Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научные основы развития сельских территорий 8
1.1 Сельские территории, их функциональные и типологические основы ... 8
1.2 Принципы и подходы к развитию сельских территорий 14
1.3 Концептуальные основы развития сельских территорий в России и ЕС 25
Глава 2. Анализ состояния и тенденций развития сельских территорий ЕС 35
2.1 Современные направления и меры государственного регулирования развития сельских территорий в ЕС 35
2.2 Особенности разработки и реализации программ развития сельских территорий в странах ЕС (на материалах Германии) 48
2.3. Анализ современных механизмов развития сельских территорий в странах ЕС (на материалах Франции) 57
Глава 3. Организационно-экономические аспекты адаптации опыта стран ЕС по развитию сельских территорий к российским условиям 79
3.1 Перспективные направления в планировании развития сельских территорий России 79
3.2 Адаптация опыта развития сельских территорий ЕС в рамках международного проекта по устойчивому развитию сельских территорий (Тамбовской области) 88
3.3 Развитие аграрного производства, учитывающее потребности развития сельских территорий 103
3.4 Предложения и рекомендации по развитию сельских территорий на региональном и муниципальном уровнях 116
Выводы и предложения 142
Список использованных источников 146
Приложения 160
- Сельские территории, их функциональные и типологические основы
- Принципы и подходы к развитию сельских территорий
- Современные направления и меры государственного регулирования развития сельских территорий в ЕС
- Перспективные направления в планировании развития сельских территорий России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Европейском Союзе уже на протяжении многих лет большое внимание уделяется формированию и реализации эффективных подходов к развитию сельских территорий (сельской местности), которые за период своего существования претерпели значительные изменения: от обеспечения продовольственной безопасности на основе интенсивного сельского хозяйства к поддержке диверсифицированного развития многофункциональной сельской экономики, созданию привлекательных рабочих мест, и повышению рекреационного и экологического потенциала села.
В настоящее время в ЕС разработан и применяется комплекс административных, экономических, правовых и иных инструментов, направленных на развитие сельской местности; сформирована многоуровневая и межведомственная система управления и финансирования сельского развития. Разработкой и реализацией стратегий и программ развития сельских территорий занимается ряд министерств и ведомств, при активном участии аграрных и промышленных объединений, организаций по охране окружающей среды, региональных управлений, представителей частного сектора и сельского населения.
В России же сельские территории сегодня сталкиваются со многими системными проблемами. Это неразвитость инженерной и социальной инфраструктуры, сферы услуг, отсутствие привлекательных рабочих мест. Вследствие чего наблюдается миграция сельского населения (преимущественно молодежи и трудоспособного населения) в города, опустение деревень. Кроме того, сельские территории пока не справляются с выполнением своей основной функции - обеспечение продовольствием населения.
В связи с этим возникает потребность в поиске новых путей развития сельской местности. Исторический опыт развития сельских территорий ЕС: от решения проблемы продовольственной безопасности, до комплексного и диверсифицированного развития села может оказаться весьма полезным. Адаптация к российским условиям накопленных в ЕС знаний и практических навыков в области оганизационно-экономических аспектов развития сельских террито-
4 рий позволит выстроить собственную систему комплексных мер устойчивого развития сельского хозяйства и других отраслей сельской экономики, совершенствовать сельское самоуправление.
Состояние изученности проблемы. Изучению развития сельских терри
торий России и ЕС посвящены труды многих отечественных ученых:
А.Н. Антипова, В.М. Баутина, Л.В. Бондаренко, Т.И. Заславской, В.В. Козлова,
В.В. Лазовского, А.В. Мерзлова, В.И. Назаренко, Т.Г. Нефедовой,
Л.А. Овчинцевой, А.П. Огаркова, Б.П. Панкова, О.И. Пантелеевой,
А.Г.Папцова, В.В. Пациорковского, А.В. Петрикова, И.Г.Ушачева,
Н.В. Чепурных и др.
