Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические и методологические аспекты управления формированием налоговых доходов бюджета 9
1.1. Современная концепция построения бюджетной системы России 9
1.2. Управление формированием налоговых доходов регионального бюджета 26
1.3. Организация контроля за поступлением налоговых доходов в регионе 46
2. Анализ системы управления формированием налоговых доходов регионального бюджета 67
2.1. Анализ поступления налоговых платежей в региональные бюджеты
2.2. Оценка деятельности региональных налоговых органов 91
2.3. Исследование организационной структуры налогового контроля в регионе 107
3. Совершенствование управления формированием налоговых доходов региональных бюджетов 119
3.1. Развитие концепции управления формированием налоговых доходов регионов 119
3.2. Совершенствование региональной структуры контроля по формированию налоговых доходов бюджета РМ 130
3.3. Направления совершенствования деятельности территориальных налоговых органов 140
Заключение 152
Список использованных источников 156
Приложения 168
- Современная концепция построения бюджетной системы России
- Управление формированием налоговых доходов регионального бюджета
- Анализ поступления налоговых платежей в региональные бюджеты
- Развитие концепции управления формированием налоговых доходов регионов
Введение к работе
Актуальность темы.
Проблема межбюджетных отношений и выбор применяемых подходов к установлению состава и размеров закрепленных и регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, до настоящего времени, остается неразрешенной. При обосновании проектов бюджетов субъектов Федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. Особая роль в этом процессе отводится управлению формированием налоговых доходов на всех уровнях бюджетной системы.
В настоящее время предпринимается немало усилий по разработке различных моделей бюджетного федерализма. В частности, разработке его методологических основ и осуществлению управления формированием налоговых доходов в регионах России посвящены работы Ю. Артемова,В. Гусева,
A. Игудина, И. Лаптева, А. Левина, А. Лившица,
B. Панскова, И. Подпориной, В. Родионовой, Л. Эрхарда и
др. Несмотря на это, в России до настоящего времени нет
даже четкого определения понятия бюджетного федерализма
как экономической категории. И лишь в проекте федерально
го закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в
Российской Федерации» впервые появилось упоминание о нем.
Не разработан также единый подход к применению налогового
федерализма; отсутствует единый координирующий орган
налогового контроля в регионе; имеются значительные
резервы повышения результативности налоговых проверок.
Практика налогообложения в России, особенно в 1996-1997гг., показывает хроническое недовыполнение доходной части бюджетов всех уровней, результатом чего является невозможность выполнения государством своих основных функций: финансирование бюджетной сферы и социальных программ, проведение структурной перестройки экономики и других.
В этих условиях на первый план выходит контроль за поступлением налоговых доходов. Поставленная задача должна решаться прежде всего на региональном уровне в направлении усиления координации, взаимодействия всех имеющихся налоговых органов. Данный подход предполагает развитие комплекса взаимосвязанных систем: информационного, организационного, подготовки и переподготовки кадров, материального обеспечения налогового контроля.
Данные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационной работы и основные направления исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка системы управления налоговыми доходами на основе комплексного подхода к их формированию на региональном уровне. Достижение данной цели потребовало решения ряда задач:
изучить и обобщить мировой опыт управления межбюджетными отношениями;
выявить и систематизировать проблемы по межбюджетному распределению налоговых доходов;
провести анализ поступления и распределения налоговых доходов в России и субъектах Федерации;
исследовать региональную структуру налогового контроля;
обосновать и развить концепцию бюджетного федерализма;
разработать предложения по совершенствованию управления налоговым контролем в регионе.
Объектом исследования является бюджетная система в части налоговых доходов.
Предмет исследования - механизм управления межбюджетными отношениями и организация контроля за формированием налоговых доходов.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В работе использованы труды ведущих ученых и специалистов по теме диссертации, методологические, законодательные и нормативные материалы, результаты научно-практических конференций, касающиеся отдельных проблем управления формированием налоговых доходов бюджетов, практика налогообложения в зарубежных странах.
Аналитическая часть работы выполнена на основе изучения и обработки статистических данных Министерства финансов РМ, органов налогового контроля в регионе, а также практических материалов, характеризующих развитие межбюджетных отношений и налогового контроля в России.
В процессе исследования использованы методы комплексного экономического анализа, группировок, экономико-статистический.
