Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис понятийно-категориального аппарата исследования коррупции
1.1. Развитие понятийного аппарата коррупции в экономических науках 21
1.2. Концепция определения коррупции как политико-экономической категории 28
1.3. Формализация антикоррупционной практики в государственном регулировании социальных и экономических процессов 40
Глава 2. Институциональная коррупция в системе экономических институтов российского общества
2.1. Теоретико-экономические основания трансформации коррупции в институциональное явление 54
2.2. Типологизация и формы проявления институциональной коррупции в сфере экономики и государственного управления 72
2.3. Взаимосвязь и взаимовлияние теневой экономики и институциональной коррупции 78
Глава 3. Анализ текущего состояния институциональной коррупции и ее роль в системе угроз экономической безопасности
3.1. Особенности официальной оценки коррупционных явлений в сфере экономики и государственного управления 89
3.2. Влияние институциональной коррупции на национальную экономическую безопасность 124
3.3. Институциональная коррупция и международная экономическая безопасность 141
Глава 4. Методология дальнейшего формирования антикоррупционной политики
4.1. Развитие парадигмы национальной экономической безопасности 150
4.2. Влияние глобализации экономических процессов на национальную антикоррупционную политику 164
4.3. Методология анализа проявлений институциональной коррупции 178
Глава 5. Методы противодействия институциональной коррупции
5.1. Механизм мониторинга общественного мнения об институциональной коррупции 202
5.2. Институциональные инновации в управлении борьбой с коррупцией 219
5.3. Моделирование результатов антикоррупционного управления 248
Заключение 261
Библиографический список
- Концепция определения коррупции как политико-экономической категории
- Типологизация и формы проявления институциональной коррупции в сфере экономики и государственного управления
- Влияние институциональной коррупции на национальную экономическую безопасность
- Влияние глобализации экономических процессов на национальную антикоррупционную политику
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коррупция в постсоветской России – это динамично растущий сектор теневой и криминальной экономики. Ее социально-экономическая сущность проявляется в деформации распределительных и организационно-управленческих отношений. Массовый и международный характер коррупции в современном обществе стал своеобразной социальной и экономической платой за привилегии цивилизации. Коррупция превратилась в одну из главных проблем ХХI века для всего мира.
Подобно тому, как экономическая безопасность является базисом системы национальной безопасности, коррупция представляет собой основу криминализации экономических отношений. В социально-экономическом смысле она представляет собой возмездные отношения, развивающиеся на основе нелегитимного использования должностных полномочий.
В некоторых социально-экономических системах коррупционные отношения могут принимать институциональные формы, поскольку институты задают структуру стимулов действующих в обществе, а также определяют собой характер функционирования экономики. Институты по своей сути отражают определенные запреты, структурирующие человеческие взаимоотношения через формальные и неформальные ограничения, а также механизмы, позволяющие контролировать их соблюдение.
Институциональная эволюция экономики обусловлена матрицей, где институты – это правила игры, а организации и социальные группы, которые их создают, – это игроки. По мере институционализации коррупции, она превращается в неформальный институт реализации прав собственности, в часть общей институциональной системы. Как конкретно-историческое явление, обусловленное объективными и субъективными факторами социального развития и общественного воспроизводства, институциональная коррупция неизбежно вызывает отрицательные деформации.
Представляя собой неформальный механизм управления государства и его исполнительной власти, коррупция формирует идеальный клептократический режим, является крупнейшим препятствием к экономическому росту и социальному развитию, мультиплицирует проблемы бедности и человеческих страданий.
Результативные политико-экономические системы порождают гибкие институциональные структуры, способные преодолевать принципиально новые по своей значимости социально-экономические проблемы переходного периода, где центральной и угрозообразующей для национальной безопасности является коррупция. Естественно, эти процессы должны отражаться в национальном антикоррупционном механизме.
Государственная политика в области борьбы с коррупцией в России всегда была в числе основных приоритетов. В новейшей истории России разработка антикоррупционной стратегии наиболее активно стала проводиться в конце 2000-х гг. Однако нынешняя правительственная политика в сфере противодействия коррупции не безосновательно подвергается критике, поскольку антикоррупционные мероприятия ведут скорее к декларированию борьбы с коррупцией, чем к реальному ее осуществлению. Разработка антикоррупционных нормативных актов не подкрепляется реальными экономическими стимулами и ресурсами, поэтому масштабы коррупции не снижаются. Коррупция стала одной из наиболее эффективных средств управления обществом – латентным искусством побеждать и сохранять власть.
Несмотря на изобилие исследований по различным аспектам противодействия коррупции и даже системных экономических исследований в данной области, до сих пор недостаточно работ, раскрывающих институциональные основы организации, существования и развития коррупции, механизмы антикоррупционного противодействия. Всё ещё слабо освещены такие вопросы, как экономическая сущность коррупционных отношений, место этого понятия в системе экономических категорий, особенности институционализации коррупционных отношений, концептуальные основы и методология противодействия коррупционным отношениям, экономические механизмы борьбы с различными формами коррупции, место и роль правоохранительных органов в предупреждении и борьбе с коррупцией.
Научная и практическая значимость разработки теории и методологии решения проблемы противодействия институциональной коррупции как системной криминальной угрозе экономической безопасности Российской Федерации обусловили выбор темы, ее актуальность, объект и предмет исследования.
Степень разработанности научной проблемы. Различные аспекты противодействий коррупции так или иначе затрагивались в исследованиях, посвященных обеспечению экономической стабильности и безопасности развития экономических систем, развитию различных социально-экономических деформаций и теневых экономических отношений. Так, ещё в 1960-1980-е гг. этому были посвящены труды С. Роуз-Аккерман, Г.С. Беккера, Дж. Гелбрэйта, Г.К. Мюрдаля, Л.К. Туроу, Ф.А. Хайека, Э. де Сото и др. В дальнейшем развитием анализа теневых экономических отношений занимались Дж. Гершуни, Э. Мингиони, Л. Мантованни, С.Х. Бернетт.
