Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регион как субъект хозяйственной жизни страны 15
1.1. Понятие «регион», уровни регионального хозяйства 15
1.2. Место региона в политико-административном устройстве России и хозяйственном законодательстве страны 22
Глава 2. Регион как объект и субъект внешнеэкономической деятельности 39
2.1. Права и возможности регионов России в осуществлении внешнеэкономических связей 39
2.2. Современная практика российских регионов в осуществлении внешнеэкономических связей 60
Выводы и рекомендации 83
Список использованной литературы 88
- Понятие «регион», уровни регионального хозяйства
- Место региона в политико-административном устройстве России и хозяйственном законодательстве страны
- Права и возможности регионов России в осуществлении внешнеэкономических связей
- Современная практика российских регионов в осуществлении внешнеэкономических связей
Введение к работе
Всестороннее реформирование России, трансформация ее общественно-политического устройства и перевод ее экономики на рыночные принципы - поставили ряд совершенно новых, еще не имеющих сколько-нибудь близких исторических аналогов проблем перед нашей страной. Хотя в состоянии, подобном России, пребывает большинство стран, входивших ранее в «социалистический лагерь», все же историческое, демографическое, пространственно-географическое, геополитическое своеобразие России выглядит настолько очевидно, что при поиске российского варианта столь масштабной трансформации зарубежный опыт в «чистом» виде вряд ли применим к условиям нашей страны.
Одним из наиболее сложных и важных направлений становления нового механизма организаций народнохозяйственной жизни является сфера внешнеэкономических связей. То, что имеет современная Россия от внешнеэкономической деятельности сегодня, вряд ли можно считать приемлемым даже с большой натяжкой. И было бы неестественным и иллюзорным считать, что путь и формы вхождения в мирохозяйственные связи, которые развитые индустриальные страны создавали на протяжении многих десятилетий в условиях господства рыночных принципов хозяйствования, смогут быть привиты и укорениться в России в течение считанных лет.
Если искать аналоги с природными процессами, то нынешнее «действие» рыночных принципов адекватно тому противодействию, которое оказывалось развитию этих принципов на протяжении более чем семидесятилетней предыдущей истории (к тому же эти принципы никогда не были развиты в достаточной мере и в предреволюционную эпоху).
Запуская в действие рыночные принципы и выстраивая рыночную инфраструктуру, приходится сталкиваться с рядом объективных новых для нашей страны явлений и процессов в политической и хозяйственной жизни,
С начала 90-х годов наше государство пытается перейти от этнической модели внутреннего устройства государства к территориальной. При таком подходе и республики, и края, и области Российской Федерации становятся по сути территориальными субъектами, а вовсе не этническими единицами.
Все субъекты Российской Федерации получили право законодательствовать. Это касается и вопросов регулирования внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Задача федеральных органов - установить пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации. Судя по фактам законодательного хаоса - это не
простая задача. Кроме того, в хозяйственной практике при нарушенных традиционных экономических связях складывается новый хозяйственный механизм, налаживаются новые внутренние и внешние экономические связи. Процесс развития горизонтальных связей между отдельными предприятиями страны и на межгосударственном уровне -вполне объективная состоявшаяся реальность, требующая осмысления, развития и законодательного оформления. Это подводит от принципа управления экономикой по отраслевому принципу к управлению непосредственно через территории.
Все это делает проблему создания нового механизма участия России в международном разделении труда и мирохозяйственных связях в соответствии с генеральными целями ее реформирования весьма актуальной.
Очевидно, найдется немного специалистов, которые будут подвергать сомнению важность регионального аспекта в нынешнем развитии России. Проблема новых места и роли региона в развитии страны, пожалуй, является одной из ключевых в обеспечении нормального поступательного развития страны.
Действительно, имеюшие место проблемы в обеспечении политической стабильности, преодолении межнациональных конфликтов и регионального сепаратизма обусловлены очевидными теперь грубейшими просчетами в определении места и роли регионов в новом Основном Законе Российской Федерации и сформированных на его основе подзаконных и нормативных актах. Тому множество примеров. Конечно, «одномоментность» резкого поворота общеполитической ситуации, развал прежних политических и экономических институтов сыграли в данном случае свою фатальную разрушительную роль, создав конституционный вакуум, вакуум законодательной и исполнительной власти. Это обнаружило неподготовленность новых политических сил к такому резкому и глобальному изменению ситуации, обусловило «реактивный» характер тех или иных шагов и решений новой власти, отсутствие продуманной стратегии в дальнейшем развитии страны, хаотичность и непоследовательность принимаемых решений.
Игнорирование региональной проблемы, как весьма существенной для жизни страны, попытки привнести в Россию заимствованные модели тех или иных стран без их критического переосмысливания, явились причиной, усугубившей тяжесть и глубину политического и экономического кризисов.
В настоящей работе мы не ставим своей задачей исследовать данную, т.е. региональную проблему в ее всеобщности. Это - слишком сложная и многоаспектная проблема. Мы попытались лишь преломить ее под углом зрения места и роли регионов в механизме и системе внешнеэкономических связей страны. Понимая, что в общей
гамме региональных проблем в судьбе страны внешнеэкономический аспект занимает отнюдь не первостепенное место, тем не менее, надеемся, что это позволит определить более четко роль, которую может играть регион во вхождении России в общемировое экономическое пространство.
Регион - понятие достаточно широкое и многоуровневое. При этом, зачастую, само содержание этого понятия трактуется по-разному. Например, одно из определений на наш взгляд предельно компактное по форме, несет в себе достаточно емкое содержание. «Регионы - такие территориальные образования, которые представляют собой целостные природогеографические и социально-экономические системы со своими органами власти и управления». (81, С.41). Это определение включает в себя, в частности, смысл статуса региона, полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления; косвенно затрагивается вопрос разделения властей, разграничения государственной собственности и многие другие вопросы, которые в настоящее время видятся чрезвычайно актуальными в современном мире в целом, и крайне проблемными в нашей стране, в частности. Все это вызывает необходимость более четко классифицировать понятие «регион» по отношению к разным уровням регионального хозяйства, различным пространственно-географическим масштабам и найти то общее, что объединяет эти типы под их общим понятием.
