимость: земля, леса, промышленность и торговые здания. При этом была установлена предельность земского обложения (1866 г.), основная его тяжесть падала на землю.
В 1870 г. было утверждено «Городовое Положение», на основании которого активное и пассивное избирательное право предоставлялось каждому городскому обывателю, кроме разночинцев и рабочих. Заимствованная у Пруссии трехклассная избирательная система обеспечивала преимущественное представительство в городской думе зажиточных граждан.
Думе были предоставлены распорядительные функции, управа являлась ее исполнительным органом. Дума избирала членов управы и городского голову, который руководил не только управой, но и являлся председателем думы.
В годы царствования Александра Ш для укрепления бюрократического самодержавия в 1890 г. было принято новое «Положение о земских учреждениях», восстановившее сословность избирательных групп. Были лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие частной землей, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был, по существу, уничтожен принцип выборности управ: не только председателя, но и всех членов утверждал губернатор. Он получил право останавливать исполнение постановлений земских собраний не только в случае нарушений закона, но и по своему усмотрению.
«Городовое положение» 1892 г. уменьшило число избирателей в 6-8 раз. Выборные должностные лица городского управления приравнивались к правительственным чиновникам, что ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Губернатор получил право делать им предписания и указания.
Законосовещательная Государственная Дума в 1905-1914 гг. неоднократно пыталась рассмотреть вопрос о реформе земского и городского самоуправления, принять положение о поселковом и волостном управлении, о выборах земских гласных, об учреждении первичной земской единицы (поселок, волость и т.д.) в целях включения в самоуправление основного числа граждан. Однако все эти проекты не были реализованы.
В марте 1917 г. была принята Декларация Временного правительства о реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права, самостоятельности городских самоуправлений, улучшения городских финансов, учреждения внутригородских единиц в крупных городах. Создавалось поселковое самоуправление, преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, учреждалось волостное земство. В 1918 г. земство было упразднено.
Однако после победы советской власти Советы народных депутатов, действовавшие в России до 90-х гг. XX века, являлись первичным звеном государственно-партийной власти и потому не могут быть отнесены к МСУ.
Общие выводы из анализа природы МСУ состоят в следующем:
МСУ является демократической формой общественно-государственного партнерства, обеспечивающей развитие федеративного государства и гражданского общества.
Россия имеет опыт МСУ, который должен быть использован в но-
1 'У
вых условиях. Как показали специальные исследования , , особый интерес представляет опыт земской медицины, обеспечившей резкое сокращение смертности, школьного образования, агротехнической, ветеринарной и технической помощи селу, организации культуры, печати и земской статистики, которая была в начале XX века лучшей в мире.
3. Реформа МСУ в 2006-2008 гг. носит революционный характер.
При ее осуществлении необходимо учесть мировой и российский опыт ор
ганизации МСУ.
Следует выделить основные причины возрастания роли МСУ в условиях перехода развитых стран к постиндустриальной информационной экономике.
1. Увеличение доли работников умственного труда и общего уровня образования населения, особенно в крупных городах - центрах высокотех-
Фадеев В.И, Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994. 2 Основы местного самоуправления в городах России. СПб., 1995.
нологичных отраслей производства. Так, в США по данным исследовательского института Брукингс, самый образованный город - Вашингтон. 81% его жителей имеют высшее образование. За ним идут Атланта (68%), Сан-Франциско (63%), Окленд (62%) и Сиэттл (54%). Эти четыре города являются крупными центрами информационных технологий. Меньше всего образованных людей живет в городе автомобилестроителей - Детройте (15%) и в Лас-Вегасе (22%). В Москве и ряде других крупных городов России с 2006 года приняты законы об обязательном одиннадцатилетнем образовании.
2. Рост благосостояния граждан, при котором возрастает роль соци
альных потребностей высшего порядка (в развитии личных способностей и
инициативы, самовыражении, улучшении здравоохранения и охраны ок
ружающей среды и т.д.).1 При этом растет дифференциация доходов и уг
роза преступности со стороны безработного и бедного городского населе
ния (см. гл.2).
Так, в Нью-Йорке самый богатый участок находится в Манхэттене между 54-й и 61-й стрит от Легсингтон до Пятой авеню, где живут семьи со средним доходом около 200 тыс.долл. в год. Самый бедный участок находится в районе Мотт-Хейвен в Бронксе, где средняя семья получает в год лишь 2,5 тыс.долл. - в 15 раз меньше среднегородского уровня (около 40 тыс.долл.).
Жители участка между Вестчестер-авеню и Бракнер-бульваром от Броикс-ривер парквей до Бронкс-ривер авеню имеют 1 телефон на каждые 10 семей - гораздо меньше, чем в городах России. Участок между 90-й и 94-й стрит от Риверсайд-драйв до Амстердам-авеню поставил рекорд по отсутствию сантехнических удобств ~ в 438 квартирах из 5538. В этом районе стоят старые дома и дешевые отели, где туалеты и ванные имеются по 1 на этаж.
3. Резко расширяется доступ граждан к социальной и экономической
информации и их коммуникации друг с другом, с муниципальными и го-
1 Sayer A., Walker R. The new social economy. Cambridge, 1994.
сударственными учреждениями. В России к 2006 г. уровень проникновения сотовой связи превысил 84% (120 млн. мобильных и 42 млн. фиксированных телефонов), в Москве этот уровень превысил 130%, а в Петербурге - 117%. К 2007 г. новые спутники связи и новое телекоммуникационное оборудование позволят расширить ассортимент и увеличить объем услуг связи в 2,2 раза (до 1,4 трлн.руб.), в т.ч. мобильной - на 43%.
Доступ к Интернету имеет более 22 млн.чел. К 2007 г. «Северо-Западный телеком» и конкурирующая с ним «Вэб-плас» обеспечат 98% петербургских квартир технологией скоростного доступа в Интернет без использования модема,
Возрастает роль малого и среднего, в т.ч. инновационного бизнеса, жизненно заинтересованного в улучшении местного делового климата. Так, в Москве в 160 тыс. субъектов малого бизнеса работают около 700 тыс.чел. Это практически вся мелкорозничная торговля и сфера бытового обслуживания. Предприятия малого бизнеса обеспечивают сегодня 28% доходов городского бюджета. Взаимоотношениям малого бизнеса и местного самоуправления посвящен ряд специальных исследований.1,2
В XXI веке отмечается быстрое увеличение числа и роли негосударственных некоммерческих организаций (НКО), тесно связанных с МСУ, В России действует более 200 тыс. НКО. В 2006 г. принят специальный закон, регулирующий их деятельность.
Как показывает опыт ряда стран, с помощью НКО миллионы людей приобщаются к добровольной деятельности по повышению качества жизни местного населения.
В среднем волонтер-американец отрабатывает 4,7 час. в неделю в 2-3 организациях, т.е. сотни часов в год, становясь традиционным «долгосрочным» волонтером и работая в течение десятилетий в одной организации, членом которой он является и с которой он срастается - «think with». В по-
1 Берр X., Маркварт Э., Исупова С, Муниципальная экономика. Администрация, благожелательная к
предпринимателям. М, 1997,- 144 с,
2 Развитие малого предпринимательства в системе местного самоуправления. /Под ред. Маркварта Э.М.,
2000.-596 с.
следнее десятилетие появился новый «короткий» стиль; организации привлекают специалистов - "think for" - для выполнения определенной работы, как было во время урагана «Катрина». Волонтеры приобретают огромный профессиональный опыт и связи, которые могут пригодиться в дальнейшем.
В Интернете в 2006 г. имелось 40 млн. ссылок, как и где найти работу волонтера, присоединившись к какой-либо добровольной организации или индивидуально. Значительную часть этой армии добровольцев составляют «многопрофильные» религиозные организации (34%). НКО специализируются в области образования и ухода за детьми (27%), охраны здоровья (27%), социальных и коммунальных услуг (12%).
В США "The Corporation for National and Community Service", в которую входят: Senior-Corps, Learn and Serve America и AmeriCorps, которая каждый год мобилизует более 50 тыс. американцев на выполнение работ в чрезвычайных ситуациях, подобных наводнениям, ураганам и пожарам.
6. В результате указанных выше изменений в МО возникает новая политическая, экономическая и административная элита с собственными интересами, которая далеко не всегда позитивно относится к реформам, проводимым центральной властью. Так, по данным Института социологии РАН в Петербурге преобладает по численности экономическая элита (см. рис. 1.1). Негативное восприятие нынешних преобразований наиболее характерно для политической и административной и в наименьшей степени -для экономической элиты (см. рис. 1.2). Негативное восприятие реформ в наибольшей степени отмечается у лиц старшего возраста (старше 55 лет) и в наименьшей - у лиц в возрасте до 40 лет (см. рис. 1.3).
Реформа местного самоуправления, начатая в 2006 г. (по решению региональных органов власти может быть завершена в 2007-2008 гг.) означает, прежде всего, изменение административно-территориального деления.
В законе о МСУ определены права граждан по его осуществлению. Они включают:
Рис. 1.1. Элита Санкт-Петербурга и Ленинградской области
политики
ЖОНОМИСТЫ
администраторы
слабая средняя Всильная
Источник: Институт социологии РАН
Рис. 1.2. Выраженность негативного восприятия нынешних преобразований у различных секторов региональной элиты
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
J
23-40 лет
41-55 лет
56-68 лет
невыраженность слабая Ш сильная
Рис. 1.3. Связь возраста региональной элиты с выраженностью резко негативных оценок ситуации в стране
участие в местных референдумах, организуемых по инициативе граждан (не менее 5% от числа потенциальных участников), общественных объединений, представительного органа совместно с главой местной администрации, - их решения подлежат обязательному исполнению на территории МО и не нуждаются в утверждении органами государственной власти или МСУ;
участие в муниципальных выборах и голосовании по отзыву депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц МСУ, а также по вопросам изменения границ и преобразования МО;
иные формы прямого волеизъявления, в т.ч. сходы (в поселениях с числом избирателей не более 100 чел.), созываемые по инициативе главы МО или группы граждан не менее 10 чел. (их решения подлежат обязательному исполнению на территории МО);
участие через выборные и иные органы МСУ;
территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан в пределах подъезда многоквартирного жилого дома, всего дома, группы жилых домов, микрорайона и т.д., которая может являться юридическим лицом в форме некоммерческой организации, осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилого фонда, благоустройству территории и т.д. Как за счет средств граждан, так и на основании договора с органами МСУ с использованием средств местного бюджета (при этом собрание или конференция граждан утверждает смету доходов и расходов);
публичные слушания проектов планов и программ, местных бюджетов и муниципальных правовых актов;
собрания (конференции) граждан по инициативе населения, представительного органа или главы МО (их обращения подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами МСУ.
