Содержание к диссертации
Введение
1. Налоговая политика как социально-экономический институт 12 '
1.1. Роль налогообложения в государственном регулировании экономики 12
1.2. Теоретико-методологические основы анализа эффективности налоговой политики 23
1.3. Этапы и перспективы налоговой реформы в России 35
2. Структурно-функциональная характеристика налоговой системы в переходной экономике 49
2.1. Особенности федеральной налоговой политики 49
2.2. Налоговые льготы и проблемы их оптимизации 66
2.3. Роль местных налогов в развитии экономики 80
2.4. Воздействие совершенствования налоговой системы на развитие предпринимательства 100
Заключение 118
Список использованной литературы и источников 127
Приложения 138
- Роль налогообложения в государственном регулировании экономики
- Теоретико-методологические основы анализа эффективности налоговой политики
- Особенности федеральной налоговой политики
- Налоговые льготы и проблемы их оптимизации
Введение к работе
Формирование адекватной условиям России модели рыночной экономики требует создания прочной финансовой базы государства и регионов. Важное место в мобилизации денежных ресурсов играет налоговая система со свойственными ей особенностями каждого государства и со спецификой выполняемых задач определенного периода. Это обусловленно тем, что в налоговой политике концентрируется вся совокупность экономических, политических и социальных интересов общества. По своему содержанию и занимаемому положению в системе экономических категорий и рычагов налоговая политика является важнейшим регулятором общих условий хозяйствования.
Действующая налоговая система России создана практически заново, опыт ее функционирования в условиях становления рыночных отношений невелик. Однако уже сейчас видно, что общественное назначение налоговой системы не полностью реализовано в ее функциях. Она пока что последовательно выполняет фискальную и контрольную функции и не обеспечивает стимулирующую, распределительную, регулирующую функции. Не разрешив старые противоречия в формировании доходной базы государственного бюджета, налоговая система породила новые - отсутствие стимулов деловой активности, высокий уровень налогового бремени на текущую хозяйственную деятельность,
В этих условиях необходимы изменения государственной налоговой политики, способные обеспечить налоговой системе эффективное выполнение своих функций, предотвратить ее разрушительное влияние на экономику, превратить ее в элемент стабилизации и прогрессивного развития.
Налоговая политика - сложное, эволюционное, социальное образование, тесно связанное с развитием государства и экономики. Она постоянно изменяется, динамично приспосабливается к воспроизводственным процес-
сам, рынку. Все это способствует превращению ее в часть сложного эффективного механизма регулирования хозяйственной конъюнктуры, в гибкий инструмент, воздействующий на уровень доходности различных видов соб-ствености, на соотношение между накоплением и потреблением в производственных и непроизводственных сферах.
С ложившаяся ситуация в экономике России постоянно сказывается на нормативной и практической стороне системы налогообложения, порождая противоречивые тенденции в налоговой политике государства. Именно неодномерность проблемы в области налогов и сложность их решения предопределили выбор темы диссертации.
На выбор темы большое влияние оказала социальная и экономическая значимость налоговой системы как регулятора общественного воспроизводства на макро- и микроуровнях, которая предопределила повышенное внимание к ней в научных исследованиях последнего времени. Однако развитие плодотворных научных поисков в области экономической теории сдерживается бытующим положением, что рассмотрение налоговой системы не входит в ее предмет. Большинство работ по налоговой системе посвящено изучению финансовых проблем. Определенный вклад в их решение внесли труды советских ученых. Среди них можно выделить работы А.Г. Зверева, С.А. Ситаряна, К.Г. Шеховцева.
В целом же в России почти до конца 80-х годов был характерен подход к налоговой системе как рудиментарному инструменту, не соответствующему "социалистическим принципам хозяйствования", что привело к снижению ее роли как регулирующего механизма, способа воздействия на экономические отношения.
Налоговая система - это не только проблемы финансовых отношений, которые подлежат обязательному политико-экономическому исследованию как составная часть воспроизводственных отношений.
