Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Междунаюдньее торги как эффективная форма современной мировой торговли 10
1.1. Экономическая сущность, принципы и основные процедуры международных торгов 10
1.2. Особенности правовой регламентации и практики проведения международных торгов в зарубежных странах 20
1.3. Правовая регламентация международных торгов и требования, предъявляемые к их организаторам и участникам со стороны ведущих международных организаций 37
Глава 2 Анализ отечественной и зарубежной практики организации и участия в международных торгах 56
2.1. Недостатки функционирования конкурсной системы госзакупок в России 56
2.2. Анализ участия российских поставщиков и подрядчиков в международных торгах 72
2.3. Исследование тенденций развития международных торгов и возможностей их использования для укрепления позиций России на мировом рынке 85
Глава 3 Пути расширения сферы применения и повышения эффективности использования международных торгов в России 97
3.1. Совершенствование конкурсной системы госзакупок в России . 97
3.2. Перспективные направления активизации участия российских производителей в торгах, проводимых за рубежом, в целях расширения отечественного экспорта 112
3.3. Практические рекомендации для российских предприятий и фирм по выработке стратегии успешного участия в международных торгах 124
Заключение 144
Библиографический список 151
Приложения
- Экономическая сущность, принципы и основные процедуры международных торгов
- Особенности правовой регламентации и практики проведения международных торгов в зарубежных странах
- Недостатки функционирования конкурсной системы госзакупок в России
- Совершенствование конкурсной системы госзакупок в России
Введение к работе
Актуальность темы. В конце XX века в мировой торговле произошли значительные изменения. Широкое использование международных торгов и расширение мер государственного регулирования общих направлений и процессуальных норм их проведения в различных странах наряду с усилением тенденций интеграции и либерализации вызвали необходимость унификации тендерной деятельности на международном уровне. Это выразилось в разработке ФИДИК, ВТО, ООН, МБРР и ЕБРР документов, регламентирующих порядок действия и взаимоотношения участвующих в торгах сторон, которые расширили и модифицировали положения национальных законодательств относительно областей распространения торгов, их состава, временных нормативов и критериев определения победителей.
В тот же период в нашей стране произошли кардинальные изменения, в результате которых большая часть прежних схем государственного управления экономической деятельностью была отменена. Реформа в сфере госзакупок также проходила как часть этих быстрых изменений, вследствие чего сложившаяся конкурсная система госзакупок характеризуется фрагментарной правовой основой, практически полным отсутствием квалифицированных кадров и эффективного контроля, а также очень высоким уровнем протекционизма, который значительно ограничивает конкуренцию и наносит ущерб национальным экономическим интересам. Кроме того, на современном этапе существует настоятельная необходимость достижения Россией соответствующего ее потенциалу места в мировой экономике.
Процесс интегрирования российской экономики в международную экономическую систему определяет необходимость конструктивного пересмотра организационных, технологических и других подходов к деятельности отечественных компаний на внешнем рынке. Анализ современной практики мировой торговли показывает, что широкое использование международных торгов дает реальные стимулы для развития предприятий и фирм с наилучшей организаци-
5 ей производства, труда и более высоким уровнем управления. В результате
происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций и разукрупнение монопольных структур. Таким образом, международные торги являются перспективным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировую торговлю. Однако с распадом СССР и старой системы хозяйствования участие в них, в силу специфики этой формы международной торговли, оказалось временно вне того необходимого набора форм и методов сбыта, которые должны использовать российские предприятия и фирмы, желающие успешно работать на внешнем рынке.
Степень разработанности темы. Несмотря на очевидную актуальность изучения теоретических и практических вопросов использования международных торгов в рамках стратегии присоединения России к ВТО и более полноценной интеграции нашей страны в мировую торговлю, разработанность данной темы является явно недостаточной. Работы видных российских ученых в основном посвящены опыту участия в международных торгах внешнеторговых объединений СССР и были изданы в начале 90-х годов. В существующих на сегодняшний день исследованиях отечественных специалистов - практиков получили свое отражение лишь отдельные аспекты некоторых проблем, препятствующих эффективному использованию конкурсных механизмов при осуществлении госзакупок, а также успешному участию российских экспортеров в международных торгах. Однако эти публикации не содержат практических рекомендаций по их решению.
