Содержание к диссертации
Введение
1. Торгово-политические условия интеграции РФ в систему международной торговли 8
1.1 Современные тенденции формирования российской торговой политики 8
1.2. Формирование международно-правовой базы России в условиях перехода от двусторонней к многосторонней системе 27
1.3 Элементы торгово-политической дискриминации в отношении России 44
2. Возможности и пределы устранения дискриминации вне рамок многосторонней системы 60
2.1. Механизмы разрешения торговых споров на основе двусторонних соглашений 60
2.2. Автономные механизмы устранения дискриминации в торговле 67
2.3. Опыт разрешения торговых конфликтов с участием России 88
3. Перспективы устранения дискриминации России в многосторонней системе регулирования торговли 108
3.1. Механизмы разрешения споров ВТО 108
3.2. Проблемы конфликтов между обязательствами России по многосторонним и региональным соглашениям 124
3.3. Возможности использования механизмов разрешения споров в ВТО в интересах российской экономики 146
Заключение 160
Библиография 172
Приложения 177
- Современные тенденции формирования российской торговой политики
- Формирование международно-правовой базы России в условиях перехода от двусторонней к многосторонней системе
- Механизмы разрешения торговых споров на основе двусторонних соглашений
- Механизмы разрешения споров ВТО
Введение к работе
Актуальность исследования.
В настоящее время в РФ в основном заложены основы открытой
экономики и созданы механизмы участия РФ в международном разделении
труда и факторов производства. Состояние и основные тенденции развития
современного хозяйства указывают на то, что добиться приемлемого уровня
конкурентоспособности производств без активного использования
преимуществ международной торговли и инвестирования практически
невозможно. Поэтому успешное включение российского
народнохозяйственного комплекса в работу существующих механизмов международных экономических отношений является жизненно важной задачей с точки зрения создания конкурентоспособной экономики и обеспечения ее развития.
Несмотря на целый ряд неблагоприятных стартовых факторов (например, значительные объемы внешнего долга, низкий уровень диверсификации экспорта, технологическая зависимость, отсутствие опыта и недостаток кадров), в России удалось быстро создать правовые и организационные основы развития внешней торговли в условиях открытой экономики, что в существенной степени позволило сгладить целый ряд социальных и экономических проблем, особенно на начальной стадии осуществления реформ.
Современный этап развития российской экономики требует более активного и целенаправленного использования возможностей и преимуществ международного разделения труда и факторов производства.
Если до настоящего времени соответствующие механизмы находились на стадии формирования и были направлены на решение текущих задач, то
4 теперь их следует рассматривать как важнейший фактор стратегического развития.
Этого требуют, прежде всего, процессы, которые протекают в мировом хозяйстве. Основой его функционирования и конкурентоспособности становится использование преимуществ международного разделения труда и факторов производства в рамках глобальной экономики. Наиболее характерным примером значения этого обстоятельства для развития крупной национальной экономики является опыт развития Китая в последние годы, которое - такими темпами и с такими результатами - было бы абсолютно невозможно без использования преимуществ современной глобальной международной экономики и международных экономических отношений.
Международное разделение труда и факторов производства в рамках глобальной экономики лежит также и в основе успешного использования достижений научно-технического прогресса, которые теперь невозможны без рынка интеллектуальной собственности.
Наконец, в современных условиях международные экономические отношения являются важным фактором и необходимой предпосылкой развития профессиональных возможностей личности - благодаря активизации международного обмена в области образования, международной миграции рабочей силы и развитию услуг, связанных с распространением, обработкой и использованием информации на глобальной основе.
Цель исследования: на основе изучения российской практики и опыта зарубежных стран выявить и обосновать пути и возможности использования торгово-политических механизмов, в том числе в рамках многосторонней системы для обеспечения недискриминационного включения российской экономики в систему международной торговли.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
1 .Исследовать и выявить источники и механизмы дискриминации в отношении России в рамках существующей системы обеспечения российских торгово-политических интересов на базе двусторонних соглашений.
2.Проанализировать возможности использования существующих в распоряжении России торгово-политических механизмов для целей устранения дискриминации и разрешения торговых конфликтов.
3.Исследовать и оценить возможности использования многосторонних механизмов в рамках ВТО для целей устранения дискриминации и разрешения торговых конфликтов.
4.Изучить возможные противоречия между возможным присоединением России к многосторонней системе и участием России в процессах регионального сотрудничества в рамках СНГ.
5.Критически проанализировать опыт разрешения торговых конфликтов с участием России и определить пути совершенствования работы в данной области.
Объектом исследования торгово-политические отношения РФ.
