Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции 10
1.1. Понятие, типология и причины коррупции 10
1.2. Исторический аспект распространения и противодействия коррупции в России 27
1.3. Экономическое содержание коррупции 45
1.4. Зарубежный опыт противодействия коррупции 59
Глава 2. Государственная стратегия и регулирование процессов противодействия коррупции 75
2.1. Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности 75
2.2. Правовое обеспечение противодействия коррупции 89
2.3. Анализ масштабов и форм проявления коррупции 104
2.4. Мониторинг коррупционной ситуации в системе высшего образования 117
Глава 3. Разработка предложений по совершенствованию стратегии и механизмов противодействия коррупции на федеральном уровне 135
3.1. Федеральный орган по противодействию коррупции: обоснование его создания, структура и порядок формирования 135
3.2. Формирование информационно-аналитической базы для противодействия коррупции 146
Заключение 156
Список литературы 166
Приложения 186
- Исторический аспект распространения и противодействия коррупции в России
- Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности
- Анализ масштабов и форм проявления коррупции
- Федеральный орган по противодействию коррупции: обоснование его создания, структура и порядок формирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коррупция снижает эффективность государственного управления, обостряет социальную напряжённость, множит правовой нигилизм, деморализуют общество. Полезные для государственного развития инициативы под воздействием коррупционных проявлений превращаются в угрозу национальной безопасности.
В Национальной стратегии противодействия коррупции говорится о том, что коррупция препятствует проведению социальных преобразований и повышению динамики национальной экономики.
Причины коррупционных деяний носят исторический, правовой и социально-экономический характер, проявляются в несовершенном механизме функционирования государственной власти.
По данным доклада «Коррупция в России», объёмы коррупционного оборота в России составляют примерно 25-27 трлн. рублей. Это неполная статистика материальной коррупции. Реальные масштабы взяточничества трудно определяемы, поскольку коррупционные проявления обладают высокой степенью латентности.
В условиях модернизации системы государственного и муниципального управления, перехода российской экономики на инновационную траекторию развития в российском обществе выработана позиция о системном противодействии коррупции.
При Президенте РФ образован Совет по противодействию коррупции. Продолжают формироваться правовые основы антикоррупционной деятельности. Практически во всех федеральных органах государственной власти созданы комиссии и отделы по профилактике коррупционных деяний.
Отсутствие единого подхода к пониманию коррупции обуславливает разрозненность действий со стороны множества государственных органов, ответственных за борьбу с коррупцией в России. Для повышения эффективности противодействия коррупции требуется проведение мониторинга коррупционной ситуации и выработка единого подхода к пониманию антикоррупционных процессов.
Эти и другие острые вопросы противодействия коррупции в контексте государственного управления рассмотрены в настоящем диссертационном исследовании, что обуславливает его актуальность.
Степень научной разработанности проблемы
Коррупционная проблематика рассмотрена в трудах как зарубежных, так и российских исследователей. Среди зарубежных авторов можно выделить работы А. Адеса, С. Алатаса, Д. Байлей, К. Блисса, Р. Бардхана, Г. Бэккера, С. Гупта, Р. Вишни, С. Камерона, Д. Кауфмана, Р. Клитгаарда, Ф. Мендеса, Э. Мигеля, К. Мерфи, Дж. Най, С. Роуз-Аккерман, Я. Свенсона, В. Танци, Р. Ди Тела, Р. Фисмана, Л. Шелли, А. Шляйфера, А.Эйдса и др.
В Российской Федерации проблемы профилактики и борьбы с коррупцией рассмотрены в исследованиях Астанина В.В., Бажина И.И., Багданова И.Я., Волженкина Б.В., Волкова В.И., Гаухмана Л.Д., Гретченко А.И., Гуриева С.М., Ечмакова С.М., Епифановой Н.С., Кабанова П.А., Кирпичникова А.И., Клямкина И., Косалса Л., Курбатова Г.Л., Латова Ю.В., Левина М.И., Максимова С.В., Мишина Г.К., Морозовой Н., Ожиганова Э.Н., Попова В.И., Пименова Н.А., Радаева В.В., Рывкиной Р.В., Сатарова Г.А., Скобликова П.А., Тимофеева Л.М., Храмкина А.А. и др.