В рамках данного диссертационного исследования особый интерес представляют труды следующих европейских авторов: В.Борк, С. Бетц, Ж. Гравье, X. Магель, К.Мюллер, X. Хоппе, Г.Шаде и др.
В последние десятилетия в теоретических и практических подходах к развитию сельских территорий ЕС происходит ряд существенных изменений. Поэтому, несмотря на значительное количество научных работ по данной теме, проблемы развития сельских территорий по-прежнему остаются недостаточно изученными. Этим определяется актуальность исследования.
В качестве рабочей гипотезы исследования выдвинуто предположение о том, что изучение богатого опыта ЕС по развитию сельских территорий (в частности немецкого и французского) будет способствовать совершенствованию политики развития сельских территорий России.
Целью настоящего исследования является изучение теоретических основ, анализ современного состояния и организационно-экономических основ развития сельских территорий ЕС, а также разработка научно-практических рекомендаций для российских условий. В связи с этим определены следующие задачи исследования:
- уточнить понятие сельских территорий, их функций и типологизацию на основе обобщения результатов отечественных и европейских теоретических разработок;
проанализировать европейские и отечественные подходы к развитию сельских территорий;
исследовать состояние и тенденции развития сельских территорий в ЕС, в том числе в Германии и Франции, и разработать предложения для их использования в России;
выявить возможность адаптации опыта ЕС по развитию сельских территорий в модельном российском регионе — Тамбовской области;
- разработать рекомендации по совершенствованию организационно-
экономических основ развития сельских территорий РФ на основе опыта ЕС.
Объектом исследований являются сельские территории стран ЕС (в частности Германии и Франции) и модельного российского региона (Тамбовской области).
Предметом диссертационного исследования являются особенности политики развития сельских территорий в ЕС.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и европейских ученых по исследуемой проблеме; статистических данных ЕС и отдельных европейских стран (Германии и Франции), территориального органа Росстата по Тамбовской области.
При проведении исследования использованы также законодательные и другие нормативно-правовые акты Европейского Союза, Германии, Франции и Российской Федерации.
В процессе работы были использованы следующие методы исследова
ния: абстрактно-логический, аналитический, монографический, расчетно-
конструктивный, социологический, графический, сравнительного и ситуаци
онного анализа. '
Научная новизна исследования заключается в выявлении организационно-экономических основ развития сельских территорий в странах ЕС и разработке предложений по совершенствованию политики развития сельских территорий в России. По специальности 08.00.14 — Мировая экономика:
обобщены теоретические подходы к определению и типологизации сельских территорий ЕС и представлены соответствующие предложения по совершенствованию формируемой в настоящее время государственной политики развития сельских территорий России с учетом опыта Европейского Союза;
раскрыты современные научные подходы к развитию сельских территорий Европейского Союза: концепция устойчивого развития, концепция регионального сельского развития и принцип интегрированного сельского развития;
выявлены особенности и тенденции развития сельских территорий Европейского Союза в условиях реформирования единой сельскохозяйственной политики. Из них предложены для использования при разработке и реализации программ и стратегий развития сельских территорий России межведомственный и интегрированный подходы, а также субсидиарный («снизу-вверх») и партиципативный (вовлечения населения) принципы;
предложены направления использования опыта стран Европейского Союза по совершенствованию организационно-экономических основ развития сельской экономики на федеральном и региональном уровне: организация межведомственного сотрудничества, создание сети агентств сельского развития, развитие аграрного производства с учетом потребностей развития сельских территорий;
разработаны на основе опыта стран ЕС рекомендации и предложения по совершенствованию механизмов развития сельских территорий в РФ, предусматривающих диверсификацию сельской экономики, в частности, совершенствование политики развития сельского туризма, создание отечественных сельских полисов, защиту места происхождения продукта, в т.ч. создание терруар (территорий, позволяющих создавать продукцию, обладающую яркой индивидуальностью и исключительными свойствами своего региона).