Предметом диссертационного исследования выбрана система обеспечения торгово-политических интересов РФ в области устранения дискриминации и разрешения торговых конфликтов.
Теоретические и методологические основы исследования. Методологической и теоретической базой диссертационной работы послужили теоретические положения в области международной торговли и применения инструментов ее регулирования. Были использованы законодательные и нормативные документы: законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты других государственных органов власти, документы и рабочие материалы Всемирной Торговой Организации (ВТО), Европейского Союза (ЕС), других зарубежных государств и международных организаций.
К числу российских ученых, труды которых легли в основу методологии исследования относятся: Богомолов О., Батизи Э.Э., Данильцев А.В.,
Дюмулен И.И., Иванов И.Д., Илларионов А., Киреев А.П., Королев И.С., Ливенцев Н.Н, Михайлин А.Н., Смитиенко Б.М., Стровский Л., Фаминский И.П., а также зарубежных ученых и специалистов, Джексона Д., Требилкока М, Хуза Р., Ван-Дузера Т., Харта М., Линдерта П., Кругмана П.
Основу экономического анализа составили справочно-статистические материалы Государственного комитета статистики Российской Федерации, Государственного таможенного комитета (Федеральной таможенной службы) Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, научные сборники и материалы периодической печати по теме диссертационного исследования, материалы международных и российских научных конференций, международных организаций.
Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в анализе возможностей и перспектив улучшения торгово-политических условий для осуществления внешнеэкономической деятельности российскими предприятиями в условиях перехода к обеспечению российских торгово-политических интересов на базе многосторонних механизмов регулирования международной торговли в рамках ВТО.
Результаты, полученные лично автором: 1 .Выявлены основные проблемы перехода российской торговой политики с двусторонней базы регулирования на многостороннюю, в частности в области разрешения торговых конфликтов и взаимоотношений в рамках СНГ.
2.Выявлены основные направления формы и элементы дискриминации РФ в международной торговле. Намечены пути их устранения, в том числе в рамках многосторонней системы регулирования ВТО.
3.Проанализированы возможные противоречия между процессами включения РФ в многостороннюю систему и формирования торгово-политических блоков и возможные пути их разрешения.
^Проанализирована практика разрешения торговых конфликтов РФ в рамках существующей системы двусторонних отношений и выявлены возможности совершенствования работы по разрешению конфликтов в случае присоединения РФ к ВТО.
5.Сформулированы предпосылки обеспечения эффективного использования механизмов ВТО для обеспечения российских торгово-политических интересов в области разрешения споров.
Практическая значимость работы. Научные и практические результаты, рекомендации и предложения могут быть использованы в деятельности соответствующих органов исполнительной власти, отдельных предприятий и ассоциаций для повышения эффективности уровня работы в области обеспечения доступа на зарубежные рынки, разрешения торговых конфликтов и устранении дискриминации. Практическая значимость работы состоит в возможности использования результатов при разработке позиции на международных торговых переговорах, планировании и организации работы органов исполнительной власти в области осуществления торговой политики, формирования международно-правовой базы России.
Апробация работы. Важнейшие теоретические и методологические положения диссертационной работы были доложены и одобрены на научно-практических семинарах и конференциях, проходивших в Государственном университете управления, международных конференциях и семинарах в РФ и за рубежом, а также использовались практической деятельности Министерства экономического развития и торговли РФ.