Предмет и объект исследования. Объект исследования - международные торги как прогрессивная форма современной мировой торговли. Предметом исследования являются процедуры и правила международных торгов в контексте развития национальной экономики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических рекомендаций по использованию международных торгов в процессе интеграции России в систему
мирохозяйственных связей. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
провести комплексный анализ правовой регламентации правил и проце
дур, а также практики применения конкурсных механизмов при осуще
ствлении закупок для государственных нужд в зарубежных странах;
изучить основы правовой регламентации, организации и проведения
международных торгов, установленные ведущими международными ор
ганизациями;
- выявить основные недостатки отечественной конкурсной системы госзакупок и предложить меры, направленные на ее совершенствование в рамках реализации стратегии присоединения России к ВТО;
определить основные проблемы, препятствующие успешному участию
российских предприятий и фирм в международных торгах и предложить
практические рекомендации, способствующие их преодолению;
выявить возможности расширения российского экспорта и улучшения его товарной структуры за счет активизации участия российских производителей в торгах, проводимых за рубежом;
определить тенденции развития международных торгов и возможности их использования для дальнейшей интеграции России в мировую торговлю.
Теоретической основой исследования служат разнообразные источники информации: зарубежные монографии, публикации в отечественных и зарубежных периодических изданиях, специализированные справочные издания международных организаций, официальные статистические и информационные данные из сети Интернет (материалы Минэкономразвития России, Федерального центра проектного финансирования, Внешнеэкономического сервера "Россия - Экспорт - Импорт", ВНИКИ, Госкомстата России, Американской торговой палаты, консультационно-исследовательской фирмы "Экотранс", журнала "Конкурсные торги", ВТО, Всемирного банка, ЕБРР, ООН, ФИДИК и другие).
7 В ходе разработки темы автор опирался на работы как российских, так и
зарубежных ученых и специалистов-практиков: Д.А. Абдрахимова, Г. Вест-ринг, Э. Грубер-Кирх, СБ. Дашкова, Г. Джадоу, В.М. Дидковского, СИ. Долгова, Л.Г. Зайцева, А.Н. Захарова, В.К. Иванец, К.В. Кузнецова, И.И. Недужего, Н.В. Нестеровича, В.В. Пономарева, В.И. Попырина, М.Е. Портера, B.C. Резни-ченко, А.В. Романовского, А.Г. Свинаренко, Б.И. Синецкого, В.И. Смирнова, К.М. Шмиттгоффа и других.
Методологической основой диссертационной работы являются использование диалектичесхого подхода к рассматриваемым проблемам, выявление причинно-следственных связей, применение экономико-статистических методов сбора и обработки информации, системного анализа и синтеза, научной абстракции, систематизации и классификации, моделирования, прогнозирования и построения схем.
Научная новизна работы состоит в теоретическом обосновании целесообразности, определении приоритетных направлений и разработке практических рекомендаций по использованию международных торгов в процессе интеграции России в систему мирохозяйственных связей, осуществленном на основе проведения комплексного анализа экономической сущности, принципов, правовой регламентации и практики проведения международных торгов в мировой торговле.
