Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования проблем оплачиваемых общественных работ 11
1.1. Социально-экономические предпосылки развития общественных работ в мировой практике 11
1.2. Особенности правового регулирования и организации общественных работ в Российской Федерации 37
1.3. Сущность оплачиваемых общественных работ как формы занятости населения 55
Глава 2. Анализ региональной политики содействия занятости на основе организации общественных работ 81
2.1. Территориальная дифференциация проблем занятости и общественные работы 81
2.2. Проведение общественных работ в регионах с критической ситуацией на рынке труда (на примере Ленинградской области) 96
2.3. Особенности организации и проведения общественных работ в Санкт-Петербурге 104
Глава 3. Методические вопросы организации и проведения оплачиваемых общественных работ 122
3.1. Методические рекомендации по разработке и реализации целевых региональных (межрегиональных) программ общественных работ 122
3.2. Совершенствование технологии организации и проведения оплачиваемых общественных работ 144
3.3. Развитие сотрудничества службы занятости и органов исполнительной власти с работодателями и органами местного самоуправления при организации общественных работ 163
Заключение 175
Список литературы 183
- Особенности правового регулирования и организации общественных работ в Российской Федерации
- Проведение общественных работ в регионах с критической ситуацией на рынке труда (на примере Ленинградской области)
- Особенности организации и проведения общественных работ в Санкт-Петербурге
- Совершенствование технологии организации и проведения оплачиваемых общественных работ
Введение к работе
Осуществление реформ в России сопровождается кризисом социально-экономической сферы. Все больше о себе дают знать проблемы безработицы, особенно после августа 1998 г. Массовая безработица сегодня - свершившийся факт, и ситуация в сфере занятости постоянно ухудшается. Острота проблемы уже осознается всеми — от государственных чиновников до граждан, которые еще заняты или уже потеряли рабочее место, но желают работать. И каждый пытается найти решение этой проблемы, используя свои знания и имеющиеся ресурсы.
На региональном уровне органами исполнительной власти и органами службы занятости поиск решения этой проблемы ведется по следующим направлениям:
— разработка и реализация антикризисных мер, способных в относительно короткие сроки снизить напряженность на региональном рынке труда;
— корректировка среднесрочной стратегии занятости, изменение набора программных мер содействия занятости, исходя из объективных тенденций на региональном рынке труда и имеющихся ресурсов;
— согласование промышленной, структурной, финансово-кредитной, инвестиционной и социальной политик с новой системой целей и приоритетов региональной политики занятости.
Для оперативного и эффективного реагирования на кризисную ситуацию необходимо использовать из всего арсенала мер содействия занятости только действенные меры антикризисного характера, способные реально изменить ситуацию на рынке труда хотя бы в отношении отдельных групп безработных. К таким мерам, которые могут сравнительно быстро улучшить ситуацию и переломить негативные тенденции на рынке труда, относятся оплачиваемые общественные работы.
В Российской Федерации под оплачиваемыми общественными работами понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу1. В Федеральной целевой программе содействия занятости населения отмечается, что "в условиях напряженной ситуации на рынке труда из всех активных методов регулирования рынка временное трудоустройство граждан в первую очередь на общественные работы относится к числу приоритетных направлений содействия занятости населения"2. В целях увеличения объемов
и расширения видов общественных работ Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 г. № 659 «О мерах по поддержанию занятости населения» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано "ежегодно разрабатывать и реализовывать программы развития общественных работ, в которых предусматривать меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов".
Общественные работы имеют давнюю историю: условно к общественным можно отнести общественно-полезные работы, которые проводились в Римской империи специально для решения проблем бедности плебеев. Но наиболее известный факт в истории, связанный с общественными работами, это, безусловно, общенациональная программа общественных работ как одно из мероприятий «Нового курса» Ф. Д. Рузвельта, которое позволило вывести экономику США из кризиса и спасти страну от социальных потрясений в период «Великой депрессии». Более поздний пример — Германия, которая после объединения благодаря общественным работам смогла занять в восточных землях сотни тысяч безработных.
В нашей стране оплачиваемые общественные работы стали вновь использоваться в практике регулирования занятости в начале 90-х годов, одновременно с признанием безработицы . Но до сих пор в России доля занятых на общественных работах безработных в несколько раз меньше аналогичного показателя в странах с развитой рыночной экономикой, а сами общественные работы "не популярны" как у безработных граждан, так и у работодателей.