Современные тенденции формирования российской торговой политики
По мере осуществления экономических реформ с начала 90-х годов продолжался процесс стихийной интеграции народнохозяйственного комплекса в международную торговую систему. На развитие и формирование современной российской торговой политики оказали, прежде всего, объективные факторы, связанные со становлением рыночной системы хозяйствования и формирования открытой экономики.1 Распад СССР и СЭВ, разные темпы последующего экономического развития входивших в них стран наряду с резким падением потребления, изменением его структуры, дефицитом инвестиционных ресурсов и общеэкономическим кризисом внутри России и в целом на постсоветском пространстве привели к резкому росту зависимости российских производителей и потребителей от ситуации на мировых рынках товаров, капиталов, а затем и услуг. Для многих предприятий поставки на экспорт стали основным условием выживания. К 2000 году компании, занятые в металлургическом секторе, экспортировали около 40 процентов продукции, в химическом -свыше 60 процентов. Активный рост экспорта приводил к постепенному закрытию внешних рынков для России и эскалации торговых конфликтов. Внешнеэкономические связи стали важнейшим элементом экономики страны. Однако, в отсутствии четкой программы внутриэкономического развития, и меняющихся установок в условиях формирования новой рыночной экономики, реализация какой-либо целостной внешнеэкономической политики была объективно крайне трудной. В целом внешнеэкономическое положение страны приобрело совершенно новое качество - была разрушена географическая и экономическая замкнутость, и торговля и другие формы внешнеэкономических отношений приобрели глобальный и многосторонний характер как с точки зрения географического охвата, так и использования торгово-политического инструментария. Очевидно, что это потребовало и качесвенно нового подхода к формированию и реализации торговой политики страны. Формирование новой системы применения инструментов торговой политики и торгово-политических отношений с партнерами проходило с целым рядом трудностей и часто непоследовательно. Первый период развития современной торговой политики России завершился в середине 90-х годов. К этому времени были аложены основы торгово-политического инстурментария - введен в действие первый таможенный тариф России, система лицензирования, квотирования, создана таможенная служба и другие административные аппараты управления торговой политикой. Вместе с тем, система была громоздкой, неуправляемой, нетранспарентной и как следствие нефээективной. На международном торгово-политическом фронте Россия оказалась под жестким давленем международных финансовых организаций, а заключаемые Россией торгово-экономические соглашения скорее были ориентированы на достижение политических, а не торговых целей. Как результат, некоторые из них так и не были ратифицированы российским парламентов (соглашение о защите и поощрении капиталовложений с США, Договор к Энергетической хартии) или де-факто не применялись (соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве в рамках СНГ). Во второй половине 90-х годов в российской торговой политике начали происходить серьезные позитивные изменения. Начался второй период становления национальной торговой политики, в большей степени ориентированный на общепринятые нормы и национальные экономическе интересы. Начало реальных переговоров о присоединении России к ВТО безусловно оказало позитивный эффект на формирование ее инструментов. Произошла либьерализация импортного тарифа России, были отменены сотни нетарифных ограничений, в том числе различного рода квоты и лицензии на ввоз и вывоз товаров. Были приняты законы, регулирующие применение различных торгово-политических инструментов - таможенного тарифа, антидемпинговых, специальных защтных и компенсационных мер. Тем не менее, в торговой политике России оставались (и остается до сих пор) значительное число проблем и «белых пятен», устранение которых скорее всего произойдет только после присоединения России к ВТО. Несмотря на то, что импортный тариф стал основным инструментом защиты внутреннего рынка, его применение ориентировано не столько на селективный протекционистский подход, сколько на получение фискальных результатов и общее ограничение доступа на внутренний рынок. Россия не смогла эффективно применять высокий тариф из-за слабости системы таможенного администрирования. В некоторых случаях, экономика в принципе не нуждалась в защите соответствующих рынков. Как следствие, в течение 1996-2005гг. тарифная защита российской экономики постоянно снижалась.
Формирование международно-правовой базы России в условиях перехода от двусторонней к многосторонней системе
В современных условиях особенности международно-правовой базы в значительной мере определяют характер и возможности национальной торговой политики. Это проявляется по нескольким направлениям.. Во-первых, особенности договорно-правовой базы определяют возможности реализации торгово-политических интересов на различных уровнях - автономном, двустороннем и многостороннем. Во-вторых, открываются различные возможности использования инструментов торговой политики в области регулирования доступа на рынок и формирования соответствующих обязательств в отношениях с торговыми партнерами и их объединениями. В-третьих, обеспечиваются различные масштабы и механизмы применения основополагающих недискриминационных принципов торговой политики. Это практически означает различные возможности противодействия случаям дискриминации в торговле. В-четвертых, на практике складываются различные возможности для разрешения возникающих торговых конфликтов. В-пятых, обеспечивается различная степень согласованности внутренних мер регулирования в экономике и законодательства в целом с мерами в области регулирования экспорта и импорта, направленными на повышение конкурентоспособности национальной экономики.
Российская внешняя торговля базируется в основном на системе двусторонних международных торговых соглашений, которая сформировалась до начала 90-х годов. Использование в современных условиях существующей договорно-правовой базы РФ связана с возникновением достаточно сложных проблем правового, дипломатического, политического характера. Эти проблемы вызваны существованием более чем разнообразной системы международных экономических соглашений, внутренне противоречивой и непоследовательной. Ни одно другое государство мирового сообщества не имеет даже сопоставимого числа международных соглашений экономического характера. Соответственно, ни одно из них не сталкивалось ранее с проблемами, с которыми столкнулась современная российская торговая политика.