Цели и задачи диссертационного исследования
Целью настоящей диссертации является комплексное исследование процессов противодействия коррупции с учетом модернизации системы государственного управления и разработка рекомендаций по совершенствованию антикоррупционных мер в современных российских условиях.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
провести анализ антикоррупционного законодательства и организационно-управленческих механизмов противодействия коррупции в Российской Федерации;
уточнить понятие коррупции и предложить классификацию коррупционных деяний, основанных на предметном признаке;
проанализировать и систематизировать основные причины распространения коррупции в российском обществе;
раскрыть исторический аспект распространения коррупции в России и исследовать зарубежный опыт антикоррупционной деятельности;
выявить существующие направления и подходы к макроэкономике коррупции, а также оценить основные подходы к определению коррупционной ситуации;
проанализировать современный уровень коррупции в России на примере образовательной сферы и разработать практические рекомендации по совершенствованию государственного управления процессами противодействия коррупции.
Объектом исследования является государственное управление процессами противодействия коррупции на федеральном уровне.
Предметом исследования являются экономические, организационные и управленческие отношения, возникающие при взаимодействии органов государственной власти в процессе противодействия коррупции на федеральном уровне.
Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических и методологических аспектов государственного управления процессами противодействия коррупции и разработке системы мер, направленных на снижение коррупционных проявлений в российском обществе.
Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и представленные к защите, состоят в следующем:
-
Уточнено понятие коррупции как способа взаимодействия субъектов правоотношений, при котором эти субъекты (или один из них) нарушают установленный законом порядок в целях извлечения личной выгоды;
-
Разработана классификация коррупционной деятельности по предметному признаку, которая более полно (по сравнению с другими классификациями) отражает многообразие коррупционных проявлений;
-
Систематизированы основные причины распространения коррупции в российском обществе, что важно при определении направлений государственной антикоррупционной политики;
-
Выявлены особенности коррупционных проявлений в образовательной сфере в результате проведения эшелонированного анкетирования, в рамках проекта по гранту, на тему «Противодействие коррупции в системе высшего образования РФ»;
-
Обосновано создание централизованной системы государственного мониторинга коррупционной ситуации, представляющей собой специальную государственную структуру, обеспечивающую сбор, обработку и сопоставление информации о коррупционных проявлениях на постоянной основе;
-
Предложен механизм государственного управления процессами противодействия коррупции на федеральном уровне, который предполагает интегрирование в российскую систему государственного управления антикоррупционного органа, с наделением его полномочиями по профилактике и борьбе с коррупцией, а также ликвидации последствий коррупционных деяний.
Практическая значимость работы. Обоснованные в ходе исследования теоретические и практические положения, а также предложенные подходы к формированию системы государственного управления процессами противодействия коррупции могут быть учтены при разработке нормативных правовых актов и программ, определяющих ключевые направления антикоррупционной деятельности.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили результаты исследований российских и зарубежных учёных в области противодействия коррупции, научные труды по государственному и муниципальному управлению, а также иные публикации, посвященные изучению коррупционной ситуации.
Исследование опирается на федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ, Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, Национальную стратегию противодействия коррупции, Конвенцию ООН против коррупции 2003 г., Конвенцию ЕС об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.
Информационно-аналитическую базу исследования составили данные Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства экономического развития РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Судебного Департамента при Верховном Суде и других государственных органов, а также материалы международных организаций, таких как: Transparency International, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, ГРЕКО, ООН и информационные ресурсы ИНТЕРНЕТ.
При подготовке диссертации использовались результаты проведённого автором анкетирования на тему: «Противодействие коррупции в системе высшего образования РФ», а также итоги научной работы по выработке антикоррупционных предложений для Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года и по разработке методических рекомендаций для организации и проведения мониторинга коррупционной ситуации.
В качестве основных методов исследования были использованы системный подход, методы дедукции, экспертных оценок; методы экономического анализа, классификации, анкетирования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертации были использованы Комиссией РЭУ им. Г.В. Плеханова по противодействию коррупции при осуществлении комплекса мероприятий, направленных на профилактику коррупции в вузе; при подготовке предложений по совершенствованию «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года».
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс кафедры Государственного и муниципального управления Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова и включены в учебные курсы «Государственная антикоррупционная политика» и «Государственное и муниципальное управление».
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, были представлены на II Международной научно-практической конференции «Современная экономика: концепции и модели инновационного развития» (РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2010 г.); Международном форуме «Законодательное обеспечение противодействия коррупции: итоги и перспективы» (Законодательное собрание г. Санкт-Петербурга, 2010 г.); III Международной научно-практической конференции «Современная экономика: концепции и модели инновационного развития» (РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2011 г.); «Двадцать четвёртых международных Плехановских чтениях» (РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2011 г.).
