Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Зарубежный опыт регулирования и стимулирования ВЭД на региональном уровне 10
1.1. Методологические аспекты проблемы 10
1.2. Механизм регулирования внешней торговли в странах с федеративной системой управления 20
1.3. Средства и механизмы стимулирования ВЭД на региональном уровне 43
Глава 2. Региональные аспекты внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации 60
2.1. Развитие внешней торговли и проблемы формирования международной специализации субъектов РФ 66
2.2. Особенности международного инвестиционного сотрудничества российских регионов 82
Глава 3. Российская практика формирования и развития региональной стимулирующей политики в сфере ВЭД 104
3.1. Соотношение компетенции центральных и местных органов власти в развитии ВЭД 104
3.2. Инструментарий регионального влияния на развитие внешнеэкономической сферы 116
3.3. Совершенствование региональной политики содействия развитию ВЭД 13 8
Заключение 158
Статистическое приложение 164
Список использованной литературы 177
- Методологические аспекты проблемы
- Механизм регулирования внешней торговли в странах с федеративной системой управления
- Развитие внешней торговли и проблемы формирования международной специализации субъектов РФ
- Соотношение компетенции центральных и местных органов власти в развитии ВЭД
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена повышением роли регионального фактора в хозяйственном и внешнеэкономическом развитии России, а также необходимостью выработки эффективных средств и механизмов обеспечения оптимальной интеграции территориальных хозяйственных комплексов в мировое экономическое пространство.
В условиях глубокого общеэкономического и структурного кризиса, растущей децентрализации хозяйственного управления, а также под воздействием форсированной либерализации внешнеэкономической деятельности произошло стремительное расслоение субъектов РФ по уровню социально-экономического развития, в том числе по таким показателям, как доходы, обеспеченность факторами производства, масштабы производства и внешнеторгового оборота. Относительно успешно развивались столичные мегаполисы, богатые сырьевыми ресурсами экспортоориентированные регионы и приграничные территории, тогда как большая часть республик, краев и областей оказалась в числе депрессивных (застойных) регионов. Соответственно необходим комплекс мер, направленных на обеспечение более устойчивого и сбалансированного развития российских регионов, в том числе и путем мобилизации их внешнеэкономического потенциала средствами региональной и федеральной экономической политики.
На фоне высокой дифференциации субъектов РФ и их в целом низких экономических возможностей стимулирующая федеральная политика в сфере внешних экономических связей является необходимым, но не достаточным условием активизации международной хозяйственной деятельности на региональном уровне. В этой связи особую важность приобретают задачи содействия ВЭД со стороны местных органов власти, а также взаимодействие и координация усилий последних с инициативами и программами федеральных структур.
Актуальность работы усиливается необходимостью обобщения имеющегося разнообразного российского опыта содействия ВЭД на региональном уровне, в том числе
з
выявления положительных примеров в этой области, анализа слагаемых успеха и определения факторов, тормозящих развитие внешнеэкономической деятельности.
В интересах полноты и объективности результатов исследования в диссертации были проанализированы современные тенденции регулирования и стимулирования процессов интернационализации региональной экономики за рубежом, выявлены особенности развития ВЭД субъектов РФ в 90-х годах, а также актуальные направления и проблемы реализации внешнеэкономических интересов российских территорий с использованием организационно-правовых, финансовых, административно-технических и иных механизмов.
Изученность проблемы. В российской и зарубежной экономической литературе существует значительное число публикаций, посвященных различным аспектам регионалистики, включая вопросы взаимодействия центра и регионов, размещения производительных сил, налогово-бюджетных отношений, функционирования рынка труда, региональной социально-экономической политики. Вместе с тем, проблематика интернационализации региональной экономики освещена в недостаточной степени, в том числе имеются лишь единичные работы, содержащие анализ специфических средств и методов стимулирующей государственной политики центральных (федеральных) и местных органов власти в этой области. Тем более ощущается дефицит подобных исследований в российской специальной литературе, опирающейся на сравнительно короткий отрезок времени переходного периода, фрагментарную и, к сожалению, не всегда надежную региональную фактологическую и статистическую базу.