Будучи изолированным от многосторонних систем регулирования международных экономических отношений, действовавших в рамках Бреттон-Вудских механизмов (ГАТТ, ОЭСР, МВФ и пр.), СССР обеспечивал свои потребности в правовом регулировании торговли и экономического сотрудничества, создав систему двусторонних договоров, которые не всегда учитывали (а иногда и не могли учитывать в принципе) перспектив развития многосторонних норм и практики международной торговли и экономического сотрудничества. Эти соглашения, и, прежде всего, соглашения о торговом режиме и соглашения о защите и поощрении капиталовложений, ориентировались на принципиально иную экономическую систему страны.
Россия как продолжатель СССР, стала его "автоматическим продолжателем" и по всем международным соглашениям. Она "унаследовала" сотни экономических соглашений, заключенных течение нескольких десятилетий - начиная с 20-е-годов, и заключила десятки новых. К сожалению, и в условиях рыночной экономики в работе по подготовке и заключению двусторонних соглашений не прослеживается какая-либо единая стратегическая линия, что, видимо, отражает и отсутствие каких-либо подходов и механизмов координации национальной торговой политики. "Старые" соглашения не пересматривались, и в прежнем виде продолжали действовать как документы международного права. Новые -готовились без полного учета имеющихся документов и новых условий.
Все это привело к тому, что Россия не выполняет и не может выполнять свои обязательства по десяткам международных соглашений, одновременно заключая новые, в том числе курьезного, с точки зрения международной договорной практики, характера. Достаточно упомянуть соглашение с Латвией, распространяющее безусловный национальный режим на латвийских поставщиков услуг, включая банки; Соглашение о защите и поощрении капиталовложений с США (которое в одностороннем порядке открывает большую часть рынков услуг России), или близкий по сути и последствиям проект Дополнительного договора к Договору об Энергетической хартии, или сотни соглашений со странами СНГ.
В целом для механизмов двусторонних соглашений характерен целый ряд принципиальных особенностей, которые снижают эффективность их использования в качестве основы для торгово-политических отношений страны в современных условиях: Во-первых, относительно слабые механизмы обеспечения исполнения соглашений и разрешения споров. Двусторонние соглашения России не содержат механизмов, «поощряющих» стороны к должному исполнению своих обязательств. В своем большинстве соглашения предусматривают проведение консультаций в качестве инструмента урегулирования спора.
Механизмы разрешения торговых споров на основе двусторонних соглашений
Торговая политика всегда носит конфликтный характер. Конфликты внутренне присущи как всему ее содержанию и целям, так и практике применения инструментов регулирования. Конфликтность характерна на всех уровнях реализации торговой политики, конфликты постоянно возникают, как внутри каждой страны - между отдельными группами интересов, так и, естественно, между отдельными странами. Основной источник конфликтов - условия доступа на рынки и связанные с этим ограничения.14 Особенно резко риск возникновения конфликтов повышается в случае применения инструментов регулирования на дискриминационной основе.
Резкая активизация российских предприятий в области экспорта на фоне сокращения спроса на внутреннем рынке до начала экономического роста привело к повышению заинтересованности в зарубежных рынках и усилению зависимости от экспорта. Таким образом, доступ на зарубежные рынки стал жизненно важным фактором для целого ряда отраслей российской экономики. Как правило, это наиболее конкурентоспособные российские отрасли, которые представляли и представляют вполне реальную опасность для конкурирующих предприятий за рубежом. Прежде всего, это металлургия и химия, а также некоторые сектора и предприятия машиностроительной и текстильной промышленности. Относительно высокая конкурентоспособность российских предприятий и их готовность в сложившихся условиях довольствоваться даже минимальными объемами выручки способствовали росту стремления применить против российских товаров импортные ограничения.
Все это послужило причиной того, что число и интенсивность торговых конфликтов с участием РФ заметно возросли.
Дополнительным фактором, который в некоторой степени способствует развитию конфликтов, является постепенное освоение в РФ торгово-политического инструментария в области регулирования доступа на внутренний рынок. Несмотря на то, что формальные условия доступа на российский рынок остаточно благоприятные, в целом активизация российской торговой политики повышает потенциальный риск возникновения торговых конфликтов - в том числе в их крайних проявлений - в виде торговых войн.
Пока менее частыми, но потенциально весьма значимыми являются торговые конфликты, связанные с применением ограничений по доступу на российский рынок. Правда, такие конфликты пока все-таки более редки, поскольку интенсивность применения и круг используемых инструментов в РФ меньше, чем в странах с более развитыми торгово-политическими институтами и традициями. При этом, эскалация конфликта, как правило, происходит после угрозы применения ответных мер. В целом способы разрешения конфликтов, которые возникли из-за проблем, связанных, как с доступом на российский рынок, так и с доступом на иностранные рынки более или менее сходны. С учетом сказанного выше, с точки зрения интересов российского бизнеса гораздо более опасными являются конфликты, возникшие в результате применения ограничительных мер за рубежом. Более трудными такие конфликты являются и с точки зрения техники их разрешения. Поэтому в дальнейшем при рассмотрении практики урегулирования торговых конфликтов основное внимание будет уделено конфликтам, связанным с доступом на зарубежные рынки.