Научная новизна. Предложен механизм управления налоговыми доходами в регионе, исходя из комплексного подхода к их формированию. К основным элементам научной новизны относятся:
уточнено понятие «бюджетного федерализма» как основной категории межбюджетных отношений;
разработаны принципы управления механизмом распределения налоговых доходов по уровням бюджедной системы;
обоснована необходимость заключения договоров по разграничению полномочий между Центром и субъектами Федерации в части управления налоговыми доходами, с учетом особенностей отдельного региона;
определены направления совершенствования организации налогового контроля в регионе на основе комплексного подхода к управлению формированием налоговых доходов;
- разработаны рекомендации по созданию координационно-
управленческого органа контроля за поступлением налоговых
доходов в регионе.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что основные теоретические положения и выводы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть достаточно широко использованы при управлении формированием налоговых доходов региона. Некоторые предложения нашли применение в практике деятельности налоговых органов региона, а также в выработке стратегических направлений в области межбюджетных взаимоотношений центра и субъектов Федерации.
Результаты исследования и предложения по совершенствованию налогового контроля представлены в Межведомственный Совет по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов в республиканский бюджет РМ.
Апробация работы. Основные теоретические и практические положения диссертации были доложены автором на XXIV
Огаревских чтениях (Саранск, 1995 МГУ им. Н.П. Огарева), на Первой и Второй конференциях молодых ученых (Саранск, 1996, 1997. МГУ им. Н.П. Огарева), на научно-методической конференции «Проблемы и перспективы развития потребительской кооперации» (Саранск, 1996), на международной научно-практической конференции «Антикризисное управление» (Саранск, 1997).
Разработанные в результате исследования положения и выводы используются при изучении курсов «Микроэкономика», «Налоги и налогообложение» студентами специальностей «Менеджмент», «Финансы и кредит» Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Разработан практикум по курсу «Макроэкономика» (раздел «Фискальная политика»).
По результатам диссертационного исследования опубликовано Jf печатных работ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, содержащего 125 наименований, 3 приложений. Диссертация содержит //Устраниц, 17 таблиц, 15 рисунков.
Современная концепция построения бюджетной системы России
С образованием в 1991г суверенного Российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ. Переход от бюджетной системы унитарного государства, построенной на принципах единства и централизма, к бюджетной системе построенной на федеративных демократических началах, поставил проблему строительства бюджетного законодательства новой России. Первым шагом на этом пути, зафиксированном, сначала в российском законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» октябрь 1991г,а затем - в Конституции РФ, принятой в декабре 1993г.,было четкое выделение трех качественно новых звеньев в составе бюджетной системы России. Верхнее звено представлено федеральным бюджетом РФ, среднее -региональными бюджетами субъектов РФ, низовое звено - местными бюджетами.
Второй шаг на пути построения бюджетной системы РФ заключается в том, что была предпринята попытка определить принципы бюджетного устройства новой, демократической России. И хотя не во всем эту попытку можно признать удавшейся, тем не менее определенный результат налицо. Уже в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР (октябрь 1991г.) был зафиксирован такой важный принцип, как самостоятельность каждого бюджета в составе бюджетной системы
России /13, с. 4/. Правда, в названном правовом акте этот принцип был выражен довольно аморфно, ибо не были ясны границы бюджетной самостоятельности органа власти каждого уровня, механизм ее практической реализации, меры ответственности за нарушение данного принципа и т.д. Самое большое упущение бюджетного законодательства России периода 1991-1993гг. состояло в том, что в нем не нашли отражения конкретные принципы бюджетного федерализма, которые следовало реально воплотить в бюджетном устройстве страны.
Поскольку современная бюджетная система РФ отражает особенности переходного периода , в ней пока что встречаются некоторые атавизмы. Так, не урегулированы взаимоотношения между бюджетами тех субъектов Федерации, которые представлены разными видами территориальных образований - областями и входящими в них автономными округами. На уровне местных бюджетов еще сохраняется известная иерархия между разными их видами, приводящая к тому, что городские, сельские, поселковые бюджеты взаимодействуют подчас с районными, а не с региональными бюджетами. Между тем в федеральном Законе « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо зафиксировано положение, что « подчиненность одного муниципального образования другому не допускается» /12, с. 6542/, а следовательно, бюджеты всех муниципальных образований должны иметь равный правовой статус. И тот факт, что равенство бюджетного статуса любого муниципального образования пока не достигнуто, свидетельствует о далеко не простом процессе бюджетных преобразований, который должен завершаться построением бюджетной системы страны на подлинно демократических началах.