Основные теоретические и методические положения диссертационной работы отражены в 10 печатных работах, общим объемом 2,85 печатных листа, из них 4 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобразования РФ, общим объёмом 0,99 п.л.
Структура диссертации отвечает поставленным целям и отражает логику исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Работа изложена на 173 страницах, содержит 9 таблиц и 27 рисунков.
Исторический аспект распространения и противодействия коррупции в России
История возникновения и разрастания коррупции насчитывает не одно тысячелетие. Сведения о подкупах, воровстве казённых денег и иных злоупотреблениях нашли отражение в массе исторических документов, относящихся ко всем центрам древневосточных цивилизаций. Упоминание о коррупции и осуждение ее проявлений присутствует во всех ведущих религиях мира. Коррупционные проявления сыграли огромную негативную роль в процессе мирового развития. Однако в связи ограниченным объёмом и спецификой настоящей работы мы сосредоточим своё внимание на истории распространения и борьбы с коррупцией в России.
Особенности российской коррупции обусловлены сложными условиями становления российской государственности. Нашествие монголо-татар, а затем установление их ига над северо-восточными и северо-западными землями привело к тому, что произошел прорыв естественноисторического пути развития русских земель. Сложилась качественно новая ситуация: демократические вечевые традиции уходили в прошлое, теперь русские князья должны были считаться не с мнением народного собрания (вече), а с мнением золотоордынских ханов и их наместников в русских землях - баскаков. От их расположения зависело, получит ли русский князь ярлык (грамоту) на свое княжение или нет. За ярлыком надо было ехать в Сарай - столицу Золотой Орды, ехать туда без подарков хану, его чиновникам, было нельзя. Фактически эти подарки были взятками, и практика дачи этих взяток стала нормой. Все хорошо понимали, что чем дороже и больше подарков привезет князь в Орду, тем больше шанс, что его просьба будет решена положительно, особенно, если речь шла о получении ярлыка на Великое княжение Владимирское. Князь и его окружение, вынужденные постоянно возить подарки в Орду, стали воспринимать это как норму. Как правило, люди, вынужденные делать подарки, сами не возражают против того, чтобы их получать. Система подношения дорогих подарков тем, кто был обличен властными полномочиями, превратилась в обязательное правило, и воспринималось уже не как вид взятки, а как своего рода проявление знака уважения.
Вместе с тем, по сохранившимся записям летописцев с некоторыми коррупционными проявлениями, такими как взяточничество, в Древней Руси решительно боролись. По Двинской уставной грамоте 1398 года взятка за совершение законных действий считалась правонарушением, и за получение такой взятки предусматривалось конкретное наказание. Ранее митрополит Кирилл в Русской правде осуждал мздоимство наряду с пьянством и колдовством, за что и настаивал карать соответствующе, то есть смертной казнью.
Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление было архаичным. Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости). За выполнение административных и судебных функций они получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. они как бы «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. Такая служба и называлась «кормлениями»39. Только в 1555 году система кормлений была официально отменена, однако на практике она в той или иной форме и продолжала существовать вплоть до XVIII века.
В Судебнике Ивана III от 1497 года есть такие слова: «Посулов боярам, и околничим, и диакам от суда и от печалования не имати також и всякому судие посула от суда не имати»40. То есть для предотвращения подкупа судьи обязаны были проинформировать население о том, чтобы истец и ответчик не предлагали взятку за необходимые показания и не подкупали сам суд. В случае обнаружения факта подкупа дело считалось решено неправо, что влекло, в свою очередь, определённые правовые последствия. Анализ Судебника 1497 года показывает, что нормы о деяниях, совершаемых посредством подкупа, были посвящены исключительно посягательствам против установленного порядка судопроизводства. Определенные противоправные деяния судей и иных лиц законодатель выделил в самостоятельные составы преступлений -получение судьями и приставами, боярами и окольничьими, думными чинами от тяжущихся сторон посулов при разрешении судебного спора41. Анализируя статьи Судебника с точки зрения конструктивных признаков, следует указать, что данное деяние признавалось правонарушением однако санкция за принятие незаконного вознаграждения указанными лицами отсутствовала. Установление простого запрета на принятие подношений зачастую не давало должных результатов. В Москве в XV веке, практически все правосудие основывалось на материальном благополучии той или иной стороны спорящих: человек, давший судье больше, фактически является более знатным и богатым, и поэтому ему нужно верить больше, чем человеку бедному42.