В ходе исследования получены следующие научные результаты, выносимые на защиту:
проведен комплексный анализ международно-правовой регламентации и практики проведения международных торгов;
выявлены основные проблемы, препятствующие эффективному использованию международных торгов в отечественной практике;
определены основные тенденции развития международных торгов и возможности их использования для укрепления позиций России на мировом рынке;
предложена программа совершенствования конкурсной системы госзакупок в России, разработанная на основе изучения наиболее успешных моделей функционирования данной системы в зарубежных странах с учетом правил и процедур международных торгов, установленных ведущими международными организациями;
выявлены и обоснованы перспективные направления активизации участия российских поставщиков и подрядчиков в международных торгах, способствующие расширению отечественного экспорта и улучшению его структуры;
разработаны практические рекомендации для отечественных предприятий и фирм по выработке и реализации стратегии успешного участия в международных торгах.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности применения результатов и выводов проведенного анализа правовой регламентации и практики проведения международных торгов, в частности пособия "Международные торги", при разработке методических указаний и составлении программ обучения специалистов-международников в высших учебных заведениях, а также при подготовке кадров для сферы госзакупок и внешней торговли.
Предложенные автором программа совершенствования конкурсной системы госзакупок в России и основные направления активизации участия российских производителей в международных торгах могут быть учтены Правительством РФ, Минэкономразвития России и другими министерствами и ведомствами при разработке законодательных актов в сфере госзакупок, концепции внешней политики РФ и программы развития отечественного экспорта. Использование выводов, содержащихся в работе, и разработанных автором практических рекомендаций по выработке стратегии успешного участия в международных торгах позволит повысить эффективность внешнеэкономических связей российских экспортеров.
9 Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного
исследования нашли отражение в публикациях автора, а также докладывались на Восьмых, Четырнадцатых и Пятнадцатых Международных Плехановских чтениях, международной научно-методической конференции "Современные образовательные технологии подготовки специалистов-экономистов в вузах России", консультационных семинарах "Внешнеэкономические контракты: правовое регулирование и защита интересов российских предпринимателей" и "Организация закупок и размещение заказов (прокьюремент) на современном іфедприятии".
Материалы диссертационной работы успешно применяются в Центре экономического развития, торговли и инвестирования при Правительстве г. Москвы при организации и проведении международных торгов на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, разработке методических рекомендаций и подготовке квалифицированных кадров; а также в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН при разработке программ, направленных на активизацию внешней торговли России в условиях глобализации мировой экономики. Ряд выводов и рекомендаций был использован также при подготовке и проведении международных торгов на закупку лекарственных средств и расходных материалов в Российской детской клинической больнице МЗ РФ, что позволило достичь значительной экономии бюджетных средств.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 12 работ, подготовленных индивидуально и в соавторстве, общим объемом 6,6 п.л. (авт.- 5,7 п.л.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Экономическая сущность, принципы и основные процедуры международных торгов
Международные торги (МТ), являясь прогрессивной формой современной международной торговли, представляют собой метод организации закупок на мировом рынке товаров, работ и услуг посредством проведения конкурса с заранее определенными технико-экономическими характеристиками. По результатам этого конкурса подписывается контракт с тем продавцом, который предложил товар, работы или услуги на более выгодных для покупателя условиях.
В России в соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее - ПС), под понятием торги следует понимать "способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников" [29]. При этом строго соблюдаются два правила: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Торги могут проходить в виде конкурса или аукциона. Победителем на конкурсе признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК), а на аукционе -"лицо, предложившее наивысшую цену" [29]. Однако, под термином "международные торги" принято понимать торги на закупку, проходящие в форме конкурса, исследованию которых и посвящена данная работа.
С исторической точки зрения международные торги и аукционы являются наиболее известными формами соревновательной торговли, появившимися гораздо раньше товарных бирж [126]. В юридически оформленном виде торги, цены на которых снижались по мере поступления новых предложений от поставщиков и подрядчиков, и у покупателя создавалась иллюзия нахождения "правильной" цены на закупаемые товары и услуги, - известны со времен Римской империи. На рубеже XVIII - XIX веков регулирующая роль торгов была описана французским ученым-экономистом Камю де Мезьером в книге "Наставление желающим строить" [76].