В современном бюджетном процессе, как в зеркале, отражались общие диспропорции и противоречия экономических процессов в стране, иначе и не могло быть. Российская экономика попала в « бюджетную ловушку», суть которой -в острой нехватке бюджетных ресурсов, вызванной резким сокращением налогового потенциала, что в свою очередь неизбежно порождается неуклонным падением производства.
Чтобы это падение устранить или хотя бы надежно приостановить, необходима активизация бюджетного инвестирования .
К причинам бюджетного кризиса можно отнести следующие: - отсутствие комплексного (системного) подхода к формированию правовой базы намечаемых в стране экономических реформ в целом и реформы налогово-бюджетной системы в частности;
-пассивное отношение государства к регулированию микроэкономических процессов, отказ от применения принципов и форм прямого государственного контроля за соблюдением всеми участниками рыночных отношений установленных в законодательном порядке «правил игры»;
-не отработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов Федерации в сфере налогово-бюджетных отношений.
Третий шаг в построении новой бюджетной системы Россия сделала, когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, используемого с целью сбалансированности каждого бюджета.
Управление формированием налоговых доходов регионального бюджета
Проблема своевременного и полного исполнения доходной части бюджетов всех уровней наиболее остро стоит на этапе внедрения рыночных отношений. Основной частью бюджетных доходов являются поступления по налогам от юридических и физических лиц.
В настоящее время в России идет этап становления механизма налогового регулирования посредством реформирования налоговой системы. Обозначим лишь основные проблемы налогового федерализма.
Прежде чем обратится к налоговым проблемам необходимо четко определить основные принципы налогового федерализма. По мнению В. Панскова, к ним можно отнести следующие: 1)государственная налоговая система состоит из федеральной, системы субъектов Федерации и муниципальных налоговых систем;
2)федеративные налоговые отношения строятся на основе стабильных источников налоговых поступлений и отчислений;
3)федеральная, региональная и местная налоговая политика осуществляется в рамках конституции, государственной налоговой концепции и налогового законодательства РФ;
4) главной характеристикой налоговых федеративных отношений служит налоговая дисциплина;
5)государственная налоговая политика, проводимая Министерством финансов РФ,- гарант обеспечения единства налогового пространства Российской Федерации /48,с.40/. Основной недостаток проводимой налоговой политики в том, что соблюдение изложенных принципов налогового федерализма неукоснительно требовалось со стороны регионов, но не выполнялось со стороны федеральной власти, что привело к ответной реакции субъектов Федерации ( в частности, по соблюдению принципа налоговой дисциплины). Не были четко обозначены права и полномочия всех уровней власти.
Создание целостной налоговой системы России должно сочетаться с экономически обоснованными и законодательно утвержденными налоговыми системами субъектов Федерации, дающими возможность вертикального и горизонтального регулирования экономического развития.
Налоговое законодательство Российской Федерации предусматривает региональное налоговое регулирование через установление федеральных, региональных и местных налогов, распределение и закрепление налогов по административным уровням. Определены общие регулирующие налоги, собственные налоги, периодически пересматриваются нормы распределения общих налогов и платежей, но в то же время нет четкого регулирования налогового федерализма. Хотя в Законе «Об основах налоговой системы Российской Федерации» регулирующими налогами установлены налог на прибыль и подоходный налог, фактически регулирующими общими налогами являются НДС, дорожные налоги, платежи за природные ресурсы, акцизы. Поступления от них так же распределяются между бюджетами различных уровней.
Так, например, распределение поступлений по налогу на прибыль между бюджетами осуществляется на основе утверждения ставки налога для федерального бюджета (13%) и предельных ставок для регионального и местного бюджетов. Распределение поступлений по другим налогам между различными бюджетами осуществляется на основе утверждения процентного отчисления от суммы налога. Кроме того, часть поступлений от земельного налога, закрепленного за местным бюджетом, централизуется в федеральный бюджет. Поступления от федерального налога - госпошлины, закрепленные за местным бюджетом в зависимости от вида пошлины, распределяются между федеральным и местным бюджетами.
Использование налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, платежей за природные ресурсы и дорожных налогов в качестве регулирующих доходных источников не обеспечивает в полной мере экономического выравнивания регионов по ряду причин.
