Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы совершенствования механизма противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности страны 10
1.1. Сущность экономической коррупции и классификация причин её возникновения 10
1.2. Механизмы и индикаторы противодействия экономической коррупции 23
1.3. Зарубежный опыт противодействия коррупции в экономической сфере 35
ГЛАВА 2. Анализ современного механизма противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности России 44
2.1. Современные институты противодействия экономической коррупции в России 44
2.2. Методы противодействия коррупции как фактору криминализации экономики России 56
2.3. Взаимодействие и координация деятельности субъектов противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности России 66
ГЛАВА 3. Направления совершенствования механизма противодействия коррупции как угрозе экономической безопасности России 77
3.1. Совершенствование системы противодействия коррупции в экономической сфере 77
3.2. Приоритетные направления противодействия экономической коррупции в современной России 87
3.3. Комплексный подход в противодействии коррупции как угрозе экономической безопасности России 101
Заключение 111
Библиографический список 115
Приложения 124
- Механизмы и индикаторы противодействия экономической коррупции
- Методы противодействия коррупции как фактору криминализации экономики России
- Приоритетные направления противодействия экономической коррупции в современной России
- Комплексный подход в противодействии коррупции как угрозе экономической безопасности России
Механизмы и индикаторы противодействия экономической коррупции
Законодательные основы современных механизмов противодействия коррупции в интересах обеспечения экономической безопасности России определяют акт ы международного права и договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы в этой области, федеральные законы, указы Президента, а также постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов власти, нормативные акты органов власти субъектов РФ а также правовые акты муниципальных образований.
Согласно нормативным правовым актам в противодействии коррупции используются следующие принципы, лежащие в основе деятельности в этой области: 1) юридическое признание, обеспечение реализации и всесторонняя защита прав гражданина в области противодействия коррупции; 2) правопорядок; 3) прозрачность деятельности органов государственной власти и управления всех уровней; 4) неизбежность наказания за коррупционные нарушения и формирование коррупционных отношений; .5) системное применение правовых, политических, экономических, организационных, информационных, психологических, социальных, и других мер; 6) преимущественное использование мер по профилактике коррупционных отношений; 7) взаимодействие с институтами гражданского общества и международными органами. Первичная или бытовая коррупция охватывает сферу бытовых коммуникаций граждан и чиновников в здравоохранении, образовании, судопроизводстве, различного вида регистрации, военном призыве, области личной безопасности и т.д. Деловая коррупция, в отличии от бытовой, распространяется на сферу взаимодействия бизнеса и власти. В государствах с высоким уровнем коррупции особенное распостранение получает первичная, а в более развитых странах коррупция преимущественно распространяется в области предпринимательства. Часто области коррупционных отношений представителей гражданского общества и государства характеризуются распространенным понятием коррупционного рынка. Это основано на том, что коррупционные отношения имеют многие признаки обычного рыночного обмена, особенно в сфере первичной бытовой коррупции. Различные области коррупции обладают свойствами, которые можно интерпретировать в традиционных экономических понятиях объема рынка предложения, спроса, цены товара и т. д. Используются и такие термины, как максимальная склонность к коррупционному потреблению для взяткополучателей и коррупционный мультипликатор. Специализированные коррупционные рынки могут выделяться как по предложению (уровни и виды органов власти), так и по спросу (разные сферы государственных услуг, в которых нуждаются клиенты). Также основанием могут выступать отрасли экономики и сферы предпринимательства. На специализированных рынках выделяются разнообразные виды стратегий поведения участников. Распространена в деловой коррупции стратегия адаптации: граждане и предприниматели с помощью коррупции активно используют дефекты государственного регулирования, чтобы получить односторонние преимущества в конкурентной борьбе. В этой стратегии имеется ввиду адаптация к среде государственного регулирования. Вторая по распространенности - стратегия уклонения. Данная стратегия имеет пассивный характер. Коррупционеры стараются минимизировать связи с государственными органами. Иногда имеет место тип коррупционных отношений который называют безысходностью, когда коррупция связана с отсутствием альтернативных методов решения вопросов, а цена отказа от взятки слишком высока, при этом коррупция воспринимается как данность, как естественная часть социальных отношений. Очередные стратегии касаются исключительно взаимодействия власти и бизнеса, они универсальные, то есть так или иначе присутствуют всегда и везде. Стратегия захвата государства свойственна представителям бизнеса и называется. Этим понятием обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установление теневого контроля над принятием властных решений, имея в виду и разные ветви, и разные уровни власти и управления. Ещё одну стратегию называют захватом бизнеса как совокупностью приемов и методов, с помощью которых власть в лице своих институтов обеспечивает контроль над бизнесом с целью получения административной ренты от бизнеса. При этом рента обеспечивается не получаемыми взятками, а прибылью от легального бизнеса. Представленные выше стратегии реализуются через соответствующие механизмы и инструменты. При этом формирование и развитие экономических механизмов противодействия коррупции всегда связано с функционированием различных организационных систем разных уровней.
