Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования организационных
структур администраций городов 12
Администрация города в системе муниципального управления 12
Классификация функций администрации города 29
Принципы формирования и критерии оценки эффективности
организационных структур администраций городов 42
Глава 2. Исследование организационных структур администраций городов и
направления их реформирования 47
2.1 Методика анализа организационных структур администраций
городов 47
2.2 Анализ организационных структур администраций Сибирских и
Дальневосточных городов 54
2.3 Направления реформирования организационных структур администраций
городов 88
Глава 3. Реинжиниринг организационных структур администраций городов в
современных условиях 96
3.1 Трансформация функций администраций городов в современных
условиях 96
3.2 Модель организационной структуры администрации города 107
3.3 Разработка организационной структуры администрации
г.Новокузнецка 119
Заключение 138
Список используемых источников 141
Приложение 1. Перечень вопросов местного значения городского округа согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Приложение 2. Функции городской администрации, установленные Законом
РСФСР от 06.07.1991г.№1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».
Приложение 3. Соотнесение функций городской администрации, установленных
Законом РСФСР от 06.07.1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»,
с процессной классификацией функций местной администрации.
Приложение 4. Принципы формирования организационных структур управления,
предлагаемые различными авторами.
Приложение 5. Организационная структура администрации г. Краснодара.
Приложение 6. Организационная структура администрации г. Норильска.
Приложение 7. Организационная структура администрации г. Омска.
Приложение 8. Организационная структура администрации г. Хабаровска.
Приложение 9. Численность и основные направления деятельности заместителей
глав администраций Сибирских и Дальневосточных городов.
Приложение 10. Перечень имущества, которое может находиться в собственности
городского округа в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г.
№131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Приложение 11. Организационная структура администрации г. Авроры, штат
Колорадо, США.
Приложение 12. Организационная структура администрации города и графства
Денвера, штат Колорадо, США.
Приложение 13. Функции Администрации г. Новокузнецка, определенные
Уставом города, утвержденным 28.06.2005 г.
Приложение ^.Организационная структура администрации г.Новокузнецка
1997г.
Приложение 15. Организационная структура администрации г.Новокузнецка
2002г.
Приложение 16. Организационная структура администрации г.Новокузнецка
2004г.
Приложение 17. Организационная структура администрации г.Новокузнецка
2006г.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать ускорению социально-экономического развития городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных задач в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.
Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет эффективность функционирования социально-экономической системы города. В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы местной администрации, является ее организационная структура.
Федеральный закон от 25 августа 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» недооценивал структурный аспект в системе органов местного самоуправления. Согласно этому закону, местная администрация как орган местного самоуправления не указывалась и могла быть предусмотрена уставом муниципального образования. В Федеральном законе от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наличие местной администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления является обязательным. Администрация является юридическим лицом. Уставом муниципального образования на местную администрацию возлагаются полномочия, как по решению вопросов местного значения, так и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных в установленном порядке данному муниципальному образованию. Местной администрацией руководит на принципах единоначалия ее глава, которым может
быть либо глава муниципального образования, избираемый населением, либо лицо, назначаемое представительным органом на конкурсной основе. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы администрации. Отдельные структурные подразделения местной администрации могут являться юридическими лицами. Таким образом, в новом Федеральном законе правовой статус местной администрации стал более ясным.
Практика построения и совершенствования организационных структур администраций городов основывается, чаще всего, на эмпирических подходах. В настоящее время организационным структурам большинства администраций городов присущи крупные недостатки. Одним из наиболее распространенных недостатков является перегрузка главы администрации необходимостью решения множества текущих вопросов. Во многих городах отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, нацеленные на решение стратегических задач социально-экономического развития города. Наиболее существенным недостатком является доминирующая роль отраслевых структурных подразделений администраций, которые совмещают в своей деятельности функции органа публичной власти и хозяйствующего субъекта. Они являются, своего рода, ведомственными монополистами, преследуют свои локальные интересы и зачастую препятствуют привлечению частного бизнеса и формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг.