Вместе с тем многолетний опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что общественные работы являются одним из действенных методов временного трудоустройства лишившихся работы граждан, и, следовательно, важным инструментом смягчения социальной напряженности, неизбежной при массовой безработице. Международные правовые акты (Конвенция МОТ № 122 «О политике в области занятости», Рекомендация МОТ № 276 «О содействии занятости и защите от безработицы» и др.) рекомендуют оплачиваемые общественные работы как средство обеспечения временной занятости населения, для чего следует разрабатывать специальные государственные программы.
Зарубежная практика организации общественных работ свидетельствует, что рационально использовать институт общественных работ циклически. Это означает, что в период относительно устойчивого экономического развития общественные работы производятся только в самых необходимых объемах. Однако в
периоды экономических кризисов (а именно в данной фазе экономического цикла находится отечественная экономика) они наиболее эффективны и становятся одним из основных инструментов активной политики занятости на региональных рынках труда.
Почему же общественные работы в России не получили такого распространения, как за рубежом? Почему в их участии и проведении не заинтересованы ни безработные, ни работодатели, а нередко и сами органы государственной власти? Подробно на эти и другие вопросы, поставленные практикой, мы дадим ответ в самом диссертационном исследовании. Во введении только отметим, что это во многом обусловлено особенностями занятости в переходной экономике России, особенностями становления и развития отечественного рынка труда.
Например, одной из таких характерных особенностей является неадекватные глубине спада производства масштабы "открытой безработицы"- Так, если накопленный спад производства сейчас составляет порядка 50% ВВП, то уровень безработицы — всего около 12%. Абстрагируясь от причин экономического кризиса в современной России и в США в 1929—1933 гг. отметим, что наиболее глубокое сокращение производства в период великой депрессии в США отмечалось в 1933 г. на уровне 15% по сравнению с предыдущим годом, уровень же безработицы в самые тяжелые годы составлял порядка 25%. Это свидетельствует о гипертрофированном развитии в России "скрытой" части рынка труда, состоящей из "скрытой безработицы" и "скрытой (неформальной, теневой) занятости".
Безусловно, для сочетания "умеренно открытая — значительная по масштабам скрытая безработица" актуальность общественных работ, как средства борьбы с массовой безработицей, будет незначительна. Однако в настоящее время уже очевидно, что ускорение структурных преобразований в экономике, диктуемое логикой переходного периода, неизбежно даст толчок процессу высвобождения рабочей силы и массовой безработице. В этой ситуации перед властными органами встает задача выработки такой программы мер, которая позволила бы провести структурную перестройку хозяйства, не вызывая социального взрыва в обществе. И до тех пор, пока не начнется реальный подъем экономики и не появятся естественные условия для расширения занятости, общественные работы следует признать одной из наиболее эффективных антикризисных мер по снижению напряженности на рынке труда, и эта мера обязательно должна стать неотъемлемой частью комплексной программы мер по реформированию отечественной экономики.
Отметим, что в отечественной литературе неполно представлены концептуальные основы такого направления активной политики занятости как общественные работы. Поэтому в диссертационном исследовании предпринята попытка
комплексного анализа теории и практики реализации программ общественных работ в России и за рубежом, осмысления роли и функций государства (его органов на всех уровнях управления), а также органов местного самоуправления в процессе воспроизводства рабочих мест на базе общественных работ.
Актуальность и не достаточная разработанность проблемы, важность ее решения как для конкретного региона — Санкт-Петербурга, так и для других регионов Российской Федерации, определили выбор предмета диссертационной работы. Им является теория и практика проведения активной политики занятости на основе реализации программ общественных работ.
Объектом исследования избраны состояние занятости и рынка труда в Санкт-Петербурге, процессы создания временных рабочих мест на базе общественных работ.
Цель настоящего исследования заключается в разработке концепции оплачиваемых общественных работ и научно-методического обеспечения реализации программ общественных работ в переходной экономике России.
