Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты проблемы внешней задолженности суверенного заёмщика 12
1. Внешний долг государства и его финансирование 12
2. Механизмы управления параметрами задолікенностисуверенньк заёмщиков 29
3. Подходы западных кредиторов к урегулированию платёжных трудностей суверенных заёмщиков в период с середины 80-х годов до 1994 года 44
Выводы 67
Глава II. Внешние финансовые активы и пассивы ссср и преобразование механизма управления государственным долгом России 69
1. Политические аспекты проблемы роста задолженности суверенных заёмщиков 69
2. Обострение проблемы внешнего долга ссср в 1985-1991 годы 76
3. Пюцессы формирования внешних финансовых активов и пассивов россии в 1992-1994 годах . 83
Выводы 89
Глава III. Механизм управления внешними финансовыми активами и пассивами российской федерации 93
1. Этапы эволюции управления внешними финансовыми активами и пассивами России 93
2. Изменения законодательной базы управления внешним долгом 114
3. Рейтинги международных агентств как показатель стоимости выхода на международный
рынок капитала 119
4. Меры по изменению структуры экспорта и внешнеэкономической политики как основной
способ снижения внешнего долга российской федерации 122
5. Система управления внешним долгом и активами российской федерации 130
Выводы 137
Заключение 139
Библиографический список 145
Приложение 156
- Механизмы управления параметрами задолікенностисуверенньк заёмщиков
- Политические аспекты проблемы роста задолженности суверенных заёмщиков
- Пюцессы формирования внешних финансовых активов и пассивов россии в 1992-1994 годах
- Этапы эволюции управления внешними финансовыми активами и пассивами России
Введение к работе
Актуальность темы исследования
К числу наиболее актуальных и сложных проблем современной мировой экономики на рубеже XX - XXI столетий относится проблема внешнего долга, его обслуживания и урегулирования. О масштабности проблемы внешнего долга в современной мировой экономике свидетельствует тот факт, что если в 1993 г. суммарный объём непогашенных международных долговых обязательств составлял 2024 млрд. долл., то в начале 2000 г. он уже оценивался в 5580 млрд. долл. В решении проблем урегулирования внешнего долга в той или иной форме участвует в настоящее время большинство стран мира.
Одновременно с ростом масштабов непогашенных международных долговых обязательств глобализация мирового рьшка капитала действует в направлении стирания грани между суверенными и частными заёмщиками.
Способность глобальных монополий мобилизовать значительные финансовые ресурсы за считанные часы, а также скорость перелива капитала между странами поставили финансовое положение отдельных стран в зависимость от конъюнктуры мирового рьшка капитала и действий его основных участников, так как неотъемлемой частью экономического развития многих стран стало наличие значительного по величине внешнего долга. Возросшая нестабильность мировых финансовых и товарно-сырьевых рынков еще сильнее осложнила положение суверенных должников, уменьшив их возможности по обслуживанию внешних обязательств.
В Российской Федерации проблемы обслуживания и урегулирования внешнего долга в 90-е годы приобрели особую актуальность и остроту. Если в 1992 г. Россия фактически не имела собственной внешней задолженности, то к 2001 г. внешний долг Российской Федерации составлял 158,4 млрд. долларов США1, в основном за счет переоформления задолженности бывшего СССР и платежей по её обслуживанию.
Данные Министерства финансов РФ, использованные при составлении бюджета на 2000 год. Однако впоследствии эта цифра была оспорена Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ : Внешний долг Росси на начало 2000 г. составлял 148 млрд. долл. // М: Росбизнесконсалтинг. 16.11.2000. 14:05:25
Расходы государственного бюджета страны на обслуживание внешнего долга неуклонно растут. В благополучном с точки зрения валютного курса 1998 году до финансового кризиса этот показатель превысил 30% от расходов, предусмотренных бюджетом. При условии того, что реальные доходы бюджета были гораздо меньше запланированных, расходы на обслуживание и на вьтлаты в погашение внешнего долга составили главную расходную статью бюджета, временами превышая 50% от реально поступивших доходов. При этом, в условиях девальвации национальной валюты, продолжение обслуживания внешнего долга в прежнем объёме оказалось объективно невозможным так как размер внешней задолженности вырос до 90 % ВВП 1999 года.2
Проблема обслуживания и урегулирования внешнего долга является одной из центральных проблем обеспечения национальной безопасности и защиты интересов страны в финансово-экономической сфере, что нашло отражение в утвержденной Президентом РФ в январе 2000 года «Концепции национальной безопасности Российской Федерации»3. При том, что этот документ посвящен обеспечению национальной безопасности страны в целом, экономической безопасности в нём отведена ключевая роль, так как реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Приоритетными направлениями политики государства определены именно обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере.
В условиях невозможности погашения и своевременного обслуживания внешнего долга одной из основных задач российского правительства стал поиск выхода из сложившейся ситуации без объявления дефолта, и, по возможности, с сохранением занимаемых Россией на международной арене политических и экономических позиций. Так, в вышеуказанной концепции подчеркивается, что в сфере экономики угрозы имеют комплексный характер и обусловлены прежде всего существенным сокращением внутреннего валового продукта, снижением инвестиционной, инновационной активности и научно-технического потенциала, стагнацией аграрного сектора, разбалансированием банковской системы, ростом внешнего и внутреннего государственного долга, тенденцией к 2 IMF. Russia: selected economic indicators. 1999.- September. -P.2.