Региональными проблемами, в той или иной мере, много занимались в советскую эпоху; аспекты региональной проблематики рассматривались различными исследователями (политологами, экономистами, демографами, географами, социологами, психологами и др.). В этой связи следует упомянуть Прохоровского А.А., Соколова, Колосовского Н., Лаврова СБ., Поклишевского В.В., Шамова А.А., Минакира П.А., Чичканова В.П., Чистякова Е.Г., Штульберга Б.М., Жихаревича Б.С. и ряд ученых Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов: Дмитриеву О.Г., Дмитриевского Ю.Д., Феодоритова В.Я., Васильева С.А. и многих других.
Регион являлся и является в настоящее время объектом изучения и пристального внимания ученых стран Западной Европы и Северной Америки. Ведущими регионалистами Запада являются Т.Хегерстранд, Н.Шумпетер, Ф.Перру, Б.Берри, Г.Мюрдаль, А.Пред, Х.Перлофф, Г.Ричардсон, Дж.Фридман, Ж.Будвиль.
Большое внимание регионалистике уделяется в настоящее время в странах Европейского Сообщества, особенно в Германии, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Англии.
В конце 1991 г. была завершена разработка концепции «Европа - 2000» об организации территории в Сообществе, определена региональная политика на всей территории Европейского Сообщества. «Основными задачами концепции являются: развитие связующей города сети, учитывающей в первую очередь периферийные районы, развитие сельских регионов, в которых затруднена деятельность традиционных отраслей; оценка долгосрочных социально-экономических последствий роста населения в Средиземноморье и связанных с ними требований европейской политики Сообщества; оценка растущего притока иностранцев; последствия старения населения в странах Сообщества; экологические проблемы промышленно-городских агломераций, водных ресурсов, эрозии и загрязнения почв.» (48. С.52)
В результате двух межправительственных конференций (1990 - 1991г.г.) в феврале 1992 года подписан договор о Европейском Союзе в Г.Маастрихт (Голландия). В современной стратегии Европейского Союза региональный аспект приобрел также большую роль. Механизм реализации Маастрихтского Договора предусматривает повышение роли регионов государств- членов Европейского Союза в определении стратегии и тактики нового этапа западноевропейской интеграции.
Региональная политика современного Запада - это уход от региональной политики централистского характера. Активизируется инициатива и работа на горизонтальном уровне. Например, большую действенность и авторитет стали приобретать региональные и местные уровни в Германии и других индустриально развитых странах. «Конкуренция и сотрудничество между регионами и местностями тесно переплетаются, и это в настоящее время ведет к «перевернутому» процессу («снизу вверх») межрегиональной интеграции на национальном и европейском уровне» (37. С.82) , в отличие от централистского характера этого процесса в 70-е годы, направленного «сверху вниз». Ситуация в Европе в современном звучании начала изменяться с 80-х годов.
Развитие политической и экономической ситуаций в нашей стране позволяет наблюдать некоторую аналогию в развитии противоборства централистского и регионального направлений, вследствие чего становится возможным использование критически осмысленного зарубежного опыта территориального регулирования рыночной экономикой с учетом региональной специфики современной России.
«Активно обсуждаемые в настоящее время модели рыночной экономики: «японская», «шведская», «американская», «китайская» и другие, могут быть адекватно оценены и эффективно использованы только при обязательном учете типа
анализируемых региональных структур и их сопоставимости с аналогичными в России». (48. С.7).
Будет уместным добавить, что обширное географическое пространство России способствует естественному «перетеканию» опыта регионального хозяйствования и построения моделей рыночной экономики не в одностороннем западном варианте. Оно позволяет диверсифицировать варианты и делать это с учетом геополитической специфики регионов. Фактом является то, что этот процесс протекает, наиболее ярким примером чего может служить любой приграничный регион нашей страны.
При многообразии регионов России зарубежному опыту должно было бы найтись практическое применение, как уже зарекомендовавшему себя, но, естественно, с учетом своеобразия российской ситуации. На сегодняшний день мы имеем массу экспериментов, зачастую ошибочных, по очень многим причинам, в том числе и по причине случайного характера экспериментов. Кроме того, приходится констатировать, что базовый управленческий уровень региональных властей в большей степени зависит от субъективного фактора, в то время как в США и большинстве стран Западной Европы (а также и других преуспевающих странах) региональный механизм управления создается целенаправленно, с учетом прогрессивного опыта управления различных регионов и на теоретической базе ведущих специалистов регионалистики.
К примеру, региональный вопрос на Западе справедливо возведен в ранг политики. «Региональная политика на Западе начинается, по существу, с региональных программ, аккумулирующих в себе целевые задачи, приоритетность решения которых бесспорна» (48. С.49). В механизме реализации региональных программ развития и организации территории равновесная роль, наряду с органами наднационального и федерального уровней, принадлежит органам местного самоуправления, функциональные задачи которых освещены в документе, принятом 15 октября 1985 года Советом Европы. Этот документ - Европейская Хартия местного самоуправления. «В дискуссиях о том, что «полигикотворчество» должно быть передано в компетенцию региональных и местных органов власти используется термин «принцип вспомогательности» (subsidiarity principle). Этот общий и разумный принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне» (37. СЛ 82).
При доминировании централистских тенденций в государственной политике, региональная политика, соответственно, принимает центр алистский характер.
Российский «центр» все еще находится под грузом централистских традиций и не всегда признает «конкуренцию» со стороны регионов, хотя, с другой стороны, сам «центр» в начале 90-х годов стимулировал развитие центробежных тенденций. Поэтому вопросы, которые могли бы ставиться иначе в расчете на реальную силу и возможности регионов, сегодня звучат не иначе как задачи, требующие разрешения силами «центра», то есть прежними методами администрирования, в то время как наиболее значимая прерогатива «центра» - это создание правовой базы, дающей возможность решения существующей проблемы на том региональном уровне, на котором, в силу различных причин, она должна и могла бы быть решена.