В результате местное сообщество получает возможность самостоятельного решения социальных, экономических, политических и других во-
просов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей ее развития. Региональный социум приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия использования местных ресурсов. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Бюджетные и налоговые отношения с органами государственной власти устанавливаются и защищаются законодательством. При этом МСУ гарантирует обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям качества жизни.
Все это создает благоприятные условия для развития подлинного народовластия, использования разнообразных форм непосредственной демократии (местные сходы, собрания, конференции, референдумы и т.п.), развития деятельности НКО и собственной законодательной базы, соответствующих федеральной правовой базе местных нормативно-правовых актов.
Реальное участие в МСУ представляет уникальную возможность для широкого политического образования населения. Совместная деятельность людей, их общая ответственность развивают основные черты демократии. Таким образом, МСУ свидетельствует об уровне развития гражданского общества, которое представляет собой самоорганизацию граждан, способную решать свои проблемы коллективными усилиями без прямого участия государства.
МСУ весьма восприимчиво к институциональному влиянию будь то стимулирующее или угнетающее воздействие. Его институциональный механизм представляет собой взаимодействие внутренних базовых норм сотрудничества (гражданская инициатива, взаимопомощь, взаимный контроль), национально-культурных особенностей (здесь следует отметить общинную историю русского и мусульманских народов России) и внешней институциональной среды, прежде всего, государственного регулирования, административно-территориальной и информационно-коммуникативной системы.
Это требует специального исследования тенденций развития МСУ как социального института в условиях перехода от индустриального к информационному обществу.
1.2. Общие тенденции развития местного самоуправления
Проблемы управления муниципальной экономикой стали активно исследоваться в зарубежной экономической литературе в 60-70-х гг. В эти годы сформировалась экономика населенных пунктов (urban economy) как особая отрасль экономической науки.1,2,3
Актуальность этой проблемы в те годы была связана, прежде всего, с социальной дифференциацией населения, которая привела к увеличению числа безработных и малоимущих, особенно в городах. Эта проблема вызвана не временными, текущими, а глубинными, постоянно действующими факторами. Проблема бедности и социального неравенства рассматривалась как проблема политической экономии, а не только социальной политики. Она обусловлена тем, что значительная часть граждан не в состоянии получить квалификацию, соответствующую требованиям постиндустриальной экономики.
Особо взрывоопасный характер носит появление в крупных европейских и американских городах районов, населенных выходцами из стран Азии и Африки - своеобразных гетто5. Особенно актуальной в начале XXI века стала проблема интеграции в региональное общество выходцев из мусульманских стран и регионов6.
В ряде городов в эти годы разразился острый финансовый и налоговый кризис, многие из них оказались на грани банкротства.
'The Urban Economy. Ed.H.Yochman, N.Y., 1976. Neeman W. Political Economy of urban areas. Chicago. 1972. Harvey D. Society, the city and Space economy of urbanism. Washington, 1972.
4 Sackrev C. The political economy of urban poverty. N.Y., 1973.
5 Fusfeld D., Bales D. The political economy of the urban ghetto. Carbondale (111.), 1984.
6 Sullivan A, Public policy in an urban economy: a general -equilibrium approach. N.Y., 1981.
В зарубежной литературе еще в 90-х гг. появились предложения о пересмотре теории развития городов и регионов применительно к новым условиям глобализации1, о создании политической экономии развития городов на базе институциональной, а не классической рыночной теории.2 Экономика урбанизма основывается на новых представлениях о соотношении общественных, городских и территориальных интересов"1. Приоритеты муниципального менеджмента находятся в социально-экологической, а не узкорыночной сфере. Здесь не эффективен рыночный механизм сам по себе, без активной государственной, региональной и муниципальной политики, основанной на долгосрочном планировании и направленной на реструктуризацию всей экономики региона, его интеграцию в европейское сообщество.4
Опыт организации МСУ в Германии, в частности, в Баварии, положен в основу Европейской Хартии местного самоуправления. В Баварской конституции определен обширный перечень задач МСУ: управление имуществом общин и его предприятиями, местный транспорт, строительство и поддержание жилья, строительство шоссе и дорог, обеспечение населения водой, газом, теплом, электроэнергией и т.п., продовольственное снабжение, местная полиция и пожарная охрана, развитие местной культуры, профессиональное образование, опека и попечительство, местное здравоохранение, забота о новорожденных, школьная гигиена, физическое воспитание молодежи, общественные бассейны и бани, ритуальные услуги, охрана местных памятников и др. Примерно 80% этих задач передано общинам от государства, их круг непрерывно возрастает.
Община может создавать воспитательные и образовательные учреждения, культурные центры, спортивные сооружения, учреждения здравоохранения, по переработке мусора, погребальные учреждения, бойни и т.д.
Reconstracturing urban regions theory: regulation urban politics in a global economy. Ed. M.Lauria. Thousand Oaks (Ca), 1998.
2 Restructuring the city; the political economy of urban redevelopment. Ed. S.Fainstcor. N.Y., 1983.
3 Harvey D, Society, the city and Space economy of urbanism. Washington, 1972.
4 Topics in public economics: theoretical and applied analysis. Ed. 0.Pines et al. Cambridge (U.K.), 1998.
Государственные надзорные органы, не вмешиваясь в дела общин, контролируют законность их действий и вмешиваются лишь в экстремальных условиях. В свою очередь, община, не согласная с требованиями надзорного органа, может обратиться за правовой защитой в административный суд.
МСУ не ограничивается уровнем общин (коммун), а включает объединения второго (районы) и третьего (округа) уровня. Местное (коммунальное, общинное - все эти термины равнозначны) самоуправление означает право и фактическую возможность территориальных образований решать в рамках закона на благо местных жителей существенную часть публичных задач под собственную ответственность. МСУ означает не свободу от государства, а свободу внутри него на базе разделения полномочий, ограничение полномочий общин в пользу районов и округов для защиты интересов всего сообщества.
Организационный механизм коммуны относится исключительно к компетенции земель, поэтому существует несколько его типов. В Баварии этот механизм включает совет во главе с бургомистром, а также комитеты, учреждения и должностные лица, подчиненные общинному совету. По всем вопросам решение принимает совет, а бургомистр готовит заседания и решения совета, председательствует на его заседаниях, исполняет его решения и на основе личной ответственности осуществляет повседневное управление общиной. Он может опротестовывать решения совета и комитетов, если считает их противоправными, приостановить их исполнение. Бургомистр как глава администрации ведает актами гражданского состояния, выступает от имени общины, а по неотложным делам принимает решения по собственному усмотрению. Избирательная система отличается большой гибкостью: каждый избиратель имеет не один, а несколько голосов, соответственно числу почетных членов общинного совета. Он может распределить свои голоса между кандидатами или до трех голосов отдать одному из них. По такой же системе выбирается бургомистр. При этом совет общины - это административный орган, на уровне общины нет разде-
ления властей на представительную и исполнительную. Общине гарантируется право покрывать расходы за счет поступлений из постоянных источников финансирования. Если иа общину возлагаются государственные задачи, то ей предоставляются необходимые для этого финансовые средства.
Основной тенденцией развития МСУ в странах ЕС является постепенная передача в их ведение все большего числа государственных задач. В связи с этим, во-первых, внутригородские МО укрупняются до уровня, позволяющего взять на себя ответственность за решение этих задач, во-вторых, создаются агентства, непосредственно отвечающие за исполнение муниципальных функций, в-третьих, растет число муниципальных предприятий разнообразных по форме и структуре собственности, выполняющих социальные функции.
Так, Осло - столица Норвегии, который является не только крупным МО, но и графством - региональным органом государственной власти (подобно Москве и Петербургу) с 1988 г. был разделен на 20 городских районов, население которых в среднем составляет 20 тыс. чел. Выборные комитеты районов, которыми руководит глава администрации, отвечают за качество социальных услуг, включая здравоохранение, социальные службы, включая молодежные центры, дома для престарелых, детские учреждения, помощь инвалидам, алкоголикам и наркоманам, учреждения культуры, охрану местной окружающей среды, подготовку медсестер и социальных работников.
В Осло действует более 40 агентств (соответственно объему их функций персонал насчитывает от 10 до 6-7 тыс. сотрудников). Более десятка муниципальных предприятий и частных ООО, выполняющих общественные функции, действуют в масштабах всего города, другие - во внутригородских МО.
Муниципалитеты городов и графств отвечают за 2/3 общего объема коммунальных услуг, предоставляемых населению Норвегии, включая образование, медицину, социальное обеспечение и общественные коммуни-
кации. Три четверти доходов МО составляют налоги и гранты общего назначения из госбюджета, выравнивающие различия между налоговыми поступлениями и доходами различных МО на основе единых для всей страны социальных стандартов. Выделяются общие гранты на выравнивание доходов и специальные гранты для северных МО и по целевым программам министерств.
Важной тенденцией развития МСУ в странах ЕС является частно-общественное партнерство. МО может создавать учреждения, которые полностью находятся в распоряжении общественности (воспитательные, образовательные, культурные, спортивные сооружения, учреждения здравоохранения и т.д.). Некоторыми из предприятий МО обязано управлять и содержать их за свой счет. Особое место занимают предприятия, снабжающие паселение газом, электроэнергией, теплом, они могут находиться как в общинной, так и в частной собственности, действовать в масштабах района и округа. На районном уровне проблемы решаются районным собранием, функции бургомистра в ФРГ выполняет ландрат. Районы финансируют существенную часть своей деятельности за счет налогов, поступающих от общин, а округа - за счет средств, отчисляемых от районов и окружных городов. Таким образом, в отличие от России, финансовый поток идет не сверху вниз, а снизу вверх.