Изучение проблем регионального экономического развития длительное время находилось на периферии современного научного анализа. Отдельные теоретические и методологические аспекты функционирования регионального хозяйства затрагивались в работах А.Маршалла, Г.Мюрдаля, ДЛорса, МОбстфельда, М.Портера, Х.Ричардсона, Д.Сторей, М.Тонера, С.Фостер, Н.Хансена и А.Хиршмана. Заметный импульс региональные экономические исследования получили лишь в последние годы в связи с объективной потребностью осмысления новых тенденций и процессов на мезоуровне в условиях прогрессирующей либерализации и глобализации мирового хозяйства. В этой связи следует отметить такие фундаментальные работы известного американского экономиста П.Крюгмана, как "География и торговля" (1997 г.) и "Развитие, география и экономическая теория" (1999 г.).
Публикации по региональной проблематике в российской специальной литературе получили более широкое распространение во второй половине 90-х годов и были представлены работами В.Андрианова, В.Бутова, Л.Вардомского, О.Грицай, К.Гусевой, В.Игнатова, А.Мальцева, З.Окрут, других авторов. В 1998-1999 гг. появился ряд монографических трудов, посвященных региональной тематике, включая исследования "Региональная политика в странах рыночной экономики" (А.Кисельников, Н.Ларина), "Европа регионов" (КИванов), "Региональная экономика" (учебное пособие под ред. М.Степанова), "Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России" (В.Ивченко, Л.Самойлова).
Можно также отметить работы Мирового банка о макроэкономических последствиях региональной специализации, а также публикации Международного торгового центра ЮНКТ АД/ВТО, обобщающие опыт западных государств в сфере стимулирования экспорта и формулирующие рекомендации в отношении экспортной политики развивающихся стран.
За последние годы был защищен ряд засхггуживающих внимания диссертационных работ, затрагивающих те или иные аспекты регионального внешнеэкономического развития. Среди них - кандидатские диссертации М.Лукиной "Оценка экспортного потенциала и приоритетные направления развития внешнеэкономического комплекса Удмуртской Республики" (ВНИКИ, 1998 г.), Я.Лисоволика "Отраслевые и региональные аспекты присоединения России к ВТО" (МГИМО, 1999 г.), А.Лылова "Совершенствование системы управления внешнеэкономической деятельностью Центрально-Черноземного района РФ в условиях реформирования экономики России" (Воронежский государственный технический университет, 1999 г.), СМуртузалиевой "Внешнеэкономические связи регионов Росси на современном этапе" (РЭА им. Г.В.Плеханова, 2000 г.).
При рассмотрении зарубежного опыта стимулирования ВЭД на региональном уровне, а также тенденций и проблем интернационализации региональной экономики в России использовались преимущественно первоисточники. В том числе опыт американских штатов в области стимулирования экспорта был приведен по материалам специальных слушаний в Конгрессе США, справочных изданий для американских экспортеров, публикаций журнала "Business America", исследований Портландского и Мичиганского университетов (под руководством Т.Кавусгила, в то время директора Центра развития международного бизнеса при Мичиганском университете), а также университета Уэйн (аналитическая разработка С.Маккью "Первичный анализ вопросов, касающихся программ развития экспорта на уровне штатов", 1995 г.)- Изучение китайского опыта создания свободных экономических зон основывалось на справочно-информационных публикациях "Китай" ("Синьсин", КНР, Пекин, 1997-1998 гг.), а также исследованиях китайских авторов (в т.ч. диссертационной работы Го Шоу-Джи "Свободные экономические зоны как инструмент рыночной трансформации экономической системы: на материалах КНР", 1998 г.).
Анализ внешних экономических связей и соответствующей политики субъектов РФ базировался на изучении материалов Госкомстата РФ и региональных статистических комитетов, нормативно-правовых документов федерального и регионального уровня, включая программы развития ВЭД и стимулирования экспортной деятельности, региональные законодательные акты, прямо или косвенно затрагивающие внешнеэкономическую сферу. В работе также использовалась справочно-аналитическая информация Минторга России.