3 «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», утверждена Указом Президента РФ №24 от 10.01.2000 преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках - продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости. При этом особо отмечается, что важнейшее значение приобретает проведение сбалансированной кредитно-финансовой политики, нацеленной на поэтапное сокращение зависимости России от внешних кредитных заимствований и укрепление ее позиций в международных финансово-экономических организациях.
Комплексным решением задачи выхода из создавшейся ситуации является не только урегулирование текущих требований иностранных кредиторов, но и разработка и реализация государственной программы экономического развития страны, способствующей сокращению размеров внешней задолженности. Среди стратегических целей такой программы - изменение структуры экспорта с целью уменьшения зависимости от поставок энергоносителей и сырья, а также восстановление утраченных с распадом СССР позиций по экспорту машинотехнической продукции и финансированию инвестиционных проектов в третьих странах.
Учитывая отмеченные обстоятельства, анализ фундаментальных истоков проблемы внешней задолженности, ошибок, обусловивших её масштабы и эволюцию, изучение зарубежного опыта урегулирования подобных вопросов и управления внешним долгом, а также анализ механизма управления и текущего состояния финансовых активов и пассивов России, включая возможности их использования, приобретают особую актуальность как с точки зрения теории международных экономических отношений, так и с прикладной, практической точки зрения для облегчения долгового бремени Российской Федерации и предотвращения возможного кризиса 2003 года.
Отмеченные обстоятельства предопределили выбор темы, цель, задачи, структуру и содержание настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является выявление качественных параметров перспективной внешнеэкономической стратегии России, способствующей снижению долгового бремени и формированию эффективной политики управления внешними финансовыми пассивами и активами РФ, и разработка, на этой основе, предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма и повышению эффективности управления внешними финансовыми пассивами и активами РФ.
В рамках общей цели исследования решаются следующие конкретные задачи:
раскрыть закономерности развития кризиса внешней задолженности России на фоне основных тенденций международных долговых кризисов с акцентированием внимания на условиях реструктуризации внешней задолженности кредиторами;
провести анализ структуры механизма управления внешними финансовыми активами и пассивами бьшшего СССР и России, а также динамики его изменений и последствий этих изменений, с целью уточнения причинно-следственных связей принятых управленческих решений и их экономических последствий, а также для выработки рекомендаций по совершенствованию указанного механизма;
выявить причины резкого увеличения внешней задолженности СССР во второй половине 80-х годов и причин нарастания внешней задолженности России после передачи ей обязательств бывшего СССР;
обосновать основные показатели, характеризующие возможность страны обслуживать внешние обязательства, в условиях глобализации мирового рынка капитала и специфики нормативно-правовой базы России;
рассмотреть политику внешних заимствований как неотъемлемую составную часть внешнеэкономической политики страны в целом, прежде всего с точки зрения снижения долгового бремени в долгосрочной перспективе;
систематизировать международный опыт урегулирования проблемы внешнего долга с учётом специфики внешних финансовых активов и пассивов Российской Федерации и определить возможности его использования в российских условиях;
выработать рекомендации по совершенствованию механизма управления внешними финансовыми пассивами и активами России на современном этапе.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают внешние финансовые пассивы и активы России. Предметом исследования является механизм управления внешними финансовыми пассивами и активами Российской Федерации.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам международного движения капитала, государственного долга и управления внешними долговыми обязательствами. При подготовке диссертации использовались законодательные, нормативно-правовые акты Российской Федерации, экспертные материалы Министерства финансов и МВЭС (впоследствии Министерства торговли, а затем МЭРиТ), источники МВФ, аналитические разработки крупнейших международных банков - Кредит Свисс Фёрст Бостон, ИНГ Бэрингс, Меррил Линч, Сосьете Женераль, Чейз Манхэттэн, информация агентств Рейтер, Блумберг, Росбизнесконсалтинг, статистические материалы, а также материалы конференций по проблемам развивающихся рынков и инструментов рынка внешнего долга России.
Диссертационное исследование основано на положениях диалектического метода познания и системного подхода. Наиболее широко применялись методы анализа и синтеза, сравнительного анализа.
Степень разработанности проблемы.
Ещё относительно недавно проблема внешней задолженности Российской Федерации носила закрытый характер. Большинство нормативных документов носили секретный характер, единая статистика отсутствовала, и большинство работ основывалось на оценочных данных международных финансовых институтов. Однако в последние годы эта проблема становится объектом всё более углублённых и всесторонних научных исследований.
Исследованию проблематики мировой и, в частности, российской внешней задолженности, посвящены исследования С.Афонцева, А.Булатова, А.Вавилова, Д.Воронина, Р.Гринберга, В.Евстигнеева, А.Илларионова, А.Костина, А.Лебедева, А.Лившица, Э.Нуховича, М.Осьмовой, Б.Пичугина, МПортного, А.Саркисьянца, В.Семёнова, Б.Смитиенко, С.Сторчака, Б.Супруновича, М.Устинова, Л.Федякиной, Б.Хейфеца, Н.Холодкова, И.Хакамады, А.Шохина, А.Шуркалина, Е.Ясина, Б. Баласса, М.Боува, С.Брю, В.Клайна, П.Кругмана, В.Леонтьева, П.Линдерта, К.Макконела, В.Мау, М.Обстфельда, Дж.Сакса.