В этой связи весомый вклад в разработку различных аспектов налоговой системы внесли труды отечественных ученых В. Дьяченко, В. Галкина, В. Гусева, Ю. Воронина, Ю. Любимцева, В. Маневича, В. Панскова, В. Ра-
евского, В. Соколова и др. Содержание их работ свидетельствует об определенных достижениях в исследовании проблемы налогов и налогообложения. Однако немало вопросов реализации налоговой политики еще недостаточно изучены. В частности, недостаточно исследованы пути повышения научного уровня, экономические основы и пути формирования налоговой политики.
Анализ экономической литературы и практики хозяйствования свидетельствует, что отсутствует цельное представление о налоговой политике, функциях налоговой системы, принципах организации и месте в становлении рыночных отношений. Огромное количество проблем, стоящих перед Россией в процессе создания адекватной рыночной экономике налоговой системы и предопределили актуальность темы диссертационного исследования. [. Цель диссертационного исследования состоит в анализе концептуальных основ налоговой политики и разработке предложений по реформированию налоговой системы и использованию ее для стимулирования развития экономики и предпринимательской деятельности.
В соответствии с поставленной целью в работе рассматриваются и решаются следующие задачи исследования:
- проведение анализа существующей налоговой системы России;
уточнение принципов разработки налоговой политики, выявление направлений и возможностей ее трансформации;
анализ проблемы соотношения бюджетов различных уровней и выработка предложений для недопущения разрушения единой налоговой системы России и единого экономического пространства;
формирование предложений по развитию системы налогообложения и повышению эффективности ее применения.
Объектом исследования выступает налоговая политика и налоговая система России и стран с рыночной экономикой.
Теоретической и методологической базой исследования являются положения и выводы, концепции, содержащиеся в научных публикациях зарубежных { А. Смита, Д. Рикардо, Д. Кейнса, А. Вагнера ) и других эконо-
6 мистов по кругу изучаемых проблем, основные законодательные акты и нормативные материалы, регулирующие экономическую деятельность в этой сфере. Использован также большой практический материал об опыте накопленном в области налоговой политики России.
Б ходе диссертационного исследования использовались методы структурно-функционального и генетико-логического анализа, монографического исследования, статистической обработки информации. В работе широко использовались программные продукты.
В диссертационном исследовании дан анализ российской налоговой политики и на основе полученных выводов выдвинуты авторские предложения по ее изменению.
Основные положения, выдвигаемые на защиту:
Роль налогообложения в государственном регулировании экономики
Система налогообложения является одним из важнейших механизмов государственного воздействия на ход экономического развития. Пожалуй, в период становления рыночной экономики России нет ни одной другой столь сложной и запутанной проблемы. Она связана с формированием финансовых ресурсов на разных уровнях, затрагивает экономические интересы всех налогоплательщиков, зависит от социально-экономических целей, которые ставит перед собой общество, определяет характер взаимоотношений государства и всех хозяйствующих субъектов.
Налоговая система - важнейший активный элемент рыночной экономики. Она представляет собой совокупность налогов, действующих на территории страны, методы и принципы построения налогов. Научно обоснованная, отражающая изменяющуюся действительность, налоговая система может позитивно влиять на экономические процессы, гасить негативные явления, утверждать цивилизованные правовые отношения в обществе.
Влияние налогов на процесс воспроизводства осуществляется в виде налогового регулирования и представляет собой систему особых мероприятий в области налогообложения, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику в соответствии с принятой правительством концепцией экономического роста. Налоговое регулирование охватывает не только отдельные отрасли и сферы влияния, но и всю экономику во всем многообразии ее форм.