Поставленная цель вызвала необходимость последовательно решить следующие задачи:
- определить место и роль общественных работ в решении проблем безработицы на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта проведения общественных работ;
- определить социально-экономическое содержание общественных работ, а также условия и предпосылки их развития в периоды кризисов;
- выявить экономические и социальные интересы субъектов рынка труда относительно участия в общественных работах и их организации;
- разработать научно-методическое обеспечение составления и реализации территориальных программ общественных работ, а также методические основы оценки их социально-экономической эффективности;
- разработать эффективную систему отношений субъектов организации общественных работ, на примере Санкт-Петербурга показать место и роль в этой системе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования стали труды классиков экономической теории — сторонников политики государственного регулирования экономики, работы в области теории рынка труда и активной политики занятости, как отечественных, так и зарубежных ученых—экономистов. Методология исследования базируется на научных методах познания общественных явлений и процессов, таких как системно-аналитические, логические, статистические
методы анализа и обработки информации, прогнозирование, экспертная оценка, моделирование и др.
Вопросы совершенствования регулирования занятости и рынка труда являются предметом исследований многих ученых, среди которых можно отметить работы Ф.С. Веселкова, Б.М. Генкина, Н.А. Горелова, М.Г. Гильдингерш, Г.Г. Зайцева, Р.П. Колосовой, Ю.Г. Одегова, Г.М. Романенковой, А.И. Рофе, Д.С. Чернейко, А.П. Соловьева, А.И. Тучкова и др., а также работы зарубежных ученых-экономистов Г. Стендинга, Я. Корнай, Р. Смита, Р. Эренберга и др.
Отдельные вопросы, связанные с проблемой развития временной занятости и организацией общественных работ, освещены в работах Н. Вишневской, М. Гарсии-Исер, Е. Курбатовой, А. Сафонова, А. Сафронова, Е. Смирновой, Е. Черкасовой и др.
В то же время теория активной политики занятости в переходный период во многом отстает от потребностей практики. Наименее разработанными в отечественной литературе, на наш взгляд, оказались вопросы методического обеспечения составления и реализации программ общественных работ. Также отсутствуют механизмы предварительной апробации и оценки эффективности таких программ.
Информационную базу исследования составили нормативные акты зарубежных стран по вопросам регулирования общественных работ, законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации, официальные материалы Министерства труда и социального развития Российской Федерации, рекомендации МОТ, нормативно-правовые акты Администрации Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области, материалы Петербургкомстата, Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу, других отраслевых органов управления, а также результаты научных исследований, проводимых в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов при участии автора.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом обосновании организации общественных работ, разработке и практической реализации рекомендаций по созданию рабочих мест на базе общественных работ в условиях кризиса на рынке труда. Наиболее существенные результаты исследования, представленные к защите, заключаются в следующем:
- разработана концепция развития оплачиваемых общественных работ, как инструмента снижения напряженности на рынке труда в условиях системного кризиса экономики; выявлены и проанализированы факторы, которые снижают потенциал оплачиваемых общественных работ как инструмента борьбы с безработицей и не способствуют их развитию в Российской Федерации;
- определены критерии и показатели для выявления районов, на территории которых наиболее целесообразно проводить общественные работы;
- разработана методика оценки стоимости создания рабочего места на базе общественных работ;
- разработаны методические рекомендации по составлению и реализации программ общественных работ, а также методические подходы к оценке их социально-экономической эффективности;
- предложена модель территориальной (районной) программы общественных работ;
- разработана оригинальная технология организации и проведения общественных работ.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные теоретические, методические и практические результаты могут быть использованы для совершенствования системы организации общественных работ, в том числе:
1). Территориальными органами службы занятости:
- при разработке и реализации подпрограмм развития общественных работ в составе региональных программ содействия занятости населения;
- для разработки локальных нормативных документов, регламентирующих технологию организации и проведения общественных работ;
- для совершенствования механизма взаимодействия с работодателями, органами государственной власти и органами местного самоуправления в области создания рабочих мест на базе общественных работ.
2). Органами государственной власти и органами местного самоуправления в практике выявления и использования социальных резервов экономического развития территорий (регионов, муниципальных образований), для совершенствования нормативно—правового обеспечения политики занятости и организации общественных работ, а также при разработке и реализации целевых государственных (муниципальных) программ развития общественных работ.
3). Руководителями организаций всех форм собственности в ходе взаимодействия с государственными органами власти и управления в деле содействия обеспечению временной занятости населения на базе оплачиваемых общественных работ.
Теоретические положения, выводы и результаты диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе.
Апробация работы была проведена при разработке и реализации подпрограммы Санкт-Петербурга «Организация общественных работ на 1998 год» и
«Программы развития общественных работ по благоустройству и озеленению Петроградского района Санкт-Петербурга на 1999 год».