По мере развития Московского государства формировались и центральные органы власти, среди которых особое место занимали органы центрального управления - приказы, роль которых постоянно возрастала. Во второй половине XVI века в етране сложилась довольно разветвленная приказная система. Каждый приказ выполнял не только управленческие функции, но и судебные. Весьма благоприятно на развитии политической системы и на борьбе с коррупцией сказались реформы «Избранной Рады» - так назывался правительственный кружок, еложившийся в конце 40-х годов XVI века вокруг молодого царя Ивана Грозного, который установил для сидящих на кормлении должностных лиц допустимую норму поборов с населения. Кроме того при Иване IV было также впервые введено понятие злоупотребление должностью и использование служебного положения. Избранная Рада, руководимая Иваном IV, провела в период своего существования, т.е. до конца 50-х годов ряд очень важных реформ, способствующих политической централизации страны и в значительной степени ограничивающих злоупотребление людей, облеченных властью.
В 1550 году был издан новый Судебник, получивший название Ивана IV или «Царского». Он был составлен на основе Судебника Ивана III (1497 г.). В Судебнике были отражены изменения в российском законодательстве, в связи с которыми за посулы (превыщение должностных полномочий за взятку) можно было привлечь виновных к уголовной ответственности43. Более подробно о судебнике 1550 года смотрите в приложении.
В XVII веке власть на местах сосредоточилась в руках воевод, назначаемых из центра. Это были отставные военные, их служба не оплачивалась государством. Воеводу и его людей содержало местное население. Контроль над деятельностью воевод был слабым, особенно в отдаленных уездах, что создавало благоприятную почву для злоупотреблений.
Усилилась коррупция и в центральных органах власти, где складывался бюрократический аппарат. Вначале он был еще очень малочисленным. При Иване III - не более 200 человек, но в XVII веке насчитывалось уже 4,5 тыс. человек. Разросщаяся приказная система была весьма запутанной, поэтому одно и то же дело могло находиться в разных приказах44.
К тому же государство стремилось сосредоточить именно в центре различные судебные дела и поэтому по больщинству судебных дел приходилось ехать в Москву. Воеводы на местах рещали лищь самые незначительные судебные случаи. Столичные приказы были буквально завалены нерещенными судебными делами, их прохождение двигалось очень медленно, они «волочились», откуда и произошла знаменитая московская «волокита». Служащие приказов, дьяки и подьячие, рассматривали в первую очередь дела тех, кто давал взятку, а кто не имел такой возможности, тот вынужден был томиться в ожидании неопределенно долгое время.
Распространение взяточничества и казнокрадства подрывало доверие к власти, принципам государственного управления, вызывало серьезные социальные потрясения, недаром XVII век вошел в историю России как «бунташный». Ярким примером того, к каким последствиям может привести коррупция в сложное для государства время, является Соляной бунт 1648 года в Москве.
Московские цари предпринимали попытки ограничить взяточничество и казнокрадство, но преодолеть их так и не смогли. Одной из мер по усилению контроля за приказной системой было создание при царе Алексее Михайловиче Тайного приказа (приказ тайных дел). Он был полностью подчинен царю и состоял только из дьяков и подьячих, бояре в него не входили. Приказ призван был объединить в руках царя нити контроля за государственным управлением. Однако вскоре после смерти Алексея Михайловича приказ тайных дел был закрыт.
Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности
Коррупционные проявления искажают суть и результаты экономической политики. Снижается эффективность стратегии развития страны. Увеличивается объём прямых или косвенных хищений средств федеральных и региональных бюджетов и государственной собственности.
Поэтому проблема функционирования организационно-управленческого механизма антикоррупционной деятельности государства как основы всей системы управления противодействием коррупции является весьма актуальной для управленческой и экономической науки и практики.
Государственное управление процессами противодействия коррупции, в контексте организационно-управленческого механизма антикоррупционной деятельности, является процессом целенаправленного воздействия на организационные отношения. Эти отношения возникают в процессе взаимодействия различных государственных и общественных органов и структур, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие, как системы противодействия коррупции, так и всего государства в целом. Государственное управление процессами противодействия коррупции включает управляемую подсистему, или объект управления, управляющую подсистему, или субъект управления, и соответственно - сам организационно-управленческий механизм. Этот механизм обеспечивает взаимодействие управляемой и управляющей подсистем132.