Роль частно-общественного партнерства в осуществлении функций местного управления, в частности, в коммунальном хозяйстве и градостроительстве, исследована экономистами ФРГ (В.Готтшальк, Х.Деккер, В.Хайнц, К.Меялер, У.Ваксмут, И.Шуссманн)1.
Частно-общественное партнерство - преследующее общие социально-экономические цели долгосрочное сотрудничество государственных, муниципальных и частных предприятий и некоммерческих учреждений, а также региональных корпораций развития на основе особых кооперативных договоров. Эти договора могут предусматривать:
1 Социально ориентированное местное управление; опыт городов Германии для России. /Под ред. Б.М.Гринчеля и Н.Е.Костыдевой. СПб.: Наука, 1999, с.176-199.
- участие частного капитала в ГУП или МУП;
~ участие МО или региональных органов в капитале частного предприятия;
создание совместного предприятия смешанной формы собственности;
долгосрочный договор (альянс) между региональными органами управления, органами МСУ и коммерческими фирмами (независимой формы собственности) по совместному решению социально-экономических проблем местного значения.
В большинстве европейских стран (Франция, Италия, ФРГ и др.) органы МСУ обладают одинаковым правовым статусом. В США организация МСУ полностью находится в ведении штатов, а не федеральной власти. Конституция штата и его законы определяют организационную структуру МСУ и их связь с государственными исполнительными органами штата. В США существует более 80 тыс. МО (графства, сити, тауны, борон, вилид-жи, тауншипы, специальные округа), при этом графства являются основными административно-территориальными единицами. При этом происходит постепенное укрупнение МО, позволяющее расширить их самостоятельность. Особенно это относится к тауншипам, которые обслуживают главным образом сельские территории.
Самыми многочисленными ячейками МСУ выступают специальные округа (более половины всех муниципальных органов управления). Окружное управление специализировано по отдельным функциям (образование, водоснабжение, санатории, коммунальное хозяйство и т.п.). Наиболее крупная группа специальных округов занимается школьным образованием (школьные округа). Муниципалитеты различного уровня законодательно независимы, графства могут лишь косвенно влиять на решения органов МСУ более низкого уровня.
В Великобритании выделяются независимые подсистемы МСУ Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Основными видами МО являются графства, города-графства, городские и сельские округа и прихо-
ды. В особую административно-территориальную единицу выделен Лондон. Графства регулируют вопросы МСУ на своей территории, централизуя управление финансами. Самостоятельно осуществляют все функции МСУ города-графства.
Органы МСУ в США и Великобритании сложились исторически и не обеспечивают единства системы управления. Сопоставимые по численности населения территории часто имеют разные правовые статусы. Этот организационный механизм не может служить ориентиром для России и подвергается острой критике в своих странах.
Муниципалитеты в США и Великобритании формируются двояким путем. Выборный совет выступает носителем представительного начала, а профессиональный наемный управленческий аппарат, не входящий в систему государственной власти, функционирует как исполнительный орган. Принятие наиболее важных решений - функция административного аппарата. Однако в принципиальных правовых вопросах выборные советы наделены правами, которые жестко оберегаются от вмешательства исполнительных и государственных структур.
Финансовая база МСУ в зарубежных странах формируется как за счет собственных источников финансирования, так и за счет субсидий из вышестоящих бюджетов. Общая тенденция - уменьшение доли общих субсидий за счет увеличения роли целевых субвенций на реализацию конкретных инвестиционных проектов. Основным источником собственных доходов МО в США является налог с продаж, что жизненно заинтересовывает их в развитии бизнеса и улучшении делового климата на своей территории.
В США собственные налоговые доходы даже средних городов (Даллас, штат Техас) составляют порядка 25 млрд.долл. в год (см. рис. 1.4), причем они резко различаются соответственно приоритетам муниципальной политики. Так, по данным правительства США налоговое бремя семьи из 4 чел. с доходом 75 тыс.долл. в год составляет в Нью-Йорке, Филадельфии и Бриджпорте (Коннектикут) 10,1-10,8 тыс.долл. в год, а в Лас-Вегасе,
Джексонвилле (Флорида), Анкоридже (Аляска) и Шеньене (Вайяминг) -втрое меньше (3,1-3,9 тыс.долл.) (см. рис. 1.5). В результате население штата Нью-Йорк в 2000-2005 гг. сократилось на 3%, а в Неваде, Аризоне, Юте и других штатах с невысокими налогами и ценами на жилье - выросло на 5-19%.
Рис. 1.4. Поступление налогов на бизнес в бюджет г.Даллас (Техас, США) в 1983-2005 гг. (млрд.долл.)
Рис. 1.5. Налоги на доходы (income), имущество (property), продажи (sales) и автомобиль (auto) на семью из 4 чел. с доходом 75 тыс.долл. в год в различных городах США (2004 г.)
Таким образом, к числу главных функций муниципалитетов в развитых зарубежных странах относятся:
оказание услуг населению через посредство муниципальных предприятий, учреждений и организаций, защита экономических и социальных интересов граждан;
содействие развитию местной промышленности, торговли, сферы услуг и ремесел с помощью субсидий, премий за увеличение занятости и создание новых предприятий, льгот при выделении земельных участков, сдаче в аренду зданий и т.д., гарантий по займам и льготных кредитов;
развитие производственной, информационной, рыночной и социальной инфраструктуры на основе долевого участия местного и вышестоящих бюджетов, частных инвестиций, займов и т.д.;
улучшение охраны окружающей среды;
руководство муниципальными предприятиями;
организация эффективного использования региональных земельных, водных и других природных ресурсов.
К числу главных тенденций развития МСУ в мире относятся:
передача МСУ функций государственной власти в области организации социальных услуг, образования, здравоохранения, культуры, управления местным хозяйством,
рост доли местных бюджетов в консолидированном бюджете за счет местных налогов, прежде всего, налога на продажи, доходов от использования муниципального имущества и целевых субвенций из госбюджета,
усиление роли МСУ в развитии местного делового, инновационного и инвестиционного климата в условиях растущей конкуренции МО и регионов.
Гл.2. Развитие муниципального управления в крупном
городе
2.7. Новые черты города как социально-экономической системы
Муниципальный менеджмент в городах имеет существенные особенности по сравнению с сельскими МО, при этом выделяются мегаполисы (свыше 5 млн. жителей), крупные (1-5 млн. жителей), средние (от 100 тыс. до 1 млн. жителей) и малые (100 тыс. и менее жителей) города.
Из 1100 российских городов почти тысяча имеет население меньше 100 тыс. чел. Они тесно связаны с сельской местностью, где проживает около 40 млн. россиян. Эти города понесли наибольший ущерб в 90-х гг., когда практически остановилась преобладавшая в них легкая промышленность, а также узкоспециализированные заводы ВПК, резко выросла безработица, в кризисной ситуации оказался городской бюджет. Как показало исследование 200 малых городов под руководством А.Глазычева () в последние годы в этих городах повсюду возникли неформальные деловые клубы из представителей местной администрации, бизнеса и интеллигенции, которые ищут способы возрождения этих городов как агропромышленных центров.
Предметом данного исследования являются крупные города (их в России 10) и мегаполис г.Москвы. Большинство из них расположено в Европейской части России, восточнее Новосибирска нет ни одного крупного города, что послужило одной из причин значительного оттока населения из Сибири и Дальнего Востока.
Урбанизация XX века резко усилила значение крупных городов. Спутниковый мониторинг указывает на большие связанные с деятельностью человека изменения, способные нарушить экологическое равновесие - огромный рост парников на юге Испании, ферм по выращиванию креветок в Азии и Латинской Америке, гигантский полуостров в устье реки Янцзы, возникший в результате накопления осадочных пород, таяние лед-
ников в горах и на полюсах Земли, вырубку лесов в Южной Америке, где за год площадь джунглей сократилась на 26 тыс. кв.км, и лесные пожары в Африке и других регионах, в т.ч. в России.
Место лесов занимают города. Более всего разрослись такие мегаполисы, как Пекин, Дакка, Дели и Сантьяго, Города потребляют огромное количество воды, продуктов, дерева, металла, производя в то же время огромное количество отходов, домашних и индустриальных, грязной воды и выхлопных газов, ведущих к глобальному потеплению.
Из-за миграции крестьян в городские районы темпы роста населения городов в 2 раза превышают общий прирост населения. К 2007 г. основная часть населения мира будет жить в городах; к 2030 г. во всех регионах большинство будет составлять городское население.
Города потребляют 75% природных ресурсов мира и производят 75% глобальных отходов. В развивающихся странах, где население городов растет наиболее быстрыми темпами, свыше миллиарда людей не имеют жилья с водоснабжением и канализацией.
Политическая экономия городов как отрасль экономической науки получила развитие в 70-80-х гг. XX века.1 Этому способствовала активная урбанизация в Азии, Африке, Латинской Америке, связанная с переселением миллионов сельских жителей, не имеющих необходимой квалификации и социальных навыков в крупные города. Во второй половине XX века Каир, Мехико, Рио-де-Жанейро, Дели, Джакарта превзошли по численности населения Лондон, Париж и другие европейские города.2
В конце 90-х гг. получила развитие теория реконструкции городов, были разработаны принципы и методы городской политики, направленной на активное регулирование всех сторон жизни города и региона как части глобальной мировой экономики, а не только поселения с автономным жиз-
1 Urban political economy. Ed. K.Newton, L., 1981; VogelR, Urban political economy. Gainesville (Fl.), 1992;
Logan S., McLoth 1-І. Urban fortunes: the political economy of place. Berkeley (Ca), 1987.
2 Urbanization in the world economy. Ed. M.Timberlake. Orlando, 1985.
необеспечением. Эта идея активно развивается экономистами Италии и других стран ЕС.