В последние десятилетия в российской экономической науке существенный вклад в исследование проблем теневых экономических отношений и социально-экономических деформаций внесли такие ведущие ученые как Л.И. Абалкин, Ю.И. Аболенцев, С.А. Глазьев, М.И. Дзилиев, В.М. Есипов, В.О. Исправников, Т. И. Корягина, В.В. Колесников, А.А. Крылов, В.В. Куликов, М.И. Левин, Р.Н. Марченко, А.Н. Олейник, В.В. Радаев, Л.М. Тимофеев, Е.Г. Яковенко и др.
Проблемы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономики России существенно обострились в постсоветский период, что обусловило высокое внимание к данной проблематике со стороны многих представителей не только экономической науки, но и сопряженных научных специальностей. Это отражено в работах Н.В. Азаренковой, С.Ю. Барсуковой, Н.В. Буровой, Н.И. Валенцевой, В.П. Васягина, А.С. Вахрушева, Б.В. Волженкина, В.А. Гамзы, П.А. Герасимова, А.Г. Грязновой, А.И. Долговой, М.В. Ершова, С.М. Ковалева, Е.Д. Кормишкина, Л.Н. Красавиной, В.В. Лунеева, С.В Максимова, Н.И. Мельника, О.А. Мельниковой, Г.В. Остапковича, И.Н. Петренко, М.А. Пивоваровой, Я.А. Пляйса, А.П. Потемкина, Ю.Н. Попова, Б.Т. Рябушкина, Г.А. Сатарова, В.Я. Сквозникова, И.В. Скопиной, С.С. Сулакшина, М.Е. Тарасова, Э.Ю. Чуриловой и др.
Для изучения коррупции как реализации экономических интересов бюрократии методологическую основу составили труды Л.И. Абалкина, С.А. Булгаковой, Б.Я. Гершковича, Р.С. Гринберга, А.И. Добрынина, Г.П. Журавлевой, Д.Л. Найя, А.Д. Некипелова, В.М. Полтеровича, В.В. Радаева, А.Я. Рубинштейна, И.Г. Саяпина, Г.И. Сатарова, Э. де Сото, С.Ф. Хантинтона и др.
Исследованию различных институтов и институциональной среды современной коррупции посвящены работы А.А. Алчиана, А.А. Аузана, Г.С. Беккера, Д.У. Бьюкенена, С.А. Глазьева, Г. Демсеца, Г.А. Саймона, Л. Тевено, В.Н. Мау, К. Менара, Р.Х. Коуза, Д.С. Норта, А.Н. Олейника, М. Олсона, Р.А. Познера, С. Пейовича, В.Л. Тамбовцева, О.И. Уильямсона, Дж. Уоллиса, Т. Эггертссона и др.
Среди современных отечественных ученых, исследующих вопросы сущности экономической безопасности страны, отдельных регионов, отраслей и механизмов ее обеспечения следует выделить работы Т.Н. Агаповой, А.В. Александрова, В.Н. Анищенко, А.В. Возженикова, В.Ф. Гапоненко, С.Ю. Глазьева, А.Е. Городецкого, И.М. Гриненко, Р.В. Илюхиной, А.А. Крылова, Е.И. Кузнецовой, Н.П. Купрещенко, Ю.В. Латова, А.В. Молчанова, Е.А. Олейникова, Н.Н. Патрубача, А.А. Прохожева, В.К. Сенчагова, А.И. Селиванова, В.Л. Смирнова, С.В. Степашина, А.И. Татаркина, А.В. Шестакова, Н.Д. Эриашвили и других.
Усилиями этих ученых была сформирована методологическая база для проведения исследований теоретического и прикладного характера, позволяющих выходить на уровень концептуальных положений и методических рекомендаций по определению функций, структуры и механизмов управления в области противодействия коррупции и обеспечения экономической безопасности страны. Однако ещё недостаточно изучены условия и факторы развития институтов и механизмов противодействия системно-организованным институциональным формам коррупции и соответствующим криминально-коррупционным угрозам стабильности и экономической безопасности развития Российской Федерации.
Фундаментальные научные исследования по различным аспектам корруптологии ведутся в нашей стране уже более 20 лет. Однако экономическими и социальными проблемами коррупции в современной России занимаются в основном гражданские специалисты (М.И. Левин, С.Ю. Барсукова, Г.И. Сатаров, Л.М. Тимофеев, В.В. Радаев и др.) и в меньшей степени немногие специалисты из правоохранительных органов (П.П. Елесов, Ю.В. Латов, Л.М. Колодкин, А.А. Магомедов, А.В. Молчанов и др.). В результате многие важнейшие аспекты, связанные с деятельностью органов внутренних дел, остаются относительно малоизученными. Между тем корруптологический анализ с позиций органов внутренних дел имеет для России очень большое значение: с одной стороны, именно органы внутренних дел (ОВД) призваны играть роль одного из наиболее активных субъектов антикоррупционной политики; с другой стороны, правоохранительные органы сами в определенной степени поражены коррупцией.
Сказанное выше определяет актуальность данного исследования не только для развития теории экономической безопасности, но и для практической деятельности различных, прежде всего, правоохранительных, ведомств.
Объектом исследования является макроэкономическая система экономической безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования – формирование системы социально–экономических и организационных отношений по противодействию институциональной коррупции в целях обеспечения национальной экономической безопасности.