Особо необходимо отметить регулярные доклады экспертов МВЭС (в настоящее время Министерство экономического развития и торговли (МЭРиТ)) и МИД РФ, посвященные текущей ситуации положения России и перспективам её развития, а также обзоры Международного валютного фонда о тенденциях развития мировой экономики, уделяющие особое внимание проблемам международной задолженности и вопросам её урегулирования.
Характерной чертой большей части зарубежных источников является узкопрактический анализ с акцентированием внимания на каком-либо одном элементе проблемы внешней задолженности. В свою очередь, работы российских экономистов в основном отличаются сравнительным анализом западных подходов и развития ситуации в РФ, констатацией сложности проблемы с обоснованием внедрения отдельных финансовых инструментов, которые могут быть использованы при урегулировании внешнего долга России. При этом, учитывая, что большая часть российских данных не была систематизирована или носила секретный характер, а данные западных источников, в основном, носят оценочный характер, между указанными работами наблюдалось большое количество противоречий и несовпадений.
Вопрос о совершенствовании системы управления внешним долгом в РФ ставился неоднократно с 1992 года, отражая большей частью изменения политической конъюнктуры и борьбу за контроль над финансовыми потоками внутри правительства, а также между законодательной и исполнительной властью. Мировой финансовый кризис, разразившийся в 1997-1998 годах, фактически поставил страну на грань дефолта и сместил акцент вопроса об управлении внешним долгом из политической в экономическую плоскость. В настоящее время данное направление является относительно новым и недостаточно разработанным как зарубежными, так и российскими экономистами. Однако даже немногочисленные публикации по этой теме позволяют судить о перспективности и о большой значимости подобных исследований.
Научная новизна исследования заключается в обосновании необходимости создания единого механизма, координирующего управление внешними финансовыми активами и пассивами с внешнеэкономической политикой России в целом. Путём выявления причин обострения ситуации в сфере обслуживания внешнего долга суверенными должниками автором показывается связь финансово-экономических и политических условий кредиторов при кредитовании и реструктуризации задолженности, на основании чего проведен анализ управления внешними финансовыми пассивами и активами России.
Личный вклад автора состоит в следующем :
• уточнено понятие государственного внешнего долга в части добавления требований, принадлежащих иностранным кредиторам, которые могут представлять угрозу территориальной целостности или безопасности страны (кредиты субъектам Федерации, их обеспечение и погашение; займы ведущим оборонным предприятиям) или собираемости доходов бюджета (предприятия с государственным участием; предприятия - основные налогоплательщики), и определена современная структура государственного внешнего долга России;
• выявлены причины резкого роста внешней задолженности СССР и России, а также обострения проблемы обслуживания внешней задолженности страны вследствие принятия политических решений без необходимой нормативно-правовой базы и экономического анализа, в том числе на основании рекомендаций кредиторов, преследовавших собственные внешнеэкономические и политические цели;
• раскрыты финансово-экономические преимущества реструктуризации просроченной задолженности для западных кредиторов с учетом отдельных положений бухгалтерского учета и оценки стоимости активов в странах кредиторов на фоне внепшеэкономических и политических задач правительств указанных стран;
• приведен анализ отдельных действий по управлению внешним долгом Российской Федерации, исходя из чего выделены этапы формирования механизма управления внешними финансовыми активами и пассивами России; выявлены причинно-следственные связи принятых решений и их экономических последствий для выработки рекомендаций по формированию, совершенствованию и повышению эффективности указанного механизма с учетом специфики существующих в настоящий момент внешних финансовых активов и пассивов Российской Федерации;
• обоснована необходимость использования ряда финансовых инструментов бывшего СССР ввиду специфики существовавшей внешнеэкономической политики, обусловившей традиционные рынки сбыта российской продукции, с учётом заинтересованности кредиторов при реструктуризации задолженности в достижении собственных внешнеэкономических и политических целей а также при предоставлении ими рекомендаций по управлению экономикой России;
• разработаны предложения по созданию единого федерального органа, координирующего управление внешними финансовыми активами и пассивами России и внешнеэкономическую политику страны с целью уменьшения долгового бремени и улучшению структуры внешнеторгового баланса.
Практическая значимость работы заключается в разработке методологического подхода к проблеме совершенствования механизма управления внешними финансовыми пассивами и активами России, позволившего выделить действия, нанесшие ущерб интересам страны, для исключения чего в будущем автором внесены предложения и рекомендации по формированию и совершенствованию отдельных элементов указанного механизма и оптимизации его структуры.
Автором анализируются конкретные причины резкого увеличения внешних финансовых пассивов, впоследствии приведшие к кризису платежеспособности, а также причины резкого падения эффективности использования внешних финансовых активов Российской Федерации. Среди них отмечаются полное принятие западных рекомендаций по управлению внешним долгом, не учитывающих нормативно-законодательные, финансовые и экономические особенности России. Также необходимо отметить, что большинство из предложенных рекомендаций преследовали интересы основных стран-кредиторов по реализации товарных излишков и формированию зависимости России от импорта широкого спектра готовой продукции и продукции сельского хозяйства, по обеспечению рынка сбыта в России национальным производителям и переложении ответственности за их коммерческую деятельность на государство, а также в других действиях, имеющих конечной целью экономическое подчинение страны и вытеснение её с ведущих позиций в мировой политике и экономике в ущерб интересам и безопасности Российской Федерации. Осознание допущенных ошибок на современном этапе является необходимым условием проведения грамотной экономической политики в данной сфере в будущем.