Однако наибольшее распространение МТ получили в конце XX века, чему способствовало усиление тенденций глобализации и либерализации мировой экономики, а также повышение роли международных организаций. Кроме того, под влиянием развития научно-технического прогресса, углубления международного разделение труда и обострения конкурентной борьбы возросла масштабность и сложность предметов торговли, что заставило поставщиков наряду с использованием традиционных методов сбыта, изыскивать новые.
Объектами закупок на МТ могут быть самые разнообразные товары, работы и услуги. Каждая из этих групп характеризуется существенными особенностями с точки зрения предпочтительности тех или иных методов закупок и содержания контрактов. МТ проводят покупатели и заказчики государственного и частного секторов экономики как развивающихся, так и промышленно развитых стран. Законодательства большинства развитых стран разрешают организациям с участием государственного капитала размещать заказы только через торги, кроме случаев закупки уникальных товаров, экстренных закупок для ликвидации последствий стихийных бедствий, а также приобретений в счет специальных межправительственных соглашений [125]. Другими словами, на современном этапе МТ выступают не только как эффективное средство регулирования уровня цен контрактов, но и как элемент государственного регулирования внешнеэкономических связей [76].
Участвуют в международных торгах: заказчик, организатор торгов, тендерный комитет и оференты. Заказчик - юридическое лицо, осуществляющее закупки товаров, работ или услуг, обладающее всеми необходимыми инвестиционными ресурсами и правом осуществлять закупки. Организатор торгов -юридическое лицо, уполномоченное заказчиком, или сам заказчик. Он формирует, контролирует и проводит ликвидацию тендерного комитета; утверждает результаты торгов; рассматривает апелляции на решение тендерного комитета; оплачивает все расходы по подготовке и проведению торгов.
Тендерные комитеты выполняют всю организационную и техническую работу по проведению торгов. В их состав обычно включаются авторитетные и квалифицированные эксперты по техническим и коммерческим вопросам, а также представители местной администрации. Оферентами могут быть как отдельные поставщики или подрядчики, так и консорциумы - союзы юридически и хозяйственно обособленных компаний, создаваемые в целях кооперирования производства и сбыта товаров, а также предоставления подрядных и иных услуг [125]. Основной задачей консорциума является сложение научных, производственных и сбытовых преимуществ его членов для повышения конкурентоспособности производимых и сбываемых на рынке товаров, работ и услуг.
С точки зрения современной организации и техники внешней торговли, МТ представляют собой одну из разновидностей сделки с использованием механизма предложения и акцепта. Но в отличие от обычных двусторонних сделок, проведение международных торгов включает в себя, по меньшей мере, четыре этапа, на каждом из которых происходит составление или подписание соответствующих документов [73].
На первом этапе заказчик уведомляет поставщиков или подрядчиков о своем намерении осуществить закупку товаров, работ или услуг. Для этого составляется и публикуется в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылается по почте (для закрытых торгов) документ, именуемый как "предложение указать свою цену "шт. "приглашение к торгам".
Особенности правовой регламентации и практики проведения международных торгов в зарубежных странах
Международный опыт использования торгов при осуществлении закупок для государственных нужд представляет значительный интерес для нашей страны на современном этапе. Это связано с тем, что связи с переходом к командно-административной экономике использование конкурсных торгов при осуществлении госзакупок было прекращено, в то время как в других странах продолжалось непрерывное совершенствование законодательства и практики их применения. На сегодняшний день МТ широко используются при проведении закупок для государственных нужд, что объясняется их объемами и значением в экономике. Так, в США общий объем закупок в 1998 г. составил около 32% ВНП страны, а в странах ЕС в 1997 г. оценивались в 11% от общего объема ВНП стран Сообщества [10]. При этом, по различным мировым оценкам, экономия средств закупщика на торгах при условии их корректного проведения колеблется на уровне 10 — 15%, хотя иногда доходит и до 50% [11].