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что применение на практике разработанных и обоснованных предложений в
7 области политики развития сельских территорий и механизмов ее реализации способствует улучшению социально-экономического положения сельских территорий. Отдельные предложения автора могут быть использованы органами федерального, регионального и муниципального уровней при формировании и реализации политики развития сельских территорий.
Теоретические предложения автора использовались преподавателями РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева при разработке программы дисциплины «Региональное и муниципальное управление сельскими территориями», а также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса мировой экономики.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на расширенном заседании кафедр экономического факультета РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева, проблемно-методической секции № 1 Ученого Совета ГНУ ВНИИЭСХ «Рыночные отношения в АПК», а также на международных научно-практических конференциях: XI Немчи-новских чтениях «Национальные приоритеты социально-экономического развития аграрной экономики России» (24-25 мая 2007), Международной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов, посвященной 120-летию со дня рождения академика Н.И. Вавилова (31 мая - 1 июня 2007), XII Никоновских чтениях «Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий» (31 октября — 1 ноября 2007).
По теме диссертационного исследования опубликовано 8 печатных работ, общим объемом 2,68 п.л., авторским объемом 1,6 п.л., в т.ч. 2 статьи в журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования результатов диссертационных исследований.
Материалы диссертации апробированы в ходе российско-французского проекта программы «Содействие в реализации программы устойчивого развития сельских территорий 2008-2011» в Тамбовской области, что засвидетельствовано актом о внедрении.
Сельские территории, их функциональные и типологические основы
В настоящее время существует много понятий термина «сельские территории», в различных источниках часто употребляются такие синонимы, как сельская местность, сельские регионы и сельские районы, однако до сих пор нет их единого, общепризнанного определения.
Совет Европы описывает сельские территории как «внутренние или прибрежные районы, которые включают малые города и деревни, служат в роли заповедников или поселенческих территорий, где используется сельское и лесное хозяйство, аквакультура и рыболовство, существует возможности экономической и культурной деятельности для сельских жителей, возможности для отдыха и проведения свободного времени» [147]. В свою очередь, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) считает, что сельские регионы охватывают население, землю и другие ресурсы открытого ландшафта и мелких поселений за пределами непосредственных экономических областей влияния крупных городских центров. Они состоят из общин (муниципалитетов) с небольшой плотностью населения и не имеют крупного городского центра. В России исторически сельская местность определялась понятиями «село» и «деревня». В период феодализма селом считался тип крестьянского поселения с большим господским двором, являвшийся административным и хозяйственным центром феодального владения, а окружающие его селения назывались деревнями. Позднее, в XIX в. село обозначалось, как крупное крестьянское поселение с церковью и было хозяйственным и административным центром для близлежащих деревень. В СССР «село» — это административно-территориальная единица, центр сельского района или территория сельского Совета. Сегодня официальных отличий села от деревни нет и принято считать что — это населенный пункт с несколькими десятками или сотнями домов индивидуальной застройки, населением от 500 до 1000 человек, с преобладающим занятием в сельском хозяйстве и промыслах. Данное определение на наш взгляд является не совсем верным. По мнению автора, на современном этапе развития производственных сил и общественных отношений, сельские территории следует понимать как обитаемую местность вне крупных городов, которая включает все имеющиеся на данной территории природные условия, сельское население и разнообразные элементы материальной культуры и основных производственных фондов. При выделении крупных городов мы придерживаемся общепринятой российской классификации по численности проживающего населения, согласно которой к крупным городам относят населенные пункты с численностью населения свыше 250 тысяч человек [106]. В свою очередь, сельские регионы в сравнении с крупными городами, характеризуются низкой плотностью населения, меньшей степенью