В XXI веке получил особое развитие некоммерческий сектор в городской экономике, представленный организациями фундаментальной науки, культуры, просвещения и образования, здравоохранения, социального обслуживания, экологии. Публичный сектор экономики (public есо-nomics) в США предоставляет более 55% рабочих мест и управляется при активном участии местной администрации и общественных организаций, которые покрывают свои расходы собственными доходами и грантами, расходуя прибыль лишь на развитие своего бизнеса и благотворительные цели. После аккредитации, подтверждающей социальный эффект их работы, они полностью или частично освобождаются от налогов.
Можно выделить следующие новые черты крупного города как социально-экономической системы.
1. Изменение экономического статуса городов, превращение их из административных центров с традиционными отраслями промышленности в инновационные культурные, финансовые и логистические центры с высокотехнологичным производством. Мегаполисы Нью-Йорк, Чикаго, Лос-Анджелес, Рио-де-Жанейро и т.д. не являются столицами ни государств, ни регионов.
Европейские города стали центрами предоставления услуг, инновационными и финансово-торговыми центрами мировой экономики, городское управление во все большей степени ориентируется на согласование интересов частного сектора, различных социальных групп и классов, а не на руководство муниципальными предприятиями.4 Вызовы для городского управления связаны, прежде всего, с развитием стратегического планиро-
Reconstructuring urban regime theory: regulation urban politics in a global economy. Ed. MLauria. Thousand Bask (Ca), 1996.
1 The City and its Sciences. Bertuglia C.S., Bianchi G. Torino, Italy (Eds.), 1991. - 914 p, 3 Topics in public economics: theoretical and applied analysis. Ed. D.Pines et all. Cambridge (U.K), 1998.
Cities of contemporary Europe. A.Bagnasco, P.Le Gales (eds). Cambridge University Press, 2000. - 219 p.
вания, участия граждан в управлении (citizen participation) и обеспечением устойчивости городской среды.'
В ряде монографий исследуется роль городов как финансовых цен-тров , эволюция крупных городов в постиндустриальном обществе .
В России, в отличие от большинства развитых стран, имеет место суп ер централизация. Москва остается и политическим, и финансово-экономическим и транспортным центром, где сосредоточено до 80% финансовых потоков и расположены офисы почти всех крупнейших компаний. Уровень и темп жизни здесь несопоставим с большинством российских городов. Рассредоточение офисов крупных фирм и столичных функций по другим городам не ослабит, а укрепит роль Москвы как инновационного и культурного центра.
В Москве реализуется программа вывода низкотехнологичных предприятий, особенно загрязняющих окружающую среду, за городскую черту. В 2006-2007 гг. город продает свои доли во всех гостиницах. Списав бюджетные долги заводу «ЗИЛ» Москва стала собственником его колледжа, лицея, детского городка, центра социального обслуживания «Зюзино», помогает в поиске инвесторов для реконструкции завода и его переориентации на малолитражные автомобили.
Согласно генеральному плану развития Санкт-Петербурга в 2005-2015 гг. ключевыми для города останутся четыре позиции - промышленность, торговля, транспорт и строительство.
Базовыми отраслями городской экономики остаются энергетическое машиностроение и судостроение. Ведущие энергомашиностроительные предприятия Петербурга - «Электросила», Ленинградский металлический завод, Завод турбинных лопаток обеспечены экспортными контрактами до 2008 г. Нет дефицита заказов из-за рубежа и у судостроительных гигантов - Балтийского завода, «Северной верфи» и «Адмиралтейских верфей».
1 Challenges for urban governance in the European union. G.Cavallier (ed.), Dublin, 1998.
2 Urban governance and finance: a question of who does what. P.Hobson, F.St-hilaire (eds), Montreal, 1997.
J Chudacoff H., Smith S. The evolution of American urban society. 6-th ed. Upper Saddle River, N.J., 2005. -328 p.
Следует ожидать увеличения спроса на продукцию машиностроения со стороны внутренних заказчиков. Для энергомашиностроителей это будет связано с увеличением инвестиций в российскую энергетику, а для судостроителей - с увеличением военных бюджетов, направляемых на обновление флота.
Впервые 20-й Генеральный план принят в качестве регионального закона. Это накладывает ограничения на деятельность исполнительной власти, позволяет оспаривать ее решения в суде.
При численности населения около 5 млн.чел. ВРП к 2015 г. должен увеличиться в 2,5-3 раза, доходы населения - в 3-3,5 раза, а жилой фонд -на 70% (с 21 до 28 кв.м на душу населения). Сельскохозяйственные площади в черте города сокращаются вдвое, 500 га промышленных территорий перепрофилируется, предприятия выводятся из городского центра. Создается 80 новых садов и скверов, уточняются «пятна» для инвестиционных проектов.
Особое значение имеет создание новых технологических центров, высокотехнологических промышленных зон (Шушары, Ручьи, Нойдорф) и наукограда в Петергофе, реализация крупных проектов - «Балтийской жемчужины» (более 1 млн. кв.м жилья с соответствующей инфраструктурой на территории 103 га пустырей и болот за счет китайских инвестиций), нового пассажирского порта и туристического комплекса (пропускная способность 12,7 млн. пассажиров в год, намыв 477 га на Васильевском острове) и транспортной развязки, соединяющей Дачный проспект с кольцевой автодорогой.
В острой дискуссии с местными жителями решаются спорные вопросы (усиление транспортных потоков, привлечение китайского капитала, новая застройка в центре города и т.д.).
Важное значение имеет развитие 7-8 крупных городов в качестве университетских, научных и промышленных центров на Востоке и Юге России.
РОССИЙСКАЯ 41
БИий'їіОТКЇі
2. Новые тенденции урбанизации, связанные с интеграцией городов с пригородными населенными пунктами на базе единой системы коммуникаций. Так, Петербург, имеющий статус субъекта РФ, включает 31 город и поселок, 80 округов.
В ряде монографий исследуются особенности урбанизации и субурбанизации в развитых и развивающихся странах, связанные с выводом из крупнейших городов промышленности;, выездом состоятельных семей в пригороды с более высоким качеством жизни и сегрегацией социально-этнических групп.1 Города современного капитализма нередко превращаются в Содом и Гоморру, где возрастает доля деклассированных и асоциальных элементов, процветают уличные банды.2
Так, в США худшим по качеству жизни признан в 2005 г. Камден (штат Нью-Джерси), где после закрытия верфей выросла доля люмпенов и нищих, живущих в полуразрушенных кварталах. За 100 лет здесь была построена всего одна библиотека, а по числу убийств в расчете на 10 тыс. жителей город занял первое место в США. Предпоследние места по качеству жизни занимает автомобильная столица Детройт и г.Сент-Луис.
Новый урбанизм ставит в центр городского планирования преодоле-ние конфликта культур и интересов. Это актуально и для США и для России . Город будущего, как показало исследование английских экономистов3, должен приобрести новый облик культурного и туристического центра с помощью социального планирования.
Интересен опыт сооружения комфортного жилья в Чикаго (население 4 млн. чел.). В 90-х гг. население даунтауна выросло на 1/3 - до 72843 чел. (данные Brookings Institution) за счет восстановления и строительства жилых зданий. Четверо из каждых десяти жителей чикагского даунтауна
1 Schwab W. Deciphering the city. Upper Saddle River, Ш., 2005. - 411 p.
2 Chisholm D, Queer constellations: subcultural space in the wake of the city. Minneapolis, 2005. - 353 p.
3 Tallen E. New urbanism and American planning: the conflict of cultures. N.Y., 2005.-3] .8 p.
4 Future city. S.Read, S.Roseraann, S.van Eldijn (eds.). L., 2005. - 296 p.
5 Лялин A.M. Социально-экономические процессы в территориально-организационных системах. М.:
ЮНИШ-Дана,2001.-Шс.
являются владельцами домов или кондоминиумов, что позволяет сделать жизнь в центре «круглосуточной».
В исследовании «Who Lives Downtown» сравниваются 45 городских центров страны. В середине прошлого века центры многих городов Америки опустели, жители предпочли им пригороды.
Все изменилось в конце 90-х гг., когда Лос-Анджелес построил в центре стадион для привлечения горожан, а Нью-Йорк и Филадельфия возвели новые и возродили старые торговые плазы. Их центры стали приманкой для молодых профессионалов, бездетных пар и т.д.
Исследование рекомендует другим городам Америки брать пример с даунтауна Чикаго, где все больше людей не арендуют, а приобретают жилье в личную собственность. «Если вы вкладываете деньги в жилье, вы вкладываете и в общину, стараетесь сделать ее лучшим местом для жизни».
В то же время пенсионеры покидают крупные города, продавая жилье за высокую цену и приобретая более дешевые дома в благоприятных для проживания районах. В США 22 млн. чел. (средний возраст - 54,1 года, средний состав семьи - 2 чел., из них 88% - белые, средний доход - 28 тыс.долл. в год, 39% владельцев старше 60 и лишь 7% - моложе 30 лет) проживают в мобильных (передвижных) домах. Их число растет (см. рис.2.1), а в ряде южных и западных МО здесь проживает более 30% общего числа жителей.
Проблема переезда пенсионеров в более дешевые и благоприятные районы становится все более актуальной для России по мере удорожания услуг ЖКХ и старения населения (каждый четвертый житель Петербурга -пенсионер).
3. Интернационализация и глобализация экономики и культуры заставляет города приспосабливаться к новым условиям.1 Как показали исследования всемирной истории городов2 и соотношения их исторической
1 Kresl P., Fry Е. The urban response to internationalization. Cheltenham, UK, 2005. - 232 p. 3 Notkin S. The city: a global history. N.Y., 2005. - 218 p.
памяти и современных проблем1 крупные города всего мира образуют международную сеть, звенья которой все более жестко конкурируют друг с другом.2 При этом не инвесторы должны управлять городом, а, напротив, город должен создавать условия для наилучшего сочетания интересов жителей, инвесторов и администрации.
Рис.2.1. Число функционирующих мобильных домов в США (млн.)