Для более объективной оценки регионального внешнеэкономического потенциала, а также обоснования классификации и типологизации субъектов РФ по уровню развития ВЭД привлекались материалы специальных исследований, включая ежегодные региональные рейтинги инвестиционного климата и рисков журнала "Эксперт", обзоры предпринимательского климата регионов России (в т.ч. подготовленный Российским союзом промышленников и предпринимателей совместно с Лабораторией регионального анализа и политической географии Географического факультета МГУ в 1997 г.) и другие источники.
Целью диссертационного исследования является анализ современных тенденций интернационализации хозяйственной деятельности субъектов РФ, выработка
методических подходов и рекомендаций по совершенствованию региональной политики содействия ВЭД с учетом прогрессивного мирового опыта в этой области.
В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:
• выявить причины, движущие факторы и противоречивые последствия растущей интеграции региональной экономики в систему мирохозяйственных связей;
• изучить зарубежный опыт регулирования ВЭД в странах с федеративной системой управления, а также современную зарубежную практику и механизмы стимулирования внешнеэкономической деятельности на региональном уровне;
• проанализировать основные направления и формы развития внешнеэкономических связей субъектов РФ в переходный период;
• исследовать особенности и последствия интернационализации регионального хозяйства для различных российских территорий;
• изучить тенденции и проблемы разграничения компетенции центральных и местных органов власти в развитии ВЭД;
• охарактеризовать современные механизмы управления сферой внешних экономических связей на уровне субъектов РФ, уделив особое внимание поощрению инвестиционного сотрудничества и созданию свободных экономических зон;
• сформулировать принципиальные подходы к совершенствованию региональной стимулирующей политики в сфере ВЭД, в том числе предложить систему мер по развитию экспорта, приграничной и прибрежной торговли, более эффективному использованию инструментария свободных экономических зон и соглашений о разделе продукции, улучшению координации деятельности центральных и местных органов власти во внешнеэкономической области.
Предметом исследования является совокупность условий, факторов и механизмов, обеспечивающих расширение и повышение эффективности внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, а объектом выступают внешнеэкономические связи российских регионов и государственная политика в этой области. Основное внимание уделяется анализу внешней торговли товарами и привлечению зарубежных инвестиций; другие сферы не затрагивались или же освещены в малой степени в связи с отсутствием представительной и надежной статистической базы. Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам регионального экономического развития и интеграции территориальных хозяйственных комплексов в систему мирового хозяйства. Методология работы определялась пониманием, что «региональная экономика как отрасль экономической науки изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обуславливающих формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в региональной системе страны и каждом регионе».
Важное значение для обоснования методических подходов к анализу проблем хозяйственного и внешнеэкономического развития субъектов РФ имело изучение зарубежных теоретических наработок в рассматриваемой и смежных областях, в том числе неоклассической теории экономического роста, теорий экспортной базы, кумулятивного развития регионов, региональных внешних эффектов и некоторых других.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем проведен комплексный анализ проблем внешнеэкономического развития субъектов РФ и сформулированы пути оптимизации их внешнеэкономических связей средствами стимулирующей федеральной и региональной политики. Работа базируется на изучении и обобщении прогрессивного зарубежного опыта в этой области, попытки которого в таком разрезе и таком объеме ранее не предпринимались.