Научные результаты исследования докладывались на научной сессии профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов по итогам НИР 1997 г. 13-17 апреля 1998 г.
Результаты проведенного автором исследования и разработанные методические рекомендации используются подразделениями Территориального управления Петроградского административного района г. Санкт-Петербурга, а также Отделом адаптации населения к рынку труда и развития общественных работ Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано шесть научных работ:
1) Формирование региональных разделов Генеральной схемы создания рабочих мест // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 1997 года. 13—17 апреля 1998 г. Краткие тезисы докладов. Часть II. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - ОД п. л.
2) Научно-методические вопросы создания и сохранения рабочих мест // Экономика труда и управление персоналом: Межвузовский сборник. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,2 п. л. (автор. - 0,1 п. л.).
3) Структура программного обеспечения создания и сохранения рабочих мест // Экономика труда и управление персоналом: Межвузовский сборник. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,4 п. л. (автор. - 0,2 п. л.).
4) Проблемы территориального управления охраной труда // Экономика труда и управление персоналом. Межвузовский сборник. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. - 0,3 п. л.
5) Концепция оплачиваемых общественных работ и их роль в снижении напряженности на региональном рынке труда // Труд и бизнес в современном обществе: межвузовский сборник научных статей. - СПб.: Изд—во СПбГУЭФ, 1999. -0,3 п. л.
6) Организация общественных работ // Труд и бизнес в современном обществе. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. - 0,3 п. л.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из трех глав, введения, заключения; включает 10 таблиц, 8 рисунков (схем), 20 типовых форм документации по организации и проведению общественных работ. Библиография включает 107 наименований литературных источников, использованных в работе.
Особенности правового регулирования и организации общественных работ в Российской Федерации
В нашей стране оплачиваемые общественные работы стали вновь использоваться в практике регулирования занятости в начале 90-х годов, одновременно с признанием безработицы. В этот период уровень безработицы в Российской Федерации был небольшим. Люди, увольнявшиеся с предприятий, могли найти вакансии на рынке труда. Негативные для занятости последствия спада производства были перенесены в значительной мере на уровень предприятий. Инфляция и отсутствие конкуренции позволяли предприятиям содержать излишнюю рабочую силу (сохранять экономически неэффективные рабочие места). Поэтому актуальность общественных работ, как средства борьбы с массовой безработицей, была незначительной. Так, в 1991 г. в Москве был зарегистрирован только один безработный, пожелавший принять участие в общественных работах, в 1992 г. таких желающих было 79 человек, в 1994 г. - 2 тыс. человек, а в 1997 г. - уже около 11 тысяч.
Однако далеко не все регионы Российской Федерации имеют подобную динамику показателей. Более того, в 1997 г. в целом по Российской Федерации занятость на общественных работах снизилась не только по сравнению с 1996 г., но и с 1995 г.:
В 1997 г. в общественных работах участвовало 263809 человек. Если учесть, что в этот период в России численность безработных, рассчитанная по методике МОТ, составляла около 7 млн. человек, то доля занятых на общественных работах среди них была всего 3,8%, то есть примерно в пять раз меньше аналогичного показателя в странах, где создаются рабочие места на базе общественных работ.
Так почему же общественные работы в России не получили такого распространения как за рубежом? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо с одной стороны выявить факторы, которые не способствуют развитию общественных работ, а с другой - оценить заинтересованность основных субъектов на рынке труда в участии и проведении общественных работ.