Тогда становится понятной природа многих региональных особенностей, доставшихся нам по наследству: это и «суперконцентрация экономики с ее гигантскими предприятиями, крупнейшими центрами. А в результате - монополизм суперзаводов, нерационально длинные транспортные развязки, гипертрофия крупных и кризис малых городов, упадок сельской местности, зависимость страны от двух-трех центров, производящих в сумме большой объем товаров, суперспециализация регионов на узком наборе видов хозяйственной деятельности». (86. С.34).
Результатом искаженной региональной политики центра, как отмечает Дмитриева О.Г., автор работы «Региональная экономическая диагностика» (26), явилась неравномерность экономического развития российских регионов. Ошибочной, как сейчас диагностирует наука, была политика повышения удельного веса и роли национальных республик в экономике страны, «пренебрежения умеренной концепцией размещения производства в освоенных регионах по принципу минимизации затрат и традициями национального производства» (26). Был проведен сдвиг производительных сил в экономически неосвоенные регионы Средней Азии и Закавказья. Автор дает доскональный анализ стратегическим просчетам региональной политики, проводимой центром, в результате которых мы имеем резкие контрасты и диспропорции в развитии территорий и в социальном положении проживающих на этих территориях граждан. Экономические расчеты коэффициентов региональных различий создают картину недопустимого диапазона различий для успешного протекания интеграционных процессов в стране. Так, коэффициент региональных различий по показателю совокупного общественного продукта по мезорегионам России равен 7,3 в ценах 1988 года (26. С.77).
Таблица 1.1
Региональные различия в пределах Российской Федерации.
Источник: Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика.-СПб,
1992-С.78
Наличие высоких коэффициентов региональных различий может стать препятствием интегрирования в Европейское Сообщество для любой страны, и объективным препятствием достижений в стремлении к интеграции на уровне стран СНГ.
Неизбежными оказались осложнения в территориальной организации общества силами центра из-за вполне естественных особенностей России:
огромная территория;
низкая плотность населения ряда регионов;
контрасты размещения - три четверти населения сосредоточены на европейской части, которая составляет лишь четверть территории страны;
суровая природа, протяженность северных морских границ и т.д.
На этом особенности не заканчиваются, и их перечисление можно было бы продолжить. В полном объеме они представлены в работе А.Я. Лившица, А.В. Новикова и Л.В. Смирнягина «Региональная стратегия России» (42. С.5). Мы лишь констатируем факт того, что все эти особенности легли тяжелым бременем региональных проблем по причине жесткого государственного централизма в системе управления и региональной политике, который и сам по себе стал основной региональной проблемой. Не решая, в первую очередь, эту основную проблему, невозможно рассчитывать на позитивные сдвиги, в том числе и в области активизации
внешнеэкономической деятельности на различных региональных уровнях, ибо внешнеэкономическая деятельность на всем протяжении «социалистической действительности» была прерогативой центральной власти.
Помимо прочего, недоучет особенностей России как государства при реформировании ее экономики на принципах «свободной рыночной экономики» по «рецептам» Гайдара- Чубайса приводит к проявлению достаточно тревожных процессов. Так, например, за первое полугодие 1995 г. из общего объема произведенной на Дальнем Востоке продукции 72% ее потреблялось внутри региона, 15% шло на экспорт, и только 13% имело доступ на рынки других регионов России. (25. С. 17). Вызывает тревогу то обстоятельство, что сокращение связей с другими регионами Российской Федерации идет более быстрыми темпами, чем сокращение производства. Напротив, экспортные поставки имели общую тенденцию к росту. Тем самым, налицо возрастание зависимости региона от близлежащих внешних рынков, имеющих значительно более здоровую экономику и уже определившуюся внешнеэкономическую стратегию, устоявшиеся приемы установления экономического контроля над внешними рынками и политического давления на них. Так, в динамике внешней торговли Дальнего Востока (куда относятся: Приморский край, Хабаровский край, Амурская, Магаданская, Камчатская и Сахалинская области) за 1992 - 1995 г.г. возросла роль таких внешнеторговых партнеров, как Япония (более 30% внешнеторгового оборота), КНР, США, Южная Корея, Гонконг. (25. С. 15 - 18).
Аналогичные тенденции и в некоторых других приграничных регионах России. В условиях нарастающего антагонизма между центром и регионами, ослабления экономических связей между ними, подобные тенденции чреваты экономическим разделом России и усилением территориальных претензий со стороны некоторых соседних государств. Более того, возможна и «тихая» или «ползучая» оккупация отдельных приграничных территорий. В этом случае единственным сдерживающим фактором может явиться противодействие со стороны других государств. Реакция России в случае ее дальнейшего ослабления вообще может не быть принятой во внимание. Очевидно, нельзя исключить и прямой коррупции региональных верхушек зарубежными государствами для достижения их лояльного отношения к «ползучей» оккупации.
Своевременным шагом в постановке регионального вопроса в нашей стране на соответствующий уровень стал документ: «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Этот документ разработан на основе многолетнего опыта отечественной регионалистики, с учетом ее ошибок и заблуждений, исторического
опыта решения региональных проблем в дореволюционный (предсоциалистический) период и с учетом многолетнего опыта западной теории и практики регионального развития.
Вопрос взаимоотношений «центра» и регионов уже длительное время является ключевым в современной российской действительности и еще долгое время обещает быть таковым в связи с кризисом власти и нынешним острейшим экономическим кризисом. Нам видится перспектива очередной крайности и нарушения баланса во взаимоотношениях центра и регионов. Но мы надеемся, что даже в тяжелейшей кризисной ситуации возможно сохранить позитивные импульсы установления баланса взаимоотношений, дабы не возвращаться на начальный виток решения этой проблемы. Для государства с ослабленной финансовой базой и множеством других проблем - это архитрудная задача.