Содержание диссертационного исследования соответствует п. 12.1 «Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты)», п. 12.14 «Проблемы криминализации общества и ликвидации теневой экономики (инструменты, методы, механизмы)» и п. 12.24 «Организационно-методологические и методические аспекты обеспечения экономической безопасности» Паспорта научной специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность).
Цель исследования состоит в решении актуальной научной проблемы – развития теории и формирования методологии антикоррупционного управления как комплексного экономико-правового механизма противодействия институциональной коррупции, основанного на современных закономерностях развития общества и направленного на повышение уровня безопасности экономики и государства.
Для достижения этой цели были поставлены и решены 4 группы задач:
1) в области обоснования актуальности и развития экономической теории в целом:
- в рамках социально-экономического подхода определены исторические и функциональные особенности развития такого явления как коррупция, исследована взаимосвязь этого явления с развитием общественных институтов;
- уточнен и расширен понятийно-категориальный аппарат экономического раздела корруптологии;
- в рамках институциональной экономической теории сформулирована концепция политико-экономической сущности коррупции;
- осуществлен сравнительный анализ особенностей отражения понятия «коррупция» в различных экономических и социальных теориях;
2) в области разработки концепции противодействия институциональной коррупции:
- осуществлена типологизация институциональной коррупции с позиции экономической теории;
- определены криминально-коррупционные угрозы развитию российской экономике и основные направления формирования концепции противодействия институциональной коррупции;
- проведена оценка влияния институциональной коррупции на организационно-экономический механизм регулирования уровня национальной безопасности;
3) в области определения методологии противодействия институциональной коррупции:
- разработана классификация рисков в парадигме обеспечения национальной экономической безопасности с учетом возрастающих угроз от институциональной коррупции;
- определены инструменты, приемы исследования, применяемые наукой для определения сущности и содержания институциональной коррупции, причин и условий её появления;
- раскрыты механизмы функционирования институциональной коррупции и процессы её дестабилизирующего влияния на социально-экономическое развитие России;
- сформулирована методология анализа возрастания угроз от институциональной коррупции в условиях глобализации экономики;
- проведен анализ современного состояния борьбы с коррупцией, его отражения в динамике развития теории и методологии по противодействию криминально-коррупционным угрозам;
4) в области практического применения:
- обоснована необходимость мониторинга общественного мнения об институциональной коррупции;
- выявлены угрозы в социальной сфере и экономике страны со стороны институциональной коррупции;
- выявлены взаимосвязи институциональной коррупции с теневой экономической деятельностью и экономической преступностью;
- определены основные направления формирования стратегии противодействия институциональной коррупции и криминально-коррупционным угрозам развития России в целом;
- разработаны предложения по совершенствованию экономических и организационных мер противодействия институциональной коррупции;
- разработаны механизмы правоохранительного обеспечения противодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества криминально-коррупционным угрозам;
- предложены инновационные модели развития механизмов антикоррупционного управления.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют концепции институциональной экономической теории – прежде всего, экономической теории коррупции (economics of corruption) как раздела экономической теории права (economics of law), а также теории экономических систем, теории общественного выбора (public choice), экспериментальной экономической теории (experimental economics).
Кроме того, при проведении исследования применялась система общенаучных методов и принципов познания экономических процессов. В частности, работа строилась на основе традиционной методологии исследования теории экономической безопасности. Применялись исторический и функциональный подходы, осуществлялась оценка общих категорий теории экономической безопасности и анализ частных понятий практики обеспечения экономической безопасности, классифицировалась степень проявления возможных угроз экономической безопасности и форм их проявления в социальной и экономической жизни современного российского общества. В работе для анализа конкретных экономических процессов также использовались прикладные методы исследования: экономико-правовой анализ, системный и факторный анализ состояния социально-экономической безопасности. При решении конкретных задач использовались методы научного обобщения, экономико-статистические, графо-аналитические, системно-структурные, формально-юридические, сравнительно-правовые методы, а также иные исследовательские методы, при помощи которых осуществлялась теоретическая интерпретация эмпирического материала, формулировались основные положения и выводы диссертации.
Информационная база исследования сформирована на основе официальных данных и результатов исследований, представленных в печатных изданиях и в сети Интернет. Информационно-статистическую базу работы составили документы и материалы Правительства РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы государственной статистики России, международной организации Transparency International. В ходе работы над диссертацией были использованы положения действующего законодательства и нормативные правовые документы, касающиеся обеспечения экономической безопасности России.
В работе использованы международные правовые акты, законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Особое внимание было уделено международным нормативным правовым актам, принятым на уровне ООН, Совета Европы и СНГ – конвенциям и модельным законам, регулирующим вопросы противодействия коррупции. В сферу анализа был включен и ряд проектов антикоррупционных законов, подготовленных в разные годы Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Обобщена и проанализирована информация о российской коррупционной преступности с 1990 по 2012 годы.
Научная новизна исследования определяется решением крупной социально-экономической проблемы – создания научной концепции институциональной коррупции и разработки методологии противодействия этому негативному социально-экономическому явлению. Разработанная концепция включает в себя: понятийно-категориальный аппарат институциональной коррупции, исторические и функциональные особенности её развития, комплексную экономико-правовую стратегию антикоррупционного управления; систему мер, направленных на снижение коррупционных угроз экономической безопасности.
Комплексный анализ институциональной коррупции позволил получить следующие новые теоретические и методологические результаты, которые являются конкретными элементами приращения научного знания.
-
Сформулировано новое для экономической теории и теории экономической безопасности понятие институциональной коррупции.
-
Определены исторические предпосылки, основные этапы и особенности формирования институциональной коррупции в России.