Налоги составляют основную долю доходной части государственного бюджета стран е рыночной экономикой. Налоги представляют собой часть национального дохода, мобилизуемую во все звенья бюджетной системы. Это обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие государству в заранее установленных законом размерах и в определенные сроки. Первым общим показателем, характеризующим их роль в экономике той или иной страны, служит доля всех налоговых поступлений в валовом национальном продукте (ВНЛ ). Эта доля достигает заметной величины в странах с развитой рыночной экономикой: в начале 90-х годов в США - 30%, в Германии - 38, Франции - 44, Англии - 37, Италии - 40, Канаде - 37, Швеции - 61%. Аналогичная доля в России в тот же период составляла 40 - 45%, в 1993 - 1995 гг. - она снизилась до 30 - 35%. Удельный вес налоговых платежей в валовом внутреннем продукте (ВВП) России, несмотря на некоторую стабилизацию в экономике, увеличился всего с 7,8% в 1994 г. до 9,3% в 1997г. (см. прил. 1),
Налоги также воздействуют на капитал на всех стадиях его кругооборота. Если при выполнении своей фискальной функции они оказывают влияние лишь при смене капитала из его товарной в денежную форму и наоборот, то система налогового регулирования, ко всему прочему, воздействует и на стадии производства, и на стадии потребления. Пример тому - косвенные налоги и разветвленная система налоговых льгот, скидок и кредитов при подоходном обложении физических и юридических лиц. Это позволяет контролировать массовый спрос и предложение не только товаров, но и капиталов, поскольку доход является основой спроса населения и конечным результатом функционирования капитала в фазе производства.
В мировой практике известны следующие наиболее распространенные методы налогового регулирования; - изменение массы налоговых поступлений,
Никитин С, Глазова Е., Степанова М. Налоги в странах рыночной экономики и в России // МЭиМО.-1996.- № 4,- С. 5, Пансков А. Между прошлым и будущим. Налоговиков уполномочили снизить налоги // Экономика и жизнь,- 1998,- № 5( январь).- С. 3. - замена одних способов или форм обложения другими; - дифференциация ставок налогов; - изменение налоговых льгот и скидок; - изменение сфер распространения налогов.
Воздействие налогов на экономику происходит не прямо, а опосредовано. Как инструменты перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода, они оказывают влияние с некоторым опозданием от действующих тенденций, пропорций и темпов экономического роста. Принцип обратной связи налогов может иметь свою эффективность только при условии своевременного принятия соответствующих мер налогового регулирования. Тем не менее, налоги являются важнейшим средством антициклического развития экономики, В целях выравнивания темпов экономического роста многие страны используют налоговый механизм для регулирования спроса на инвестиции. Поскольку налоговые поступления следуют за объёмами и темпами производства с некоторым опозданием, постольку автоматически рост налогов может привести к депрессии в производстве и даже к его спаду. В этой ситуации необходимо снижать налоги с целью повышения стимулов к инвестированию.
Теоретико-методологические основы анализа эффективности налоговой политики
Проблема налогов - одна из наиболее сложных в практике осуществления экономической реформы. Налоги сегодня способны сыграть существенную роль в решении стабилизации экономики. Но отвечает ли сегодняшним экономическим задачам анализируемая модель? Чтобы ответить на этот вопрос необходимо проанализировать структуру налоговой системы России. Начнём с рассмотрения принципов построения системы налогообложения. При выборе системы налогообложения следовало бы руководствоваться общими правилами рационального мышления, согласно которым необходимо в первую очередь определить целевое её назначение и имеющиеся ограничения, сформулировать их в виде отдельных принципов или критериев, а уж потом выбрать способы, позволяющие наилучшим образом реализовать данные принципы. Заслуга выработки основных принципов формирования налоговой системы принадлежит А.Смиту, давшему четыре правила обложения налогами.1 В дальнейшем эти принципы были дополнены другими экономистами. Как уже отмечалось выше, при выборе системы налогообложения необходимо определить её целевое назначение. Если целевое назначение определено, то последующий выбор системы налогообложения - это процесс, в результате которого либо однозначно выбирается форма налога, либо отсекаются все его формы, противоречащие избранной цели. Можно выделить следующие цели, которые государство может преследовать во взаимоотношениях с налогоплательщиками: - полное невмешательство в экономическую жизнь общества и снятие государством с себя ответственности за распределение общественного продукта и экономический рост; - полная власть над обществом, включая его экономику и распределение всех произведенных товаров и услуг; - одновременная максимизация индивидуального богатства налогоплательщиков и налоговых поступлений в бюджет. Согласно этим трем целям, можно выделить три принципа построения налоговой системы государства. Принцип полного экономического либерализма. Принцип полного экономического тоталитаризма. Принцип одновременной максимизации благосостояния отдельных гра ждан и общества. Перечисленные выше принципы можно назвать теоретическими. Но, анализируя их и учитывая потребности практики, можно сказать, что формирование налоговой политики должно строиться на соблюдении следующих принципов. 