Организационно-управленческий механизм антикоррупционной деятельности представляет собой систему взаимодействия субъекта и объекта управления по поводу предупреждения и пресечения коррупционных проявлений во всех сферах жизнедеятельности российского общества133.
Государственное управление в контексте противодействия коррупции представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государственного аппарата на общество в целях профилактики и борьбы с коррупцией, а также по минимизации последствий коррупционных правонарушений.
В современной России управление процессами противодействия коррупции осуществляется посредством применения программно-целевого подхода, который заключается в чётком определении целей, разработке программ для оптимального достижения поставленных целей, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования организаций, осуществляющих руководство их выполнением.
В рамках программно-целевого подхода, основными инструментами государственного управления процессами противодействия коррупции являются такие программные документы как Национальный план и Национальная стратегия противодействия коррупции134. Они определяют направление государственной антикоррупционной политики и регламентируют процессы противодействия коррупции на федеральном уровне государственного управления.
Национальная стратегия противодействия коррупции является инструментом долгосрочной государственной антикоррупционной политики. Она представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемую федеральными органами государственного и муниципального управления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами135. В отличие от антикоррупционной стратегии Национальный план противодействия коррупции является инструментом краткосрочной государственной анктикоррупционной политики. Существующий национальный план разработан на период 2012-2013 годов.
Положения об организационных основах противодействия коррупции, встречаются и в Федеральном законе «О противодействии коррупции»136.
Статья 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» определяет организационные основы противодействия коррупции в Российской Федерации. В соответствии с этим законом Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции и устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции137.
С 2008 года при Президенте РФ действует Совет по противодействию коррупции (далее - СПК либо Совет), который был учреждён «в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих» Основными задачами СПК является подготовка предложений Президенту РФ по реализации государственной антикоррупционной политики; координация деятельности органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, а также контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции139. Следует отметить, что указ, предусматривающий создания Совета был издан 19 мая 2008 года, тогда как первая редакция национального плана противодействия коррупции была утверждена только 31 июля 2008 года. Исходя из этого, мы можем сказать, что, прейдя к власти, Дмитрий Медведев уже имел программу антикоррупционных действий.
Совет для решения возложенных на него основных задач запрашивает и получает необходимые материалы от органов государственной власти Российской Федерации, приглашает на свои заседания представителей этих органов, а также представителей общественных объединений140. Полномочия Совета подчёркивают совещательных характер его деятельности.
Для оперативного решения вопросов в СПК образован Президиум СПК. Возглавляет Президиум Совета глава президентской администрации.
Президиум СПК формирует повестку дня заседаний Совета и рассматривает вопросы, связанные с реализацией решений Совета, а также создает рабочие группы по особо важным вопросам, а также рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов141.
Президиуму СПК совместно с Правительством РФ в Национальном плане было дано ряд поручений, среди которых можно назвать142, среди которых можно отметить принятие мер по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. То есть, руководство деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих осуществляется на высшем государственном уровне, что с одной стороны укрепляет систему государственного управления, централизуя её, но с другой стороны, повышает зависимость региональных органов управления от центра, что при определённых условиях может служить почвой для злоупотреблений.
Кроме того. Президиуму СГЖ совместно с Правительством РФ поручено обеспечение подготовки методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции. Им предстоит ответить на вопрос «как» или «каким образом» должно осуществляется антикоррупционная деятельность в России. Вместе с тем, процессы противодействия коррупции давно запущены, а их направления определены федеральным законом «О противодействии коррупции», поэтому Президиуму Совета совместно с Правительством РФ было бы целесообразней поручить обеспечение подготовки методических рекомендаций по вопросам повышения эффективности противодействия коррупции в России.
Председателем Президиума СГЖ является руководитель администрации Президента РФ. Он формирует повестку дня заседаний президиума Совета, определяет направления деятельности созданных президиумом Совета рабочих групп и утверждает руководителей этих групп, организует обеспечение деятельности Совета, а также докладывает Совету о ходе реализации антикоррупционных мероприятий .
Анализ масштабов и форм проявления коррупции
Признания того, что масштабы коррупции в России велики звучат ото всюду, однако сказать насколько велики эти масштабы точно не может никто. Причина неточности измерения уровня коррупции в любой стране кроется, прежде всего, в высокой латентности коррупционных проявлений.
