Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тенденции глобального развития современного мира проявляются в неравномерном развитии общественного производства, рынков и рыночных процессов в регионах, увеличении многообразных и настоятельных потребностей государства, населения, социальных групп наряду с ограниченностью и уязвимостью природных ресурсов, возрастанием политической напряженности и угроз глобального экономического кризиса. Всё это приводит к росту количества и повышению значения непрерывно возникающих социально-экономических проблем, требующих для своего решения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мер, использования самых разных ресурсных источников. Поэтому роль программно-целевых методов, целевых программ в управление национальной и региональной экономикой будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть скоординированы, упорядочены только на основе применения программной методологии.
Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие началось в XX в., когда появилась необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой стран и регионов, находит применение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.
Основными причинами, обусловившими применение программно-целевого планирования в российской экономике, явились: во-первых, достаточно высокий уровень теоретической и методической разработки этой формы планирования, достигнутый в советский период (естественно, требуется адаптация этих разработок к условиям рыночной экономики, создание новых организационно-экономических и правовых механизмов); во-вторых, то обстоятельство, что программно-целевой метод планирования широко использовался в странах с рыночной экономикой, и практика показала высокую эффективность его использования.
Объектом программно-целевого метода являются все основные элементы структуры хозяйства. Этот метод предполагает разработку плана с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению. Перед программно-целевым планированием стоят также задачи непосредственного влияния на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуация и т.д.).
Использованию программно-целевого метода управления в современной экономике в значительной степени способствует его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевой метод управления использовался в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем.
В современной литературе, посвященной менеджменту и управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, всё более широко начинает использоваться разграничение таких понятий, как «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы», что требует сравнительного анализа содержания данных понятий.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и методологические аспекты становления и развития планирования как функции государства в экономическом развитии нашли отражение в научных трудах классиков экономической науки В. Афанасьева, Дж. Гэлбрейта, Ч. Ганта, Дж. Кейнса, О. Ланге, В. Леонтьева, К. Маркса, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда и др., а также ряда известных отечественных и зарубежных ученых, в числе которых: А. Аганбе-гян, К. Аллин, Л. Басовский, А. Брасс, В. Борисович, В. Гольдберг, Дж. Гэл-брейт, Е. Доценко, Л. Клейн, В. Королев, В. Кокшотт, Б. Кузык, К. Ландауэр, А. Лобко, П. Массэ, Б. Мильнер, У. Митчелл, Т. Морозова, П. Ореховский, Г. Парсаданов, А. Пикулькин, Б. Райзберг, Я. Тинберген, Р. Фишер, Ф. Хайек, С. Холланд, Ю. Яковец.
Проблемы планирования и управления экономикой на региональном уровне исследованы в трудах таких известных исследователей, как В. Батиев-ская, В. Бутов, А. Грандберг, Ю. Дулыциков, В. Золотарев, В. Игнатов, О. Ин-шаков, Н. Кетова, Ю. Колесников, Б. Лавровский, А. Маршалова, В. Масаков, М. Махотаева, А. Новоселов, В. Овчинников, А. Поздняков, И. Тургель, С. Тяг-лов, А. Шогенов.
Современным проблемам реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов посвящены научные работы С. Ананьева, У. Байрейтера, В. Варламова, С. Глазьева, В. Гришина, А. Дружинина, Н. Ефимова, И.Комарова, В. Кушлина, В. Лексина, А. Ляско, Н. Молчановой, С. Рябухина, А. Трейвиша, А. Швецова, К. Яновского.
Следует отметить, что в трудах названных, а также других исследователей основное внимание уделено теоретическим аспектам программно-целевого планирования. Однако в современных условиях одной из наиболее актуальных, и по нашему мнению, наименее разработанной является проблема совершенствования механизма программно-целевого планирования развития региона.
Высокая актуальность и недостаточный уровень разработки данной проблемы обусловили выбор темы диссертации, постановку ее цели, задач, объекта и предмета исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в анализе и систематизации существующих методов программно-целевого планирования регионального экономического развития и разработке предложений, рекомендаций по совершенствованию этих методов в современных условиях.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
провести сравнительный анализ содержания понятия планирования и систематизировать теоретические основы программно-целевого планирования;
провести классификацию основных видов планирования применительно к объекту исследования и определить направления их совершенствования;
исследовать зарубежный опыт реализации программно-целевого планирования на федеральном и региональном уровнях и внести предложения по его применению в российской практике;
проанализировать взаимосвязь программно-целевого метода управления с другими методами управления и его реализацию на федеральном и региональном уровнях;
представить обоснование совершенствования методики разработки целевых программ регионального экономического развития;
выявить особенности реализации приоритетных национальных проектов на федеральном и региональном уровнях;
провести анализ мониторинга и контроля реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов в российских регионах.