Работники органов служб занятости констатируют тот факт, что наметившийся было в 1995 г. рост занятости на общественных работах прекратился и возобновился лишь в 1998 г., в разгар противостояния очередному экономическому и социальному кризису. Уменьшение числа граждан, занятых на общественных работах в 1996—1997 гг., во многом объясняется следующим: — в 1996 г. были снижены тарифы страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации с 2% до 1,5% выплат в денежной и натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям; — изменился порядок организации и проведения общественных работ: принятые в 1996-1997 гг. нормативно-правовые акты в части организации общественных работ1 не способствовали их развитию и повышению привлекательности; напротив, эти акты привели к временному сокращению занятости на общественных работах. Если влияние снижения тарифов страховых взносов в Государственный фонд занятости на динамику общественных работ достаточно очевидно, то влияние на развитие общественных работ изменения законодательства о занятости населения требует анализа практики их организации в соответствии с новой нормативно-правовой базой. Отметим также, что вступил в силу Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» от 17 июля 1999 г. № 175-ФЗ, который венным работам новый статус и внес ряд изменений в действовавший порядок их организации. Поэтому необходимо рассмотреть основные положения отечественного законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения общественных работ. Согласно действующим нормативным правовым актам под оплачиваемыми общественными работами понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. При этом общественные работы призваны обеспечивать: - осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, а также работ по выполнению федеральных целевых и региональных программ социально-экономического развития, исходя из необходимости и целесообразности организации таких работ; - предоставление гражданам материальной поддержки в виде временного заработка (дохода); - сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы. Государство гарантирует безработным гражданам возможность заключения срочных трудовых договоров (контрактов) на участие в оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных и иных особенностей граждан (ст. 12 Закона «О занятости населения в Российской Федерации»), Общественные работы могут быть организованы для выполнения подсобных, вспомогательных и других неквалифицированных работ по следующим направлениям [56]: - строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций; - проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве; - заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; - строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон; - обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи; - эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения; - озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма; - уход за престарелыми, инвалидами и больными; - обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон; - организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов; - проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); - другие доступные виды трудовой деятельности. При этом к общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки. В соответствии со Ст. 24 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» общественные работы организуются в целях обеспечения временной занятости населения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам — в других организациях. Однако до настоящего времени практически во всех субъектах Российской Федерации вопросами организации и проведения общественных работ занимались только территориальные органы Минтруда России по вопросам занятости населения, которые финансировали соответствующие мероприятия из средств территориального государственного фонда занятости населения.
Проведение общественных работ в регионах с критической ситуацией на рынке труда (на примере Ленинградской области)
Ситуация на рынке труда в Ленинградской области до 1997 г. характеризовалась как кризисная (соответствовала всем критериям выделения региона с критической ситуацией на рынке труда), а с 1997 г. на рынке труда Ленинградской области начался относительный период стабилизации. Наметившиеся позитивные сдвиги в экономике региона, активизация работы службы занятости, комитетов и подразделений Правительства Ленинградской области, органов местного самоуправления и других заинтересованных организаций позволили приостановить рост безработицы в целом по области и в большинстве муниципальных образований.
На протяжении 1997 г. наблюдалось положительное изменение ряда показателей, влияющих на степень социальной напряженности в регионе. Однако, несмотря на то, что уровень безработицы по состоянию на 1 января 1998 г. снизился с 6,3 до 4,6 процента, сумма задолженности по выплате пособий по безработице составила более 80 миллионов рублей, а сами выплаты задерживались до 12 месяцев.
Ухудшение материального положения сказалось на социальном составе безработных. Многие из тех, кто ранее длительное время не работал, были вынуждены обращаться за помощью в трудоустройстве в службы занятости. В конце 1996 г. такие граждане составляли 24,8 процента общей численности граждан, оставшихся на учете. В конце 1997 г. их доля возросла до 33,2 процента. Среди безработных доля тех, кто не приступал к трудовой деятельности, увеличилась с 12,6 до 14,4 процента.
Изучение социального состава безработных показало, что большинство клиентов службы занятости имеет недостаточный профессиональный и общеобразовательный уровень для того, чтобы выдержать высокую конкуренцию на рынке труда и найти работу без содействия службы занятости (каждый седьмой имел образование восемь и менее классов). Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению этой категории граждан, она составляет около 45 процента.