Поступления налога на прибыль не равномерны по регионам и колеблются в зависимости от концентрации и специализации экономики региона и финансового положения предприятий./ Регионы, специализирующиеся по сельскому хозяйству, особенно животноводству, имеют низкие доходы по налогу на прибыль, по сравнению с промышленными регионами в связи с тем, что прибыль от реализации сельскохозяйственной продукции освобождена от уплаты налога. Почти все сельскохозяйственные предприятия являются убыточными и не в состоянии своевременно и в полном объеме платить региональные и местные налоги.
Поступления от подоходного налога с физических лиц зависит от демографической и отраслевой структуры, от уровня жизни населения территорий и имеют огромные различия. Основными объектами подоходного налога является заработная плата и предпринимательская прибыль. Размер заработной платы дифференцируется по отраслям и регионам. Самая низкая заработная плата у работников сельского хозяйства и соответственно в сельскохозяйственных регионах низкие доходы по подоходному налогу. Наиболее выгодными сферами для занятия предпринимательством стали торговля, сфера обслуживания и финансовая сфера. Промышленные районы и города являются более благоприятными условиями для их развития. Этим обусловлен различный объем поступлений подоходного налога по регионам России.
Анализ поступления налоговых платежей в региональные бюджеты
Происходящие в России изменения в области политики и экономики, изменение правовых и бюджетных отношений между уровнями и ветвями власти, процесс интегрирования российской экономики в мировую, требуют адекватной налоговой политики и построения эффективной, справедливой и стабильной налоговой системы.
Своевременное и полное поступление налогов в бюджеты всех уровней, в строгом соответствии с бюджетными назначениями, является залогом успешного проведения государством экономической политики. Поэтому необходимость анализа ситуации, сложившейся в сфере сбора налогов позволит выявить причины возникновения проблем формирования налоговых доходов бюджетной системы и пути их решения на современном этапе развития налоговой системы. Динамика поступлений налоговых платежей в федеральный бюджет в 1995-1997 годах характеризовалась следующими данными /81,с.4/:
Исходя из анализа таблицы 2.1 видно, что невыполнение бюджетных назначений происходит с 1996г. - 81,1%, в 1997г. - 87,4% по отношению к запланированным поступлениям. В 1995г. выполнены бюджетные назначения на 103%. Данный факт говорит не об улучшении собираемости налогов, т.к. в 1995 году происходило скрытое невыполнение бюджетных назначений за счет более быстрого увеличения темпов инфляции по сравнению с запланированными в бюджете. Таким образом, проблема невыполнения бюджетных назначений в бюджетную систему страны особенно обострилась в период начиная с 1996г. В связи с подавлением инфляции, темпы роста потребительских цен достигли рекордно низкого, за последние 5 лет, уровня - 2% в месяц /81,с.3/.
Установленные бюджетные назначения по поступлению в федеральный бюджет налоговых платежей, контролируемых Госналогслужбой России, выполнены в 1996 году на 81,1%. Недовыполнение бюджетных назначений на 18,9% объясняется рядом объективных причин. Среди которых можно назвать следующие:
1. Сокращение (выпадение) доходов федерального бюджета в 1996 году вызвано частично принятием ряда законодательных актов без соответствующей корректировки доходной части федерального бюджета, что привело к недополучению в виде «выпадающих» доходов - 9,9 трлн.рублей.
2. Дальнейший спад промышленного производства и, в связи с этим, снижение объема валового продукта привели к недополучению налогов на сумму около 15,0 трлн. рублей.
3. Из-за резкого снижения рентабельности в промышленности и на транспорте в федеральный бюджет не поступило 13,0 трлн. рублей в виде сбора налога на прибыль .
4. Замедление темпов инфляции ниже прогнозируемых оценок, которые заложены в основу расчетов основных показателей федерального бюджета на 1996 год, сократило налогооблагаемую базу и уменьшило поступления налогов в федеральный бюджет на 8,0 трлн. рублей.
Исходя из выше изложенных причин недовыполнения бюджетных назначений можно сделать вывод о недостаточном получении доходов в бюджетную систему регионов не только из ФФПР, формирующегося за счет 15% отчисления от всех доходов федерального бюджета, но и собственных источников в виде налога на прибыль и НДС. Выполнение бюджетных назначений за 1996 год по основным видам налогов характеризуется следующими данными в таблице 2.2 /81,с.7/:
Снижение поступлений налога на прибыль объясняется, в первую очередь, уменьшением (почти в половину) объемов прибыли, полученной предприятиями и организациями основных отраслей, ростом (почти в два с половиной раза) общей суммы убытка в указанных отраслях, увеличением удельного веса убыточных предприятий (в промышленности убыточными считаются 4 0% всех предприятий, на транспорте 60%, в строительстве - 33%), трудностями со сбытом товаров (так соотношение отгруженной и произведенной продукции на крупных и средних предприятиях промышленности составило 98%) и рядом других факторов.