В диссертации проблема управления сферой ВЭД на региональном уровне впервые представлена в системном виде, охватывая мероприятия центральных и местных органов власти, а также их совместную деятельность, направленную на расширение международного экономического сотрудничества субъектов РФ. Полученные автором новые содержательные научные результаты в этой области свидетельствуют о следующем:
• по опыту развитых зарубежных стран с федеративной системой управления России следует стремиться к формированию такой модели взаимодействия центра и регионов, в которой последним отводится существенная роль в координации и
Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. 2-е издание. М.: Экономика, 1978, с. 19. стимулировании ВЭД на своей территории, а также налажен четкий механизм согласования действий и достижения баланса интересов в общенациональном масштабе в целях ускорения хозяйственного и внешнеэкономического развития страны;
• система управления сферой российских внешнеэкономических связей на региональном уровне носит в основном незавершенный характер; значительно большее внимание уделяется привлечению иностранных инвестиций, нежели стимулированию экспортной деятельности, научно-технической кооперации и других видов международного экономического сотрудничества; при наличии определенных поощрительных правовых норм в субъектах РФ крайне слабо развита инфраструктура содействия ВЭД -специализированные фонды, информационно-консультационные и посреднические организации, рекламные бюро и др.;
• в перспективе большое значение для внешнеэкономической деятельности субъектов РФ будут иметь пока еще слабо применяемые организационно-правовые механизмы, такие как развитие приграничной (прибрежной) торговли, создание свободных экономических зон, реализация соглашений о разделе продукции; конституируемые на федеральном уровне указанные механизмы в решающей степени опираются на местную базу, желание и возможность региональных властей их эффективно использовать;
• заметный положительный (синергический) эффект для регионального хозяйства достигается лишь при достаточно длительном, последовательном и комплексном применении льгот и стимулирующих мер, направленных на активизацию ВЭД, при согласованном участии в этой деятельности центральных и местных органов власти, общественных организаций и объединений предпринимателей;
• эффективность использования различных стимулирующих мер на региональной уровне в существенной мере зависит от степени открытости российской экономики, обуславливающей конкуренцию субъектов РФ за создание лучших условий для развития ВЭД; конкурентные условия функционирования могли бы содействовать и более полной реализации потенциала свободных экономических зон.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные выводы диссертации доведены до уровня практических рекомендаций; автором представлен комплекс мер по совершенствованию региональной политики содействия ВЭД и созданию более благоприятных условий участия российских территорий в международном разделении труда. Существенные положения и результаты исследования отражены в публикациях автора общим объемом около 2 авт.л., а также были использованы при подготовке аналитического доклада «Актуальные тенденции развития внешних экономических связей субъектов РФ» для Минторга России.
Практические рекомендации диссертанта могут быть использованы при разработке региональных программ развития внешнеэкономической деятельности и иных нормативно-методических документов в рассматриваемой области. Научные результаты, полученные автором, могут быть использованы в учебном процессе при изучении проблем внешнеэкономической деятельности и регионального хозяйственного развития, а также представлять интерес для уполномоченных управленческих структур, как на федеральном, так и на местном уровне.
Методологические аспекты проблемы
В последней четверти двадцатого века интенсивные процессы либерализации, интеграции и глобализации мирового хозяйств привели к существенному повышению роли регионального фактора в развитии международного экономического сотрудничества. Получили дальнейшее развитие приграничная и прибрежная торговля, производственная кооперация и специализация сопредельных территорий, инвестиционные потоки приобрели выраженную региональную направленность. Все большее число административно-территориальных образований зарубежных стран становятся активными участниками этих процессов, охватывающих традиционные и перспективные отрасли регионального хозяйства. Как отмечает М.Портер, «в то время как классические факторы (факторы производства - авт.) становятся все более доступными благодаря процессам глобализации, конкурентоспособность передовых отраслей все больше определяется особыми знаниями, навыками и уровнем инноваций, которые воплощаются в квалифицированной рабочей силе и организационных механизмах. Парадоксально, но более открытая конкуренция увеличивает важность местной базы».1
Материальной основой возрастания роли регионального фактора в
системе мирохозяйственных связей стали структурные сдвиги в экономике зарубежных стран, связанные с усилением позиций мелкого и среднего предпринимательства в условиях перехода к инновационной модели развития. Малый бизнес, составляющий фундамент регионального хозяйства, оказался в наибольшей степени приспособленным к новой, быстро меняющейся экономической реальности, растущим требованиям индивидуализации производства, непрерывному совершенство-ванию и обновлению товаров и услуг. Динамичное развитие мелких и средних инновационных предприятий, в свою очередь, требовало выхода за пределы регионального рынка, что, в конечном итоге, привело к формированию стратегического партнерства местных органов власти и малого бизнеса в решении задач повышения конкурентоспособности территории как на внутреннем, так и на внешнем рынках.