С целью совершенствования механизма управления внешними финансовыми пассивами и активами России автором предлагается синтезированный подход, объединяющий долгосрочную макроэкономическую стратегию развития страны, ориентированную на изменение структуры экспорта и решение проблемы внешнего долга, с мерами кратко- и среднесрочного характера, направленными на снижение текущей долговой нагрузки и повышение эффективности управления. Основным обоснованным предложением являются рекомендации по централизации управления внешними финансовыми активами и пассивами Российской Федерации и создание с этой целью единой управляющей самостоятельной структуры с широкими полномочиями по координации действий органов исполнительной власти в указанной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования: основные положения диссертационного исследования были доложены на заседании «Круглого стола» на тему: «Внешний долг России и проблемы его урегулирования» в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в 2001 г., научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в соответствии с Единым заказ-нарядом на тему: "Проблемы перехода России к рынку" (проект № 1.1.96 Ф). Отдельные результаты использованы в работе Московского клуба кредиторов, ОАО «КБ Российский кредит», швейцарской транснациональной корпорации Novartis.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы две статьи общим объёмом 1.5 п.л. (весь объём авторский) Структура работы представлена введением, тремя главами и заключением с выводами и предложениями, а также приложениями и библиографическим списком на русском и английском языке.
Логика работы построена по принципу хронологического анализа эволюции структуры финансовых активов и пассивов СССР и России, а также механизма их управления. Наибольшее внимание уделялось событиям в период с середины 80-х годов до середины 90-х годов, повлекшим значительные изменения в указанной структуре, а также схожим процессам в других странах. На основе произведенного исследования методом синтеза выделялись важнейшие элементы механизма управления внешними финансовыми активами и пассивами, раскрывалась степень их влияния на макроэкономические и политические процессы в странах-заёмщиках.
Механизмы управления параметрами задолікенностисуверенньк заёмщиков
Управление внешней задолженностью суверенных должников как самостоятельная проблема вызвала повышенный интерес зарубежных экономистов после долгового кризиса начала 80-х годов. Объяснялось это, в первую очередь, тем, что большинство ведущих банков имели кредитные портфели обязательств суверенных заёмщиков превышающие их собственный капитал.21 Лучшей иллюстрацией к существовавшей в тот момент ситуации является тот факт, что полный дефолт Аргентины, Бразилии и Мексики привел бы к банкротству сразу нескольких из 9 основных банков США.
Так как причиной, лежащей в основе упомянутого кризиса, было резкое увеличение процентных ставок на краткосрочные займы совместно со спадом промышленного производства, что привело к сокращению объёмов экспорта и резкому падению потребительских цен, то суверенные должники оказались временно неликвидны, но платёжеспособны в долгосрочной перспективе.22 В этой ситуации большинство банков пошли по пути реструктурирования выданных кредитов (для сохранения их номинальной стоимости) и предоставления новых займов ( с целью увеличения настоящей стоимости долга). Но одновременно банки осуществили дополнительную эмиссию акций и сконцентрировали новое кредитование на первоклассных корпоративных заёмщиках вместо суверенных заёмщиков стран третьего мира.
К 1985 году появились сообщения об окончании долгового кризиса. Но это значило не более того, что ведущие коммерческие банки восстановили ликвидность. Проблемы же стран-должников только начинались. Несмотря на наметившиеся тенденции уменьшения долгового бремени в некоторых странах, отношение долга к ВВП возросло во всех регионах к концу 1984 года, при этом также возросли коэффициенты относительно обслуживания долга. Еще большее беспокойство вызывало отсутствие нового кредитования со стороны банков, в результате чего нетто финансовых перечислений со стороны должников достигло значительных величин, с максимальным значением в 36.9 млрд. долларов в 1988 году.23 Несмотря на реструктуризации и новые заимствования, банки получали в качестве платежей по основному долгу и процентам гораздо более значительные суммы, чем предоставляемые новые займы.
В этих условиях была предпринята первая попытка централизованного изменения параметров задолженности суверенных заемщиков. Секретарь Казначейства США Джеймс Бейкер во время выступления в Сеуле в октябре 1985 года призвал увеличить предоставление кредитов банками и суверенными кредиторами 15 наиболее обремененным странам под их обязательства по реформированию экономик с целью достижения тенденции роста. Несмотря на низкую активность банков и официальных кредиторов, вследствие невыполнения странами-должниками установленных МВФ критериев, тем не менее, практическое значение первой попытки было значительным. За период с 1986 по 1988 почти 16 млрд. долларов были предоставлены официальными кредиторами, и 13 млрд. - банками.
Таким образом, «план Бейкера» является первым примером стратегии улучшения ликвидности суверенных заемщиков. Однако, в этот период был получен и практический опыт воздействия неучтенных внешних факторов: падение на 50 % цены на нефть в конце 1986 года, что резко сократило возможности по обслуживанию долга Эквадора, Мексики, Нигерии и Венесуэлы, а также мораторий Бразилии на обслуживание внешнего долга, объявленный в начале 1987 года в основном по политическим причинам.
Последнее послужило причиной, вынудившей Ситибанк создать резервы в размере около 3 млрд. долларов под займы, предоставленные развивающимся странам. Это, в свою очередь, вызвало цепную реакцию подобных действий сначала основными банками США, потом региональными банками, канадскими банками, и другими банками за пределами США. В итоге создание резервов послужило основой для рыночного облегчения долга суверенных заемщиков, в полной мере воплощенного в рамках «плана Брейди», объявленного 10.03.1989 Секретарем Казначейства США Николасом Брейди.