Объектом диссертационного исследования является региональные программы социально-экономического развития и приоритетные национальные проекты.
Предметом исследования является механизм реализации региональной экономической политики путем разработки федеральных целевых программ, национальных проектов, стратегических планов субъектов Российской Федерации и управленческие отношения, возникающие в этом процессе.
Теоретико-методологической основой исследования послужили научные труды, публикации российских и зарубежных ученых, практиков-экономистов и управленцев в области экономической теории, менеджмента, региональной экономики и бюджетного федерализма, диссертационные и монографические исследования, методические рекомендации научно-практических конференций и семинаров по проблемам программно-целевого планирования и управления экономикой на региональном уровне.
В диссертационном исследовании были использованы методы анализа, синтеза, статистической обработки данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов.
Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика.
В качестве эмпирической и информационной базы проведенного исследования широко использовались нормативно-правовые и программные до-
кументы Российской Федерации, субъектов РФ по проблемам программно-целевого планирования и вопросам планирования регионального развития, а также отдельных муниципальных образований; использовались опубликованные работы ведущих экономических институтов страны и материалы конференций по проблеме внедрения программно-целевого планирования в целом.
В рамках исследования использованы аналитические и статистические материалы Правительства России, Минэкономразвития России, Минфина России, характеризующие состояние программно-целевого планирования в России, материалы экономических изданий и периодической печати.
Привлекались информационные ресурсы сети Интернет, отражающие различные аспекты реализации национальных проектов.
Нормативно-правовая база работы основывается на Федеральных законах, Указах Президента и Постановлениях Правительства и других нормативно-правовых актах, принимаемых на региональном уровне.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования представляет собой научное предположение о том, что применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении повышает эффективность государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов России, обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами и должно сопровождаться усилением мониторинга и контроля реализации в регионе целевых программ и приоритетных проектов как основных инструментов программно-целевого планирования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Многоуровневая система территориального программно-целевого планирования компенсирует ослабление вертикали государственного управления региональной экономикой, характерное для рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, способствует проведению единой государственной социально-экономической политики не всех уровнях управления хозяйством. При этом связь осуществляется в основном не на директивно-распорядительной основе, а на базе контрактов, бюджетно-финансовых отношений, характерных для рыночной экономики. Тем самым применение программ-
но-целевых методов в территориальном планировании и управлении способно повышать степень государственного воздействия федерального уровня на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав субфедеральных органов управления.
-
Порядок и методика разработки и реализации программ и планов развития различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия, факторов отбора проблем для программно-целевого решения: значимость проблемы; комплексность решения проблем в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и государственной поддержки ее решения; принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; необходимость координации действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.
-
Регион как область применения программно-целевого метода управления обуславливают его взаимосвязь с другими методами. Классификация методов управления на нормативно-правовые, эвристические (основанные на интуиции и опыте), балансовые, экономико-математические, экспертные, статистические позволяет предположить, что программно-целевой метод, а точнее, подход, опирается на все эти методы и использует их в процессах управления. Способы управления (экономический (стимульный), организационно-распорядительный, социально-психологический) отличаются прежде всего по форме и содержанию управляющих воздействий.
-
Ресурсная составляющая разработки программы регионального развития должна учитывать затраты всех видов ресурсов: материальных (сырье, материалы, энергия), трудовых, финансовых, информационных, инвестиционных, определенных по результатам целевой, проектно-научной, структурной разработки и прогнозирования. Ресурсная разработка программы включает не только установление потребностей в ресурсах, но и источников ресурсного обеспечения по периодам и важнейшим срокам реализации программы. В структуре ресурсного обеспечения программно-целевого планирования наряду с функцио-
нальным (содержательным) целесообразно выделять исполнительный (адресный) и временной элементы. Расширение применения программно-целевых методов, обеспечивающих тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами, должно стать основным направлением государственного управления региональной экономикой.