социально-экономического развития, небольшим набором видов трудовой деятельности, профессиональной, социальной и национальной однородностью населения, при этом большую роль играют традиции, общественное мнение и социальный контроль, особенно со стороны старшего поколения. Особенность сельских территорий в том, что они являются источником многих благ: продовольствия и сельскохозяйственного сырья, природных ресурсов, местом проживания, рекреационным объектом и так далее. Традиционно сельские территории на основе их разнообразия и ресурсов удовлетворяют многочисленные потребности общества и экономики, в связи с чем, мы выделяем следующие функции: 1. Жилищная функция — гарантия высокого качества жизни населения, соответственно потребностям различных возрастных групп. 2. Экономическая функция — обеспечение в достаточном объеме рабочими местами, создание конкурентоспособных условий производства и диверсификация сельской экономики (развитие сельских территорий все больше за- висит от промышленного производства и сферы услуг, чем от развития первоначального (аграрного) сектора). 3. Производственная функция — производство продуктов питания и возобновляемых видов сырья, а также сохранение культурного ландшафта и природных ресурсов. 4. Рекреационная функция — использование культурного ландшафта, привлекательных пейзажей и туристической инфраструктуры для проведения свободного времени и отдыха. 5. Функция размещения — промышленное использование и прохождение транспортной инфраструктуры (улицы, железнодорожные линии, осветительные установки, трубопроводы и др.). 6. Экологическая функция — поддержание экологического равновесия в агробиоценозах и на всей территории, содержание заповедников, заказников, национальных парков, аккумулятор загрязнений, ландшафто- и средообразо-вание и т.д. 7. Ресурсная функция — обеспечение не возобновляемыми (песок, гравий, камень) и возобновляемыми природными ресурсами (грунтовые воды, энер гия из биомассы и ветра). По мере демографических, аграрных, экономических изменений, а также изменений природных ресурсов и структуры поселений, функции сельских территорий могут изменяться.
Принципы и подходы к развитию сельских территорий
Основоположником современной науки о сельском развитии по праву можно считать французского географа Жан-Франсуа Гравье, который еще в 1947 году в своей книге «Париж и французская пустыня» описал проблему опустения деревень. Он обвинил большие города (особенно Париж) в том, что они в течение века «съели» ресурсы и таланты французской провинции: «Парижский район с ,1850 года во всех областях — это не метрополия, оживляющая свою внутреннюю территорию, а «монополизирующая группа», съедающая национальную сущность». В книге утверждалось, что чрезмерный рост Парижа стал причиной стагнации остальной Франции. И, действительно, если в 1881 году в Париже проживало только 5% населения Франции, то в 1975 году более 19%. В период с 1880 года по 1936 год занятость в промышленности в Париже возросла на 45%, и упала во всей остальной Франции. Во многом обострение проблемы центр-периферия случилось из-за чрезмерной централизации государства. Искусственное же развитие Парижа по Гравье — угроза развитию Франции как таковой [130].
В Европейском Союзе проблемы развития сельской местности обострились с середины 60-х годов XX века. Во-первых, стало ясно, что в комплексном развитии сельских территорий нуждаются регионы, расположенные в неблагоприятных природно-климатических условиях: горные и холмистые местности, а также прибрежные зоны. Во-вторых, стимулирование главным образом сельскохозяйственного производства вызвало перепроизводство сельхозпродукции, в связи, с чем возникла потребность в развитии альтернативных сельскому хозяйству отраслей.
Комплексные меры специальной политики по сельскому развитию в ЕС стали применятся с 1972 г. Мировой банк включил это направление в сферу своих интересов с 2000 г., и с этого времени все больше усилий предпринимается для развития сельских территорий и в развивающихся странах.
В настоящее время существует много подходов к развитию сельских территорий, большинство из них рассматривают сельское развитие в соответствии с Концепцией устойчивого развития. Ее появление обусловлено рядом проблем, не только тормозящих процесс человечества, но и ставящих под угрозу само его существование. Это экологический и топливно-энергетический кризисы, демографическая и продовольственная проблемы, продолжающиеся военные конфликты и угроза терроризма, все большая дифференциация уровня жизни между отдельными слоями общества и странами и ряд других проблем. Первым будущие проблемы коэволюции общества и природы предвидел известный русский ученый В.И. Вернадский.