В результате банки получили возможность продавать задолженность с дисконтом без отражения на текущих доходах. Характерно, что после провала в графике доходов основных банков в 1987 году, вызванного созданием резервов, в 1988 году были зафиксированы рекордные за тот период доходы. Дополнительно к этому цены вторичного рынка суверенной задолженности значительно снизились. Так, средневзвешенная цена с 67 центов в начале 1987 года снизилась до 45-50 центов к середине того же года, и до 32 центов в конце 1989 года, когда план Брейди заработал в полной мере. Снижение цен обеспечило ускоренное развитие вторичного рынка задолженности суверенных заемщиков.
Таким образом, мораторий Бразилии косвенно внес существенный вклад в развитие вторичного рынка суверенных долгов и послужил своеобразным этапом создания плана Брейди. Причем необходимо ещё раз подчеркнуть то, что решение Бразилии было вызвано нежеланием платить по внешнему долгу, а не какими-либо объективными причинами по уменьшению возможностей обслуживания задолженности.
Несмотря на то, что к 1989 году ряд стран достиг периода роста в экономике, стало очевидным, что новые займы, обусловленные структурными изменениями экономики (основа плана Бейкера), не оправдывают себя. Международные финансовые организации уменьшали финансирование и программы проваливались из-за нехватки финансирования. В этих условиях в середине 1989 года МВФ и Мировой банк поддержали инициативу Казначейства США по расширению облегчения долга суверенных заемщиков за счет частных кредиторов. Таким образом, было официально признано, что новые заимствования и программы по реформированию экономик недостаточны для уменьшения угрозы нарастания задолженности.
Необходимо отметить политический аспект проблемы изменения стратегии. В частности, в США факт, что 55% новых займов по плану Бейкера предоставлялись официальными кредиторами, и только 45% - банками, интерпретировался на слушаниях в Конгрессе США как защита интересов банков за счет общественных средств. При этом большая часть предоставляемых официальных кредитов в скрытой форме использовалась для осуществления процентных платежей и погашения основного долга по банковским займам, что подтверждается ненормально высоким нетто переводом средств из стран-должников. Последнее, в условиях большого внешнеторгового дефицита у индустриально развитых стран, также было использовано в качестве доказательства того, что экспорт и рабочие места в США приносятся в жертву проводившейся официальной политике в отношении внешнего долга. Дополнительное беспокойство у лидеров Конгресса США вызывала возможность изменения выбранного политического строя странами Латинской Америки вследствие долгового кризиса.
Политические аспекты проблемы роста задолженности суверенных заёмщиков
Как отмечалось в предыдущей главе, в экономической теории одной из основных причин возникновения государственного долга считаются военные конфликты, вынуждающие правительства увеличивать расходы на производство или приобретение вооружений и содержание вооруженных сил.
Данная причина явилась основополагающей в накоплении задолженности царской Россией, со времен Екатерины П привлекавшей займы на финансирование военных компаний. После победы Советской власти, отказавшейся признавать долги предыдущих периодов без компенсации за интервенцию, доступ России к зарубежным займам был фактически блокирован, и финансирование расходов производилось в основном за счёт внутренних источников.
При этом до конца тридцатых годов XX в. геополитическая обстановка не способствовала активным действиям стран по началу или финансированию военных компаний: СССР восстанавливал экономику и укреплял обороноспособность за счёт мобилизации внутренних ресурсов; Германия по условиям Версальского договора была обескровлена репарациями, которые правительство Гитлера отказалось платить в 1931 году, после чего началась мобилизация внутренних ресурсов и подготовка к военной компании; в этот период в США началась Великая депрессия. В целом мировая экономика переживала спад, вызванный циклическими процессами (длинная волна Леонтьева).
Начало второй мировой войны разделило мир на три группы стран: страны антигитлеровской коалиции, Германия и её союзники и нейтральные страны. Политическая несовместимость социалистической и капиталистической систем отошла на второй план перед внешней угрозой. В этих условиях возобновилось финансирование СССР через поставки вооружений и материалов по соглашению «лэнд-лиза». Документы того времени или были засекречены, или впоследствии были значительно искажены по идеологическим причинам. Так, по воспоминаниям Г.К.Жукова, СССР получал от союзников более 90 % каучука, 50 % высоколегированных сталей, 80 % никеля, 50 % бензина и т.д ... После окончания войны между сторонами возникли разногласия по оценке задолженности СССР, большей частью вследствие начавшейся идеологической конфронтации. В итоге в российских источниках фигурирует 800 млн. долларов.49
Необходимо отметить, что в рассмотренный период государственный долг СССР не может быть оценен, так как денежные отношения в стране были очень сильно ограничены, и «финансирование расходов» в значительных объёмах производилось за счёт использования принудительного труда и других неденежных форм мотивации.
В тот же период произошло значительное изменение геополитической обстановки. На территориях, освобождаемых советскими войсками, возникали социалистические правительства, дружественные СССР. Популярность социалистических идей в мире росла, захватывая и каїшталистические страны.
Создание ядерного оружия и возникшее военное противостояние СССР и США (стран НАТО) в какой-то мере предопределило дальнейшее развитие двух систем.