Среди них различные институциональны образования на уровне транснациональных мирохозяйственных связей, национальные экономики отдельных государств, отраслевые и территориальные комплексы, корпоративные структуры бизнеса, отдельные корпорации и их структурные подразделения (филиалы, представительства), малые и средние предприятия и т.п.
Методы противодействия коррупции как фактору криминализации экономики России
Многие из имеющих место в современной России форм коррупционных отношений остаются вне досягаемости уголовного закона, что предполагает необходимость его дальнейшего совершенствования.
Для реализации этой задачи важна научная оценка действующих норм УК РФ, предусматривающих ответственность за преступления, связанные с коррупцией. Такая оценка предполагает выяснение вопроса, насколько адекватен уголовно-правовой механизм противодействия коррупции реально существующей угрозе. При этом проверка адекватности действующего уголовного закона потребностям эффективного противодействия коррупции должна осуществляться, по нашему мнению, по нескольким параметрам: по формам проявления коррупции, по составу субъектов криминальной коррупции, по эффективности применяемых уголовно-правовых мер.
Злоупотребления должностными полномочиями, как показывает практика, являются самыми распространенными преступлениями, а также способом для совершения других преступлений, в т.ч. коррупционных. Должностные преступления являются также способом для совершения других преступлений и часто сочетаются, например: - с взяточничеством чиновников за ускорение и обход различных процедур и правил, вымогательством, незаконными проверками, вплоть до рейдерства и захвата чужой собственности, незаконным использованием государственных средств и земельных участков, выдачей за деньги лицензий и других разрешительных документов; - с незаконным использованием государственной собственности, зданий, сооружений, природных ресурсов, незаконной приватизацией, хищениями государственных средств и выплатой чрезмерных вознаграждений, злоупотреблениями при проведении тендеров и госзакупок; - с нарушениями антимонопольного законодательства и здоровой конкуренции, решениями кадровых вопросов в своих интересах, вплоть до политической коррупции и создания коррупционных сфер влияния, продажей голосов при голосовании за выгодные законы, покупкой и продажей судебных решений и подкупом СМИ.
Предложенная классификация условна, но она позволяет очертить круг преступлений, связанных с коррупцией. Уголовно-правовые меры противодействия коррупции ориентированы в отношении именно этих преступных деяний.
В последнее время в ходе дискуссий по проблемам коррупции вносилось немало предложений по совершенствованию действующего законодательства, в том числе и уголовного. Значительная их часть ориентирована на расширение криминализированных проявлений коррупции. При этом чаще всего предлагаются специальные составы общих должностных преступлений, например, незаконное использование госбюджетных средств в интересах коммерческих организаций (частный случай ст. 285) и др., либо делается попытка "подправить" финансовое, валютное, таможенное законодательство путем корректив уголовного закона.
Основная масса коррупционных преступлений в сфере экономики— являются недостаточно проработанными в аспекте выработки мер противодействия им. Разумеется, круг общественно опасных проявлений коррупции шире их криминализированных аналогов (такой разрыв был и будет всегда). Однако для корректировки действующих норм УК РФ и криминализации новых форм коррупционной деятельности еще нет достаточно обоснованной базы (отсутствуют обобщения судебно-следственной практики, комплексные научные исследования и т.д.).
По составу субъектов экономической коррупции обратим внимание на основные особенности составов рассматриваемых преступлений. Действующий уголовный закон выделяет в качестве субъектов следующие категории: должностных лиц (п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ), представителей власти (примечание к ст. 318), лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (п. 2,3 примечания к ст. 285).
Иные государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не являющиеся должностными лицами, несущие уголовную ответственность за преступления коррупционной направленности в случаях, специально предусмотренных уголовным законом (п. 4 примечания к ст. 285).
К последним, в частности, примыкают члены избирательных комиссий, инициативных групп или комиссий по проведению референдума, несущих ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов (ст. 142). Однако круг лиц, использующих свое служебное положение для коррупционной деятельности, значительно шире.