Во многом решение вопроса взаимоотношений центра и регионов осложняет бесконтрольное, разделяющее влияние лоббизма.
Часто, в последнее время, в печати мелькает термин «семибоярщина», который, как нам видится, отражает положение официальной федеральной власти, как не единственной силы, исходящей из «центра». Центр неоднороден, и это факт, уже неоднократно звучавший.
Лоббизм в политике, экономике и др. сферах - явление не новое. В США в 1946 г. принят федеральный закон о регулировании лоббизма, согласно которому «лица и организации, выступающие в роли лоббистов, обязаны регистрироваться у клерка палаты представителей и секретаря сената и представлять им сведения о том, на кого они работают, каковы цели их клиентов и расходы на лоббистские мероприятия» (74. С.84).
Участь государства с ослабленной экономической, политической и военной властью «центра» - соседство с теневым управляющим влиянием групп, имеющих политический вес, экономические рычаги и силовые формирования. Любое теневое влияние непредсказуемо в своих действиях и тем опасно для общества. Это важно понимать и, соответственно учитывать в проведении политики, как на уровне федерального центра, так и на более низких ступенях иерархии власти.
На политической арене нетрудно заметить периодическую смену у власти сторонников саморегулирующегося характера экономики на сторонников ее государственного регулирования. В США у власти то сторонники демократической, то республиканской партий. В Великобритании у власти стоят попеременно правящие партии - консервативная и лейбористская, тяготеющие к различным экономическим
доктринам. Консерваторы считают регуляторами развития рыночные силы, лейбористы ставят в основу развития программирующую деятельность государства. Именно в каждом конкретном регионе в периоды избирательных компаний отдается предпочтение представителям того или иного направления экономического развития, из которых формируется правящее большинство. При таком подходе правящее большинство вынуждено учитывать интересы всех регионов, в том числе и проблемных, чтобы обеспечить большинство сторонников собственного экономического курса.
Так, на наш взгляд, выглядит механизм политического и экономического взаимоотношений «центра» и регионов, который в России только начинает складываться. Политическая децентрализация способствовала его зарождению, но полноценно он будет функционировать тогда, когда на уровне регионов научатся не «выторговывать» сиюминутные выгоды, зачастую подрывающие общее экономическое положение страны (Кузбасс), а пойдут к сознательному выбору экономического курса и его представителей, способных проводить этот курс на всех уровнях власти.
Становится очевидным, что концентрация власти у «центра» не решит проблемы ее укрепления. История социалистического прошлого подтверждает это.
Трудности «проблемных» регионов можно понять; можно понять и участников акций протеста. Но, одновременно сама центральная власть настолько не оперативно реагирует на складывающуюся ситуацию, что провоцирует усиление центробежных тенденций и региональный сепаратизм. И, как мыслится, нужен очень серьезный анализ того, почему себестоимость российского угля превышает мировой уровень. В этой отрасли, очевидно, стоит посмотреть более внимательно на структуру затрат и «структуру интересов» тех хозяйственных структур, которые окружают угледобывающие предприятия.
В принципе для многих «проблемных» отраслей и моноотраслевых регионов и городов требуется более серьезное и экономически взвешенное государственное регулирование, устраняющее паразитические «пристройки» и вводящее границы нормативов накладных расходов (должностных окладов, численности аппарата управления, и т.п.).
Проведенная у нас политическая децентрализация власти - большое достижение «центра». Созданы органы местного самоуправления, но мы не прошли путь децентрализации до конца - не решили вопроса делегирования необходимых полномочий на местный уровень. Это главное условие возможных позитивных
перемен. Делегирование экономических полномочий - процесс разумный и неизбежный. Но к этому вопросу следует подходить с учетом специфических особенностей России.
Очень важно при этом избегать крайностей. Резкий переход к либеральному экономическому режиму не только преждевременен, но и вреден для общегосударственных экономических интересов. Практика девяностых годов показала это, особенно на примере регулирования внешнеэкономической деятельности. Подобная либерализация усугубила проблему взаимоотношений между регионами и «центром» за счет идущих вразрез интересов общегосударственного и местного уровней.
Внешнеэкономическая деятельность - особая сфера взаимоотношений центра и регионов. Регион - часть государства и, естественно, вне связи с общей ситуацией в стране, регион не может и не должен играть какую-либо чрезмерно самостоятельную роль. Тем не менее, нельзя преуменьшать роль внешнеэкономических связей в региональном аспекте.
Важным элементом в определении роли того или иного региона в системе внешнеэкономических связей являются не только внутренние интересы региона или национально-государственные интересы страны, в нашем случае России, но и внешние национально-государственные интересы. Поэтому, на наш взгляд, только при разумном балансе полномочий центра и регионов возможно правильно и без непоправимого ущерба для обеих сторон соблюсти обоюдный интерес и осознать те место и роль, которые данным регионам отводятся в различных внешних стратегиях.
В этом случае внешнеэкономические связи смогут служить одновременно и стимулом и катализатором и, в определенной мере, источником модернизации российской экономики.
В своей работе автор поставил перед собой следующие задачи:
провести анализ имеющейся российской и зарубежной научной литературы по регионалистике и проблеме взаимоотношений центра и регионов - под углом зрения современной ситуации в России;
уточнить содержание ряда понятий, применяемых в исследованиях на данную проблему;
определить место и роль регионов в осуществлении ВЭД в иерархии народнохозяйственных задач на региональном уровне;
обобщить имеющийся опыт форм и направлений ВЭД ряда регионов России;
предложить на основе анализа научных работ, законодательно-нормативной базы и практического опыта регионов, свои рекомендации по роли и месту регионов в системе внешнеэкономической деятельности, по методике формирования и реализации внешнеэкономической стратегии регионов.