Процессы либерализации и глобализации мирового хозяйства оказывают в целом неоднозначное влияние на региональное экономическое развитие.
С одной стороны, внешнеторговая либерализация сопровождается значительными изменениями в функционировании региональной экономики, существенным повышением мобильности факторов производства и обострением конкуренции за их привлечение. Отмеченное ведет к усилению дифференциации различных территорий, при этом степень дифференциации может многократно возрасти в условиях экономики, ориентированной на добычу и переработку сырья. Голландский феномен деиндустриализации, связанный с оттоком капиталов из обрабатывающих отраслей в бурно развивавшуюся газодобывающую отрасль, находит свое методологическое выражение в противостоянии богатых сырьевых территорий и бедных промышленных регионов, производящих отрицательную добавленную стоимость. Кроме того, форсированная внешнеторговая либерализация, как правило, увеличивает разрыв в уровне экономического развития ранее сравнительно благополучных и депрессивных регионов. Специфика российской экономики и особенности региональной специализации обусловили преобладание деструктивных последствий либерализации в переходный период.
С учетом противоречивого, а в ряде случаев разрушительного влияния процессов либерализации и глобализации на региональное экономическое развитие проблемы повышения внутренней и международной конкурентоспособности местного хозяйства, его сбалансированного и эффективного функционирования вышли на передний план государственной экономической политики. В 70-х-80-х годах за рубежом появилось большое число программ, призванных содействовать хозяйственному развитию депрессивных районов и обеспечить ускоренный рост традиционных промышленных территорий. Характерно, что при общем сокращении промышленных субсидий в странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) почти на 30% за период 1986-1989 гг. ассигнования на осуществление программ регионального развития увеличились в абсолютном выражении на 16%, а их доля в суммарных расходах возросла с 13,7% до 22,2%. Удельный вес ассигнований на поддержку малого бизнеса, являющегося важнейшим атрибутом регионального хозяйства, в структуре промышленных субсидий повысился с 3,3% до 5,2%.2
Существует значительное число примеров стимулирующей региональной политики, и мы остановимся лишь на некоторых из них.
В интересах поощрения образования новых фирм и оживления деловой активности в депрессивных районах больших городов в США, начиная с эксперимента, стартовавшего в 1980 году во Флориде, реализуется концепция специальной зоны предпринимательства. Уже к 1985 г. число подобных зон насчитывало 1200, а к 1995 г. возросло до 1400, действовавших в 700 городах страны. Создание промышленной и иной инфраструктуры финансировалось из местных источников. Предприятия, расположенные в такой зоне, как правило не превышающей нескольких квадратных километров, пользуются налоговыми и административными льготами. Срок действия особых прав предприятий обычно ограничивается 10-20 годами. В Великобритании примерно в этот же период появилась аналогичная программа, получившая название «Действия для городов». На ее основе в 80-ых годах было создано порядка 20 специальных зон предпринимательства. В 1988 году в рамках программы был учрежден специальный фонд для субсидирования малого бизнеса путем предоставления льготных займов, в том числе на закупку оборудования. В настоящее время в Великобритании действуют 10 региональных агентств развития (Шотландское агентство развития, Совет по развитию горной и островной части Шотландии, Агентство развития Уэльса, Совет по промышленному развитию Северной Ирландии, Корпорация экономического развития Манчестера и др.), финансируемые из средств центрального правительства, местных органов власти и частных источников. Ответственность за осуществление программ по профессиональному обучению и стимулированию занятости несут советы по обучению и предпринимательской деятельности (в Англии) и местные советы по развитию предпринимательства (в Шотландии). Выделяются специальные пособия на поддержку экономики регионов, страдающих от упадка угольной и сталелитейной промышленности. В Ирландии с 1978 года осуществляется программа формирования сети центров промышленного (фабричного) развития для ремесленных рабочих в специально отобранных районах, а также предоставляются гранты на восстановление и обучение традиционным производственным навыкам. Во Франции в провинции работают комиссариаты по развитию и перестройке промышленности, 90 комитетов и агентств развития.