Практика принятия "нужных" решений представительными органами не редкость. Взять, к примеру, многочисленные таможенные льготы, предоставляемые различным категориям лиц, организаций и т.д.7
Депутатская неприкосновенность не должна быть своеобразной индульгенцией от уголовной ответственности за коррупционные действия. Во-первых, это входит в противоречие со ст. 19 Конституции Российской Федерации, закрепившей равенство всех перед законом и судом.
Во-вторых, практика демократических государств по борьбе с коррупцией не делает исключений ни для каких лиц из всех эшелонов власти. Согласно 203 Титула Свода законов США, тот, кто является членом Конгресса, служащим или должностным лицом, просит, требует, получает или соглашается получить, помимо предусмотренной законом платы за исполнение своих официальных обязанностей, вознаграждение за услуги, оказанные или которые будут оказаны лично им или другим лицом, наказывается штрафом до 10 тыс. долл. и (или) тюремным заключением на срок до двух лет; он также лишается права занимать должности, связанные с получением доходов, почетом или доверием США.
Приоритетные направления противодействия экономической коррупции в современной России
Следует выделить основные аспекты взаимодействия различных государственных органов Российской Федерации в противодействии коррупции и теневой экономике.
Во-первых, это активное сотрудничество государственных органов с целью разработки глобальных мероприятий - совместных приказов, инструкций, комплексных и целевых программ, соглашений, планов.
Во-вторых, согласование и координация действий различных государственных органов, их подразделений для решения вопросов в оперативной работе, т.е. при конкретных случаях нарушений правил экономической жизни общества, например, совместное преследование преступников, комплексная проверка объекта на предмет налоговых нарушений и незаконного производства товаров.
В процессе оперативной работы сотрудничающих органов закономерно будут проявляться недостатки законодательной базы, недоработки управленческих процедур и пр. В связи с этим начнет формироваться обратная связь двух форм межведомственного сотрудничества - реформаторская инициатива со стороны оперативных подразделений государственных органов контроля и охраны правопорядка, которая должна всесторонне учитываться и реализовываться в поправках к законам, в измененных схемах взаимодействия и т.д. Проведенный в работе анализ взаимодействия разнообразных государственных структур, сотрудничающих в сфере борьбы с теневым сектором экономики, демонстрирует возникновение объективной необходимости координации взаимодействия этих структур. Прежде всего, должна быть разработана соответствующая правовая основа сотрудничества, определяющая рамки совместной деятельности, масштабы вмешательства в экономические процессы, характер и способы обмена оперативной информацией и пр. Функция мониторинга процесса реализации совместных мер воздействия на теневой сектор экономики государственных структур должна быть возложена на единый контрольно-координационный орган. Его создание позволит разрешить парадоксальную ситуацию в России, которая демонстрирует отсутствие возможности компоновать результаты проверок, мероприятий, проводимых отдельными контролирующими и правоохранительными органами. Подобное явление, безусловно, сказывается на качестве выработки универсальной стратегии, снижает эффективность государственной экономической политики. В качестве основных функций рекомендованного единого контрольно-координационного органа можно выделить следующие: - анализ и систематизация результатов, полученных в ходе ревизий и проверок с целью выявления тех или иных тенденций в экономическом поведении хозяйствующих субъектов; - законотворческая инициатива по вопросам пресечения явлений, отрицательно влияющих на развитие национальной экономики, и внесение рациональных предложений относительно формирования благоприятной экономической среды, проведение экспертизы экономического законодательства; - разработка, корректировка, унификация методик проведения ревизий и проверок, их адаптация к приоритетным направлениям проверок. Подобное сочетание аналитических и управленческих функций позволит решать проблемы нарушения экономической дисциплины, причем путем их предупреждения, а не фактического выявления14. Одним из эффективных методов работы контрольно-координационного органа, на наш взгляд, может стать применение некоторых принципов индикативного планирования. Это должно выражаться, прежде всего, в разработке конкретных приоритетов и целевых установок при формировании программ сотрудничества, развития, при создании государственных антитеневых механизмов, а также в консолидации ресурсов всех экономических субъектов для реализации единой стратегии сдерживания теневой активности. Для российских государственных структур применение принципов индикативного планирования означает коренную трансформацию существующих механизмов государственного регулирования, прогнозирования, проектирования и пр. Однако применение принципов индикативного планирования позволит устранить такой недостаток современной методологии управления, как экстраполяция тенденций экономического развития прошлого периода на прогнозируемое состояние экономики.