Негативные тенденции в сфере занятости населения увеличили количество безработных граждан, которые в течение длительного времени не могут трудоустроиться. Значительную часть из числа безработных составляют группы населения с пониженной конкурентоспособностью: молодежь, женщины, инвалиды и др. В течение всего 1997 г. сохранялся значительный и устойчивый разрыв между спросом на рабочую силу и ее предложением. Так, на 1 января 1998 г. было зарегистрировано 1368 вакансии, а количество безработных составляло 35797 человек! Ограниченный спрос на рабочую силу привел к росту продолжительности безработицы, которая к концу 1997 г. в среднем составила 7,6 месяца в отличие от семи месяцев в конце 1996 г. Среди безработных возросла доля тех, кто был клиентом службы занятости более одного года (с 17,2 до 25,9 процента). Каждый четвертый безработный к концу 1997 г. попал в зону "хронической" безработицы. При всей сложности ситуации с занятостью на территории Ленинградской области особое внимание обращает на себя отсутствие возможности трудоустройства в сельской местности. В условиях сокращения объемов сельскохозяйственных работ и рабочих мест снижение безработицы в сельской местности является одной из трудно решаемых проблем. По состоянию на 1 января 1999 г. из 35674 безработных 9412 человек, или 26,4 процента проживали в сельской местности. В разрезе муниципальных образований этот показатель колебался от 2,3 процента в муниципальном образовании Кировский район до 85,3 процента в муниципальном образовании Ломоносовский район. По данным семи муниципальных образований более половины безработных проживает в сельской местности. Таким образом, ситуация на рынке труда в Ленинградской области продолжает оставаться критической. И в этой связи было принято решение использовать такой элемент активной политики занятости, как оплачиваемые общественные работы, которые в наибольшей степени отвечают задачам формирования условия для временного трудоустройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы, и снижению социальной напряженности в муниципальных образованиях с кризисной ситуацией на рынке труда. Во исполнение распоряжения Губернатора Ленинградской области от 30 декабря 1997 г. № 535-рг «О разработке областной и муниципальных программ развития общественных работ», была составлена первая целевая «Программа развития общественных работ в Ленинградской области на 1998 г.». Следует отметить, что оплачиваемые общественные работы на территории Ленинградской области стали организовывать с 1993 г. В 1993 г. было заключено всего 19 договоров на проведение общественных работ, в которых приняли участие 458 человек. Эти договоры были заключены на благоустройство и озеленение территорий в летний период. В 1994 г. было заключено 52 договора на организацию общественных работах, и в них приняли участие уже 1497 человек. В этом же году появилось много новых видов работ, которым был придан статус "общественных": работа в военкоматах, больницах, микроперепись населения, выписка полисов по обязательному медицинскому страхованию и др. По сравнению с 1993 г. качественно изменился состав безработных, принимавших участие в общественных работах. Если в 1993 г. это были граждане, в основном имеющие низкую квалификацию или не имеющие ее вовсе, то в 1994 г. стали появляться безработные с высокой квалификацией, имеющие высшее или средне-техническое образование, увеличилось количество женщин и молодежи. В 1995 г. на организацию общественных работ было заключено 103 договора. В этих работах приняли участие 2155 человек. По сравнению с 1994 г. вид работ не изменился, но очень изменился качественный состав безработных, принимавших участие в общественных работах: резко уменьшилось количество молодежи (в 2,5 раза), увеличилось количество граждан, имеющих перерыв в работе более года (в 3,2 раза). В течение этого периода развития общественных работ основная тяжесть по их финансированию ложилась на плечи фонда занятости. Лишь в нескольких районах области средства на организацию общественных работ выделили местные администрации. В 1996-1997 гг. в связи с недостатком финансовых средств в фонде занятости произошло резкое снижение объемов проведения общественных работ: в 1996 г. на них было занято 176 чел., а в 1997 г. - 177 чел. Поскольку на протяжении всего 1997 г. сохранялся значительный разрыв между спросом на рабочую силу и ее предложением, предполагалось привлечь к участию в общественных работах, в рамках реализации первой целевой программы, до 2500 безработных граждан.
Особенности организации и проведения общественных работ в Санкт-Петербурге
В Санкт-Петербурге есть свои специфические подходы к организации и проведению общественных работ. В городе функционирует электронный банк вакансий по видам общественных работ, реализованный на базе единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) службы занятости. Эта система позволяет: - подобрать клиенту вакантное рабочее место для трудоустройства на общественные работы из базы данных рабочих мест; - вести городской банк заявок на участие в общественных работах по видам общественных работ; - автоматически устанавливать очередность направления на общественные работы безработных граждан, с учетом их рейтинга, используемого для выявления наиболее нуждающихся; - выдавать направления на вакантные рабочие места в сфере общественных работ; - вести учет граждан, занятых на общественных работах; - вводить и обрабатывать статистическую информацию об участии безработных граждан в оплачиваемых общественных работах; - автоматически формировать все необходимые результаты работы с клиентом и проекты решений, связанные с его участием в общественных работах. В общегородском банке рабочих мест по направлению «Общественные работы» практически всегда число рабочих мест в сфере общественных работ в 1,5—2 раза превышает реальный спрос безработных граждан на эту группу рабочих мест, что вполне достаточно для удовлетворения реального спроса граждан на участие в общественных работах, и в тоже время позволяет гарантировать временную занятость безработным. Такая практика, во-первых, позволяет обеспечить стабильную работу органов службы занятости по направлению безработных граждан на общественные работы, а, во-вторых, способствует снижению конкуренции между трудоустройством на временные рабочие места в сфере общественных работ и трудоустройством на вакантные штатные рабочие места в организациях, специализирующихся на выполнении работ, отнесенных к категории "общественных", не заполненных по причине сравнительно низкой заработной платы и плохих условий труда.