Угроза ядерной войны с возможностью полного уничтожения обоих участников конфликта сыграла сдерживающий фактор и позволила избежать прямого военного конфликта между ядерными державами в течение длительного времени. Военного конфликта в прямом смысле, за исключением достаточно мелких пограничных или локальных конфликтов, СССР не имел с 1946 года до момента ввода войск в Афганистан в 1979 году. Хотя афганскую компанию по финансовым затратам нельзя отнести к крупному военному конфликту тоже. Таким образом, на значительном историческом промежутке военный конфликт как причина увеличения государственного долга отсутствовал.
Но военные расходы как причина увеличения государственного долга не только не уменьшились, но постоянно увеличивались. Содержание многочисленной армии с группировками, дислоцированными за границей, разработка и производство вооружений в массовом порядке, а также изменения авторитарного режима власти в СССР требовали денежных форм финансирования расходов.
В условиях плановой экономики и фактического создания и развития промышленности как оборонной, с полным контролем государства за доходами и сбережениями населения, номинального роста государственного долга не происходило. Монополия государства на внешнюю торговлю и валютные операции, а также значительные торговые и финансовые ограничения западных стран на торговлю с СССР определяли и низкие значения внешнего долга.
В то же время борьба капиталистической и социалистической систем переместилась в сферу экономики. Усилились национально-освободительные движения в странах «третьего мира», в шестидесятых годах произошёл отказ от колониальной системы, с обретением независимости бывшими колониями. Советский Союз принимал активное участие в указанных процессах через политическую, идеологическую поддержку и оказание экономической помощи. Причем под экономической помощью на первой стадии понималась поставка вооружений для национально-освободительных движений а также дружественным воюющим режимам. Национальные кадры часто не могли использовать и обслуживать современную военную технику, что вызывало необходимость направления советских специалистов. При этом часто возникала необходимость и прямого военного вмешательства из-за неорганизованности и малочисленности поддерживаемых движений.
Ввиду нежелательности прямого конфликта с бывшими метрополиями и США, обладающими ядерным оружием, СССР проводил значительную часть операций через социалистические страны. Так, оружие в третьи страны часто поставлялось через Болгарию, Чехословакию, кубинские вооружённые силы принимали участие в операциях в Анголе и Латинской Америке. Финансирование подобных операций осуществлялось как поставками готовой продукции, так и через содействие экономикам других стран в целом, включая геологоразведочные изыскания, разработку месторождений, строительство объектов «народного хозяйства». Подобные масштабные инвестиции в экономику других стран осуществлялись, в основном, за счёт бюджетных расходов СССР, на второй стадии оказания помощи дружественным режимам - после установления власти, провозгласившей социалистический путь развития.
Данная идеологическая привязка во многом определяла дальнейшие экономические взаимоотношения СССР, социалистических стран и развивающихся стран социалистической ориентации: Советский Союз выступал в качестве донора и инвестора, стремясь обеспечить социалистический путь развития в других странах. Любые же изменения получаемой экономической помощи в сторону уменьшения негативно воспринимались её получателями, которые начинали искать источники её замещения, что находило немедленную поддержку США и других капиталистических стран.
Как элемент политической борьбы обе ведущие державы широко применяли практику вовлечения третьих стран в зону своего влияния путем кредитной экспансии, которая также могла быть финансовым отражением оказываемой помощи.
Принципиальная разница между системами кредитования третьих стран странами социалистической и капиталистической групп заключалась в том, что в СССР внешняя торговля являлась монополией государства. Таким образом, любой кредит, вьщанный бывшим СССР, автоматически попадал в категорию официального, в то время как поставки, производимые капиталистическими странами, сравнительно редко имели форму двусторонних правительственных кредитов.
Капиталистическим странам было невыгодно показывать большие расходы бюджета на подобные цели, тем более, что такая процедура требует одобрения парламента, что неизбежно приводит к огласке проводимой операции и затягивает её сроки. Поэтому широко применялась практика непрямого бюджетного финансирования: создание за счет или с использованием бюджетных средств специальных внешнеторговых компаний, агентств по гарантированию экспортных рисков, компаний в третьих странах, разрабатывались схемы поощрения торговых связей частного бизнеса с определёнными странами и методы и инструменты блокирования таких связей.
Пюцессы формирования внешних финансовых активов и пассивов россии в 1992-1994 годах
Большая часть процессов, сопровождавших распад СЭВ и дезинтеграцию хозяйственных связей бывшего СССР, получила своё продолжение уже в масштабах России. В первые годы существования в качестве независимого государства в России формировались самостоятельные органы и механизмы управления государством, включая и управление государственным долгом. На наш взгляд, существенная часть текущих финансовых проблем Российской Федерации обусловлена процессами и решениями, происходившими в указанный временной интервал.
Как показали 9 лет самостоятельного существования государств СНГ, практически все республики бывшего СССР фактически дотировались из государственного бюджета, основным же донором являлась РСФСР. В значительной степени это объяснялось тем, что большая часть эксплуатируемых месторождений энергоресурсов, запасов полезных ископаемых и экспортно-ориентированной промышленности находилась на территории России.
Это объясняло неудачу большинства соглашений, союзов и прочих политических и экономических объединений стран на постсоветском пространстве. Привыкнув к социалистическим принципам управления «одна республика - один голос», которые отражают только национально-территориальные принципы деления страны и «уравнивания», политические элиты стран СНГ, имеющих слабую, в основном аграрную, экономическую базу, не смогли смириться с перераспределением функций управления и финансовых потоков в пользу России. Первые попытки участия в различных союзах преследовали цель дальнейшего получения дотационного финансирования из России в различных формах, когда же эти ожидания не оправдались, то большинство республик бывшего СССР стали проводить политику, наносящую вред экономическим интересам России и, впоследствии, часть из них заняли конфронтационную позицию по отношению к Российской Федерации.