Проводятся МТ в основном государственными, полугосударственными, а также муниципальными организациями. Это связано с сильными позициями государственного сектора в ряде ключевых отраслей промышленности: энергетике, железнодорожном транспорте, нефтяной (у нефтедобывающих стран), металлургической, химической и других, а, следовательно, и с большими объемами госзакупок. Частные же компании предпочитают закупки на основе переговоров, т.к. для них вопросы качества, стабильные долговременные отношения с поставщиками имеют гораздо большее значение, нежели низкие цены; кроме того, проведение торгов требует значительных затрат времени.
Органгоаішонно-институциональная система госзакупок в разных странах развивалась в зависимости от сложившейся в них бюджетной и законодательной системы. В США первый закон по регулированию системы федеральных госзакупок был принят 1792 г., затем законодательная база постоянно совершенствовалась, особенно в период быстрого роста объема госзакупок в XX в. [92] (см. Таблица 1 к Диаграмма 1). В результате сформировалась современная федеральная контрактная система, представляющая собой совокупность установленных государством правил закупок и осуществляющих их органов.
В развитии системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок, однако всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды, под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обес печении равного доступа к госзаказам, происходил возврат к использованию открытых МТ. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок и стремлением к обеспечению гибкости в соответствии с меняющимися обстоятельствами. [92]
Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто противоречила необходимости решения иных общественно значимых за fr дач, таких, как развитие собственного производства, решение социальных про блем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. К этому времени относится принятие известного закона "Покупай американское" (Buy American Act, 1933), направленного на поддержку национальной промышленности, который не запрещал закупки иностранных товаров (за исключением некоторых "критически важных"), но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах) [92]. В настоящее время протекционизм в отношении местных производителей не играет заметной роли.
В других странах мира законодательство о госзакупках развивалось в русле существующих в них правовых систем и традиций, что выражается в заметных различиях в его структуре и соотношении законов и директив исполнительной власти в общем объеме нормативных документов по госзакупкам. Например, в Англии, Индии и Японии основополагающие положения по госзакупкам содержатся в бюджетном законодательстве, а нормативный материал представлен в виде постановлений и директив министерства финансов. Для стран с федеральным устройством, в которых составляющие территории (штаты) обладают существенной самостоятельностью, собственным бюджетом и налоговой базой (США, Индия), характерной особенностью является также децентрализация законодательства, выражающаяся в том, что каждая административная территория осуществляет закупки по собственным правилам. [73]
Национальное законодательство о закупках во всех странах регулирует следующий круг вопросов. Во-первых, сферу его применения: кто имеет право осуществлять закупки от имени государства, какие неправительственные организации обязаны его соблюдать, на какие виды госзакупок оно распространяется. Во-вторых, как правило, устанавливается государственный орган, имеющий право издавать нормативные акты по вопросам госзакупок, на который возлагается методическое руководство, контроль за соблюдением правил закупок и административное рассмотрение жалоб. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил закупок в пределах сферы их полномочий. Помимо этого, в законодательстве определяются методы госзакупок и условия их применения; стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков. Устанавливается также порядок регистрации и особенности госконтрактов, отчетности и контроля, порядок оплаты за выполненные работы, поставленные товары и оказанные услуги, а также бухгалтерские процедуры.
"Правила закупок для федеральных нужд", принятые в США в 1984 г., являясь, по сути, сводом законодательных и подзаконных актов, содержат 53 раздела и более 1000 страниц [92]. Министерство обороны США (МО) также руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение", в котором содержатся дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. При этом даже те правила, которые касаются оборонных вопросов, являются общедоступными. Наблюдение за их единообразным применением и координацию нормотворчества осуществляет Управление федеральной закупочной политики.
В соответствии с американской правовой традицией большое значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства. На федеральном уровне таким правом обладают: МО США, Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИОКР в энергетике, ряд других ведомств, и Администрация общих услуг (АОУ) [119]. АОУ централизованно закупает и хранит на своих складах ("розничных магазинах") материалы оборудование, необходимые для обеспечения работы всех федеральных ведомств США. Последние ежегодно подают в АОУ заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. Таким образом, общие затраты существенно сокращаются за счет организации закупок посредством проведения АОУ торгов.