В Санкт-Петербурге составлен перечень приоритетных видов общественных работ, организуемых на его территории (см. Приложение № 2). К основным видам работ, которые получили в городе статус "общественных", относятся: - Благоустройство и озеленение территории (доля этого вида работ каждый год составляет не менее 40% в общем портфеле общественных работ). - Оказание помощи в организации проведения федеральных и региональных общественных мероприятий и реализации государственных программ (20%). Эти работы проводятся, как правило, непосредственно в подразделениях отраслевых и территориальных органов исполнительной власти, и пользуются наибольшим спросом у безработных женщин и лиц, имеющих высшее техническое образование или устаревшую профессию. - Обслуживание спортивных сооружений и учреждений культуры (10%). Эти работы связаны со строительством и ремонтом хоккейных коробок, ремонтом и содержанием спорткомплексов при подростковых клубах, уборкой помещений, подвалов и чердаков, косметическим ремонтом залов, мытьем окон, выносом мусора из подсобных и технических помещений, ремонтом спортинвентаря, установкой спортивных тренажеров, подготовкой раздевалок, монтажом новогодней елки и электросетей. Эти работы пользуются наибольшим спросом у молодежи. Они наиболее приближены к месту их учебы или занятий спортом. - Работа в детских учреждениях (10%). Эти работы организуются совместно с районными отделами народного образования в школах и детских садах, и связаны с мытьем окон, техническим обслуживанием и уборкой производственных помещений и прилегающих территорий. - Работа в медицинских учреждениях (10%). - Оказание помощи инвалидам и престарелым на дому (2,5%). - Выполнение неквалифицированных работ на предприятиях в период их реструктуризации (2%). - Организация досуга детей и подростков (2%). - Работы на участках по ремонту дорог (1,5%). - Работы по восстановлению историко—архитектурных памятников (1%). - Работы на строительстве и ремонте зданий (1%). При разработке перечня приоритетных видов и направлений общественных работ учитывалось, что для проведения общественных работ, финансируемых из средств бюджета Санкт-Петербурга и средств Государственного фонда занятости населения по Санкт—Петербургу, органы службы занятости могут привлекать в качестве соисполнителей только организации, которые то же финансируются из городского (или федерального) бюджета, а также организации частной или смешанной форм собственности, выполняющие работы по заказу органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, в том числе общественные организации, выполняющие социальные работы. По решению органов исполнительной власти Санкт-Петербурга органы службы занятости могут заключать с перечисленными выше категориями работодателей прямые договоры об организации и проведении общественных работ на внеконкурсной основе.
Кроме того, общественные работы в Санкт-Петербурге, как правило, не проводятся на производственной базе частных коммерческих организаций. Однако, если организация предлагает проведение общественных работ, имеющих особую социальную значимость по одному из приоритетных видов и направлений общественных работ, то служба занятости может рассмотреть вопрос о привлечении средств из Государственного фонда занятости населения по Санкт-Петербургу на их финансирование.
К проведению общественных работ также не привлекаются посреднические организации, специализирующиеся на проведении разовых, временных (сезонных) и общественных работ (в отличие от других регионов, где службы занятости, наоборот, содействуют созданию такого рода специализированных организаций).
Оплачиваемые общественные работы в Санкт-Петербурге организуются и проводятся в рамках реализации ежегодных программ содействия занятости населения, в которых предусмотрен раздел по общественным работам. В городской программе содействия занятости институт общественных работ рассматривается как один из основных инструментов осуществления активной политики занятости и снижения уровня социальной напряженности на региональном рынке труда. Главной целью проведения общественных работ является социальная защита безработных граждан и развитие городской социальной инфраструктуры.