Для того, чтобы понять как выглядит коррупционная ситуация в России с точки зрения международного сообщества, изучим основные результаты исследований международных организаций по данной тематике.
Одной из таких организации является Всемирный Банк. Он проводит комплексную диагностику состояния власти в рамках проекта по работе с Интегральными индикаторами государственного управления - Worldwide Governance Indicators (сокращенно - WGI). WGI является результатом социологического опроса и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников. Интегральная оценка позволяет осуществлять сравнение стран по данному показателю. Чем выше значение индекса, тем более высокую позицию имеет страна по качеству государственного управления (балл каждой страны относителен, так, если качество управления в стране оценивается в 70%, то это означает, что в 70% стран оно хуже, а в 30% лучше). В числе шести направлений, по которым отслеживается качество власти, присутствует степень эффективности осуществления контроля над распространением коррупции, под которой понимается «та степень, в которой власть употребляется в личных целях, включая как мелкие, так и крупные формы, равно как и степень «захвата» государства... частными интересами».
По результатам исследования, проведённого Всемирным банком в 2010 году, можно сделать вывод, что, несмотря на приоритетное значение противодействия коррупции, показатели контроля коррупции для России имеют наименьшее значение среди других индикаторов качества государственного управления.
Другое исследование в области изучения коррупционной ситуации проводимое Всемирным банком, называлось «Глобальное обследование условий ведения бизнеса» (World Business Environment Survey). В рамках этого проекта было обследовано свыше 10 000 предприятий в 80 странах.
Респонденты в развивающихся странах Восточной Азии указывали на широкую распространенность «нерегулярных дополнительных платежей государственным чиновникам» (свыше 60%). На другом «полюсе», лишь 28% респондентов в странах Латинской Америки и 12% респондентов в странах-членах Организации экономического сотрудничества и развития сообщили о подобных платежах. Были обнаружены существенные различия между малыми, средними и крупными предприятиями.
В апреле 2009 года независимым экспертно-аналитическим центром Milken Institute были опубликованы результаты исследований прозрачности государства. Индекс непрозрачности (Opacity Index) являлся основным критерием ранжирования участвовавших в исследовании государств. Этот индекс характеризует потенциал «непрозрачности» страны, возможный в пяти сферах и измеряемых с помощью пяти индикаторов: коррупция (С), несоответствие законодательства (Ь), экономическое давление (Е), сфера финансовой отчётности и корпоративного управления (А), сфера регулирования (К). Чем выше значение коэффициента, тем выше непрозрачность страны, (см. табл. 3)
Как видно из таблицы, Россия по индексу непрозрачности заняла 35 место из 48 исследованных государств.
В качестве показателя коррупционной ситуации на глобальном уровне также используется индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom). Показатель оценивает уровень экономической свободы в странах мира. Выпускается американским исследовательским центром «Фонд наследия» (The Heritage Foundation) совместно с газетой The Wall Street Journal. Эксперты Фонда определяют экономическую свободу как «отсутствие правительственного вмешательства или воспрепятствования производству, распределению и потреблению товаров и услуг, за исключением необходимой гражданам защиты и поддержки свободы как таковой». Анализ экономической свободы проводится ежегодно, начиная с 1995 года. Последнее исследование РИД «Фонд наследия» показало, что Россия находится на 143 месте среди 179 мест, набрав всего 50,3 балла по уровню экономической свободы, который подсчитывается как среднее арифметическое баллов по каждому из десяти факторов (см. табл. 4). Одним из факторов, влияющих на экономическую свободу является свобода от коррупции, по уровню которой эксперты «Фонда наследия» присвоили России 21 бал из 100 возможных.
Ещё одним механизмом ранжирования является Глобальный индекс честности (Global Integrity Index). Этот индекс был разработан в 2002 году расположенным в Вашингтоне Центром за общественную честность (Center for Public Integrity) и некоммерческой организацией Глобальная честность (Global Integrity). Он содержит более 290 отдельных показателей по 6-ти группам. Особенность Глобального индекса честности в том, что он измеряет не объёмы коррупции, а эффективность антикоррупционной деятельности. Поэтому анализу в данном случае подлежит наличие антикоррупционных мер и их эффективность. Такой подход к оценке коррупционной ситуации позволяет не только получить общее представление, но и разбить его на блоки: созданные на бумаги условия для борьбы с коррупцией, их действенность и т.д.