Как нам представляется, новизна предпринятого исследования состоит в том, что автором применен методический анализ места и роли региона в системе внешнеэкономических связей страны. Научных работ, посвященных этому «срезу» регионального аспекта в условиях реформируемой России нам еще не встречалось.
Есть ряд работ, в которых имеется анализ состояния внешнеэкономической деятельности отдельных регионов, в частности, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, ряда областей Центрально-Черноземного района, Дальнего Востока. Как правило, этот анализ осуществляется в региональных изданиях, мало распространяющихся за пределами соответствующих регионов,
В данном же исследовании проводится анализ проблемы в ее совокупности, с привлечением, по мере необходимости, научных работ, в которых дается описание зарубежного опыта. Думается, что такой подход оправдывает себя, ибо позволяет всесторонне рассмотреть проблему места и роли региона в системе внешнеэкономической деятельности с учетом современных реалий России.
Кризис, переживаемый экономикой России, неустойчивость внутриполитической ситуации, болезненные процессы в финансово-банковском механизме страны, крах на рынке государственных ценных бумаг, быстрый рост внешнего долга страны: все отмеченные и иные трудности, переживаемые Россией, порождают серьезные сомнения в актуальности серьезной работы над повышением места и роли регионов в системе внешнеэкономической деятельности. В сложившейся ситуации сложно рассчитывать на серьезный приток иностранных инвестиций. Это видится так, однако, с позиций сегодняшнего дня. Но если исходить из позиций долгосрочной стратегии, региональным аспектом необходимо заниматься целеустремленно и всесторонне.
Понятие «регион», уровни регионального хозяйства
В настоящее время, в связи с пересмотром законодательных основ, смысл многих понятий в научной и политической литературе подвержен дискуссиям и научным спорам и, соответственно, требует уточнений. В документе "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" региональная политика определяется как "система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации" (55). В этом определении объектом управления является регион, Регион - популярное понятие, широко употребляющееся при анализе политической, экономической, национальной, демографической, социально-культурной ситуаций на определенном географическом пространстве. Соответственно, в том или ином случае этому понятию дается определение. Шаталин С.С., к примеру, трактует понятие "регион" следующим образом:
"Регион - социально-экономическое понятие, внутренне включающее в себя понятие территория, на которой напластовывается система социально- экономических отношений: здесь возникает субъект планирования и управления". (89. С.346).
Политические события в нашей стране в последние годы стали причиной коренных перемен во всех областях жизни. Как правило, любые перемены сопровождаются рядом проблем, В числе многих возникших проблем оказалась и региональная, которую наука, стараясь дать объяснение событиям и прогнозируя их дальнейшее развитие, рассматривает во всевозможных аспектах. Естественно, возникают самые разные трактовки понятия "регион" и подходы в его использовании.
Так как именно политические события в стране послужили толчком к переменам, мы решили обратиться прежде всего к попыткам определить это понятие в политическом контексте. Вот, например, два подхода в использовании понятия "регион": 1) "Регион - объект государственного управления, обладающий единством территории и отличный по какому- либо признаку от остального пространства" (81. С. 100). 2) "Регион - пространственно организованный субъект принятия политических решений, отличный от государственной власти, выступающий как субъект самоуправления или (и) самостоятельный фактор политического давления" (81. С. 100). Для концентрации внимания на понятии "регион" примем традиционную форму использования понятий: государственное управление - как систему центральных органов управления, а власть государственная, как власть центральная. Рассматривая первый подход к понятию "регион", можем констатировать, что он выражает политический взгляд на управление в советской политической теории и практике, где регион, прежде всего, объект, управляемый из центра. Выше мы уже отметили те черты и особенности, которые стали для России специфическими в результате единоличной реализации воли центра и приобрели характер серьезных проблем. При втором подходе к понятию "регион" просматривается иной критерий в понимании сути и роли региональных образований. Это прежде всего, "отчетливая политическая целостность: обладающая собственными политическими интересами, вырабатывающая самостоятельные решения, воздействующая на государственную власть и породившая определенные элементы самоуправления" (81. С. 100). "Появление второго взгляда предопределила изменившаяся политическая реальность - зарождение нового регионального феномена". (81. С. 100). Таким образом регион - это та среда, которая создала региональную или местную власть как противовес власти центральной, тем самым вовлекая в "борьбу" две противоположности, способные повести развитие государственности эволюционным путем. Следует констатировать, что и региональная, и центральная власти -объективная реальность. Как известно, государственная власть характеризуется наличием ряда определенных признаков (80. С.334): наличием особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции управления; наличием права, закрепляющего определенную систему норм; наличием определенной территории, на которую распространяется юрисдикция. Все эти признаки присущи центральной власти, и во всех документах правового характера и законодательных актах мы определяем ее как власть государственную. Как государственную мы определяем и власть субъектов федерации с теми же присущими ей признаками государственности, и это подчеркнуто в Конституции Российской Федерации. Во втором, приведенном выше, определении понятия "регион", признавая появление нового регионального феномена - региональной власти, ей отказано в статусе государственной власти. Тем не менее, налицо те же признаки государственности: наличие особой системы органов - органов самоуправления; наличие муниципального права, основой которого стало появление союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении; наличие территории, на которую это право распространяется. Таким образом, подобные рассуждения нам позволяют сделать вывод, что государственная власть есть единство (в философском смысле) центральной и региональной властей. Власти центральная и местная, по сути своей, составляющие вектора государственной власти.
Приведенное выше доказательство, в свою очередь, определяет природу органов местного самоуправления как государственную, тем самым принимая участие в нескончаемой дискуссии в научном мире о природе местных органов самоуправления, которая началась в первой половине прошлого века при разработке теоретических основ учения о местном самоуправлении - в трудах Токвиля, Гнейста, Штейна и других.
Что касается системы органов управления, то предполагается известная автономия органов местного самоуправления в системе органов государственной власти. "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12 Конституции Российской Федерации).