Так, необходимо отметить масштабную эмиссию рублей, осуществлявшуюся территориальными подразделениями Госбанка СССР в бывших республиках в последние годы существования СССР и до момента введения национальных валют уже в независимых государствах. Большинство эмитированных рублей поступило в Россию, в том числе в наличной форме, где они были обменяны на СКВ и, в силу отсутствия валютного контроля в тот период, большей частью вывезены за рубеж. Данный процесс резко усилил рост внешнего долга через неконтролируемое ухудшение платежного баланса, а также обострил инфляционные процессы в России и без того принявшие критический характер ввиду собственного эмиссионного финансирования расходов и бегства капитала из страны. Одновременно необходимо упомянуть как существенный фактор ухудшения платежного баланса России тенденцию населения к хранению сбережений, а по возможности всех доходов в валюте для защиты от инфляции и конфискационной политики государства, продемонстрированной рядом реформ денежной системы за короткий промежуток времени («павловский» ограниченный обмен крупных купюр 1991 года, заморозка облигаций государственного 3% займа и счетов населения в Сбербанке с выдачей не более 500 рублей в месяц в условиях гиперинфляции).
Другой причиной действий, нанесших значительный ущерб экономическим интересам России, явилась несбалансированная торговля. Продолжалась поставка продукции российских производителей, которая либо оплачивалась в рублях по ценам значительно ниже мировых (это касалось, в основном, сырья; так, республики Прибалтики в то время вышли на лидирующие позиции по экспорту цветных металлов, которые на их территории не производятся и месторождения которых там тоже отсутствуют), либо фактически не оплачивалась. Объём торговли в 1992 и начале 1993 года вырос на 90% по сравнению с предыдущим периодом. Из-за отсутствия правовой базы для проведения торговых операций в кредит со странами СНГ, на начало 1994 года странам СНГ было предоставлено технических кредитов на сумму 2.3 трлн. рублей (около 5.144 млрд. долларов).
Очевидна аналогия с проблемой курса пересчета переводных рублей, причём, изначально решенная не в пользу России: высокая инфляция в России с каждым годом уменьшает стоимость долга, номинированного в рублях, являясь дополнительным стимулом к неоплате. Фиксация бюджетных расходов в форме закона о бюджете привела к резкому сокращению государственного кредитования торговли со странами СНГ в 1993 - 1994 годах. Дальнейшее увеличение государственного долга стран СНГ происходило, в основном, за счет роста процентов. Также характерны разногласия по суммам, приводящимся в различных источниках, что может быть объяснено разными методологиями учета, непризнанием отдельных сумм и различными формами неденежного погашения задолженности, достигаемых на высшем уровне по политическим мотивам. Так, суммарный долг стран СНГ на начало 1995 года составил 5.812 млрд. долларов США, в 1996 году - более 6 млрд., а к середине 1998 года достиг 8 млрд. долларов (в рублёвом эквиваленте).61
Одновременно обострились экономические и политические отношения между Россией и остальными республиками, особенно с Казахстаном и Украиной. Республики требовали компенсацию за выведенные с их территории вооружения (ВВС, Казахстан), за экологический ущерб, нанесенный военными полигонами (Белоруссия, республики Прибалтики) и космодромом Байконур (Казахстан); постоянно пересматривались условия аренды военных баз и платы за обслуживание их инфраструктуры (Украина, Грузия, Латвия). Начались споры по поводу платы за доступ к экспортным трубопроводам энергоносителей и квот перекачки (Туркмения, Казахстан) откровенно незаконные действия по несанкционированному отбору газа (Украина).
Последнее является вообще беспрецедентным случаем в мировой практике: до последнего времени, когда в интервью в журнале «Шпигель» в августе 2000 года Л.Кучма открыто заявил, что действия по отбору газа из трубопроводов делаются «с санкции Правительства» и что если «Россия перекачивает больше сотни кубометров газа в год» через территорию Украины, то она «имеет право взять небольшую его часть»64, правительство Украины не признавало своей ответственности за весь потребленный газ, объясняя, что это сделали «негосударственные потребители». Этот год покажет, достаточно ли у России политической воли для отстаивания своих экономических интересов (имеется в виду планируемое Госдумой обращение в международный суд), но перспективы решения проблемы негативные: до сих пор попытки использовать помощь международных посредников (МВФ) не приносили успеха, что может быть объяснено внешнеполитическими интересами США.
Этапы эволюции управления внешними финансовыми активами и пассивами России
Этим же указом Минфину РФ (совместно с Центробанком) поручалось обеспечить погашение внутреннего валютного долга бывшего СССР перед российскими юридическими лицами, исходя из системы приоритетов. Причем подчеркивалось правопреемство РФ по обязательствам бывшего СССР перед российскими предприятиями, организациями, учреждениями, в том числе банками, по их валютным счетам во Внешэкономбанке (по состоянию на 1 января 1992). Далее предусматривалось переоформление указанных обязательств путем выпуска государственных облигаций в иностранной валюте — ОГВВЗ.