В соответствии с результатами обследования «Global Integrity Report» 2008 года Россия попала в группу «слабых стран» (всего разрядов существует четыре: «сильный», «средний», «слабый» и «очень слабый»), набрав 69 баллов из ста. «Интересно отметить, что нащи «бумажные» механизмы по борьбе с коррупцией Global Integrity оценила довольно высоко, дав 89 баллов из 100. То есть она воздала должное формально-правовой базе России, зато правоприменительную практику неплохого законодательства специалисты Global Integrity удовлетворительной не нашли - здесь у России 52 балла»199.
Самым известным является ежегодный Индекс восприятия коррупции, Corruption Perceptions Index (сокращенно - CPI), международной неправительственной организации Transparency International. CPI используется для того, чтобы измерить ту степень, в которой коррупция распространена среди государственных служащих и политиков, исходя из сочетания независимых оценок - внешних и внутренних. Под коррупцией Центр ТИ-Р понимает «комплекс явлений, связанный с использованием чиновниками своего служебного положения для извлечения личной выгоды (взяточничество, мошенничество, растрата, фаворитизм, непотизм)». То есть, ТИ понимает коррупцию достаточно узко, не включая в её состав проявления, происходящие вне государственного аппарата.
Индекс составляется на основе целой серии отдельных исследований в форме опросов экспертов и бизнесменов по таким направлениям, как частота дачи взяток, их объем и т.д. Такой подход практикуется в связи с тем, что строить коррупционный ранжир на фактической информации невозможно. Это приводит к тому, что любая конкретная цифра предполагает очень серьезные допущения.
С середины 90-ых, когда индекс был впервые представлен широкой общественности, РФ находится ближе ко дну шкалы (оценка 10 представляет собой идеал прозрачности и честности государственного аппарата, чем она ниже, тем хуже дела в этом государстве). Так, получив в год дефолта оценку 2,4 и заняв 76-ую из 85 позиций, Россия начало двухтысячных встретила с оценкой 2,1, поделив с Кенией 82-ую позицию из 90 возможных. Россия начала демонстрировать позитивную динамику (показатель 2,8 и 90-ая позиция из 145 относительно «общего зачета» в 2004 году). Затем, вновь началось безостановочное падение. Наивысшее место в Индексе за 2010 г. заняли Дания, Новая Зеландия и Сингапур, набравшие по 9,3 балла. На нижних позициях ИВК по-прежнему преобладают нестабильные режимы, зачастую страдающие от последствий конфликтов. Афганистан и Мьянма разделяют предпоследнее место, набрав по 1,4 балла, а замыкает рейтинг Сомали, получившая лишь 1,1 балла.
Федеральный орган по противодействию коррупции: обоснование его создания, структура и порядок формирования
В целях консолидации усилий по противодействию коррупции нами предлагается создание федеральной службы по противодействию коррупции (ФСПК), которая была бы наделена полномочиями по оперативно-розыскной и следственной работе по коррупционным преступлениям (борьбе с коррупцией), полномочиями по разработке предложений по коррекции профилактических мер антикоррупционной направленности, а также совершенствованию процедур ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Идея создания независимого специализированного государственного органа по противодействию коррупции находит отражение как трудах отечественных ученых (Сатаров Г.А., Скобликов П.А., Кабанов ПА.)213, так и в рядах практиков противодействия коррупции.
В настоящее время в обществе отсутствует единый подход к пониманию роли органов государственной власти в противодействии коррупции на федеральном уровне. Этот факт подтверждают результаты опроса на тему «Противодействие коррупции в системе высшего образования РФ» (диаграмма 18), в ходе которого был предложен вопрос: «Кто координирует деятельность по борьбе с коррупцией?». 15% респондентов ответили, что такую деятельность координирует Президент РФ, 5% - директор ФСБ, 2% опрошенных считают, что борьбу с коррупцией координирует Председатель Верховного суда РФ. Следует отметить, что 72% респондентов ответили на вопрос правильно, указав, что борьбу с коррупцией координирует Генеральный прокурор РФ.
Наличие большого количества органов государственной власти по противодействию коррупции подразумевает под собой оплату труда их сотрудников, что увеличивает затраты на антикоррупционную деятельность. Создание единого государственного органа по противодействию коррупции, при условии передачи ему всех полномочий по предупреждению, пресечению и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, оптимизировало бы количество государственных служащих, задействованных в противодействии коррупции и снизило бы затраты на антикоррупционную деятельность.