Поиски мировым сообществом альтернативных путей экономического развития были начаты ООН в 1949 году при проведении Первой, а затем и Второй (1955 г.) Международных научно-технических конференций по охране природы. Экологическая мысль того времени расходилась в двух направлениях, с одной стороны было желание повысить эффективность использования природных ресурсов, с другой стороны бунт против экономического рационализма. В свою очередь, в условиях либеральной политики экономический рост и охрана природы казались двумя несовместимыми целями. Тем не менее, в конце XX - начале XXI в., экологи, стремясь к большей рациональности, сместились от поисков альтернативного стиля жизни в сторону экономики природных ресурсов. Так в конце 1980-х г. спор экономистов и экологов привел к компромиссу, который выразился в возникновении понятия «устойчивое развитие» (sustainable development), подразумевающее интеграцию социально-экономического развития и охраны окружающей среды.
В последующем было предпринято много попыток сформулировать определение данного понятия. Устойчивое развитие рассматривалось как развитие, которое порождает экономический рост, но справедливо распределяет его результаты, восстанавливает окружающую среду в большей мере, чем разрушает ее, увеличивает возможности людей, а не обедняет их [4]. Как развитие, которое отдает приоритет бедным, расширению их возможностей и обеспечению их участия в принятии решений, затрагивающих их жизнь. Как развитие, в центре которого находится человек и ориентировано на сохранение природы, обеспечение занятости, реализацию прав женщин и молодежи. Но наиболее употребляемым стало определение, отмеченное в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию, где под устойчивым развитием понималось такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Таким образом, в центр устойчивого развития ставится человеческий фактор, предусматривающий учет людских проблем во всей их совокупности, при этом особую роль играет временной фактор.
Современные направления и меры государственного регулирования развития сельских территорий в ЕС
Современные направления и меры государственного регулирования развития сельских территорий в ЕС 91% площади Европейского Союза (27) приходится на сельские территории, из них 20% приходится на преимущественно сельские и 38% на промежуточные территории, где проживает более половины населения ЕС. Сельские территории создают 42% ВВП в 27 странах ЕС и располагают 53% рабочих мест (табл. 4). Тем не менее, они часто уступают преимущественно городским: доход в расчете на душу населения в преимущественно городских территориях почти вдвое выше, чем в преимущественно сельских. Основная доля занятости приходится на вторичный (обрабатывающая промышленность и строительство) и третичный (сфера услуг) сектора экономики. Не смотря на это, большая часть используемых территорий ЕС выпадает на сельское и лесное хозяйство. В связи с чем, именно первичный сектор играет важную роль при использовании природных ресурсов, создает ландшафт, выполняет вклад в социально-экономическое развитие и увеличение потенциала сельских территориях. Сельское хозяйство способствует увеличению благосостояния ЕС: продовольственная экономика составляет 14,7% общей продукции; это второй в мире по величине экспорт (61,088 млрд. евро в 2002 году). Однако в последнее время в сельских районах усиливается диверсификация сельской экономики: в 2007 году в среднем около 35 % европейских фермеров помимо сельского хозяйства были заняты несельскохозяйственной деятельностью, а в таких странах, как Словения, Швеция, Кипр, Мальта, Дания и Германия свыше 50 % (карта 1). Политика развития сельских территорий сегодня тесно связана и согласуется с политикой регионального (пространственного) развития и единой сельскохозяйственной политикой ЕС. Целью региональной политики является уменьшение различий в уровне развития различных регионов ЕС и сокращение количества депрессивных территорий. В связи с чем, на каждые 6 лет определяются задачи, размер и источники финансирования. Так в 2000-2006гг. определенная задача финансировалось из фонда сплочения (Kohdsionsfond) (охрана окружающей среды и создание транспортной инфраструктуры) и 4-х структурных фондов: европейского фонда регионального развития (EFRE) - создание инфраструктуры и рабочих мест, разработка и реализация местных проектов, связанных с региональным развитием; европейского социального фонда (ESF) - программы в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.; финансового инструмента отрасли рыбоводства (FIAF) - поддержка рыбной отрасли; европейского фонда ориентации и гарантии сельского хозяйства (EAGFL). Отделение ориентации направлено на меры, связанные с сельским хозяйством и помощью фермерам. Отделение гарантии EAGFL поддерживало сельское развитие в рамках единой сельскохозяйственной политики ЕС. В свою очередь, средства, выделяемые структурными фондами, распределяются на преимущественные цели, общественные инициативы и инновационные мероприятия (табл. 5).