Этот указ (как основополагающий в российской практике выпуска облигаций в иностранной валюте) до сих пор играет важную роль в работе с различными сегментами внешнего долга. Поэтому он заслуживает более пристального внимания. Выше упоминалось, что РФ признала правопреемство по обязательствам СССР только перед российскими юридическими лицами-резидентами бывшего Союза (отметим — по состоянию валютных счетов на 1 января 1992 г.). Однако в момент подписания указа (07.01.92 г.) в отношении наследства СССР преобладала тенденция правопреемства всех бывших союзных республик. Так, договор "О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР" от 04.12.91 г. предполагал разделение и внешнего долга, и активов бывшего СССР (по состоянию на 1 января 1991 г.) на основании единого агрегированного показателя между всеми республиками. Распределение долга СССР, образовавшегося в 1991 г. по продтоварам и товарам народного потребления предполагалось осуществлять по фактическому использованию государствами-правопреемниками полученных кредитов, а остальное — по агрегированному показателю.
Такая тенденция сохранялась до 17 мая 1993 г., когда правительство РФ издало постановление "О подписании с государствами — республиками бывшего СССР соглашений об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР". В нем предусматривалось подписание со всеми республиками двусторонних договоров — так называемого "нулевого варианта". Иными словами, Россия принимала на себя все обязательства по выплате внешнего долга бывшего СССР, а взамен получала право на использование всех активов.
С этого момента правопреемство России по обязательствам Внешэкономбанка перед юридическими лицами — резидентами бывших республик стало достаточно спорным. Ведь и правительства бывших республик СССР своего правопреемства по обязательствам Внешэкономбанка перед этими юридическими лицами не признали.
Второй интересный момент в тексте указа связан с ограничением на организационно-правовую форму юридических лиц — владельцев счетов во Внешэкономбанке (по состоянию на 1 января 1992 г.). В частности, к указу прилагается "Схема распределения облигаций Министерства финансов Российской Федерации по срокам и размерам их погашения среди юридических лиц-владельцев валютных счетов во Внешэкономбанке", в которой упомянуты: коммерческие банки; благотворительные фонды; клиенты, имеющие задолженность по валютным кредитам; совместные предприятия; отделения Внешэкономбанка в Российской Федерации; внешнеторговые объединения, предприятия, кооперативы, а также их объединения. В примечании к этой схеме оговорено: она распространяется на юридических лиц — владельцев валютных счетов во Внешэкономбанке, зарегистрированных в указанной схеме организационно-правовых форм по состоянию на 1 января 1992 г.
Отметим и приятный для клиентов Внешэкономбанка момент — поручение в недельный срок после утверждения подробных условий выпуска и сроков распределения облигаций опубликовать их в центральной печати.
Видимо, вследствие того, что для юридических лиц было предусмотрено переоформление обязательств "по их валютным счетам" (оговорка про клиринговые, замкнутые и валюты социалистических стран, как у физических лиц, отсутствовала) под переоформление в облигации попали только счета в валютах первой группы (СКВ). Все остальные обязательства остались неурегулированными. Исключением явилось небольшое количество замкнутых валют, на которые в определенные моменты времени и в определённой стране можно было приобрести определённые товары.
В таких исходных условиях на российском рынке появился, по нашему мнению, первый облигационный займ в иностранной валюте, который и займом можно назвать лишь условно, ибо облигационный займ, с точки зрения инвестора, — это добровольное вложение свободных денежных ресурсов в покупку облигаций с целью получения гарантированного дохода. В данном же случае мы имеем дело с принудительным и избирательным переоформлением долга — по сути, секъюритизацией.
Это обстоятельство, низкий процент, дальние сроки погашения в условиях текущей инфляции, недоверие держателей к государственным ценным бумагам — вот причины, которые предопределили практически полное отсутствие спроса на внутреннем рынке в момент выпуска и, как следствие, сверхнизкие цены на ОГВВЗ (отметим, что самым популярным способом их использования была оплата уставного капитала). Но сверхнизкая цена привлекла внимание западных финансовых институтов, владеющих тактикой работы с junk bonds. Поэтому большая часть вьшущенных ОГВВЗ (несмотря на введенные сначала формальные ограничения) была приобретена западными инвесторами.
Так был сделан первый шаг по разделению пассивов и активов Внешэкономбанка на внешние и внутренние. Причем налицо чисто российская специфика: формально внутренний долговой инструмент фактически стал внешним. Этот фактор не остался незамеченным Правительством России: уже в 1993 году был поставлен вопрос об использовании облигаций данного выпуска в качестве обеспечения при проведении кредитных и других операций с иностранными контрагентами, так как значительное количество выпущенных облигаций не было получено владельцами счетов по разным причинам, и облигации оказались на ответственном хранении во Внешэкономбанке. Дальнейшее развитие ОГВВЗ получили за счет средств, "неучтенных" в 1992 г., а также счетов в клиринговых и замкнутых валютах. Первоначальным проектом для этих целей предполагалось осуществить эмиссию 6-го и 7-го траншей в бездокументарной форме, но впоследствии в план были внесены изменения. И оба транша были большей частью реализованы на рынке.
В то же время в указе Президента № 126 от 31.01.96 г. (в соответствии с которым дополнительно были выпущены 4-й и 5-й транши) имеется формулировка, отсутствовавшая в первоначальном проекте и сама по себе достаточно неопределенная: "...облигации для погашения валютной коммерческой задолженности начиная с 1996 г.". Это позволяет предполагать — слухи о выделении части выпуска ОГВВЗ 6-го и 7-го траншей ряду коммерческих банков для частичного погашения торговой коммерческой задолженности были небеспочвенны.