-
Осуществлена классификация типов и форм проявления коррупции, которая позволила построить иерархию перехода от не-институциональных коррупционных отношений к институциональным.
-
Определены социально-экономические функции институциональной коррупции, которым присущ дуалистический характер.
-
Доказано, что статистические колебания коррупционной преступности последних десятилетий являются формой политико-экономического цикла и относительно слабо отражают развитие институциональных форм коррупции.
-
Обосновано, что институциональная коррупция является в современный период главной угрозой национальной экономической безопасности России, создавая сверхвысокие транзакционные издержки заключения контрактов для субъектов хозяйствования и стимулируя политическое рентоискательство/рентостроительство.
-
Научно обоснована критическая оценка принятой в 2010 г. Национальной стратегии противодействия коррупции, сформулированы предложения по качественной доработке этого программного документа антикоррупционной политики.
-
Сформирована методология антикоррупционной политики, основанная на развитии теории экономической безопасности: это – новая парадигма обеспечения экономической безопасности; комплекс показателей и индикаторов, на основе которых можно отслеживать изменения коррупционных угроз экономической безопасности.
-
На основе анализа взаимодействия гражданского общества и органов государственного управления как субъектов антикоррупционной политики сформулирован вывод о трех возможных (демократическом, авторитарном и бюрократическом) альтернативных путях управления антикоррупционной политикой и дана оценка их сравнительной эффективности.
-
В целях формирования и теоретического обоснования механизма антикоррупционного управления подготовлены предложения: по расширению и совершенствованию технологий мониторинга коррупционных проявлений; по внедрению институциональных инноваций в антикоррупционное управление, связанное с реформированием органов внутренних дел; по развитию имитационных деловых игр антикоррупционного стимулирования.
Полученные результаты диссертационного исследования создают теоретическую основу, а их внедрение – необходимые предпосылки для повышения эффективности комплексного противодействия институциональной коррупции в современной России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Концепция российской институциональной коррупции прошла в своем развитии четыре этапа, в настоящее время точка зрения об институционализации коррупции в постсоветской России стала преобладающей. Институциональную коррупцию следует определить как устойчивую неформальную норму взаимодействия государственных служащих с гражданами (или юридическими лицами), в основе которой лежит принцип предоставления государственной услуги за личное вознаграждение или иную корыстную выгоду государственному служащему.
2. Современная российская государственность, на развитие которой значительно повлияли институты власти-собственности, имеет генетическую предрасположенность к развитию институциональной коррупции. Ее укрепление в постсоветской России стало продолжением социально-экономических и ментально-культурных традиций предшествующего исторического развития. В эволюции коррупционных отношений в постсоветской России четко различаются два периода: если в 1990-е годы доминировала коррупция в форме «скупки государства», то с 2000-х годов – в форме «скупки бизнеса».
3. При классификации типов и форм проявления коррупции необходимо проводить разделение институциональной коррупции (коррупции как доминирующего института) и обычной коррупции. Отождествление коррупции только с взятками скрывает масштабы институциональной коррупции, в рамках которой коррупционные отношения имеют многоаспектный характер и сложную структуру.
4. Институциональная коррупция может выступать и как важное условие внедрения институциональных инноваций, и как препятствие экономическому развитию. Конкретно в постсоветской России институциональная коррупция первоначально существенно способствовала переходу от командной экономики к рыночному хозяйству, но с середины 1990-х гг. она становится главным препятствием дальнейшей социально-экономической модернизации.
5. Анализ волнообразной динамики официальной статистики коррупционной преступности в 1990-2011 гг. показывает, что статистические колебания отражают скорее политические циклы, чем изменение реальных социальных и экономических отношений. Так, периоды резкого роста количества зарегистрированных коррупционных преступлений связаны с политическими реорганизациями (в частности, с президентскими выборами), а активная разработка антикоррупционной политической стратегии с 2008 г. оказалась связана не с ростом количества зарегистрированных коррупционных преступлений, а с её значительным спадом.
6. Институциональная коррупция как одно из проявлений «провалов государства» (government failure) является одной из главных угроз национальной экономической безопасности современной России. Она формирует режим «грабящей руки» - стабильно создает запретительно-высокие трансакционные издержки заключения контрактов для тех субъектов хозяйственной деятельности, которые стремятся к производственным инновациям, что сдерживает реальное развитие экономики и стимулирует рентоискательство и рентостроительство.
7. Принятая в 2010 г. Национальная стратегия противодействия коррупции слабо функциональна: она декларирует направления «больших намерений», но не содержит конкретных критериев и показателей их реализации. Указанная в ней цель – «искоренение» причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, – является декларативной и объективно недостижимой. В качестве целевого индикатора Национальная стратегия противодействия коррупции целесообразно использовать индекс восприятия коррупции (CPI). Реальной стратегической целью противодействия коррупции в России предложено сделать сближение по уровню коррупции с Китаем, а затем со странами Восточной Европы.
8. Новая парадигма обеспечения экономической безопасности требует изменения приоритетов в предотвращении угроз – признания приоритетности борьбы с институциональной коррупцией. Необходим мониторинг коррупционных угроз экономической безопасности с использованием предложенного в диссертации комплекса макроэкономических и микроэкономических показателей и индикаторов.
9. В России начала XXI в. в принципе возможны три пути противодействия институциональной коррупции: для демократического пути (как в Италии) и для авторитарного пути (как в СССР) не хватает объективных предпосылок, поэтому фактически реализуется бюрократический путь. На основе моделирования оптимального уровня борьбы с коррупцией в диссертации показано, что её наиболее низкий уровень обеспечивается при демократическом пути, а наиболее высокий – при бюрократическом пути управления антикоррупционной политикой.