В литературных источниках вопросы построения организационных структур муниципальных администраций освещены недостаточно полно. В многочисленных работах по проблемам местного самоуправления вопросы его организационных основ сводятся, как правило, к взаимоотношениям между представительным органом и администрацией, иногда перечисляются, в самом общем виде, возможные типы построения организационных структур администраций: линейно-функциональные, программно-функциональные, проектно-матричные, штабные и другие. Классификация функций местных администраций носит, как правило, отраслевой характер, в соответствии с
которым перечисляются задачи администрации по управлению отдельными сферами муниципальной деятельности, а конкретные функции в этих сферах сводятся к упоминанию того, что администрация - это исполнительно-распорядительный орган.
Распространенной является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима в силу различий муниципальных образований по размеру территории, численности населения, развитости инфраструктуры, наличию разнообразных ресурсов; соответственно, разных задач управления, разного объема работы управленческого персонала1.
По нашему представлению, некоторые общие закономерности при построении организационных структур администраций городов все же существуют, и их исследование может быть полезным для практического использования.
Данные положения обусловили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и практики управления муниципальным образованием внесли О.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, Р.В. Бабун, А. Г. Воронин, В.Б. Зотов, Л.А. Калиниченко, А.Д. Леванов, В.Н. Лексин, В.А. Логачев, 3.3. Муллагалеева, АЛО. Нестеров, В.Е. Рохчин, B.C. Сурнин, В.Г. Чуркин, В.А. Шабашев, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и многие другие-Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов затрагиваются в работах таких авторов, как ЮЛ. Алексеев, А.Н. Алисов, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин, В.Б. Зотов, В.В.Иванов, Л.А. Калиниченко, А.Н. Коробова, А.В. Кулагин, И.И. Курьянов, Н.Ф. Лукьянова, АЛО. Нестеров, Б.А. Райзберг, НС. Субочев, М.В. Талан, В.Г. Чуркин, В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и других.
1 Киричук СМ. Формирование местного самоуправления в России (на материалах социально-политических исследований а г. Тюмени). - Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 1998.— С. 105.
Однако, многие вопросы, связанные с построением организационных структур местных администраций, проработаны недостаточно полно и нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются организационные структуры администраций городов (в основном, крупных городов).
Предметом исследования является совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления и возникающие при этом управленческие отношения.
Цель диссертационной работы: разработка теоретических и методических положений по вопросам построения организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью исследования определены следующие задачи:
Исследовать и уточнить классификацию функций администрации города, раскрыть механизмы их реализации в организационной структуре.
Исследовать принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур; разработать методику сравнительного анализа организационных структур администраций различных городов.
Провести исследование организационных структур администраций российских городов на примере городов Сибири и Дальнего Востока, а также зарубежных городов, выявить их достоинства и недостатки.
Исследовать влияние реформы местного самоуправления и административной реформы на изменение функций органов местного самоуправления и на построение организационных структур администраций городов.
Разработать модель организационной структуры администрации города на основе предложенной классификации функций администрации и принципа разделения властных и хозяйственных функций.
Адаптировать разработанную модель организационной структуры
администрации для конкретного города (на примере
г. Новокузнецка).
Область исследования: Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п.5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления»).
Теоретическая и методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, российское законодательство, муниципальные правовые акты городов и другие официальные материалы. Решение поставленных задач осуществлялось на основе общих положений системного и ситуационного подходов, структурно-функционального и процессного подходов с использованием методов сравнительного, факторного анализа, метода группировки, а также методов социологических исследований.
Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты, статистические сборники, методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет и информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна:
2. Предложена не существовавшая ранее процессная классификация функций администрации города, позволяющая организационно отделить процессы комплексного социально-экономического планирования и нормативно-правового регулирования муниципальной деятельности от процессов организации оказания муниципальных услуг:
- планово-прогнозная функция, которая заключается в выработке муниципальной политики, разработке администрацией программ социально-экономического развития города, представлении их на рассмотрение и
утверждение представительного органа муниципального образования;
нормативно-правовая функция, которая заключается в разработке и принятии (в пределах своей компетенции) или представлении на рассмотрение и утверждение представительного органа различных муниципальных правовых актов;
функция распоряжения местными ресурсами (территорией, муниципальным имуществом, финансовыми, материально-техническими и экологическими ресурсами);
функция организации и контроля исполнения муниципальных услуг на территории города. Лишь эта функция носит отраслевой характер.
3. Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов, включающая в себя следующие составляющие:
разработка системы индикаторов сравнительной оценки организационных структур администраций городов, по которым может быть получена статистическая информация, и определение их оптимальных значений;
определение значений индикаторов для различных городов;
сопоставление полученных значений индикаторов по исследуемому городу с их оптимальными значениями и с показателями по другим городам.
Индикатор (лат. «указатель») - элемент, отображающий ход процесса или состояние объекта наблюдений, его качественные либо количественные характеристики. Для проведения сравнительной оценки предложены следующие индикаторы:
доля структурных подразделений администрации города от их общего количества, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления - оптимальным значением является 100%;
степень отклонения от нормы управляемости на уровне главы администрации и его первого заместителя - оптимальным значением нормы управляемости, согласно теории менеджмента, является семь структурных единиц;
количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих, в силу этого, статус юридического лица - оптимальным значением является полное отсутствие таких структурных подразделений, когда администрация является единым юридическим лицом;
наличие или отсутствие в организационной структуре администрации города программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. Оптимальным значением является наличие такого структурного подразделения.
Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов, отличная от используемой в настоящее время стратегии локальных изменений (эволюционной стратегии). Реинжиниринговая стратегия предусматривает кардинальное изменение не только организационной структуры, но и технологии работы местной администрации на основе принципа разделения властных и хозяйственных функций.
Разработана качественно новая модель организационной структуры администрации города для условий использования реинжинирингового подхода, имеющая три ступени:
первая ступень - включает подразделения, занимающиеся формированием муниципальной политики, ее нормативно-правовым обеспечением, разработкой программ социально-экономического развития территории;
вторая ступень - подразделения, выполняющие функцию обеспечения реализации муниципальной политики важнейшими местными ресурсами;
третья ступень - отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией оказания муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики в соответствующей сфере.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение диссертационной работы состоит в том, что
результаты проведенного исследования расширяют научные представления по вопросу формирования организационных структур местных администраций. Использование процессного и структурно-функционального подходов, а также принципа разделения властных и хозяйственных функций в администрации города позволяет преодолеть имеющиеся недостатки при построении ее организационной структуры.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы:
при разработке организационных структур администраций городов (в диссертационной работе проведена адаптация предлагаемой модели организационной структуры администрации к условиям г. Новокузнецка);
для оценки эффективности организационных структур администраций городов;
в учебном процессе вузов по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на 7 научно-практических конференциях различного уровня и Всероссийском форуме молодых ученых, на семинарах аспирантов и соискателей экономического факультета НФИ ГОУ ВПО «КемГУ», а также на учебно-методических семинарах кафедры муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ». Результаты проведенного исследования были рекомендованы к практическому использованию на семинаре глав городов Сибири и Дальнего Востока «Актуальные проблемы социально-экономического развития городов и вопросы муниципального управления», проходившего в рамках XIX Общего собрания Ассоциации Сибирских и дальневосточных городов. Основные выводы и положения диссертационной работы были использованы при разработке концепции социально-экономического развития г. Новокузнецка до 2017г. Также результаты исследования применяются на кафедре муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ» при изучении учебных дисциплин «Муниципальный менеджмент» и «Система управления городом».