В последние годы конкуренция между городами и регионами мира усиливается, победят в этом соревновании города с развитой инновационной системой, способные выдвигать и реализовывать новые идеи более успешно, чем в городах, имеющих устаревшую промышленную структуру, традиционный механизм принятия решений и организации социально-экономического развития.
Особое значение в условиях глобализации приобретает развитие гибкого рынка трудовых ресурсов, инновационной инфраструктуры, способной оказывать широкий спектр финансовых и консультационных услуг, а также образ мышления населения, его открытость по отношению к социальным, экономическим и технологическим нововведениям, доверие и взаимопонимание предпринимателей, работников, профсоюзов и местной
1 Urban memory: history and amnesia in the modern city. M.Crinson (ed.). L., 2005. - 225 p.
2 Changing cities: rethinking urban competitiveness, cohesion and governance. N.Buck et al. (eds). N.Y., 2005. -
317p.
администрации. От этого зависит деловой и инновационный климат, имидж (образ) города в глазах инвесторов, развитие кооперации частных и общественных институтов (частно-общественное партнерство).
Исследовательским институтом компании «Маккиизи» был проведен анализ на примере 4 крупных инвестиционно развивающихся стран - Китая, Бразилии, Индии и Мексики, изучался эффект стимулирования притока инвестиций. Выводы исследования подтверждают: налоговые каникулы, субвенции, бесплатная земля, как правило, не рассматриваются прямыми инвесторами, в т.ч. иностранными, в качестве основных факторов, влияющих на принятие решений об инвестировании. Гораздо важнее экономическая стабильность, гарантии сохранения благоприятных условий инвестиционной деятельности, качество инфраструктуры и рабочей силы, доступность транспортных терминалов порта.
О благополучном инвестиционном климате можно говорить лишь в том случае, если удалось создать среду, одинаково благоприятную для любого инвестора - прозрачную, исключающую дискриминационные ситуации, барьеры и т.д.
Роль прямых иностранных инвестиций, сопровождаемых внедрением новейших технологий и управленческих механизмов, может быть особенно велика в сфере услуг (здравоохранение, общественный транспорт, ЖКХ, утилизация мусора, управление специализированной недвижимостью, к примеру - стадионами, парками). Огромный потенциал этих сегментов городской экономики связан с сохраняющейся до сих пор государственной и муниципальной монополией, ограничивающей приход частного капитала.
В Петербурге в последние годы удалось добиться существенного роста частных инвестиций за счет формирования собственной репутации как привлекательного рынка, эффективно организованного бизнес-пространства и комфортного места для жизни и работы.
Успешно ведется работа по оптимизации регламента проектных работ и разрешительно-согласовательных процедур. Чтобы получить весь
пакет документов, инвестор был должен пройти более 40 инстанций, затратив на это около года. Губернатором и правительством города поставлена задача снизить затраты времени как минимум до шести месяцев. Предоставление участков под строительство проводится на основе перехода к аукционам и торгам.
В условиях глобализации города приобретают новое значение, становятся центрами международных связей и межнациональных отношений.1 Петербург вполне может играть эту роль, поскольку в нем исторически наряду с русским были представлены носители других славянских, немецкого и других евразийских языков.
Конец XX и начало XXI века ознаменовались бумом слияний и поглощений фирм, особенно в таких отраслях, как телекоммуникационная, нефтеперерабатывающая, фармацевтическая, автомобильная, авиакосмическая, пищевая, в сфере финансовых и аудиторских услуг. Как показали исследования , это оказало большое влияние на расширение кооперационных связей региональной экономики.
Все это сделало актуальным исследование экономики этнических анклавов , национальных различий в стиле менеджмента, специфических сфер приложения труда и т.д. В США, например, вьетнамцы и корейцы заняли высококонкурентные позиции в овощеводстве, китайцы - в общественном питании и сфере бытовых услуг и т.д. Для городов России особенно актуально развитие отношений со странами европейской, китайской, индийской и исламской культуры бизнеса.
Комплексная реконструкция городов должна ориентироваться на интеграционные перспективы. Это предполагает первоочередное развитие телекоммуникаций, центров делового общения, выставок, центров нацио-
Interwoven destinies: cities and the nation. Ed. M.Cisneros. N/Y., 1993.
2 Ashroft В., Love J, Takeovers, mergers and the regional economy. Edinburgh, 1993.
3 The Economy of the urban ethnic enclave. Austin (Tex.), 1991.
нальной культуры других европейских и азиатских народов. Актуальность этой проблемы подтверждают специальные исследования1.
4. Информатизация позволяет превратить город в предприниматель
скую машину2, единую систему обслуживания бизнеса. Как показали спе-
циалы-ше исследования , это ведет к созданию цифрового города (digital
city), объединенного Интернетом, и всемирной сети городов, создающей
совершенно новые возможности для развития индустрии услуг, междуна
родной кооперации и механизма городского менеджмента.4
В качестве примера можно привести единую информационную систему управления дорожным движением, создаваемую в Москве. Она включает центр управления, видеонаблюдения и метеорологического обеспечения, датчики дорожного движения и погодных условий, знаки переменной информации, систему передачи данных. Тендер на разработку и монтаж системы, включая техническое и сервисное обслуживание в течение года, выиграла компания Siemens, а строительство, возведение и монтаж металлоконструкций выполняют российские предприятия.
5. Возрастание роли социальных факторов развития современных го
родов обусловили переход от чисто экономических к социоэкономическим
исследованиям, сочетающим методы экономических наук, социологии, со
циальной психологии, политологии, этнографии и т.д.5 Использование на
ряду с методами математико-статистического моделирования6 социологи
ческих опросов, интервью и т.д. позволяет более глубоко исследовать про
блемы социальной дифференциации7,8 безработицы.9
1 Urban regeneration in a changing economy: an internationals perspective. Ed. J.Fox-Przeworski, S.Goddard,
M.Dejong. Oxford, 1991.
2 The city as an entertainment machine. T.Clark (ed.). Amsterdam; 2004. - 325 p.
" Aurigi A. Making the digital city: the early shaping of urban internet space. Aldershot. VK, 2005. - 224 p.
4 Taylor P. World city network: a global urban analysis. L,, 2004.-241 p.
5 Social economy of cities. Ed. D.Gappert, M.Rose. Beverly mills (Ca), 1975.
6TakahiroM. Dynamic analysis of the urban economy, N,Y,, 1981.
7 The changing distribution of income in an open US economy, Ed, S.Bergstvand et all. Amsterdam. N.Y., 1994.
8 Boollman M, The political economy of discontinuous development: regional disparities and inter-regional con
flict. N.Y., 1996.
'; Weiss S., Gooding E, Estimation of differential employment multipliers in a small regional economy. Boston, 1996.
Эти исследования послужили основой для разработки региональной социальной политики в Канаде, в Великобритании и США1. В США выделилась как особое направление экономическая антропология, изучающая особенности поведения производителей и потребителей, принадлежащих к различным этническим группам.
Особое внимание уделяется роли региональных и городских лидеров, в частности, мэров, префектов и губернаторов, стиля управления в социально-экономическом развитии и возрождении американских и европейских городов2, переживших кризис в конце XX века.
В последние годы появился ряд новых работ по теории управления городом как социально-экономической системой. В работе, изданной Оке-фордским университетом , основное внимание обращается на глобализа-ционные аспекты социального управления, социально-политическое взаимодействие администрации и НКО. В исследовании центра ООН4 обобщается опыт очистки городов, преодоления бедности и управления здравоохранением в городах.
Ряд работ посвящен развитию мультикультуры в современном городе, сохранению национальной идентичности его граждан, социальной интеграции инвалидов и пожилых людей5. Для европейских городов особенно актуальна проблема социальной фрагментации и изоляции социально-этнических групп6. Оксфордский университет выпустил монографию о стратегии городского управления в условиях глобализации, способствующей развитию межличностной конкуренции.7
Целая серия работ 2004-2005 гг. посвящена институциональному анализу городского управления на основе сочетания лидерства и вовлече-
' Economic analysis beyond the local system. Ed. R.Blantonet, et al. Lfnham (Vd), 1997.
2 Leadership and urban regeneration; cities in North America and Europe. Ed. D.Sudd, M.Parkinson. Newbury,
1990.
3 Debating governance. S.Pierre (ed.). Oxford University Press. 2000. - 251 p.
" Cities in a globalizing worlds: global report on human settlements. UN Center for human Settlements. L., 2001.
-344 p.
5 Culture and citizenship. N.SSevenson (ed.), L., 2001.- 216 p.
Governing European cities: social fragmentation, social exclusion and urban governance. M. Andersen, R.Kempen (eds.). Aldershot, UK, 2001. - 357 p.
7 Brenner». New state Spaces: urban governance and the rescaling of statehood. Oxford University Press, 2004. -351 p.
ния граждан и НКО в муниципальное управление, развития многоуровневого (multi-level) и широко представительного (multi-actor) управления - от квартала и района до города в целом1. С этих позиций рассматривается история гражданского общества и городского управления в Великобритании за последние 200 лет. Американские экономисты также считают самым главным рациональное сочетание авторитарного вмешательства муниципальных властей в жизнь города в соответствии со сложившимися традициями с развитием многообразных форм демократии. В качестве теоретической основы демократизации управления рассматривается усиление связей администрации с гражданским обществом.3
Реальное воплощение этих идей требует разработки системы оценок социального развития города.
2.2. Целевая структура местного самоуправления
Целевая структура МСУ представляет собой систему целей муниципальной политики, за достижение которых органы МСУ несут ответственность перед населением МО. Эти цели устанавливаются федеральным и региональными законами, в которых содержится перечень вопросов местного значения и государственных полномочий, передаваемых в ведение МСУ. В свою очередь, целевая структура МСУ определяет организационный механизм выполнения социальных обязательств МСУ,
В.Лексин и А.Швецов обосновали содержание социальных обязательств и их распределение между федеральным, региональным и местным управлением на базе установления общегосударственных, региональных и муниципальных социальных стандартов, предусматривающих гарантии прожиточного минимума каждому работающему, официально зарегистри-
! Urban governance and democracy: leadership and community involvement. M.Maus, H.Meinelt, M.Stewart (eds.).L.,2005.-257p.