Недостатки функционирования конкурсной системы госзакупок в России
В России конкурсные торги — дело не новое и имеют свою историю. Сохранились записи XVII века, свидетельствующие о появлении основных правил проведения торгов: публичного заказа, поиска исполнителей и условий выигрыша [28]. Первый же законодательный акт, послуживший прообразом для будущих правил "публичных" торгов - "Регламент об управлении адмиралтейством и верфью" - был принят в России еще в 1722 г., в то время как первый аналогичный закон США появился лишь через 70 лет[28].
Но если в развитых странах совершенствование законодательства и практики проведения торгов продолжалось непрерывно, то в нашей стране этот процесс был фактически полностью остановлен в связи с переходом к плановой экономике. Взамен утвержденной СНК СССР "Инструкции о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки", которая вполне соответствовала современным принципам организации госзакупок, 11 мая 1927 г. было утверждено новое "Положение о государственных подрядах и поставках"[127]. И хотя формально его никто до сих пор не отменил, к началу 1930г. госпоставки были заменены государственным распределением, в связи с чем, конкурсные торги, как атрибут рыночных отношений, в СССР больше не проводились.
Как показывает анализ современной законодательной и нормативно-методической базы КСГ в России, она характеризуется своей несогласованностью и сложностью. В 1992 г. был введен в действие Федеральный закон от 28 мая 1992 г. № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". Впоследствии он закон был заменен Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Кроме того, были приняты различные отраслевые правила и положения, некоторые из них до сих пор остаются в силе, в частности, Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" [114](см. также Приложение /). Помимо этого, Часть II ПС содержит некоторые положения, отражающие подходы к закупкам, оставшиеся со времен командного управления экономикой, а в части торгов ориентированы на продажи, а не на закупки. Принимая во внимание преобладающую силу ПС, это создает серьезные проблемы для нормального функционирования отечественной КСГ.
В 1995-1996 годах при использовании гранта, предоставленного РФ Всемирным банком, был разработан и выпущен Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший "Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд" (далее - Положение). Во многом он совпадал с типовым законом ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" (далее - типовой закон ЮНСИТРАЛ). Тогда же в Думу был передан проект федерального закона о госзакупках.
Отчетные данные уже за первый, с момента выхода в свет Положения, год (1997) показали, что при проведении конкурсов на закупку продукции для госнужд сокращение расхода бюджетных средств составило 8,8%, в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 14,6%. Наиболее значительное сокращение расхода бюджетных средств было достигнуто Минобороны России -16,8%, ФДС России -19,9%, МВД России -19,1%. [25]
Но, помимо стимула к развитию конкурсных торгов в России, Положение выявило огромное количество вопросов и проблем, связанных с его реализацией. Наиболее сложными оказались:
Рассогласованность требований п.40 об обеспечении заявки поставщика в виде банковской гарантии, залога и поручительства [83] с нормами действующего ПС, прямо предусматривающего возможность использования в виде обеспечения заявки лишь задатка [30].
Отсутствие критериев ограничения круга поставщиков, которые привлекаются к закрытым торгам (предусматривается привлечение всех возможных поставщиков, что не соответствует понятию закрытых торгов).
? Формулировка п.32 не исключает возможности злоупотреблений заказчиком в виду отсутствия четкого определения, в какого рода средствах массовой информации должно публиковаться приглашение к участию в конкурсе.
Противоречащая смыслу проведения торгов норма, описанная в п.42 [91], предусматривающая, что в состав конкурсной комиссии входят представители не только заказчика, но и поставщиков.