10. Для «запуска» антикоррупционной политики необходимы стартовые институциональные инновации. Одной из них является реформирование органов внутренних дел России – в частности, создание специальных антикоррупционных подразделений, нацеленных на противодействие элитной коррупции. Создание государственной системы антикоррупционного мониторинга позволит замерять уровень развития коррупции в разных сферах жизни и регионах России на основе макро- и микроэкономических статистических показателей, а также социологических опросов общественного мнения. Имитационные деловые игры, разработанные автором и апробированные среди сотрудников полиции, могут быть инструментом анализа коррупционной пораженности и одновременно методом обучения антикоррупционному поведению. Результаты применения этих деловых игр позволили сделать прогноз о позитивных перспективах антикоррупционного реформирования правоохранительных органов.
Теоретическая значимость исследования заключается в
- развитии теории экономической безопасности и, в частности, теории институциональной экономической коррупции;
- выявлении особенностей проявления институциональной коррупции в различных сферах социально-экономической жизни;
- развитии категориального аппарата анализа экономической безопасности в части противодействия институциональной коррупции и исходящим от нее криминальным угрозам при модернизации экономики России;
- выявлении закономерностей институциональной коррупции как системно устойчивой структуры с сетевой формой организации, в основе функционирования которой лежит криминальная составляющая теневой экономики.
Практическая значимость результатов исследования заключается в решении государственно значимой задачи, стоящей перед органами власти, по обеспечению защиты экономических интересов государства, общества и граждан от преступных коррупционных посягательств посредством разработанных в диссертационном исследовании инноваций:
- методологии формирования антикоррупционной политики;
- методологии анализа формирования институциональной коррупции в условиях глобализации экономики;
- методологии мониторинга общественного мнения об институциональной коррупции;
- алгоритма моделирования результатов антикоррупционного управления.
Полученные в ходе исследования теоретические положения, сформулированные выводы и практические рекомендации позволяют повысить согласованность элементов и структуры государственной политики в области борьбы с коррупцией и обеспечения экономической безопасности, противодействия организованной экономической преступности, поэтапного совершенствования государственного регулирования инновационного развития России.
Выводы и рекомендации работы используются при обосновании государственных программ обеспечения экономической безопасности России, борьбы с организованной преступностью экономической направленности, противодействия криминально-коррупционным угрозам реализации программ инновационного развития национальной экономики, при подготовке докладов руководству МВД России и в высшие органы исполнительной власти Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, а также в образовательном процессе высших учебных заведений и при проведении научно-исследовательских работ в научно-исследовательских учреждениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в 9 монографиях и 51 публикациях, в их числе – 19 статей, опубликованных в журналах, рекомендованных Министерством образования и науки Российской Федерации.
Представленные в диссертации теоретические выводы, методология и практические методы, авторский анализ институциональной коррупции прошли апробацию в выступлениях на 15 международных, всероссийских и межведомственных научно-практических конференциях с докладами и сообщениями, в том числе в Парламентских слушаниях, заседаниях комиссий и комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам о внесении изменений и дополнений в УК РФ, о государственной политике и стратегии противодействия коррупции.
Автор исследования выступал на научно-практических конференциях и семинарах, проведенных: в Латвийском государственном университете - международная научно-практическая конференция «Государственный финансовый контроль за соответствием доходов физических и юридических лиц» (г. Вильнюс, 20-23 сентября 2002 года), в Академии управления МВД России – научно-практическая конференция «Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск» (29 сентября 2006 г., 21 декабря 2007 г., 25 декабря 2008 г., 29 декабря 2009 г., 24 декабря 2010 г., 21 декабря 2011 г., 6 декабря 2012 г.), международная конференция «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (Москва, 19-20 мая 2008 г., 19–20 мая 2009 г., 25–26 мая 2010 г., 30-31 мая 2012 г.), международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы обеспечения общественной безопасности в кризисных ситуациях» (Москва, 30 ноября 2012 г.); в Московском университете МВД России – научно-практический семинар (Москва, 29 апреля 2010 г.); в Дальневосточном университете – научно-практический семинар (Владивосток, 26 февраля 2010 г.); в Академии экономической безопасности МВД России – научно-практическая конференция (Москва, 13 июля 2010 г.); во Владимирском юридическом институте – научно-практическая конференция (Владимир, 28 апреля 2006 г.); международная научно-практическая конференция «Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти» (Нижний Новгород, 10-11 июня 2009 г.); в Санкт-Петербургском университете МВД России – межрегиональная научно-практическая конференция «Экономическая безопасность личности, общества, государства: проблемы и пути решения» (Санкт-Петербург, 20 февраля 2013 г.) и др.
Разработанный в диссертации понятийно-категориальный аппарат и инновационные разработки прошли апробацию в практической деятельности диссертанта. Так, автор в составе специализированной группы по распоряжению Министра МВД России № 1/7055 от 6 сентября 2007 г. с сентября 2007 г. по январь 2008 г. принимал участие в работе комиссии по выявлению степени коррумпированности органов власти и местного самоуправления и выработке практических рекомендаций по документированию преступной деятельности высокопоставленных коррупционеров в Московской области и г. Москвы. В 2008 г. автор участвовал в коллективной научной работе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН по теме «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России». В 2010 г. он проходил стажировку в должности заместителя начальника ОРБ № 3 (по противодействию коррупции) ГУЭБиПК МВД России и выполнил программу в полном объеме, в результате чего была разработана и принята к внедрению методика «Организация и тактика борьбы с правонарушениями коррупционной направленности …».