2 Cities of ideas: civil society and urban governance in Britain 1800-2000. R.Colls, R.Rodger (eds.). Aldershot,
UK, 2004. -329 p.
3 Tampering with traditions: the unrealized authority of democratic agency, P.Bogason, S.Hensen, M.Miller
(eds). Lingam, Md, 2004. - 227 p.
рованному безработному и нетрудоспособному гражданину, а также минимальный набор здравоохранительных, образовательных и других социальных услуг. Это особенно важно для развития сельских регионов, а также депрессивных территорий, которые имеются даже в развитых регионах.
Значительное место проблемы формирования региональной социальной политики и развития человеческого капитала занимают в монографиях А.Г.Гранберга, коллективной монографии, подготовленной по итогам выполнения международного проекта ТАСИС и работах по социально-экономическим проблемам российских МО и городов.
Цели муниципального менеджмента нельзя сводить к узкоэкономическим, они весьма многообразны, а конечные цели носят социальный характер. Субъектами муниципального менеджмента являются, во-первых, местная администрация, во-вторых, муниципальные предприятия, и, в-третьих, общественные организации, непосредственно представляющие интересы различных групп населения.
Муниципальная политика - неотъемлемый элемент гражданского общества. В тоталитарной системе господствовала идеология централизованного распределения и перераспределения ресурсов и материальных благ. Государственные чиновники по-прежнему стремятся сохранить за собой право распределять ресурсы, вмешиваться в оперативную деятельность предприятий, принимать решения по вопросам, которые гораздо более эффективно могут решаться на местах.
Для муниципального менеджмента особое значение имеет умение вести переговоры с гражданами и представляющими их интересы НКО. Эти некоммерческие, неправительственные, независимые и неполитические организации создаются на основе добровольного и равноправного объединения участников из различных областей деятельности. Они создаются в форме ассоциаций, федераций и конфедераций, вправе создавать территориальные подразделения, предоставляют участникам услуги и консультации, защищают их права и представляют их интересы в отношениях
с органами власти, профсоюзами и другими неправительственными организациями.1
Муниципальным менеджерам нередко приходится иметь дело с местной мафией, главной сферой деятельности которой стали муниципальные подряды на строительство, уборку территорий, транспортировку гру-
-у
зов и т.д. В России с 2006 г. действует закон, о государственных и муниципальных закупках и подрядах, установивший процедуру их конкурсного и информационно открытого распределения.
Цели муниципального управления рассматривались в ряде публика-
ций.3,4,5
Расширение самостоятельности муниципальных менеджеров неразрывно связано с повышением их ответственности и укрепляет, а не ослабляет единство управления.
Структура муниципального управления, на наш взгляд, включает следующие основные элементы:
цели и критерии оценки эффективности управления;
объект и субъект управления;
организационная структура управления;
финансовая база управления.
Цели муниципального управления в постиндустриальном обществе коренным образом изменяются. Прежде они заключались в вовлечении в хозяйственный оборот новых месторождений полезных ископаемых, освоении новых земель, строительстве новых промышленных предприятий, преимущественно в крупных городах.
В современных условиях главная цель муниципального управления -повышение качества социальных услуг, оказываемых населению МО, раз-
[ Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: отношения партнерства. Новосибирск, 1999ю -184 с. 2 Wallen L. The mafia manager: a guide to success. Highland Park, 1991.
Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных, задач в сфере экономики, //Рос. эконом .журнал. - 1999. - № 3, с. 19-25.
4 Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления. //Экономист. - 1999. -№11, с.66-74.
5 Местное самоуправление в современной России: основы муниципальной экономики. /Под общ.ред.
М.Б.Горного. М., 2000. - 235 с.
витие и эффективное использование социально-экономического потенциала, а на этой основе - достижение и повышение конкурентоспособности МО на региональном, национальном и глобальном рынке. В соответствии с этим развивается маркетинг как функция муниципального управления.1
Разработка дерева целей муниципального управления базируется на общей теории систем. Цель должна быть осознана субъектами муниципального управления как потребность, связанная с разрешением актуальных проблем. Связь между потребностями и целями опосредована интересами соответствующих субъектов. Через муниципальные планы и программы она воплощается в действия этих субъектов по разрешению возникших проблем. В основе построения дерева целей лежит системный анализ.
Объектом косвенного муниципального регулирования являются фирмы, расположенные на данной территории, финансовые институты и корпорации, в т.ч. транснациональные, которые могут стать инвесторами и создать свои филиалы и предприятия в МО.
Среди объектов муниципального управления выделяется экономика МО, которая не находится в его собственности или распоряжении, но служит основным источником рабочих мест, доходов и главным потребителем ресурсов" и муниципальное хозяйство как система жизнеобеспечения МО, находящаяся в его собственности, распоряжении или работающая по контрактам в МО.3
Местные органы власти при этом могут создавать корпорации регионального развития, содействия малому бизнесу, региональные отделения фондов фундаментальных исследований и технологического развития, инвестиционные и инновационные фонды и банки, научные и информационные центры, вкладывать средства (в качестве акционеров, кредиторов
Смирнова Е. Совершенствование структуры органов муниципальной власти, ориентированных на маркетинг города. //Евроград. -1998. - № 10, с.62-66. 2 Занадворов B.C., Заігадворова А.В. Экономика города: уч.пособие. М.: ИЧП <(Изд-во Магистр», 1998,
с.272.
3Саурин А, Что скрывается за термином «муниципальное хозяйство»? //Гор.управление. -1998. -№10,
с.23-30.
или венчурных предпринимателей) в те или иные инвестиционные проекты.
Экономическую основу местного самоуправления составляют три подсистемы: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права МО.
В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для:
решения установленных законом вопросов местного значения;
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ:
обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
В собственности поселений могут находиться:
имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, освещения улиц;
автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов (за исключением сооружений федерального и регионального значения);
жилищный фонд социального использования (на условиях договора социального найма), а также имущество, необходимое для его содержания;
пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а таюке для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
библиотеки;
имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; памятники истории и культуры местного значения;
имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, обустройства мест общего пользования и массового отдыха населения;
имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
имущество, предназначенное для официального опубликования муниципальных правовых актов и т.д.;
земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
обособленные водные объекты на территории поселения;
леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.
Целевая структура организации МСУ определяется перечнем вопросов местного значения и государственных функций, которые передаются органам МСУ законами и договорами. Этот перечень складывается из вопросов, отнесенных к ведению органов МСУ конституцией РФ (владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка), федеральными законами (планирование комплексного социально-экономического развития МО, обеспечение развития муниципального образования, здравоохранения, ЖКХ, муниципальных дорог и транспорта, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, культуры, физической культуры и спорта в МО, организация социальной поддержки населения). На органы МСУ законами РФ возложены также ве-
дение воинского учета, запись актов гражданского состояния, архитектурно-строительный контроль и т.д.
Большинство из этих вопросов пока не может быть в полном объеме решено органами МСУ. Поэтому при определении целевой структуры МСУ необходимо основываться на полномочиях по решению перечисленных вопросов, предоставленных или возложенных на органы МСУ органами государственной власти и обеспеченных соответствующим финансированием.
Согласно ст.14 Закона о МСУ к вопросам местного значения относятся:
формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль его исполнения;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений (в границах поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и инженерных сооружений федерального и регионального значения);
обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах поселения;
создание условий для обеспечения жителей поселения услугами транспорта, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, охрана и сохранение памятников истории и культуры местного значения;
обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта, массового отдыха жителей, организация обустройства мест массового отдыха населения;
оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями;
формирование архивных фондов поселения;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов;
планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки территории, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в т.ч. путем выкупа, контроль за использованием земель;
организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
К ведению муниципальных районов дополнительно отнесены вопросы, которые не могут быть эффективно решены в рамках МО:
организация тепло- и водоснабжения, водо отведения;
организация транспортного обслуживания между поселениями;
организация охраны общественного порядка муниципальной милицией;
организация и осуществление экологического контроля и межпоселенческих мероприятий по охране окружающей среды;
организация предоставления общедоступного и бесплатного среднего образования;
организация скорой и первичной медико-санитарной помощи;
территориальное зонирование земель межселенных территорий, их изъятие для муниципальных нужд, в т.ч. путем выкупа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (их сбор и вывоз организуют МО).
Примерно те же вопросы решает городской округ.
К полномочиям органов МСУ по решению вопросов местного значения кроме общеправовых (принятие и пересмотр Устава МО, издание муниципальных правовых актов, организация муниципальных выборов, референдумов и т.д.) отнесены:
создание и финансирование муниципальных предприятий и учреждений;
формирование и размещение муниципального заказа;
установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений (если иное не предусмотрено федеральными законами);
принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития МП;
учреждение печатного СМИ для опубликования правовых актов и иной официальной информации.
Эти полномочия формируют экономический механизм деятельности МО.
Однако практическая передача этих полномочий на места вызвала большие проблемы как из-за неготовности МО к их осуществлению, так и из-за нежелания государственных органов отказываться от распоряжения финансовыми потоками.
В Московской обл. 300 МО передано 22 полномочия, в т.ч. с 2006 г. - 9; первичные шаги пожарной безопасности; создание условий для работы предприятий связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания; обустройство мест массового отдыха; содействие в установлении опеки и попечительства над нуждающимися; сбор и вывоз бытовых отходов; благоустройство и озеленение территорий; организация освещения улиц, установление табличек с их названиями и номерами домов; обеспечение безопасности людей на водных объектах.
В ведении муниципальных районов осталась организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также водоотведения, снабжение населения топливом, формирование бюджета, установление местных налогов и сборов, земельные отношения.
Между тем, МО претендуют на управление ЖКХ и строительством, хотя не имеют для этого необходимых ресурсов. Предлагается передать МО полномочия по решению определенного круга вопросов, а не просто разрешить им «участие в управлении». МО требуют предоставить им информацию о контрактах на выделение земельных участков и строительство, запретить в переходный период до 2009 г. продажу без их согласия муниципального имущества, его передачу частным юридическим и физическим лицам, залог для получения кредитов, продажу МУП, занятых благоустройством, вывозом мусора, водоснабжением и т.д.