Механизм регулирования внешней торговли в странах с федеративной системой управления
Механизм регулирования внешней торговли в зарубежных странах независимо от их величины, уровня экономического развития и политического устройства имеет много общего. В частности, практически во всех странах с федеративным устройством регулирование внешней торговли осуществляется исключительно или преимущественно центральными органами власти в лице министерств торговли, экономики, промышленности, сельского хозяйства, иностранных дел и т.д. (самостоятельно, совместно или в определенном сочетании осуществляемой ими деятельности, например, Министерство иностранных дел и внешней торговли в Канаде). Это является закономерным, поскольку внешняя торговля относится к сфере внешней политики, которая проводится от лица государства в целом. Кроме того, сосредоточение регулирования внешней торговли в руках федеральных органов дает стране ряд существенных преимуществ. Среди них необходимо прежде всего отметить следующие.
Во-первых, краеугольным камнем национальной экономической политики в странах с рыночным хозяйством является обеспечение на всей их территории, как правило, равных конкурентных условий для предпринимателей, занимающихся внешнеторговыми операциями (это не исключает предоставления некоторых преимуществ малому бизнесу для поддержания полноценной конкурентной среды). Равные условия могут обеспечить лишь центральные органы власти, и в некоторых странах об этом прямо говорится в их законодательстве (например, в Аргентине).
Во-вторых, при ведении торговых переговоров с представителями других стран делегация центрального правительства, выступая от имени всех отечественных предпринимателей, имеет более сильные позиции. С одной стороны, в обмен на предоставление торгово-политических уступок, открывающих доступ к национальному рынку иностранным поставщикам, центральное правительство может добиться больших аналогичных уступок от партнера по переговорам. С другой стороны, угрожая ограничить доступ к национальному рынку, например, в ответ на необоснованные или дискриминационные меры партнера, недобросовестную коммерческую практику отдельных зарубежных фирм в отношении отечественных предпринимателей в том или ином регионе, оно может более эффективно защитить экономические интересы страны в целом.
В-третьих, центральные правительственные учреждения располагают большими организационно-техническими возможностями для регулирования внешней торговли с точки зрения опыта, финансовых ресурсов, административных и других средств. В частности, они могут пользоваться (и на практике так и поступают) услугами авторитетных исследовательских институтов и центров, в том числе зарубежных, для обоснования целесообразности принятия тех или иных торгово-политических мер, результатами экономического анализа или прогнозирования.
Прерогатива центральной власти в области регулирования внешней торговли обычно закрепляется в той или иной форме в высших законодательных актах страны. Кроме того, в Генеральном соглашении по тарифам и торговле, в ст. XXIV, содержится заключительный п. 12, в котором записано, что "Каждая договаривающаяся сторона должна принимать все имеющиеся в ее распоряжении меры в целях обеспечения соблюдения положений настоящего Соглашения региональными и местными правительствами и властями на ее территории".16 Наконец, в ряде документов Всемирной торговой организации (ВТО), составляющих ее правовую базу, отмечается, что центральные органы власти несут ответственность за выполнение принятых ими обязательств местными органами власти, например, в Соглашении по техническим барьерам в торговле (см. ст.З "Подготовка, утверждение и применение технических регламентов местными правительственными органами и неправительственными органами" и ст.4 "Подготовка, утверждение и применение стандартов").
При всех бесспорных преимуществах централизованного регулирования внешней торговли оно имеет и недостатки, заключающиеся в том, что в столице сложно учесть всю специфику интересов национальных участников внешнеторговой деятельности и экономические возможности и потребности сопредельных районов за границей. Особенно это относится к странам с большой территорией, охватывающей разные районы по уровню экономического развития, специализации производства и климатическим характеристикам.