Комплексный подход в противодействии коррупции как угрозе экономической безопасности России
Россия предприняла определенные шаги в этом направлении, введя меритократическую систему применительно к назначениям на должности, продвижению по службе и оценке результатов работы. Более того, необходимо добиться перемен в структурах государственного управления с целью разделения регулирующих и экономических функций и приструнить органы, оперативная и финансовая деятельность которых не подвергается контролю. Необходимо повысить уровень прозрачности и подотчетности в системе финансово-бюджетного управления путем обеспечения полного охвата бюджета и контроля над расходованием бюджетных средств, введения действенных систем планирования и исполнения бюджета и содействия созданию надежных систем бухгалтерского учета и аудита.
Следует приступить к сокращению возможностей возникновения коррупции при отраслевом предоставлении услуг путем проведения программных реформ и расширения масштабов надзора со стороны общественности. Наконец, при осуществлении процесса децентрализации следует сконцентрировать усилия на совершенствовании характера ответственности и подотчетности и создании на местном уровне потенциальных возможностей финансового управления на ранних этапах децентрализации.
Несмотря на то, что технократические реформы могут быть полезными в качестве точек входа в работу по борьбе с коррупцией, заслуживающая доверия программа реформ должна быть направлена на то, чтобы расширять формальные каналы политического доступа и повышать ответственность государственных чиновников перед большим числом групп населения.
В рамках системы борьбы с коррупцией важную роль должны играть меры, призванные обеспечить коллективные действия групп населения, выступающих против коррупции, и конкурирующих групп, действующих в интересах определенных кругов. Положительный эффект могут также дать стимулирование развития институциональных механизмов политического надзора и содействие достижению прозрачности финансирования политических партий. При определении последовательности той или иной стратегии по борьбе с коррупцией может принести весомые плоды оказание на раннем этапе поддержки проведению политических реформ и налаживанию партнерских отношений с гражданским обществом.
Если обладающие большой силой круги частных предпринимателей имеют силы и средства для того, чтобы блокировать проведение институциональных реформ, которые ограничили бы потенциальную возможность этих кругов извлекать доход из государства, и устранили бы перекосы рынка, приносящие им пользу, то у правительства нет достаточных механизмов, обеспечивающих контроль над государственной бюрократией и ее подотчетность в процессе проведения в жизнь институциональных и программных реформ.
Отстающее в развитии гражданское общество и посреднические объединения еще не оказывают достаточного давления на политиков, с тем чтобы уравновесить влияние тесно связанных между собой политических и деловых кругов, имеющих особые права и интересы. Это представляет собой самые трудные условия для разработки той или иной системы борьбы с коррупцией.
Разрозненные усилия в решении проблемы административной коррупции посредством проведения технократических реформ в области управления на государственном и местном уровнях и в государственной финансовой сфере, по всей вероятности, будут иметь лишь ограниченное воздействие. Институциональный контекст в этих условиях слишком слаб для того, чтобы обеспечить минимальную обоснованность и поддержку подобных реформ.
При наличии низкого уровня организации гражданского общества и ограниченности формальных каналов лоббирования на различных уровнях с целью отстаивания интересов конкурирующих социальных групп подобные усилия едва ли со временем окажутся устойчивыми. Система противодействия коррупции, борьба с «захватом государства» требует принятия следующих мер: необходимо повысить издержки политиков при захвате ими государства и следует сократить масштабы выгод, получаемых от захвата государства фирмами-"захватчиками".
Сокращение масштабов выгод, получаемых захватчиками от захвата государства влечет за собой сосредоточение усилий на ослаблении тесных связей влиятельных финансово-промышленных кругов, обладающих особыми правами и интересами, посредством реструктуризации монополий на состязательной основе, устранения барьеров на пути расширения числа участников и повышения уровня прозрачности в сфере корпоративного управления.
Повышение издержек политиков требует усилий по налаживанию коллективных действий с целью получения политического доступа среди противостоящих интересам захватчиков потенциальных экономических единиц, таких как компании "второго уровня", а также малые и средние предприятия.
Это могло бы привести к созданию объединений предпринимателей, торговых ассоциаций и формальных групп лоббирования, с тем чтобы обеспечивать большему числу заинтересованных групп доступ к государственной власти, развивать конкуренцию, направленную на снижение концентрации существующих потоков экономических выгод, и укреплять прозрачные формальные каналы политического влияния.
Целью здесь является содействие появлению в обществе большего числа и разнообразия субъектов экономической деятельности, конкурирующих друг с другом за ограниченный объем выгод путем использования более прозрачных и открытых каналов доступа к политическому влиянию.
