Содержание к диссертации
Введение ... .3
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ...12
1.1. Институциональные основы муниципальной собственности
и ее роль в современной экономической системе .12
1.2. Структура муниципальной собственности, порядок
ее формирования 37
Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ .59
2.1. Анализ форм и методов управления имуществом, находящимся
в собственности муниципальных образований 59
2.2. Реализация правоспособности субъектов права
муниципальной собственности 88
Глава 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ... .102
3.1. Факторы, влияющие на повышение эффективности механизма
управления муниципальной собственностью 102
3.2. Пути повышения эффективности управления муниципальной
собственностью .' 114
Заключение 144
Список использованных источников и литературы 150
Приложения 168
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция РФ определила местное самоуправление как важный элемент, основу конституционного строя. Являясь первичным уровнем организации публичной власти, местное самоуправление призвано, с одной стороны, участвовать в осуществлении задач государства, с другой — наиболее полно учитывать инте- ресы населения, тем самым обеспечивая устойчивость и демократический характер развития общества, поскольку сформированные населением органы местного самоуправления наиболее доступны для населения, имеют возможность максимального использования ресурсов территории для удовлетворения местных потребностей, обеспечивают укрепление государственности на местном уровне.
Качественное совершенствование системы местного самоуправления, проводимое в настоящее время, по масштабам, глубине преобразований и перспективам можно приравнять к реформированию данной сфе- fr ры общественных отношений.
В результате отделения местного самоуправления от государственного управления и децентрализации экономики произошло выделение муниципальной собственности, как особой формы собственности, отличной как от частной, так и от государственной. В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований.
Выделение муниципальной собственности в самостоятельную форму собственности обусловлено объективными потребностями обще- ства в обособлении части ресурсов, имеющих социальную направленность.
Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения — высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотаци-онны, обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как .
правило, ниже социальных стандартов. Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом.
Причиной неудовлетворительного положения является системный кризис в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются: JO - отсутствие четких принципов и критериев разграничения полно мочий органов государственной власти и местного самоуправления, несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;
- высокие трансакционные издержки в управлении муниципальным сектором экономики муниципальных образований;
- монополия муниципального сектора экономики в отдельных сферах муниципального хозяйства;
- несоответствие правового статуса муниципальных предприятий щ целям и характеру их деятельности;
- несовершенство системы нормативно-правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью.
В практике управления муниципальной собственностью новый этап характеризуется потребностью в упорядочении ее использования и совершенствовании управления имущественными комплексами муниципальных образований. Целями такого управления должны стать одновременное повышение эффективности (экономической выгодности) и результативности (выполнения социальных функций) задействования всех имеющихся в распоряжении муниципального образования имущественных ресурсов.
Щ . Возможность совершенствования процесса управления муници пальной собственностью в современной России определяется следующими обстоятельствами:
- стабилизацией политической обстановки и укреплением экономики в стране в целом;
- обретением местным самоуправлением, как самостоятельной формы публичной власти, определенной экономической устойчивости;
- формированием и развитием рыночной конкурентной среды. Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно изменила представление о назначении муниципальной собственности, предложив новые подходы к формированию системы управления имущественным комплексом муниципального образования.
В этой связи исследование сущности муниципальной собственно- сти и совершенствование процесса управления ее объектами имеет важ-ное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы
Вопросам экономического и юридического содержания муниципальной собственности, определения ее институциональных основ, реформирования отношений собственности посвящено большое количество научных исследований. Эти аспекты нашли отражение в работах таких ученых, как Л.И. Абалкин, С.С. Алексеев, А.В. Колосов, А.П. Морова, П.Д. Половинкин, А.Д. Радыгин, В.И. Чалов и др1.
Проблемы муниципальной собственности, ее места и роли в системе экономических отношений общества нашли освещение в работах, посвященных вопросам реформирования муниципальной власти в России. Среди них необходимо отметить труды С.А. Авакьяна, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Ю.Н. Лапыгина, Л.И.Прониной, А.И. Радченко, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева2.
1 Алексеев С.С. Собственность - право - социализм. М., 1989; Бунин П.Г. Хозяйственный механизм управления экономикой СССР. М., 1991; Морова А.П. Характер, структура и факторы формирования экономических отношений. М., 1992; Радыгин А.Д. Реформа собственности в России. М., 1994.
2 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. № 2; Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 2-3; Абалкин Л.И. В тисках кризиса. М., 1994; Многообразие видов собственности и управления // ЭКО. 1996. № 1; Собственность, хозяйственный механизм, производительные силы // Экономическая наука современной России. 2000. № 5; Современное состояние экономического мышления. М., 2001; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997; Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: «Муниципальная власть», 1999; Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997; Лапыгин Ю.Н. Стратегическое самоуправление. Владимир, 1999; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону, Различные аспекты функционирования муниципального хозяйства, формирования регионального и муниципального менеджмента на современном этапе развития российского общества нашли отражение в работах таких ученых и специалистов, как Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, П.Г. Бу-нич, А.Л. Гапоненко, Г.В. Горланов, Г.В Гутман, Ю.С. Дулыциков, В.И. Кушлин, СБ. Мельников, В.Ф. Уколов, А.Н. Фоломьев1.
Многие аспекты управления муниципальной собственностью носят дискуссионный характер, поскольку сложившаяся в современных условиях система управления не отвечает практическим потребностям. В научных публикациях по данной проблематике высказываются различные, а порой взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее, исследования в данной области остро необходимы, т.к. проведение нового этапа реформы местного самоуправления требует научного анализа, теоретических выводов, расчетов и обоснования предлагаемых изменений. В этой связи актуально проведение самостоятельного и комплексного исследования /Т» процесса управления муниципальной собственностью, базирующегося на
единой методологической концепции, и на основе этого формирование теоретических подходов и практических шагов повышения эффективности управления данным сектором муниципального хозяйства.