Опыт регулирования внешней торговли показывает, что конкретные меры органов власти субъектов федерации, например, в области содействия развитию экспорта, могут быть весьма эффективными, особенно в дополнение к аналогичным мерам федеральных органов. Основными направлениями разделения полномочий между федеральными и региональными властными структурами, участвующими в развитии внешней торговли, являются следующие.
Развитие внешней торговли и проблемы формирования международной специализации субъектов РФ
В последнее время Россия представляет собой государство со значительными межрегиональными политическими и экономическими контрастами. Помимо прочих причин, политические различия предопределены 6 разными административными статусами 89 российских регионов. Разнородность статуса субъектов Российской Федерации приводит на практике к тому, что многие республики имеют более широкие полномочия, в том числе во внешнеэкономической сфере, чем "рядовые" области. При этом государственное управление осложнено не только асимметричностью административно-территориального устройства, но и чрезмерно большим количеством объектов управления. В составе Российской Федерации выделяются 21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей и 2 мегаполиса - Москва и Санкт-Петербург, тогда как, согласно теоретическим положениям, эффективность управления сложными системами достигается при условии, если одним субъектом управляется ограниченное число объектов, не более 10-20. Кстати, именно этим фактором был вызван в свое время переход в административном-территориальном делении Москвы на трехзвенную систему управления.
Усложненность административно-территориального устройства, как и нерациональное размещение отраслей материального производства по территории России были заложены еще в годы Советской власти. Неравномерность регионального экономического развития обусловлена также такими естественными факторами, как существенный разрыв в распределении природно-ресурсного потенциала, людских и земельных ресурсов, уровне урбанизации.
Просчеты в области регионального и отраслевого планирования, в том числе в размещении энергетического и машиностроительного производств, недоучет реальных и потенциальных возможностей и потребностей в этих производствах явились основными факторами различных стартовых условий вхождения регионов России в рынок, в том числе - в новые условия осуществления внешнеэкономической деятельности. В связи с этим общий спад производства в России (в настоящее время ВВП страны составляет менее 60% от уровня 1990 г., производство промышленной продукции сократилось более чем наполовину, а сельскохозяйственной - на 40%, объём капиталовложений уменьшился в 4 раза против уровня 1990 г.) оказал различное влияние на экономику регионов, а неоднородность Российской Федерации привела к росту региональной дифференциации с более ощутимыми последствиями, чем во многих других странах.
В результате резкого сокращения централизованных инвестиций и объемов прямой финансовой помощи из средств федерального бюджета в выигрышном положении оказались регионы, на территории которых были размещены экспортоориентированные производства или производства импортозамещающих товаров. В основном к таким производствам относились топливно-энергетические объекты, заводы по первичному переделу минерального сырья, предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья и ряд производств химической промышленности.
В крайне сложной ситуации оказались регионы, в которых было сосредоточено производство высокотехнологичных обрабатывающих отраслей, включая ВПК, а также территории, зависящие от импорта сырья для производства продукции легкой и пищевой промышленности.
В результате рыночных преобразований лидирующие позиции заняли регионы, в которых сконцентрировались не только экспортное производство, но и финансовые ресурсы, что создавало кумулятивный эффект для притока внутренних и внешних инвестиций. В число 20 регионов первой группы по доходам, поступающим в бюджеты всех уровней, вошли лидеры по показателям экспорта, валовых и иностранных инвестиций.
Проводимая экономическая реформа изменила политическую и экономическую ситуацию в стране. В результате болезненного и противоречивого перехода к рыночным отношениям увеличилась степень дифференциации регионов России, в том числе разрыв по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения достиг в 1997 г. 21 раза ( в Тюменской области этот показатель составил 65460 руб., в то время как в Ингушетии -3072 руб.).