Основные научные достижения в области теории и практики антикоррупционного управления и противодействия институциональной коррупции внедрены в научную и учебную деятельность Академии управления МВД России, Московского университета МВД России, практическую деятельность Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, Главного управления собственной безопасности МВД России. Материалы диссертационного исследования нашли одобрение в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, что подтверждается актом внедрения от 29 января 2013 года (№ 3.3-26/104).
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, 5-ти глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Основные положения и результаты исследования изложены на 326 страницах машинописного текста, список использованной литературы включает 317 наименований. В текстовой части работы 20 таблиц и 14 рисунков.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ
Концепция определения коррупции как политико-экономической категории
Генезис исследования феномена коррупции можно разделить на несколько этапов. Первый этап связан со становлением и актуализацией проблемы коррупции и осознания ее влияния на общественное развитие. Второй этап охватывает процессы дифференциации знаний и разработки концепций исследования коррупционного поведения в различных науках. На заключительном этапе происходит междисциплинарный анализ коррупции и вырабатывается методология противодействия.
Для коррупции характерны такие специфические признаки, как: - тщательно скрываемый, неформальный и согласительный характер коррупционных отношений; - особое социально-привилегированное положение властвующих субъектов как основных участников коррупционных отношений; - неправомерное использование ими общественных и государственных ресурсов; - способность коррупционных действий к постоянному изменению и совершенствованию. Безусловно, при определении понятия коррупции представляется необходимым учитывать наличие различных взглядов на данную проблему, тем более, что каждый из соответствующих подходов имеет под собой определенную научную базу и одновременно отражает комплекс различных элементов этого сложного и многофакторного явления.
Несмотря на разностороннее понимание коррупции, заслуживает внимания позиция некоторых корруптологов. Например, В.Л. Римский представил дифференцированное понимание коррупции с точки зрения права, экономики и социологии. Согласно его модели юридическое понимание коррупции отличается тем, что коррупционные проявления считаются правонарушением, заключающимся в использовании служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки (коммерческого подкупа) наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, подлежащие оплате, но оказываемые безвозмездно.
Экономическое понимание коррупции отражает использование ее инструментов в практике принятия решений экономического блока правительства РФ. Коррупцией считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях -для развития социальной сферы.
Социологическое понимание - коррупцией может считаться использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах и пр.
Полагаем, что разнообразие позиций ученых в определении коррупции объясняется множеством подходов к её изучению и специфическими проявлениями самого явления в различных сферах жизнедеятельности. Однако трактовка авторами данного явления как закономерного последствия экономических и политических преобразований государства и общества нисколько не уменьшает степени его исключительно высокой общественной опасности, угрожающей не только национальным и экономическим интересам государства.
Представляется, что коррупция как социальное явление включает в себя определенную структуру, совокупность неких установок и определенных принципов при взаимоотношении субъектов социальной деятельности.
Коррупцию как социальное явление следует определить как неформальное отклоняющееся поведение управляющей элиты, выражающееся в нелегитимном использовании ею общественных благ. Коррупция разрушает «нормальный порядок вещей» в обществе, приводит к «коррозии власти». В этой связи коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социально-экономического явления, поскольку она затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой личности в частности.
Таким образом, рассмотренные выше мнения дают основание полагать, что коррупция в широком смысле слова - это общегосударственное социально-экономическое явление, отличающееся деструктивным характером, представляющееся, с одной стороны, рынком теневых и криминальных услуг», с другой, — преступным явлением, охватывающим порядка десяти составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации.
Представителями российской экономической науки и социологии (например, Я.И. Кузьминовым, В.В. Радаевым [152, с. 22]) предпринимались небесспорные попытки раскрыть суть коррупции. Так, Г.А. Сатаров суть коррупции видит в использовании наемным агентом (исполнителем) любых ресурсов, переданных ему принципалом (поручителем) для достижения лично своих (а не поставленных нанимателем) целей. При таком подходе коррупция (использование властных, организационно-распорядительных ресурсов) приравнивается к использованию любых предоставленных ресурсов всяким наемным работником. Подобный слишком широкий подход приводит к тому, что «коррупционным поведением» можно назвать любые случаи хищения и/или нецелевого использования наемным работником ресурсов нанимателя, что признает сам Г.А. Сатаров [87, с.29 - 36].
Значительный шаг вперед по изучению коррупции как социально-общественного феномена российские авторы связывают, прежде всего, с трудами известных ученых М. Джонстона и Дж. Ная, специалистов по проблемам политической коррупции. Эти ученые выделяют основные черты, присущие коррупции:
Типологизация и формы проявления институциональной коррупции в сфере экономики и государственного управления
В этой модели принципалом является центральное правительство (политики и чиновники высшего звена), которое устанавливает правила и назначает конкретные задачи своим агентам (чиновникам среднего и низшего звена). Чиновники-агенты, действующие от лица правительства-принципала, работают с клиентами (отдельными гражданами или фирмами), предоставляя им определенные услуги (например, лицензии) как общественные блага. Это значит, что чиновник (агент) реализует волю властного субъекта (принципала), взаимодействуя с частным лицом или фирмой (клиентом). Принципал задает рамочные условия, опираясь на которые агент осуществляет оперативное управление.Интересы агента и принципала не тождественны. Коррупция - это процесс, когда агент за соответствующее вознаграждение действует в интересах клиента и/или своих собственных, оставаясь в рамках отведенных принципалом управленческих возможностей. Например, работник налоговой службы, проверяя деятельность фирмы, может за взятку «не заметить», что эта фирма уклоняется от уплаты налогов в полном объеме. Воз 64 можна также ситуация, когда налоговик подтасовывает улики и обвиняет фирму в отсутствующих правонарушениях, чтобы вымогать взятку за сокрытие сфальсифицированных улик.