Совершенствование технологии организации и проведения оплачиваемых общественных работ
Эффективность целевой программы общественных работ определяется следующими основными условиями. — качеством программы; — согласованностью действий по ее практической реализации. Для выполнения второго условия — достижения согласованности действий работодателей, органов службы занятости, отраслевых и территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления по ее практической реализации - необходимо разработать оптимальную технологию взаимодействия основных участников процесса создания рабочих мест на базе общественных работ. Ниже приводятся основные положения технологии организации общественных работ в Санкт-Петербурге и рекомендации по ее внедрению. Настоящая технология устанавливает единые базовые процедуры в работе специалистов территориальных (районных) отделов занятости населения (далее — РОЗН), участвующих в организации общественных работ, а также специалистов по общественным работам, использующих АРМ «Общественные работы», входящий в единую автоматизированную информационную систему (ЕАИС) Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт—Петербургу. Представленный технологический процесс описывает порядок работы специалистов РОЗН по созданию рабочих мест на базе оплачиваемых общественных работ (далее по тексту - OOP) и организации участия граждан в OOP, а также их взаимодействие со специалистами отдела адаптации населения к рынку труда (ОАНРТ)1 и координационного отдела (КО) Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Санкт-Петербургу (далее - ДФГСЗН), в процессе организации OOP. Основными функциями специалистов, участвующих в настоящем технологическом процессе, являются: — разработка проектов подпрограмм организации OOP для включения в городскую и (или) районные программы содействия занятости населения; — участие в разработке проектов городских целевых программ развития OOP; — оформление и сопровождение договоров о совместной деятельности по организации и проведению OOP; - информирование граждан об организуемых в городе (районе) OOP, сбор заявок граждан на участие в OOP; - направление граждан на OOP; - обеспечение выплат пособий по безработице гражданам из числа безработных на период их участия в OOP; - учет граждан, направленных на OOP; - анализ итогов организации и проведения общественных работ по заключенным с работодателями и иными заинтересованными лицами договорам о совместной деятельности. Принципы, положенные в основу технологического процесса: - индивидуальный подход к клиентам службы занятости; - активное взаимодействие с работодателями, иными заинтересованными лицами при заключении и сопровождении договоров о проведении OOP. Для каждого варианта финансирования OOP установлен свой порядок их организации и проведения. Ниже приводится описание технологии организации работы специалистов РОЗН: - по созданию рабочих мест на базе OOP (I); - по организации участия граждан в OOP (II), с пояснениями особенностей создания рабочих мест на базе OOP в зависимости от источников их финансирования. I). Основные составляющие технологического процесса организации рабочих мест на базе общественных работ изображены на схеме 3.2.1., с. 146 и представлены блоками, соответствующими основным функциям специалистов РОЗН, участвующих в данном процессе. Специалисты РОЗН принимают участие в разработке и реализации городской программы содействия занятости населения, а также осуществляют разработку и реализацию районных программ содействия занятости населения в части организации и проведения OOP. Процесс создания рабочих мест для проведения общественных работ на территории административного района начинается с разработки проекта районной программы содействия занятости населения в части OOP или целевой программы OOP, в которых определяются виды, сроки, объемы и источники финансирования общественных работ. Для этого выявляется потребность в рабочих местах на базе OOP. Это один из самых ответственных моментов, определяющих качество организации общественных работ и как следствие - снятие остроты проблемы на локальном рынке труда. Потребность может оцениваться как на текущий момент, так и на перспективу (прогнозные расчеты масштабов развития общественных работ). Расчеты производятся в следующей последовательности: 1). Определяется численность незанятого населения, в поисках работы обращающегося за помощью в районный центр занятости. 2) Из них выделяются лица, которые не смогли подыскать себе подходящее постоянное место работы или устраивающее их направление переобучения. Определяется социальный состав этих групп незанятого населения. 3). Затем выделяются лица, желающие принять участие в OOP. Следует иметь в виду, что сравнительно небольшая часть безработных соглашается принять участие в OOP. Выявленное количество желающих трудиться на OOP будет соответствовать величине предложения на участие в OOP и служить отправным моментом для разработки районных программ общественных работ. Только практика организации общественных работ, а также отношение к ним безработных граждан, позволят определить начальный и оптимальный уровень участия населения в этой форме занятости, в том числе применительно к различным социальным группам. Затем определяется спрос на OOP со стороны организаций на основе предоставленной ими информации о возможности и целесообразности выполнения отдельных видов временных работ силами безработных; уточняются объемы и виды организуемых в районе OOP; определяются объем и источники финансирования OOP. После чего составляется проект районной программы общественных работ.