Перспективные направления в планировании развития сельских территорий России
Сельские территории России сегодня сталкиваются с множеством проблем — это неразвитость инфраструктуры, отсутствие рабочих мест, низкий уровень жизни. Большинство промышленных и сельскохозяйственных предприятий или разрушено, или находится в состоянии банкротства. В результате чего существенно снижается численность занятых в сельском, лесном и рыбном хозяйстве — на 439 тыс. человек (7,6%) и на 29 тыс. в обрабатывающих производствах (табл. 12). Таблица 12 - Численность и структура занятого сельского населения по видам экономической деятельности В стране, угодья которой могли бы накормить полмира, ситуация в настоящее время складывается так, что Россия не может в полной мере обеспечить собственную продовольственную безопасность. Сегодня все экономисты сходятся во мнении, которое существенно укрепилось во время всемирно экономического кризиса, что поднять и прокормить Россию без возрождения деревни не возможно. Однако, недостаток финансовых средств и отсутствие должной координированной политики ведет к тому, что коренное сельское население продолжает мигрировать в города, а плодородные земли нашей страны арендуются и бесконтрольно возделываются соседними народами. В результате чего происходит потеря богатых культурных и духовных традиций нашей глубинки, а в последующем и страны в целом, при одновременном скрытом, некультурном освоении территорий. По данным Организации Объединенных Наций (ООН) (рис. 18,19), к 2050 году население России, на фоне снижения общей численности, будет в основном сконцентрировано в городах, что приведет к опасной депопуляции сельских территорий. Во Франции послевоенный экономический «бум» резко усилил темпы урбанизации и риск опустения сельских территорий. В связи с чем, в 1963 году французский Президент Шарль Де Голь принял решение создать межведомственный инструмент восстановления равновесия между крупными городами и провинцией - агентство ДАТАР (п.2.3). Основными целями также были выдвинуты: - преимущественное создание предприятий не в городах, а в провинции («полисы конкурентоспособности» (п.2.3), для чего были приняты комплексные меры по созданию благоприятных условий для предпринимателей в сельской местности (новая современная инфраструктура, льготные режимы и прочее); - использование туризма как средства освоения и обустройства сельских территорий (п.2.3). Такое политическое решение было принято после проведенного иссле- дования, показавшего, что большие города концентрируют все экономиче- ские, культурные, политические и другие важные события страны в ущерб развитию сельских территорий. В то же время значительно вырос уровень механизации сельского хозяйства, которое в то время являлось основным видом деятельности в деревнях. Все эти факторы резко усилили темпы миграции сельского населения. Создание ДАТ АР позволило переломить тенденцию, в результате чего сегодня во Франции наблюдается дезурбанизация сельских территорий, а высокая диверсификация сельской экономики позволяет Франции легче пережить всемирный экономический кризис. В настоящее время ситуация на российских сельских территориях, по нашему мнению, во многом схожа с Францией 60-х годов. Однако предпринимаемые в нашей стране меры значительно отличаются: - формирование политики сельского развития продолжает базироваться на отраслевом подходе: основные решения принимаются на уровне Правительственной комиссии по развитию АПК и Минсельхоза России; - в отличие от Франции и других стран ЕС в России крайне слаба вертикальная, и в особенности горизонтальная координация: между министерствами и департаментами, сельским населением и территориальными администрациями различного уровня управления и самоуправления;