Принципал принципиально не способен поставить абсолютный заслон коррупции по трем причинам: - во-первых, сложные решения, постоянно принимаемые агентом, не подлежат стандартизации, следовательно, нет однозначных критериев их оценивания; - во-вторых, эффективность контроля ограничивается информационной асимметрией (агент всегда владеет большей информацией, чем принципал); - в-третьих, коррупция агента не обязательно означает блокирование целей принципала, они могут реализовываться одновременно. Более того, дорожа местом, приносящим коррупционный доход, агент может оперативно и эффективно выполнять все распоряжения принципала, доказывая тем самым, что его коррупция есть своего рода дополнительная плата за эффективную работу.
Клиент может выходить и непосредственно на контакт с принципалом, минуя агента, что порождает деление коррупции на политическую (на стадии принятия законов) и административную (на стадии их применения). Например, крупная фирма, желая уйти от налогов, может не подкупать чиновников налоговой службы, а «оказать услугу» губернатору области (например, сделать крупный взнос в фонд его избирательной компании), чтобы тот пролоббировал закон о налоговых льготах для данной фирмы.
Таким образом, коррупция рассматривается неоинституционалистами как своеобразный теневой налог на частный сектор, который собирают политики и чиновничество в силу монополии на принятие важных для бизнеса решений («приватизация государства»). Коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с сильным государственным регулированием различных сфер экономической жизни, при этом на коррупцию сильнее нацелены чиновники с более низкой зарплатой. Модель «принципал - агент - клиент» ясно показывает, что основная проблема борьбы с коррупцией в бюрократической среде состоит не в отсутствии политической воли и не в мягкости законов, а в принципиальной неустранимости ее базового условия. Речь идет о свободе чиновников варьировать свое решение по собственному усмотрению. Там, где такого права нет, нет и коррупции. Но специфика управления в том и состоит, что без возможности «действовать по обстоятельствам» на каждом уровне административной иерархии бюрократическая машина довольно быстро исчерпает свои управленческие возможности и станет неэффективной.
Если задаться целью формализовать любые действия чиновников, то коррупция если и не исчезнет, то заметно сократится. Но при этом возрастет неадекватность управления, не говоря уже о высоких затратах на контролирующий аппарат. Общество заплатит за борьбу с коррупцией слишком большую цену. Поэтому задача государства состоит не в уничтожении коррупции, а в ограничении ее на оптимальном для общества уровне.
Экономическое решение проблемы оптимизации борьбы с коррупцией в самом общем виде можно проследить при помощи экономико-математической модели, разработанной в 1970-е гг. несколькими американскими экономистами-криминологами - Л. Филлипсом, Г. Воти-младшим и К. Эскриджем (рис. 2.3) [309, с. 29-30].
Влияние институциональной коррупции на национальную экономическую безопасность
Современная доктрина по противодействию коррупции нацеливает правоохранительные органы на выявление и пресечение вертикально-интегрированных схем коррупционных преступлений, чем способствует стабилизации как конкретных отраслей экономики, так и в целом социально-экономической ситуации в регионе.
Во исполнение поручения МВД России от 4 ноября 2011 г. ГУЭБиПК МВД России во взаимодействии с ФКУ «ГИАЦ МВД России» подготовлен проект нормативного правового акта, предусматривающего утверждение и введение в действие формы статистической отчетности «Отчет о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации по борьбе с преступлениями коррупционной направленности» - Форма «Коррупция», которая будет формироваться с ежемесячной периодичностью.
Необходимость разработки проекта приказа была обусловлена отсутствием ведомственной формы статистической отчетности о результатах работы по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности, соответствующей Перечню № 23, утвержденному совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 февраля 2012 г. № 52-11/2, используемых при формировании статистической отчетности.
Введение в действие вышеуказанной формы статистической отчетности существенно расширит возможности анализа в сфере борьбы с коррупцией, а также позволит своевременно оценивать результаты работы подразделений экономической безопасности по противодействию коррупции, оперативно реагировать на изменение эффективности проводимых мероприятий и обоснованно выходить с предложениями перед руководством Министерства по активизации антикоррупционных мер в конкретных регионах. Так, в форме статистической отчетности «Коррупция» отражены сведения об участии служб органов внутренних дел в выявлении преступлений коррупционной направленности, а также сведения о преступлениях и лицах, их совершивших, выявленных органами внутренних дел по видам экономической деятельности. Кроме того, в данной форме статистической отчетности расширены показатели по преступлениям и должностным лицам всех ветвей власти различного уровня. Ранее действовавший Приказ МВД России от 18 декабря 2007 г. № 1185 «Об утверждении формы статистической отчетности «5-Корр» не отвечал требованиям практической деятельности специализированных подразделений по противодействию коррупции.
В целом этот шаг можно расценить как положительный, так как он позволяет полнее собирать информацию о преступлениях, относимых большинством экспертов к категории коррупционных.
Вместе с тем состав преступлений рассматриваемой категории, на наш взгляд, был необоснованно расширен. В его состав включили ряд служебных преступлений, к числу которых относятся деяния работников государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющих профессиональные или технические обязанности, не относящиеся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям. Смешение понятий «должностные полномочия» и «служебное положение» привело к тому, что в рассматриваемую форму статистической отчетности вошли и такие преступные деяния, которые обычно не относят к коррупционным. Несомненно, их субъектом могут быть и должностные лица. Однако все же чаще они совершаются теми категориями работников, которые не подпадают под действие примечания к статье 285 УК Российской Федерации.