Центральную и местную власти, на основании изложенных доводов, нельзя идентифицировать, они существуют в единстве государственной власти, но не тождественны друг другу и автономны. Аналогично и системы органов управления центральной и местной властей, имея общую государственную природу, вполне самостоятельные системы. И ни одна из них не является подсистемой другой, тем более, что в основе построения органов управления центральной власти лежит принцип демократического централизма, предполагающий соподчиненность по вертикали и сильную бюрократическую опеку в существующей иерархии, чего не должно быть при уже отмеченной самостоятельности систем.
Место региона в политико-административном устройстве России и хозяйственном законодательстве страны
Как известно, Россия за последние несколько лет претерпела коренные изменения как в экономике, так и в политической сфере. Конституция Российской Федерации однозначно определяет устройство страны как федеративное государство. Экономика России приняла рыночную ориентацию. Новый хозяйственный механизм формируется в ситуации передела собственности, нарушенных традиционных межрегиональных внутренних и внешних связей. Рыночная направленность развития экономики и федеративное устройство государства вовсе не дают повода для уверенности в том, что процесс вхождения России в общемировое экономическое пространство не будет связан с трудностями, существенными экономическими издержками и протяженным по времени по причине целого ряда отмеченных выше специфических особенностей России. Помимо всего необходимо признать, что место региона в политико-административном и хозяйственном законодательстве страны до сих пор четко не определено. Не определены конкретные права и обязанности регионов по отношению к федеративному центру.
В настоящее время мы имеем Конституцию Российской Федерации, провозгласившую равноправие субъектов Российской Федерации и, в то же время, констатируем факт разделения субъектов федерации на республики; края, области, города федерального значения; автономную область; автономные округа. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики, а статус иных субъектов - их Уставами, что уже само по себе не подтверждает провозглашенного равенства. Все это, естественно, тянет за собой шлейф серьезных разногласий и проблем во взаимоотношениях между регионами, между регионами и "центром", чему мы сейчас являемся свидетелями. Но самой непростительной "близорукостью", на наш взгляд, оказалось то, что в основу федеративного устройства страны заложен принцип административно-территориального деления бывшего экс-СССР, принцип, давно и неоднократно подвергавшийся серьезной критике и требовавший пересмотра.
Очевидно, что замыкание на национальный признак в административно-территориальном устройстве страны есть путь ошибочный, ведущий практически к усилению национального сепаратизма, к фактическому неравноправию граждан различных национальностей.
Компактное проживание граждан одной национальности на какой-либо определенной территории вовсе не является причиной особых прав и привилегий. Развитие национальной культуры, сохранение языка, верований, традиций должно осуществляться вполне свободно в границах всего государства и не должно выражаться в особом внутригосударственном статусе. Жесткое закрепление административных границ, увязанное с особым национальным статусом территорий уже привело к кровопролитным межнациональным "разборкам" типа осетино-ингушского, крымско-татарского, чеченского, громким процессам и "ползучим" конфликтам якутского, бурятского, калмыкского, татарского, башкирского и т.д. типов.
Относительно того, насколько современное административно-территориальное устройство России противоречит идее равноправия регионов, нам вполне созвучны идеи, выдвинутые профессором Агафоновым Н.Т. в его работе "Территориальная организация общества в России: проблемы и пути обновления" и профессором Лавровым СБ. в работе "Россия: геополитические реалии и ориентиры", которые приводят следующие официальные данные за 1993 г., по которым "доля Федерации в налогах большинства российских областей колеблется от 60% (Ульяновская обл.) до 53% (Ростовская), тогда как республики почти не отдают налогов Федерации. У Татарстана эта доля составляет 0,1%, у Башкирии - 0.8%)".
В итоге, субъекты Федерации, кроме естественных различий природно-климатического характера и оставленных в наследство прошлой региональной политикой различий по площади, численности, плотности населения, уровню экономического и социального развития, а также узконаправленной народнохозяйственной специализации регионов и многого другого, приобрели четкие различия по историческим и национальным признакам. При этом наследии все субъекты Российской Федерации получили право законодательствовать. Фактом является то, что вопросы земельных отношений, охраны окружающей природной среды, вопросы безопасности, налогообложения, прав собственности и многие другие решаются субъектами федерации обособленно, в привязке к национальному вопросу, выходя за рамки собственных полномочий.
Все это касается и вопросов внешнеэкономической деятельности. Действует великое множество законодательных и нормативных актов, принятых Государственной Думой, Указами Президента Российской Федерации, договорами между центром и субъектами федерации. Во всем этом "обвале" документов упускается главное - четкое разграничение полномочий между центром и регионами.
В Удмуртской Республике законом "О выборах глав местного самоуправления, глав местной администрации районов и городов Удмуртской Республики" вопрос выборности глав местной администрации был решен уже в 1994 г., когда для остальных субъектов федерации вопрос решался путем назначения через исполнительную вертикаль. Сейчас эта республика во многих вопросах принимает самостоятельные решения и, пользуясь несовершенством федерального законодательства, проводит политику правового сепаратизма. Не лишена политических амбиций Республика Кабардино-Балкария. Примечателен конфликт между администрациями Архангельской области и входящего в нее Ненецкого автономного округа по вопросам нефтедобычи и международных договоров. Список аналогичных примеров может быть продолжен. Но самым ярким примером правового сепаратизма можно назвать республику Ичкерия. Сегодня мы имеем Конституции только двух республик из двадцати одной в составе Российской Федерации, не противоречащие Конституции Российской Федерации.
Таким образом, началась "раскрутка11 центробежных тенденций, чреватых не только национальными и политическими конфликтами, которые сами по себе губительны для экономики России, но и экономическим произволом субъектов Российской Федерации, угрожающим государственной целостности и чреватым политической деструктуризацией общества.
Является очевидным, что при любом варианте взаимоотношений центра и регионов, права регионов должны быть абсолютно одинаковыми. "Разношерстность" прав и обязанностей регионов не может привести ни к чему позитивному.
Различия в правах и обязанностях регионов позволительны лишь в тех случаях, при которых эти особые права влекут за собой выполнение очевидных задач для всей страны.