Причины возникновения торговых конфликтов в новейшей торгово-политической истории России главным образом были связаны с сознательным нарушением ее торговыми партнерами норм двусторонних торговых соглашений для защиты интересов национальных секторов экономики, а в отношениях со странами СНГ - несовершенством торгового режима, установленного такими соглашениями. Характер этих причин соответствует типичным источникам возникновения торговых споров.
Исходя из имеющегося опыта представляется целесообразным выделить три возможные направления разрешения конфликтов, связанных с дискриминацией в торговле.
1. Внедоговорное («силовое») возникновение и разрешение конфликтов для которого харктерно ответное взаимное введение ограничений в автономном порядке.
Механизмы разрешения споров ВТО
Соглашение об учреждении ВТО предусматривает, что участники ВТО "обеспечат соответствие их законов, требований и административных процедур обязательствам в соответствии с прилагаемыми соглашениями" (CT.XVI.4). Обязательства участников зафиксированы в более чем 30 соглашениях и иных документах, входящих в систему соглашений ВТО, включая Генеральное соглашение о тарифах и торговле ГАТТ 1994, Генеральное соглашение о торговле услугами ГАТС, Соглашение о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности ТРИПС. Таким образом, в области торговли создана развитая договорно-правовая база с набором соответствующих обязательств, которая по своему содержанию является антидискриминационной. Обеспечение выполнения обязательств участников становиться важнейшим вопросом. Соглашение об учреждении ВТО предусматривает обязательную процедуру разрешения споров по всем вопросам, связанным с применением соглашений ВТО. Эта процедура известна как Договоренность ВТО по правилам и процедурам разрешения споров (ДРС) . Процедуры, установленные ДРС, сводятся к следующим. 1. Участник, который полагает, что его интересы были серьезным образом затронуты неспособностью другого участника придерживаться обязательств в ВТО (здесь и далее под обязательствами ВТО понимаются обязательства, вытекающие из Соглашения об учреждении ВТО и приложений к нему, включая обязательства, вытекающие из протоколов о присоединении к ВТО отдельных участников), имеет право на проведение консультаций с этим другим участником. 2. Если спор не удается разрешить путем консультаций, то формируется арбитражная комиссия асОгосдпя рассмотрения спора. Если комиссия признает, что участник нарушил свои обязательства в ВТО, он должен отказаться от этой практики и привести ее в соответствие с обязательствами ВТО. 3. Если участник не отказывается, или не может изменить такую практику, участнику, права которого оказались нарушены, может быть разрешено предпринять ответные меры, направленные против нарушившего обязательства участника. Система разрешения споров в ВТО базируется на статьях XXII и XXIII ГАТТ 1994. Статья XXII предлагает сторонам предоставить друг другу «адекватные возможности для проведения консультации» по любому вопросу, затрагивающему права и обязательства, предусмотренные ГАТТ. Если консультации не привели к взаимоприемлемому решению, статья XXIII позволяет стороне добиваться компенсации, если она полагает, что любые преимущества, приобретаемые ею прямо или косвенно по Соглашению, были «сведены на нет» или «уменьшены», или достижение любой цели Соглашения было затруднено в результате: (а) уклонения другого Участника от выполнения своих обязательств по Соглашению; или (б) применения другим Участником любой меры, независимо от того, противоречит она или нет положениям Соглашения; или (в) существования какой-либо другой ситуации. ДРС устанавливает отдельные процедуры для «случаев нарушения», когда сторона якобы уклонилась от своих обязательств (а) и для претензий, не связанных с якобы имевшими место нарушениями (б и в). Более 90% споров в соответствии со статьей XXII связано с заявлениями о якобы имевших место нарушениях.34 В таких спорах истец должен продемонстрировать, что обязательство нарушено, для того, чтобы арбитражная комиссия могла установить prima facie, имело ли место "сведение на нет" или "уменьшение" преимуществ; "сведение на нет" или "уменьшение" преимуществ презюмируется. Если арбитражная комиссия устанавливает факт нарушения, бремя доказательства того, что "сведения на нет" или "уменьшения" преимуществ фактически не произошло, лежит на отвечающей стороне.35 Если отвечающая сторона не может этого доказать, то она обязана устранить вызвавшую жалобу меру или прекратить соответствующую практику.