Если в 1995 году доля налога на прибыль составляла 29% в объеме поступлений в федеральный бюджет, то в 1996 году она сократилась до 18%, а в 1997 году - 16% /7 6, с.6/.Постоянное повышение цен на энергоносители и услуги по их поставке, так же приводит к снижению прибыли. Если рост цен за 1996г. в целом по промышленности составил в среднем на 22-23%, то цены у производителей электроэнергии и угля энергетического увеличились на 33-34% /81,с.3/.
Основная доля всех налоговых поступлений в федеральный бюджет России в 1996 и 1997 годах обеспечивалась налогом на добавленную стоимость (44% и 51% соответственно), акцизами (21% и 24%) и налогом на прибыль (18% и 16%). На другие виды налогов и платежей остается около 17% и 9% соответственно в 1996 и 1997 годах. Таким образом, от сокращения налоговых доходов в 1995 - 1997 годах больше всего потерь понесли доходы региональных бюджетов вследствии повышения доли косвенных налогов в формировании доходов федерального бюджета, а на региональном уровне остается большая часть (22% из 35% ставки) ставки налога на прибыль.
Развитие концепции управления формированием налоговых доходов регионов
Укрепление налоговых доходов бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства. Одной из самых острых проблем ждущих своего скорейшего решения, является формулирование принципов, которые должны быть положены в основу построения современной бюджетной системы РФ.
На наш взгляд, при формулировании принципов бюджетного федерализма следует исходить во-первых, из его содержания, а во-вторых, из тесной увязки с демократическими началами в управлении бюджетными отношениями. К принципам бюджетного федерализма необходимо отнести :
- создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;
- равенство ( но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации;
- самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;
- равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах(критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.
Перечисленные выше принципы должны служить основой при разграничении бюджетных прав между органами власти разного уровня. Но для этого они должны быть конкретизированы. Так, принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации предполагает, что все они обладают равными возможностями формирования своих бюджетов. Однако эти возможности они могут реализовывать по разному в силу различий в социально-экономических условиях хозяйствования, национальных различий и т.д. Именно по этому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав.
Практическая реализация данного принципа во многом зависит от того, симметричная или асимметричная модель федерации воплощена в государственном устройстве страны. Теоретически допустима и та, и другая. Главное чтобы при асимметричной имела место законодательное закрепление рамок принятой асимметрии, чтобы она отвечала интересам федерации и регионов и получила свое реальное воплощение на основе коллективно принимаемого решения на уровне парламента страны.
Как показали результаты проведенного нами анализа, сегодня можно констатировать наличие если не конституционно оформленной, то, по сути дела, фактически сложившейся асимметричной модели федерализма, в том числе, бюджетного федерализма, основываясь на бюджетных правах Татарстана, Башкорстана и некоторых других субъектов Федерации. В связи с этим задача заключается в том, чтобы обсудить создавшуюся ситуацию и на основе согласия всех субъектов Федерации законодательно закрепить образовавшуюся асимметрию, найдя устраивающие всех решение.
Например, в сфере формирования налоговых доходов регионов, конкретным субъектам Федерации могут быть представлены налоговые каникулы в отношении перечислений в федеральный бюджет (начиная с какого-то конкретного года). Тем самым регионы получают серьезный шанс привлечь на льготных условиях внешний капитал, мобилизовать внутренние ресурсы для структурной перестройки своей экономики и т.д. В свою очередь эти субъекты Федерации должны гласно уменьшить «претензии» на соответствующие средства из федерального бюджета. Которые они привычно получают из года в год.
Речь в этом контексте должна идти в построении новых взаимоотношений Федерации с ее субъектами: в получении соответствующих четких полномочий по принятию управленческих решений в рамках действующего законодательства, соблюдения взаимных интересов региона и Федерации в целом.
Нуждается в конкретизации и принцип самостоятельности бюджета. На наш взгляд, самостоятельность бюджета понятие относительное и определяется тем, обладает ли орган власти достаточным размером собственных доходов, имеет ли право свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями.