Отсутствие регламентации способов закупки услуг. После нескольких лет обсуждений, 6 мая 1999 года Дума приняла Федеральный закон № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее ФЗ-97). Этот закон также не стал исчерпывающей базой для осуществления госзакупок, т.к. в нем не хватает многих важных положений:
о методах закупок, кроме торгов (в частности, запрос котировок, закупки из единственного источника и метод закупок консультационных услуг); требования объективности при составлении технических спецификаций; о залоговом обеспечении конкурсного предложения; о конфликте интересов, о кодексе профессиональной этики и положений, направленных на борьбу с коррупцией; процедур административного рассмотрения действий, упущений и решений, принятых в ходе проведения торгов.
В связи с тем, что Положение содержит гораздо более полный набор процедур закупок, федеральные организации продолжают использовать его в своей практике для заполнения пробелов ФЗ-97. Более того, существует поручение Правительства РФ от 14 июня 1999 г. ХВП5-18792[103], которое устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти при организации торгов применяют ФЗ-97, а Положение - в части закупок у единственного источника и закупок способом запросов ценовых котировок. Поручение также рекомендует органам исполнительной власти субъектов РФ применять указанное Положение в случаях, которые не регулируются ФЗ-97.
Еще одним недостатком законодательного обеспечения КСГ является то, что в законодательстве федерального уровня не хватает соответствующих подробных подзаконных актов, реализующих и законы. Поэтому правовые инструменты стали выпускаться в крупных городах (Москве, Санкт-Петербурге и др.), а в более отдаленных регионах Российской Федерации, вдалеке от основных областей и городов, господствует нормативно-правовой вакуум [116,123].
Таким образом, в настоящее время существует значительная неопределенность в отношении сферы применения правовой базы в целом и ее составляющих, что происходит из-за: дублирующих и иногда непоследовательных инструментов, принимаемых на различных уровнях власти; нечетких ссылок на применимость к закупкам иного законодательства; официальных и неофициальных исключений при применении конкурсных процедур и присуждении контрактов; отсутствия какого-либо упоминания о возможном конфликте с обязательствами, вытекающими из международных соглашений, в рамках которых финансируются определенные закупки.
Совершенствование конкурсной системы госзакупок в России
Возможность полноценной интеграции России в мировую экономику на данном этапе развития отечественной экономики во многом связана с реализацией стратегии присоединения к ВТО. С тем чтобы этот процесс и последующая либерализация рынка госзакупок принесли России определенные преимущества, необходимо провести ряд преобразований в конкурсной системе госзакупок РФ, направленных на повышение уровня соответствия национального порядка проведения госзакупок общепринятым в мировой практике принципам, а также международному законодательству в этой области и лучшим практическим примерам их реализации. Особую значимость приобретает необходимость приведения отечественного законодательства в сфере госзакупок, в соответствие с нормами ВТО (см. Приложение б).
С этой целью, на основе полученных в предыдущих главах результатов анализа мирового опыта использования конкурсных механизмов и основных тенденций развития МТ, а также выявленных недостатков функционирования КСГ в России автором данного диссертационного исследования была разработана "Программа совершенствования конкурсной системы госзакупок в России" (см. Схема 1) (далее - Программа). Как показал проведенный во второй главе анализ отечественной законодательной базы КСГ, она состоит из множества правовых документов, которые зачастую непоследовательны, имеют много пробелов и двусмысленностей. Поэтому одним из главных приоритетов совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы КСГ должна стать разработка и принятие нового федерального закона, соответствующего принципам и правилам международной правовой регламентации в области закупок. Одновременно, в целях повышения уровня соответствия необходимо унифицировать ключевые положения законодательных и нормативно-правовых актов, применимых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях исполнительной власти. В наибольшей степени это касается имеющихся методов закупок, финансовых порогов, стандартных процедур и практики их применения. В дополнение к этому, для разъяснения неопределенностей следует установить строгую иерархическую подчиненность документов, принятых на различных уровнях управления.
Кроме того, следует отменить, либо изменить в сторону большего соответствия положения, которые имеют место в законодательных актах, касающихся закупочной деятельности, а также в других источниках (к примеру, в ГК), но не соответствуют принципам применения конкурсных механизмов. Единым требованием ко всем нормативно-правовым документам, регламентирующим порядок закупок на конкурсной основе, должно быть наличие более точных формулировок, т.к. нечеткость стиля препятствует адекватному руководству и создает условия для искажения основных принципов и задач эффективного использования бюджетных средств.