В существующей системе государственного управления можно говорить о дублировании государственных функций по противодействию коррупции, поскольку выявлением и пресечением преступлений коррупционной направленности сегодня занимаются семь органов государственной власти (ФСБ РФ, ФСКН РФ, ФТС РФ, ФСИН РФ, МЧС РФ, МВД РФ, Следственный комитет РФ). Причём в МВД РФ, например, противодействием коррупции занимаются два управления: Управление собственной безопасности и Главное управление экономической безопасности и противодействию коррупции. В Федеральном собрании РФ существует две антикоррупционных комиссии со сходными задачами. Передача полномочий по противодействию коррупции исключило бы дублирование государственных функций в системе государственного управления по этому направлению.
Большое количество государственных органов по противодействию коррупции способствует размыванию ответственности за принятие и реализацию решений - процесс, начавшийся практически одновременно с активизацией антикоррупционной деятельности в России. Этот факт, может подтвердить наличие в большинстве антикоррупционных документов аморфного и сугубо теоретического понятия «институты гражданского общества» в контексте субъекта противодействия коррупции. Как уже отмечалось выше, отсутствие гражданского общества в России косвенно подтверждается наличием в стране правового нигилизма и массовой правовой безграмотности. Конечно, можно говорить о том, что вся ответственность за эффективность антикоррупционной деятельности лежит на Президенте РФ, поскольку именно он определяет направления антикоррупционной политики в Российской Федерации. Однако, стоит отметить, что от принятия политического решения до внедрения в практику конкретного механизма противодействия коррупции достаточно длительный путь, а потому контролировать реализацию государственной антикоррупционной политики на местах достаточно сложно. Создание ФСПК консолидирует ответственность за противодействие коррупции, а создание региональных подразделений по примеру действующих правоохранительных органов и органов безопасности, позволит более детально следить за процессом реализации антикоррупционной политики. Причем, в целях дополнительной мотивации государственных служащих ФСПК целесообразно предусмотреть личную ответственность руководящих кадров за состояние дел на вверенных им участках работы.
Подводя итог оценке действующей системы органов государственной власти по противодействию коррупции, можно сказать о наличии в ней недостатков, среди которых; многочисленность государственных служащих. что увеличивает затраты на антикоррупционную деятельность; дублирование государственных функций и размывание ответственности за принятие и реализацию решений. Создание Федеральной службы противодействия коррупции оптимизирует численность государственных служащих, снизит расходы на противодействие коррупции, исключит дублирование государственных функций по противодействию коррупции и консолидирует ответственность за принятие антикоррупционных решений.
Для повышения статуса Российской Федерации на международном уровне создание органа по противодействию коррупции было бы также полезно, поскольку оно продиктовано ратифицированными Российской Федерацией конвенциями (Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и Конвекцией ООН против коррупции). Нарушение норм международных конвенций отрицательно сказывается на имидже России и её инвестиционной привлекательности. Активизация антикоррупционных процессов при постоянно возрастающем уровне коррупции могут казаться нашим зарубежным контрагентам фиктивными и ориентированными на удержание политической власти.
Если обратиться к зарубежному опыту противодействия коррупции (параграф 1.4), то мы можем увидеть, что в четырёх из шести рассмотренных нами стран существует специальный антикоррупционный орган. Причём, зарекомендовали себя эти органы достаточно положительно переломив тенденцию к повышению уровня коррупции (например, Сингапур).
Таким образом, создание государственного органа по противодействию коррупции обусловлено необходимостью повышения эффективности противодействия коррупции, улучшением инвестиционного климата, повышением статуса Российской Федерации на международной арене и успешным зарубежным опытом противодействия коррупции.
Важным основанием эффективной работы антикоррупционного органа является его кадровый состав.
Для обеспечения поступления в ФСПК лучших кадров целесообразно предусмотреть особый порядок его формирования. Он заключается в сочетании выборных должностей с назначаемыми.
Выборными, на наш взгляд, должны быть должности директора ФСПК, руководителей федеральных управлений, а также руководителей региональных управлений ФСПК.
Выбирать директора и руководителей управлений ФСПК должны палаты Федерального собрания по представлению списка кандидатур Советом при Президенте по противодействию коррупции.
Для поступления на службу в антикоррупционный орган целесообразно проводить проверку компетентностного и морально-нравственного уровня соискателя, определять его физическое и психологическое состояние, а также имущественное и семейное положение.