Например, преступления, перечисленные в №№ кода строки 4-6 (ст.ст 1271, 139 и 241), 8 (ст. 146), 12-14 (ст.ст. 174, 1741 и 175), 22-28 (ст.ст. 226, 228 , 228", 229, 256, 260 и 272), как правило, совершаются вовсе не должностными лицами, а иными категориями государственных и муниципальных служащих, не имеющими полномочий должностного лица. Кроме того, субъектами перечисленных преступлений могут быть другие, совсем не должностные лица, использующие для совершения преступления свое служебное положение, связанное с выполнением сугубо профессиональных или технических обязанностей либо с наличием правомочия в отношении различных государственных или других ресурсов.
Несмотря на отмеченные недочеты, наличие такой базы данных позволяет оперативно и довольно объективно оценивать ситуацию по борьбе с коррупционной преступностью. Подсчитать отдельно данные по нужным составам и произвести с ними необходимые математические манипуляции теперь не составляет труда.
Охарактеризуем статистику коррупционной преступности в двух аспектах: 1) краткосрочные тенденции (по данным 2010-2011 гг.) , 2) долгосрочные тенденции (по базе данных 1990-2011 гг.). По данным ГИАЦ МВД России, в январе-декабре 2011 г. на территории Российской Федерации подразделениями по экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел выявлено 137,6 тыс. преступлений (-19,1% к АППГ) экономической направленности, следствие по которым обязательно. В их числе было 32,7 тыс. (-21,2%) преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размерах. Раскрыто 7,7 тыс. (-25,8%о) преступлений, совершенных группой лиц или группой лиц по предварительному сговору, 5,3 тыс. (-31,6%) - в составе организованной группы либо преступного сообщества. Размер причинённого материального ущерба по оконченным уголовным делам составил 130,2 млрд (-16,0%) рублей, обеспечено возмещение ущерба на сумму более 60,9 млрд (-35,1%) рублей. Выявлено 33,6 тыс. (-20,6%о) лиц, совершивших преступления, к уголовной ответственности привлечено 35,2 тыс. (-17,5%)) лиц (рис. 3.1).
Влияние глобализации экономических процессов на национальную антикоррупционную политику
Тем не менее, несмотря на положительную динамику, нельзя говорить об успешном решении задач противодействия коррупции в указанном секторе экономики. Ежегодно остается нераскрытыми почти по 400 выявленных фактов злоупотреблений полномочиями и по 200 - 300 случаев коммерческого подкупа. По каждому второму преступлению, расследование которого окончено, не выявлено лицо, его совершившее. Но и установление такого лица не гарантирует, что оно предстанет перед судом. К уголовной ответственности в 1998 году привлечен только каждый четвертый, в 1999 -каждый пятый. В следующем году ответственности избежали семь человек из восьми виновных, а в 2001 - пять из шести. В последующие годы указанные негативные тенденции особых изменений не претерпели.
Важным криминологическим аспектом анализа коррупционной и организованной преступности является необходимость учета их высокой латентносте. Так, по оценке В.В. Лунеева, «удельный вес учтенной коррупции в структуре реальной коррупционной преступности в стране колеблется в пределах 1-5%. Если эти оценки признать более или менее адекватными, то реально в стране ежегодно совершается до 7 млн. коррупционных деяний», «...в финансовом выражении это составляет 6% внутреннего валового продукта (ВВП) [79, с. 59].
В качестве комментария хотелось бы отметить, что с позиции действующего уголовного законодательства наиболее распространенными преступлениями коррупционной направленности являются получение взятки (ст. 290 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ для должностных лиц коммерческих и иных негосударственных организаций), присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ).
Общей составляющей данных преступлений является, во-первых, их корыстная направленность, которая указывается в ст. ст. 160 и 285 УК РФ и является содержанием получения взятки по сути, во-вторых, использование служебного положения и, последнее, это единство субъекта преступления (должностные лица, руководители коммерческих организаций и др.).
Однако, если анализировать механизм посягательства применительно к каждому из вышеназванных составов преступлений, то можно выделить некоторые особенности: - получая взятку, лицо должно совершать определенные действия, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями (другими словами получение «наживы» должно быть посредством «продажи» полномочий); - в результате злоупотребления должностными полномочиями виновный преследует корыстную цель, которая осуществляется не посредством «мзды», а реализацией полномочий в своих интересах. Именно это является способом обогащения виновного лица; - в отличие от злоупотребления должностными полномочиями, при присвоении или растрате должностное лицо обладает полномочиями по распоряжению имуществом и, изымая (растрачивая) его в своих интересах, происходит нарушение объекта состава преступления, предусмотренного ст. 160 УК РФ (общественные отношения, связанные с посягательством на собственность).
Некоторого внимания заслуживают вопросы толкования правоприменителем рассматриваемых составов преступлений. Так, обязательным условием при получении взятки является наличие у виновного полномочий должностного лица. Согласно п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, го 117 сударственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
В соответствии с п. 6 этого Постановления те лица, которые постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой или иной организации независимо от формы собственности либо в некоммерческой организации, не являющиеся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением [255], а также поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности, не могут быть признаны должностными лицами и в случае незаконного получения ими ценностей либо пользования услугами за совершение действия (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым служебным положением подлежат ответственности по ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп). В связи с этим, по мнению диссертанта, необходимо более четкое толкование «организационно-распорядительных функций» должностного лица.
Важным положительным моментом для правильной квалификации получения взятки следует признать разъяснения Пленума Верховного Суда в п. 9 Постановления от 10 февраля 2000 г. № 6, где закреплено, что если какие-либо имущественные выгоды (в виде денег, иных ценностей или оказания материальных услуг) были предоставлены родным и близким должностного лица с его согласия либо если он не возражал против этого и использовал свои служебные полномочия в пользу взяткодателя, то действия такого должностного лица следует квалифицировать по ст. 290 УК РФ.