Использование электронных торгов при осуществлении госзакупок, как показал анализ тенденций развития МТ, на сегодняшний день является наиболее перспективным направлением совершенствования КСГ, позволяющим многократно повысить эффективность использования бюджетных средств за счет сокращения транзакционных издержек, обеспечения максимальной конкуренции, и уменьшения коррупции и мошенничества. Но для полномасштабного и
эффективного их внедрения решающее значение имеет деятельность государственных и административных органов. В этой связи, необходимо, во-первых, осуществить недавно утвержденную Правительством РФ, Федеральную целевую программу "Электронная Россия на 2002—2010 годы", а, во-вторых, разработать и принять законы, позволяющие использовать преимущества электронных торгов при осуществлении госзакупок (включая законы: о лицензировании телекоммуникационных услуг, об Электронной торговле, Электронной цифровой подписи, признании равной силы бумажных и электронных документов, обеспечении безопасности, защите интеллектуальной собственности и др.). Причем выработка этих законодательных актов, должна вестись с учетом действующих международных правовых документов в этой сфере, перечисленных в третьем параграфе второй главы этой работы.
Немаловажной задачей является также обеспечение соблюдения международных обязательств в национальном законодательстве в области закупок. Другими словами, отношение национального законодательства в области госзакупок к международным обязательствам должно быть четко определено, чтобы упростить реализацию проектов, финансируемых из внешних источников.
Как показал анализ зарубежного опыта, во всех странах, законодательство, регламентирующее процесс осуществления госзакупок, содержит положения, описывающие сроки, условия и порядок обжалования участниками торгов неправомочных действий закупающих организаций. А в действующем российском законодательстве не предусмотрено подобных методов досудебного разрешения споров. Более того, контролирующий орган - Минэкономразвития России - имеет право лишь указывать госзаказчикам на нарушение тех или иных процедур. Для скорейшего устранения этого существенного недостатка законодательной базы КСГ должна быть осуществлена разработка положений о применимом праве и органе урегулирования споров, имеющем право разрешать спорные ситуации и применять санкции за нарушения процедур торгов.
Практика использования конкурсных торгов для удовлетворения потребностей различных государств в товарах, работах и услугах, доказал, что реальной эффективности можно достичь лишь способствуя привлечению к участию в торгах максимального количества участников. Отсюда вытекает необходимость повышение уровня конкуренции в отечественной КСГ. Ведь, по данным Госкомстата РФ, среднее число участников, за период с мая 1997 года по Ш квартал 2000г., составляло в целом по России лишь, в среднем, 2-3 [26].
Привлечь большее число участников к подобным торгам можно за счет отмены дискриминационных положений, направленных против участников из других регионов, снятия ограничений на участие иностранных поставщиков и подрядчиков в МТ, и стимулирования более частого использования международных торгов. С целью защиты отечественных производителей возможность принятия участия иностранных фирм в МТ должна основываться на определении финансовых порогов стоимости контрактов, установленных на уровне, соответствующем экономике и эффективности, и соответствовать способности отечественных производителей удовлетворить потребности Правительства РФ.
Одновременно с этими мерами необходимо разработать и внедрить инструменты для поддержки конкурентоспособности отечественных производителей: субконтрактинг, ценовые преференции и другие рыночные механизмы. В данном вопросе следует особое внимание обратить на то, что преференции должны применяться, основываясь на происхождении товаров, чтобы избежать предоставления особых льгот посредникам, которые хоть и являются резидентами, но перепродают иностранные товары. Как свидетельствует мировой опыт, размер ценовых преференций наиболее эффективен на уровне 5-10% [125], хотя по отдельным группам продукции они могут быть на некоторое время определены индивидуально.