Права и возможности регионов России в осуществлении внешнеэкономических связей
В этих законодательных и нормативных актах права регионов не обозначены настолько четко, что бы их можно было трактовать и исполнять без каких-либо превратных толковании. Иначе говоря, права регионов в осуществлении внешнеэкономических связей до сих пор не нашли какого-либо четкого истолкования. Это становится очевидным, поскольку не решены фундаментальные правовые условия взаимоотношений между центром и регионами.
В условиях рыночного реформирования экономики России проблемы внешнеэкономических связей то приобретали острую актуальность, то уходили на второй или даже на третий план хозяйственной политики.
Конечно, проблемы внешнеэкономической деятельности регионов, как и всей страны, так же, как и степень их значимости, являлись определенным показателем остроты тех или иных проблем развития российской экономики.
Естественно, внешнеэкономические связи в региональном аспекте не могут и не должны занимать главенствующее место. В условиях такой страны, как Россия, внутрихозяйственные связи или проблемы хозяйственного взаимодействия со странами СНГ, бесспорно, длительное время будут играть первостепенную роль. Так как экономика такой большой по территории страны не может сразу же за короткий исторический промежуток времени рассматривать себя, в первую очередь, как часть мировой экономики. Российская экономика должна пройти исторически достаточно большой промежуток времени, чтобы иметь право заявить о себе, как о равноправной составной части мирового рынка. Для этого она должна пройти период "саморазвития", в течении которого ей предстоит занять свое место в системе мирохозяйственных связей. Этот период достаточно сложный и многопроблемный. Конечно Россия вынуждена предпринимать собственные усилия для модернизации своей экономики и приспособления к жестким требованиям международной конкуренции. Тем не менее, нельзя приуменьшать и роли внешнеэкономических связей.
Внешнеэкономические связи являются одновременно и стимулом и катализатором и, в определенной мере, источником для модернизации российской экономики. Равно как и в политико-административном плане, так и в плане прав в области внешнеэкономической деятельности, все регионы должны быть равными. Ясно, однако, что это юридическое равенство ни в коем случае не будет означать равенство фактическое, ибо роль различных регионов даже в масштабах страны весьма неодинакова, не говоря уже о масштабах мирового рынка.
Что же определяет реальные возможности регионов в плане внешнеэкономической деятельности: привлекательность региона для того или иного сегмента мирового рынка. Например, наличие дефицитных ресурсов, новых технологий, удобства географического положения, геополитическая роль - близость к средоточию международных коммуникаций; инвестиционная привлекательность; особый имидж, обеспечивающий интерес к данному региону со стороны того или иного сегмента международного рынка или определенных национальных рынков; географическое положение; демографическая структура региона, которая включает в себя национальный состав населения, расовые признаки, господство тех или иных конфессий, менталитет подавляющей части населения. Эти факторы весьма важны при определении стратегии выхода на страну-донора (основного партнера) или группу стран-доноров (внешнеторговых партнеров). Важным элементом в определении роли того или иного региона в системе внешнеэкономических связей играют не только внутренние интересы региона или национально-государственные интересы страны, в нашем случае России, но и внешние национально-государственные интересы и то место, которое данные регионы занимают в различных внешних стратегиях. Наивно было бы строить региональную или национально-государственную внешнеэкономическую стратегию без учета того, какой силы притяжением обладает этот район для внешних сил - отдельных государств или групп государств. Это обстоятельство абсолютно необходимо учитывать для определения как национальной, так и региональной стратегии внешнеэкономической деятельности. Более того, в этом аспекте абсолютно необходима национально-государственная ориентация регионов в определении их внешнеэкономической тактики и стратегии, а также в определении ряда возможностей при их организации. А это предполагает постоянные и серьезные исследования мирохозяйственной ситуации. Самая главная проблема современной региональной экономики состоит не в том, учет каких составляющих элементов важен для разработки этой стратегии, а с учетом каких инструментов обеспечить реализацию этой стратегии. Здесь важен и необходим учет зарубежного и отечественного опыта. Понятно, что в России любой зарубежный опыт необходимо воспринимать критически, преломляя его сквозь призму уникальных особенностей России, о которых было сказано выше. Наивно было бы полагать, что региональная деятельность или "самодеятельность" в области внешнеэкономической стратегии может быть эффективной вне связи ее с общегосударственным определением места и роли региона в народнохозяйственной и внутриполитической жизни страны. Современная ситуация дает мало места для оптимизма в этом смысле. Регион - часть государства и, естественно, вне связи с общей ситуацией в стране регион не может и не должен играть какую-либо очень самостоятельную роль в системе мирохозяйственных связей. Чтобы реально ставить вопрос о внешнеэкономической стратегии региона, необходимо провести аналитическую работу. Суть ее состоит: -во-первых, в оценке хозяйственного потенциала региона в плане заинтересованности в этом потенциале со стороны мирового рынка. Иначе говоря, надо соотнести экономический потенциал региона с потребностями мирового рынка по тем или иным отраслевым сегментам. Это, естественно, предполагает сбор информации о соответствующих сегментах мирового рынка. Анализ мирового рынка -заботы и возможности не только и не столько региона, сколько центра. Регион, конечно, должен проработать информацию из центра соответственно своим нуждам, потребностям и задачам; но приграничный регион может вполне самостоятельно заниматься исследованием конъюнктуры близ лежащих зарубежных рынков и разработкой локальных стратегий выхода на эти рынки, что, собственно, уже давно практикуется среди удаленных от центра регионов; -во-вторых, необходимо собрать и обобщить информацию об уже имеющихся связях хозяйствующих субъектов региона.