Согласно ст.79 перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских МО городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих городов, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, ие отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских МО, зачисляются в городские бюджеты субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Состав муниципального имущества внутригородских МО Москвы и Санкт-Петербурга также определяется их законами в соответствии с частями 1-3 ст.50 ФЗ и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих МО региональными законами.
Согласно Закону Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (2005 г.) перечень вопросов местного значения и государственных полномочий, передаваемых органам МСУ, дифференцирован для муниципальных округов, городов и поселков. Для округов этот список включает 41 название. На наш взгляд, их можно объединить в 8 групп (см. рис.2.2):
управление коммунальным хозяйством;
управление жилищным хозяйством;
образование, воспитание и социальная помощь;
охрана здоровья и защита населения;
развитие культуры и досуга;
городской маркетинг и связи с общественностью;
управление муниципальным имуществом;
функционирование МСУ.
Российская система МСУ имеет реальную историю, например, земства времен Александра П существовали более 40 лет, в их компетенцию входило местное образование и здравоохранение, земская статистика. Конституция РФ также возлагает на МСУ широкий спектр общественных услуг, включая медицинские услуги и охрану общественного порядка. Именно на этой основе должна строиться перспективная целевая и соответствующая ей организационная структура МСУ.
Однако 100 тыс. МО, создаваемые в России в 2006-2008 гг., не в состоянии взять на себя эти функции. Как отмечал первый мэр Петербурга А.Собчак, «для эффективной работы системы местного самоуправления необходимы время, опыт, кадры. Если образование, здравоохранение, общественный порядок перейдут в Петербурге к органам МСУ, то в городе не будет ни здравоохранения, ни образования, ни общественного порядка.
Рис.2.2. Целевая структура
местного самоуправления во внутригородских МО
Организация и содержание СМИ. Организация и содержание музеев, выставок, памятных мест. Развитие связей с общественностью. Согласование адресок розничной торговли, контроль за соблюдением законов о торговле
Коммунальное хозяйство
Б лагоу стройств о, ремонт и озеленение территории; содержание дорог местного значения; организация и содержание детских и спортивных площадок; содержание мест захоронения; организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов
Жилишное хозяйство
Содержание объектов муниципального жилого фонда социального использования; организация защиты жилого фонда
Образование,
воспитание,
социальная
помощь
Содержание детских муниципальных дошкольных учреждений, подростковых клубов. Оплата труда приемных родителей. Приобретение школьной формы детям мало об еспечснных семей. Социальная помощь остро нуждающимся. Разработка и реализация социальных программ за счет местного бюджета. Опека и попечительство. Вое нно-патр иоти-
Охрана здоровья и зашита населения
Обеспечение санитарного благополучия населения. Предупреждение и защита от чрезвычайных ситуаций, включая оповещение и обучение населения. Поддержка охраны общественного порядка. Защита прав потребителей.
Культура досуг
Содержание объектов культуры. Содержание спортивных объектов. Содержание мест массового отдыха. Организация досуга детей и подростков. Сохранение и развитие местных традиций и обрядов. Организация праздников и зрелищ.
Маркетинг
Функционирование органов МСУ и управления имуществом
Содержание органов МСУ. Содержание объектов собственности. Организация сбора статистических данных. Создание и финансирование МУП, установление их тарифов. Содействие развитию малого бизнеса. Формиронание, утверждение и исполнение бюджета. Принятие и издание правовых актов. Выдача разрешений на вступление в брак. Формирование архивов. Регистрация трудовых договоров физических лиц
Мы предлагаем поэтапный путь становления МСУ, поэтапную передачу функций, которые ранее выполняли государственные органы, органам МСУ, начать надо с элементарного - с благоустройства»'.
Важнейшей составной частью реформы МСУ является расширение и четкое определение его полномочий и ответственности. Все местные исполнительные полномочия должны перейти под юрисдикцию органом МСУ, причем на уровне МСУ должно быть сосредоточено больше всего полномочий, для того, чтобы жители МО, наконец, получили свою почту, больницу, библиотеку и т.д., чтобы в каждом МО был свой милиционер, представитель пожарного надзора, пенсионного фонда, социальный работник.
Закон «О местном самоуправлении в Петербурге» разработан юридическим комитетом и комитетом по взаимодействию с органами МСУ. В нем перечислены полномочия: собственно местные (их муниципалы будут выполнять самостоятельно) и перечень государственных полномочий, передаваемых на «низовой» уровень (их реализацию будет контролировать город).
К первой категории отнесено 24 вопроса, в т.ч. озеленение территорий, опека и попечительство, определение территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и т.д. Из списка местных функций выбыло благоустройство территорий, на которое сейчас муниципалы тратят примерно половину собственных бюджетов. Оно переместилось в список делегируемых госполномочий. Всего их 9, в т.ч. организация библиотечного обслуживания, содержание и ремонт «местных» дорог, дошкольное образование.
МО разрабатывают и реализуют адресные программы ремонта, озеленения и содержания дворовых и придомовых территорий, детских и спортивных площадок (см. Приложение 1).
Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. /Под общей ред. Б.Н.Гринчеля. СПб, 1996, с.264-265.
К числу первоочередных целей МСУ уже на данном этапе следует отнести участие в реализации национального жилищного проекта и содействие эффективной занятости, стабилизации численности населения МО.
В 2006-2010 гг. объем жилищного строительства в России должен быть увеличен вдвое - с 40 до 80 млн.кв.м в год. Иначе развитие ипотеки нарушит соотношение спроса и предложения и приведет к резкому росту цен на жилье, как это уже имеет место в крупных городах. Рост тарифов на услуги ЖКХ без изменения самой его системы не приводит к улучшению качества услуг и вызывает законное недовольство населения, из-за катастрофической нехватки жилья земля, как отметил вице-премьер А.Медведев, - служит источником наживы для огромного числа чиновников. Необходима демонополизация локальных строительных и коммунальных рынков, муниципалитеты прямо уклоняются от представления земельных участков на открытые аукционы для строительства жилья. «За этим стоят корпоративные интересы, и это национальное позорище».
В России имеется опыт решения этих проблем силами МСУ, В Петербурге в нескольких микрорайонах жильцы нескольких домов выбрали человека, взявшего на себя функции управляющей компании и нанявшего дворников, сантехников, электриков, квалифицированно выполняющих не только аварийные, но и профилактические работы при достаточно высокой оплате труда. Качество услуг намного улучшилось.
В Омске местные власти на основе системного подхода начали реформу городского хозяйства с замены старых протяженных теплосетей на базе перехода к локальному обслуживанию микрорайонов. Это резко сократило аварийность и расходы на ЖКХ. Этот опыт целесообразно учесть при разработке целевой структуры деятельности МО.
Развитие целевой структуры организации МСУ в крупных городах связано с передачей в собственность 110 дошкольных учреждений, в первую очередь, сети общего назначения, подростковых клубов, летних оздоровительных лагерей для детей, находящихся под опекой (попечительством) и других учреждений дошкольного и дополнительного образования и
воспитания. Это позволит определить режим их работы с учетом запросов населения, обеспечить их полную загрузку, повысить эффективность бюджетных расходов. При этом эти организации могут получить статус автономных учреждений - некоммерческих организаций, финансируемых через систему муниципальных заказов, имеющих попечительский совет и возможность вести хозяйственную деятельность в уставных целях,
О динамике целевой структуры МСУ свидетельствует изменение структуры расходов местных бюджетов. Так, в Санкт-Петербурге в 2000-2004 гг, при увеличении суммарных расходов бюджетов МО в 3,5 раза (с 723 до 2459 млн.руб.) доля расходов на ЖКХ выросла с 39,3 до 47,6%. На втором месте - расходы на функционирование самих органов МСУ, их доля также выросла с 19,2 до 20,8%. Расходы на образование по абсолютной сумме выросли более, чем вдвое (со 126 до 285 млн.руб.), однако, их удельный вес в бюджете значительно сократился - с 17,4 до 11,6%. Сократилась и доля других расходов - на здравоохранение, культуру, социальную помощь - с 24,1 до 20,0%.
Такую динамику нельзя признать рациональной, тем более что из местных бюджетов до сих пор финансируются школы, поликлиники, жилые дома, отделения милиции и т.д., находящиеся не в муниципальной, а в государственной собственности. Из-за этого в ряде МО превышается установленный Бюджетным кодексом РФ предельный размер дефицита местного бюджета (10%), а фактические расходы превышают ассигнования.
Управление занятостью отнесено к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, служба занятости до сих пор не выступала прямым участником бюджетного процесса и организации МСУ. Однако занятость определяет качество жизни населения на данной территории.
Ликвидация с 2001 г. Государственного фонда занятости резко ухудшила региональную организацию занятости населения, особенно организацию общественных работ, летней занятости молодежи, переподготовки безработных, создания рабочих мест для лиц с ограниченной трудоспособностью.
Органы МСУ могут стать социальными партнерами на рынке труда, финансируя договора на проведение общественных работ, создание новых рабочих мест и организацию подростковых бригад по благоустройству, обслуживанию жилья, муниципальных и социальных учреждений, озеленению и уходу за насаждениями, ремонту инвентаря и помещений. Такой опыт в Петербурге имеют МО Светлановское, Нарвский округ, Московская застава, Лиговка-Ямская, г.Кронштадт и многие другие.
Управление занятостью, развитием малого бизнеса, особенно индивидуального предпринимательства, надомного труда, частичной занятости следует отнести к целям МСУ, освоение которых целесообразно, в первую очередь, в ходе реформы МСУ. Целевой функцией МСУ станет также улучшение делового, инновационного и инвестиционного климата в МО.
С 2006 г. согласно федеральному закону началось создание технико-внедренческих и промышленно-производственных зон, активное участие в финансировании и создании инфраструктуры которых принимают МО. Первые 6 зон созданы в Дубне, Зеленограде (Московская обл.), Санкт-Петербурге, Томске, Липецкой обл. и Татарстане. Предполагается также создание туристско-рекреационных и портовых особых экономических зон.