Следствием такого положения стали острые противоречия во взаимоотношениях регионов и федерального центра. Другим результатом дифференциации явились межрегиональные противоречия, причем первое было неразрывно связано со вторым. Такое развитие ситуации создавало потенциальные угрозы экономической безопасности государства, поэтому на уровне федерального центра предпринимались усилия к сглаживанию региональных противоречий путем предоставления прямых и косвенных субсидий.
Соотношение компетенции центральных и местных органов власти в развитии ВЭД
В государствах с федеральным устройством многое зависит от правильного и оптимального распределения полномочий, в том числе во внешнеэкономической сфере, между центральными и местными властями при безусловном единстве и целостности проводимой ими политики.
В период осуществления реформ в России, начиная с 1991 г.. процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией, в целом, и ее субъектами, в частности, происходил неравномерно и зависел от хода политической борьбы. Если в начале реформ ряд регионов добился существенного расширения своих полномочий путем заключения отдельных специальных договоров с федеральным центром, то в дальнейшем отмечается стремление федеральных органов власти к упорядочению отношений в этой области. Основополагающим документом по этому вопросу служит Конституция РФ, определившая в целом соотношение компетенции центральных и местных органов власти.
Впоследствии назрела необходимость законодательного уточнения круга полномочий и порядка согласования экономической политики центра и регионов. С этой целью в июне 1999 г. вступил в силу федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". Законом устанавливается порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также порядок распределения предметов ведения при заключении договоров между федеральными и региональными властями о разграничении и передаче полномочий. В законе зафиксированы основные принципы взаимоотношений федерального центра и регионов - принцип конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов РФ, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, принцип согласования интересов, добровольности заключения договоров, принцип обеспеченности ресурсами и принцип гласности. Важно отметить, что в соответствии с этим законом ни федеральные законы, ни региональные правовые акты не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять как предметы федерального ведения, так и предметы совместного ведения, установленные Конституцией РФ.
В сфере внешнеэкономической деятельности разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ представляет собой важнейшую проблему, от решения которой зависят все конкретные механизмы, обеспечивающие участие регионов в мирохозяйственных связях. Решение этой проблемы в настоящее время предопределяется Конституцией РФ, где установлено, что внешнеэкономические отношения РФ, а также валютное и таможенное регулирование относятся к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время субъекты Федерации являются самостоятельными участниками внешнеэкономических отношений, если это не противоречит Конституции и законам РФ. На федеральные органы власти во взаимодействии с субъектами Федерации возлагается координация экономических отношений субъектов РФ с зарубежными партнерами.
Конкретный механизм реализации вышеназванных общих принципов установлен другими законодательными актами, в первую очередь, федеральным законом от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Необходимость принятия данного закона была вызвана тем, что положения, регулирующие внешнюю торговлю, были разбросаны ранее в различных нормативных актах, принятых в разное время и по разным аспектам внешнеэкономической деятельности, а также тем, что в сфере разграничения полномочий Конституция РФ (в статьях 71, 72 и 73) не уточняет, что относится к "внешним экономическим отношениям РФ" и "внешним экономическим отношениям субъектов РФ".
На основе Конституции в этот закон включены нормы о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере внешних экономических связей. Исходя из пункта 1 статьи 8 Конституции РФ, гарантирующего единство экономического пространства Российской Федерации, данный закон относит сферу государственного регулирования внешнеторговой деятельности и порядок ее осуществления к ведению федерального центра. В противном случае было бы разрушено единство таможенной территории России. Под единой таможенной территорией понимается территория, в пределах которой при осуществлении товарооборота не применяются таможенные пошлины и другие меры регулирования торговли. Если бы субъекты РФ имели собственные такие меры регулирования торговли," то это означало бы нарушение статьи 74 Конституции РФ, которая не допускает установление на территории России пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В то же время заключение внешнеторговых и иных внешнеэкономических сделок, носящих гражданско-правовой характер, отражает принцип свободы предпринимательства и имеет иную правовую природу, отвечающую понятию "внешние экономические отношения субъектов РФ".