Современная практика российских регионов в осуществлении внешнеэкономических связей
После издания законов в экс-СССР о либерализации внешнеэкономической деятельности было разработано немало интересных программ и проектов, в том числе и в региональном аспекте, которые учитывали зарубежный опыт (например, таких стран, как Венгрия, Китай, Польша, Чехословакия). Была популярна идея создания свободных экономических зон (СЭЗ). Большинство этих проектов не было осуществлено ввиду их недостаточной обоснованности, либо из-за резкого обострения внутриполитической ситуации, которая вылилась в раскол экс-СССР и во всеобъемлющее реформирование России на базе рыночной экономики.
Естественно, потребовалось определенное время, чтобы на основе сложившегося опыта функционирования экономики в новых условиях предлагать новые идеи по организации внешнеэкономической деятельности, как в целом по стране, так и по регионам. Даже сейчас, по прошествии целого ряда лет рыночного реформирования страны, нельзя утверждать, что большинство хозяйствующих субъектов и регионов способны в полной мере осуществлять полноценную внешнеэкономическую деятельность. К примеру, такая форма внешнеэкономической деятельности, как создание и функционирование сети зарубежных дочерних фирм отечественных предприятий, в том числе и компаний финансового профиля, которая используется во всем мире в качестве механизма закрепления на рынке, освоения технологий, минимизации налоговых потерь и репатриации инвестиционных вложений и вывоза прибылей на национальную территорию через посредство "налоговых гаваней", в отечествегшой практике используется либо узко-в режиме экономии валютных средств, либо в своеобразном качестве "национального (российского) изобретения "-невозврата валютной выручки. Более того, мы видим, что и на общефедеральном уровне решены отнюдь не все задачи по созданию механизма регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью.
В период конца 80-х - 90-х годов активно разрабатывалась теория СЭЗ, в частности, Санкт-Петербурга, Находки, Калининградской области. Идеи СЭЗ выдвигали даже не пограничные регионы. Однако, эти идеи осуществлены в полной мере не были даже в Калининградской области и Находке. В значительной мере это было обусловлено не только отсутствием опыта организации СЭЗ, но и непониманием сложного механизма реализации идеи, цели и задач этих зон.
На рубеже 80-х - 90-х годов значительное количество региональных политиков в СССР и Российской Федерации проявило большой интерес к изучению опыта КНР по учреждению свободных экономических зон (специальных экономических зон, особых административных районов, и т.п.). Интерес этот объяснялся высокой результативностью и эффективностью функционирования последних в КНР.
Вследствие этого интереса, в указанный период времени отмечались многочисленные попытки учредить "свободные экономические зоны" (СЭЗ), "зоны свободного предпринимательства" (ЗСП) и т.п. (ЗСП Санкт-Петербурга, Выборга, Находки, Калининградской области и др.). Из них в настоящее время, хотя и в усеченном, по сравнению с первоначальными замыслами, существуют ЗСП Находки и Калининградской области.
Говоря о неудачных попытках копирования китайского опыта по учреждению СЭЗ (ЗСП) в СССР и России, следует указать, что эти попытки, во-первых, не могли не закончиться неудачей, и во-вторых, как это ни парадоксально звучит, хорошо, что эти попытки так и не состоялись.
Коренное отличие китайского опыта по учреждению СЭЗ - (особых экономических регионов, особых административных единиц и пр.) от попыток такого рода на финальном этапе существования СССР, а затем и Российской Федерации, заключается в том, что СЭЗ КНР явились масштабной частью (но только частью, и не более того) осмысленной и тщательно продуманной социально -экономической стратегии этой страны, разработанной "командой" Дэн Сяо Пина.
В СССР и РФ СЭЗ являлись не частью национальной стратегии, а рассматривались лишь как нечто самостоятельное, самодовлеющее, как очередная "панацея", предлагаемая вне связи с конкретной социально-политической и экономической ситуацией в стране и вне связи с экономическими возможностями. Не случайно, от этой идеи отказались даже такие ее рьяные сторонники, как бывший мэр Санкт - Петербурга А.Собчак.
По прошествии 20 лет экономических реформ в КНР можно уже примерно представлять себе место и роль СЭЗ (ЗСР, ОАР, САР и др.) в стратегии социально-экономического развития Китая. Руководству КНР было понятно, что такую огромную и слаборазвитую страну как Китай, нельзя "поднять" сразу. Наряду с постепенным переходом к рыночным принципам хозяйствования и общим стимулированием предпринимательской деятельности, нужно создавать "точечные анклавы" - стимуляторы и инструменты модернизации экономики страны. В эти точечные анклавы необходимо привлечь иностранные инвестиции, новые технологии, новый опыт управления, и т.д. - с тем, чтобы впоследствии, накопив средства и новый опыт управления, связей с внешними рынками, постепенно, шаг за шагом, район за районом, модернизировать всю страну.
Для выполнения этой задачи необходимо было привлечь иностранные инвестиции, иностранных специалистов. Однако, чтобы этого добиться, нужно было создать для них более льготные условия, чем иностранные инвесторы имеют у себя на родине или в других странах. Иначе говоря, нужно было создать для них "капитализм в условиях социализма". Отсюда и появилась концепция СЭЗ. Зоны нужно было изолировать от основного Китая", чтобы не допускать взаимопроникновения "двух противоположных миров", не допустить бесконтрольной миграции населения в эти зоны из внутренних районов. Для решения этой задачи, а также для обеспечения политической стабильности на период рыночного реформирования КНР, Китай создавал первые зоны, как правило, либо на островах, либо в таких районах побережья, которые можно было сравнительно легко изолировать от континентальной части страны. В установлении связей СЭЗ с основной частью Китая был разработан механизм всестороннего и жесткого государственного контроля. Но в самих СЭЗ были установлены чрезвычайно либеральные условия хозяйственной деятельности, при этом наибольшие льготы предоставлялись для экспортоориентированных сфер экономики. По мере того, как СЭЗ развивались и укреплялись, либерализуется и режим их связей с остальным Китаем. С учетом накопленного опыта создавались новые СЭЗ, причем возрастало разнообразие их правовых форм. Наконец этот опыт позволил разработать и оригинальные политические решения, например, в отношении Гонконга (ныне особый административный район Сянган).