Цель исследования состоит в разработке основ совершенствования процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
2001; Тихомиров Ю.А. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
1 Гапоненко А.Л. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона. М., 1998; Гапоненко А.Л., Алисов А.Н., Демченко О.В., Казарин В.Н. Стра- тегия развития города: современные подходы и технологии. М., 1999; Гапоненко А.Л., Алисов А.Н., Мельников СБ., Николаев В.А. Управление развитием города. М., 1999; Горланов Г.В. Экономическое содержание общенародной собственности и механизм ее реализации // Вопросы экономики. 1988. № 3; Качественная определенность эффективного собственника в социально-ориентированног рыночной экономике //Вестник КРАГСиУ. Экономика. 2000. № 2; Гутман Г.В., Лапыгин Ю.Н. Собственность (сущность, формы, социальные последствия). Владимир, 1995; Гутман Г.В., Лапыгин Ю.Н. Собственность и управление. М., 1997; Гутман Г.В., Кауров П.А. Местное самоуправление в системе экономических бюджетных отношений. Владимир, 1998; Мельников СБ. Формирование корпоративного-управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. М., 1996; Мельников СБ., Николаев В.А. Соловьев Ю.А. Муниципальный менеджмент: корпоративная собственность муниципальных образований. Владимир, 1998. . .
. . Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- раскрыть экономическое содержание категории «муниципальная собственность» в институциональном аспекте, её специфическую природу как самостоятельной формы собственности;
- выявить проблемы эффективности управления муниципальной собственностью;
- обосновать критерии эффективности управления имущественным комплексом муниципальных образований;
- определить пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью.
Объектом исследования является процесс управления муниципальной собственностью.
Предметом исследования выступает совокупность организационно-экономических отношений, направленных на повышение эффективно- J сти управления муниципальным имущественным комплексом.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическая основа исследования базируется на материалистической позиции и положениях диалектики. В работе нашли применение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования, в том числе: диалектический, формально-логический, метод аналогии, исторический метод, метод статистического анализа и экспертных оценок, принципы институциональной теории и классической теории управления.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют . научные труды отечественных и зарубежных ученых, экономическая ли • тература, монографии, научные статьи в периодических изданиях, дис сертационные исследования, научные разработки кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте РФ.
Информационной основой исследования является Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, официальные материалы органов исполнительной власти — Правительства Российской Федерации, Министерства
экономического развития и торговли, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Логика исследования отражает последовательность ниже перечисленных стадий. Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логических доказательств и аргументов, теоретические положения подтверждаются результатами, полученными в практической деятельности органов местного самоуправления Владимирской области.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Уточнены определения основных категорий, связанных с управлением муниципальной собственностью, к которым, в первую очередь, следует отнести:
- муниципальная собственность — самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности, и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества;
- управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально-значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.
2. Обосновывается вывод о том, что:
- при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как социально- политическую систему, позволяющую оптимально реализовывать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая
учет интересов населения и минимизируя издержки по его контролю над собственностью; - специфическая природа муниципальной собственности заключается в особом функциональном предназначении - обеспечении функционирования и воспроизводства объектов инфраструктурного комплекса муниципального образования.
3. Выявлены наиболее значимые проблемы эффективности дея- тельности органов местного самоуправления в процессе использования муниципальной собственности:
- высокий уровень трансакционных издержек и отсутствие системности в процессе создания муниципальных предприятий и учреждений;
- несовершенство системы нормативно-правового регулирования отношений субъектов права муниципальной собственности.
4. Обоснованы критерии оценки эффективности управления муниципальной собственностью:
- натурально-вещественный - функционирование оценивается по уровню качества, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;
- стоимостной - в соответствии с которым объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата.
5. Предложены новые элементы механизма управления муниципальной собственностью:
- установление, порядка учета, инвентаризации объектов муниципальной собственности, их перепрофилирования (изменения целевого назначения), приобретения права на указанные объекты; исключение из комплекса, вещных прав права хозяйственного ведения; определение эффективности деятельности муниципальных предприятий и учреждений по соотношению объема финансирования и качества услуг, предоставленных населению муниципального образования; определение порядка создания органами местного самоуправления межмуниципальных хозяйственных обществ, специфики управления их деятельностью. Теоретическая значимость результатов исследования заключается в разработке основ формирования и совершенствования процесса управления имущественными комплексами муниципальных образований.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования использовались в текущей работе органов местного самоуправления города Владимира и Владимирской области, а так- же в процессе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих. Содержащиеся в работе предложения способствуют более полному и эффективному использованию объектов муниципальной собственности в целях реализации интересов местного сообщества. Предложенные результаты анализа управления муниципальной собственностью позволяют сформулировать новые принципы разграничения публичной собственности на государственную федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, обусловив наличие и объем собственности объемом полномочий IP органов публичной власти. Предложения по унификации регулирования
отношений субъектов права муниципальной собственности обусловливают необходимость совершенствования действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в пяти публикациях. Апробация полученных выводов проводилась на двух засе- даниях рабочей группы «Безопасность среды обитания» Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, государственными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в октябре - декабре 2001г., а также в ходе выступлений с докладами на парламентских слушаниях Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Проблемы управления муниципальной собственностью» (декабрь.2002г.), Всероссийской научно-практической конференции «Российская государственность и местное самоуправление» (г.Москва, Институт экономики и права, 2001г.), Региональной научно-практической конференции «Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика» (г.Владимир, Владимирский филиал Российской Академии государственной службы при Президенте РФ, 2004г.).
Структура и объем диссертационного исследования. Цель, зада- чи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