5. В период выхода из кризиса и восстановления экономики усиливается прямое участие государства в целевых программах и отраслевых корпоративных планах, что особенно актуально для современного этапа кризисного состояния глобальной экономики. Мониторинг и контроль реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ как инструментов программно-целевого планирования должен основываться на внедрении методологии аудита эффективности, финансовом контроле реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация совместных контрольных мероприятий федеральными и региональными органами управления, новая система мониторинга и контроля должна быть информационно открытой для населения, что позволит не только формулировать новые приоритеты, но и контролировать, как регионы и муниципалитеты достигают важнейших показателей социально-экономического развития и исполняют свои полномочия.
Научная новизна исследования заключается в обосновании научно-методических процедур по реализации программно-целевого метода планирования в деятельности органов государственного управления на региональном уровне, выработке механизмов по ее совершенствованию, включая мониторинг и контроль целевых программ и приоритетных национальных проектов. К числу положений, содержащих приращение научного знания, относится следующее:
- Систематизированы критерии классификации планирования (горизонт,
обязательность, метод, характер показателей, область планирования, реакция на среду), что позволило уточнить основные его виды, которые применяются в региональной экономике и управлении и различаются по типу составляемого стратегического плана (реактивное, проактивное, интерактивное планирование) и
сроку, на которые он разрабатывается (директивное, индикативное, текущее (оперативное);
Выявлены основные признаки программно-целевого метода планирования (рассмотрение в совокупности, конкретности, количественной определенности в постановке целевых задач; приспособление к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений и т.д.), определяющие его содержание и проявление в процессе установления путей решения крупных, многогранных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межрегиональных, государственных и межгосударственных) социально-экономических региональных проблем;
Обоснована методика разработки и корректировки целевых программ регионального экономического развития в зависимости от приоритетов данного региона, определение которых зависит от многих факторов, включающих природно-климатические условия, ресурсный потенциал, социально-экономические, географические, историко-политические и другие его особенности, что позволит повысить качество управления регионом на основе федеральных целевых программ, национальных и региональных проектов;
Разработаны рекомендации по совершенствованию механизма отбора федеральных целевых программ (оценка обоснованности компонентов: цели, задачи, сроки и этапы реализации программ, объемы и источники финансирования программы), что позволило преодолеть основные недостатки при их раз-раооі ке: отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за исполнение программ; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ, выходящее далеко за пределы возможностей федерального и региональных бюджетов; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и мероприятий программ, низкий уровень контроля за реализацией региональных программ;
Внесены предложения, определяющие границы и функции федеральных целевых программ как инструмента допустимого государственного воздействия
плановых органов управления с учетом введения процедур согласования интересов субъектов социально-экономического и бюджетного планирования на федеральном и региональном уровнях.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит усовершенствовать механизм программно-целевого планирования развития экономики региона, повысить эффективность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве предложений для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных документов, регулирующих особенности программно-целевого планирования в управлении экономикой субъекта Федерации.
Материалы и результаты диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, использоваться в процессе обучения в вузах и в системе переподготовки экономических кадров при изучении дисциплин: «Региональная экономика и управление», «Государственное регулирование экономики» и др.
Апробация результатов диссертационной работы. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы, предложения докладывались автором диссертации на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы модернизации государственного и муниципального управления», «Экономические интересы и социальная политика» (Ростов-на-Дону, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг.), на методологических семинарах кафедры экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской академии государственной службы.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 8 публикациях общим объемом 3,1 печатных листов.
Структура диссертационной работы. Структура диссертации соответствует логике проводимого исследования, она включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список и приложения в виде таблиц. Общий объем работы составляет 187 страниц.
Структура диссертации:
Введение
1. Научно-методологические основы программно-целевого планирования эконо
мического развития региона
1.1. Сущность, виды и функции планирования в экономике и управлении
1.2. Область применения программно-целевого метода в управлении эконо
микой на национальном и региональном уровнях
2. Целевые программы как основной инструмент программно-целевого плани
рования и управления в регионе
-
Содержание и структура целевых программ на региональном и муниципальном уровнях
-
Этапы и методика разработки целевых программ регионального экономического развития
-
Анализ и оценка зарубежного опыта реализации программно-целевого планирования
3! Развитие организационно-экономического механизма реализации национальных проектов и целевых программ в регионах
3.1. Реализация приоритетных национальных проектов как форма внедрения
программно-целевого планирования региональной экономики
3.2. Мониторинг и контроль реализации целевых программ и приоритетных на
циональных проектов в российских регионах
Заключение.
Библиографический список. Приложение.