Объектом муниципального управления становятся созданные по инициативе МО технопарки и бизнес-центры. В Москве в 2006 г. начато строительство технопарка Нагатино-ЗИЛ (1 млн.кв.м служебных помещений, первая очередь - 300 тыс.кв.м), открыт бизнес-центр в Марьино площадью 12 тыс. кв.м со льготными ставками аренды для таких предприятий инновационной сферы и бытового обслуживания.
Весьма важным объектом муниципального управления становятся культурно-исторические памятники. Их инвентаризация, составление реестра, включающего земельный участок и охранную зону, разработка положений об историко-культурной экспертизе и режиме использования, включая налоговые льготы при проведении ремонтно-реставрационных работ, позволяет передать памятники в частные руки, в т.ч. наследникам
прежних владельцев, при условии их восстановления и доступа туристов. Формами этой передачи могут стать долгосрочная аренда, безвозмездное использование для религиозных конфессий, покупка и восстановление исторической недвижимости, не зарегистрированной как памятник архитектуры и выкуп памятников регионального и муниципального значения.
В качестве примера можно привести выкуп московским бизнесменом С.Леоытьевым родового гнезда своего предка А.Суворова у Ростовского муниципального округа (памятник истории и культуры местного значения). НКО «Культурный центр «Усадьба генерала Мирковича» получил в безвозмездное пользование на 49 лет усадьбу героя Отечественной войны 1812 г. в Тульской обл. (прежнее общежитие). Эта проблема особенно актуальна для Петербурга (на некоторые здания претендуют потомки кн.Шаховского и др.) и других крупных городов.
Весьма важно узаконить передачу в муниципальную собственность гидротехнических сооружений. По оценкам специалистов, десятки тысяч дамб и плотин по всей стране находятся в аварийном состоянии. Только в одном Южном федеральном округе 6,1 тыс. (40%) таких сооружений нуждаются в капитальном ремонте, а 287 подлежат немедленной ликвидации. В Приволжском федеральном округе, по данным окружного управления Росприроднадзора, четверть всех гидротехнических сооружений внушают опасения, в основном - запруды на маленьких речках. Средств на их ремонт обычно выделяется недостаточно, однако при этом муниципалитеты не могут потратить ни копейки, пока не примут сооружения на свой баланс, иначе их ремонт будет означать нецелевые траты. Прежде чем их производить, муниципальные власти обязаны разыскать собственника плотины. Большинство из них сооружено в 60-е гг. прошлого века, во времена «покорения природы». Их хозяева, как правило, бывшие совхозы и колхозы обанкротились, поменяли юридический статус, и найти собственника почти невозможно. По отношению к действующим хозяевам применить закон также не просто. Предписания прокуратуры и органов Росприрод-
надзора собственник плотины может проигнорировать (небольшой штраф).
Между тем, например, в Калининградской обл. почти 70% площади составляют польдеры (земли, расположенные ниже уровня моря) со сложной системой дамб, шлюзов и насосных станций, позволяющих регулировать уровень воды в многочисленных реках и каналах и предотвращающих затопление близлежащих населенных пунктов. Бесхозные гидротехнические сооружения разрушают расхитители металла, бобры и т.д. Наряду с наводнением одной из самых серьезных опасностей может стать затопление захоронений погибших животных и химически опасных объектов, если вода унесет с собой в реки вымытый из могильников вирус сибирской язвы и т.п. Так, на территории Челябинской обл. скопилось 182-187 тонн бесхозных ядохимикатов и пестицидов. Часть этих ядохимикатов - ртутьсо-держащие, серосодержащие, хлорсодержащие и относятся к первому и второму классам опасности. В некоторых местах ядохимикаты находятся под открытым небом. Часть разрушенных хранилищ - вблизи населенных пунктов и в водо-охранных зонах.
Избежать попадания ядохимикатов в воду в период половодья практически невозможно. Такая проблема характерна для всей России и требует передачи в собственность МО соответствующих сооружений, земельных и водных ресурсов с возложением на органы МСУ обязанностей по их содержанию и защите с предоставлением необходимых финансовых ресурсов.
Целевая структура организации МСУ связана с решением вопросов местного значения. Они характеризуются следующими основными признаками:
обеспечивают жизнедеятельность всего населения данного МО или его социальных групп;
реализуются по месту их возникновения, т.е. на территории данного МО;
их расходование определяется жителями МО и(или) органами МСУ данного МО самостоятельно и под свою ответственность;
источником финансирования этих вопросов является местный бюджет.
2.3. Организационная структура местного самоуправления
Новый организационный механизм МСУ имеет следующие особенности:
Жесткое разделение представительной и исполнительной ветвей МСУ. Независимо от размеров МО и численности депутатов обязательно создание представительного органа МО, главы МО и местной администрации.
Возможность создания в МО финансового органа, наделенного бюджетными полномочиями, и контрольного органа (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), хотя это не является обязательным.
Четкое определение полномочий органов МСУ. Так, к исключительной компетенции представительного органа отнесено принятие планов и программ развития МО, утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении, порядка ведения реестра расходных обязательств и привлечения МО заемных средств, утверждение структуры местной администрации. В то же время представительный орган и депутаты не имеют права в какой-либо форме управлять и распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения (за исключением средств на обеспечение деятельности самого представительного органа).
При единстве общих принципов организации предусмотрена возможность дифференцированного решения ряда важных вопросов (форма избрания на должность главы МО, структура администрации, порядок формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов и т.д.) с учетом размера МО и других местных особенностей.
5. Развитие гласности МСУ, включая институт публичных слушаний, обязательную публикацию не только муниципальных правовых актов, но и проекта местного бюджета, ежеквартальных сведений и годового отчета о его исполнении, данных о численности муниципальных служащих органов МСУ и работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их денежное содержание.
Структуру органов МСУ в России составляют представительный орган МО, глава МО, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО), контрольный орган МО и иные органы, предусмотренные уставом МО и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов МСУ представительного органа, главы МО и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы организации их деятельности определяются уставом МО. Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов МСУ, назначении и освобождении от должности должностных лиц МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных федеральным законом.
Организационный потенциал города можно определить, как его способность привлечь к достижению поставленным после широкого обсуждения целям развития МО всех организаций и граждан, которые могут внести в это свой положительный вклад. При этом глобализация и либерализация мировой торговли, развитие телекоммуникаций усиливают конкуренцию городов и регионов за приток новых инвестиций и повышение конкурентоспособности местной экономики.
Организационный механизм МСУ определяет развитие и использование организационного потенциала МО. Структура указанного потенциала представлена на рис.2.3.1
Организационный потенциал городского развития
Руководство
Политическая поддержка
Общественная поддержка
Пространственно-
/жономичкскне УСЛПРШЯ
Видение и стратегия
Стратегические сети
Государственный сектор
Частный сектор
Рис.2.3. Элементы формирования организационного потенциала
городского развития
Организационный механизм МСУ в современных условиях призван обеспечить выявление точек роста городской экономики и формирование кластеров - динамичных секторов экономики, включающих лидирующую на национальном и мировом рынке компанию, ее поставщиков и связанные с нею научные, образовательные, транспортно-экспедиторские, коммуникационные и другие организации.2
Организационный механизм МСУ определяется его целевой структурой и включает;
организационную структуру управления;
процедуры планирования и управления;
Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России. СПб.: Наука. 1999, с.23.
2 Berg L., van den. Braun E., Winden W., van. Growth clusters in European Metropolitan cities: A new policy perspective. Rotterdam, 1999.
- стратегические сети - устойчивые связи (партнерство) между
представителями государственных, муниципальных, некоммерческих и ча
стных коммерческих организаций.
Организационный механизм системы МСУ включает определение статуса органов МСУ, разработку правовых принципов деятельности и структуры МСУ на основе наделения этих органов законными полномочиями, определения границ их компетенции и ответственности. При этом необходимо учесть исторический опыт МСУ в дореволюционной России, имеющий давние традиции и глубокие корни, начиная с Новгородской Руси ХП века и заканчивая земским самоуправлением XIX века. Историческое наследие становится основой построения в 2006-2008 гг. современной системы МСУ как основы гражданского общества, соответствующей конституции РФ.
Система МСУ - всеобъемлющая система самоорганизации населения, независимая от государства. Ее отличает отсутствие иерархической структуры; каждое низовое звено есть основное и единственное звено системы МСУ. Она состоит из совокупности взаимосвязанных подсистем, включая целевые, функциональные и подсистемы обеспечения управления. В работах, опубликованных Институтом региональной экономики РАН, и ряде других публикаций рассматривается их содержание.
К целевым подсистемам относятся управление социальным, экологическим и экономическим развитием, а также поддержанием правопорядка. В состав функциональных подсистем входит организация:
муниципальной стратегии (маркетинговая деятельность, разработка и реализация местной социально-экономической, научно-инновационной и других видов стратегии); комплексной и целевых программ развития МО и реализации на его территории национальных программ;
мониторинга социально-экономического развития и выполнения управленческих решений;
поддержки малого и среднего бизнеса;
финансовой деятельности;
управления муниципальным имуществом и др.
К подсистемам обеспечения МСУ относятся организация:
нормативно-правового обеспечения;
информационного обеспечения;
кадрового обеспечения (профессиональная подготовка и повышение квалификации муниципальных служащих);
организационно-технического обеспечения работы муниципальных служб.
Структура муниципального управления представлена на рпс.2.4.
Рис.2.4. Структура муниципального управления
Разумеется, указанные службы могут создаваться лишь в крупных МО. В других МО эти обязанности выполняют муниципальные служащие.
Представительный орган МО обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находятся:
принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством;
принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ;
контроль за исполнением органами МСУ и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.
Нормативные правовые акты представительного органа МО, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа МО только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Представительный орган муниципального района может быть образован двумя путями:
1) может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов, входящих в состав муниципального района (в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства);
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района).