1. Общая нацеленность. При построении и оценке налоговой системы следует исходить не столько из прямого её фискального эффекта, сколько из совокупного ее" влияния на развитие экономики. 2. Простота. Установление налога и его сбор не должны сопровождаться созданием гигантских бюрократических машин. 3. Фискальная эффективность. Расходы государства и налогоплательщиков, связанные с взиманием налогов, очевидно, должны быть многократно меньше сумм налоговых поступлений, в противном случае на финансирование основных расходов государства мало что останется. Кроме того, необходимо максимизировать общую массу дохода от налогов, а не ставки последних. 4. Блокирование тенденции к уклонению от уплаты налогов. При введении того или иного налога и установлении процедур его взимания, необходимо обеспечить невозможность (либо невыгодность) уклонения от его уплаты. 5. Универсальность. Ставки налогообложения и нормативы распределения доходов между бюджетами разного уровня должны быть максимально унифицированы, подходить для различных категорий налогоплательщиков, отраслей, регионов и видов деятельности. 6. Стимулирование общественно-полезных и подавление вредных видов деятельности. 7. Защищённость доходов не только бюджета, но и налогоплательщиков от инфляции. Этими основными принципами необходимо руководствоваться при создании новой налоговой системы России. При этом, разумеется речь идет не о механическом копировании, а о творческом осмыслении, опирающемся на глубокое изучение истории развития и современного состояния российской экономики. Основными элементами налоговой системы являются виды налогов и принципы их начисления - налоговые ставки и налоговая база. Существенное воздействие на функционирование налогового механизма оказывают так же налоговые льготы. В общем виде, налоги, которые взымаются на территории Российской Федерации, можно представить следующим образом.
Особенности федеральной налоговой политики
Теперь перейдем к рассмотрению следующих видов налогов: подоходный налог, налог на прибыль, акцизы, налог на добавленную стоимость, налог на имущество. Особое значение в формировании структуры государственного бюджета имеют личные подоходные налоги. Они носят массовый характер и начисляются со всех доходов граждан, включая заработную плату, разовые доходы от различных видов творческой и коммерческой деятельности, полученных дивидентов и другие. Доля личных подоходных налогов в бюджетах различных стран колеблется. В среднем от 75 до 90% государственных бюджетов формируется от налоговых поступлений, взимаемых с доходов населения, и лишь 10-25% - с частного имущества и капитала. В доходах населения личные налоги составляют в таких странах как США, Англия, Франция до 25-30% доходов каждой семьи. При значимости роли индивидуального подоходного налога в современной налоговой системе развитых стран немаловажна специфика подходов различных теоретических школ к увязке этого налога с решением проблем стимулирования производства. Так, кейсиаицы, рассматривающие расширение платежеспособного спроса в качестве важнейшего стимула экономической деятельности, чаще всего сторонники прогрессивного обложения личных доходов. Логика подобной позиции проста: низкие доходы сразу идут на потребление, расширяя тем самым потребительский спрос и стимулируя рост производства; высокие же доходы, значительная часть которых превращается в сбережения, сти- мулируют производство гораздо слабее, поэтому более высокое обложение налогами этих доходов не препятствует стимулам роста производства. Противоположной логики придерживаются сторонники теории "экономики предложения" и монетаристы. По их мнению, сбережегтя от высоких доходов формируют финансовые ресурсы для увеличения шгеестиций и соответствеїшо производства, отсюда более низкие и пропорциональные налоги (или хотя бы взимаемые по мало прогрессивной шкале), способствующие росту производства, предпочтительнее. В практике подоходного налогообложения населения стран развитой рыночной экономики своеобразно сочетаются идеи практически всех отмеченных выше школ. В России доля подоходного налога с населения невелика. Она заметно ниже, чем у всех сопоставимых западных стран. И это, несмотря на переход от пропорционального обложения (13% зарплаты) к прогрессивному (нижняя ставка - 12%, верхняя - около 1/3 дохода) (см. прил. 4).1 Другим, относящимся к разряду прямых налогов, является налог на прибыль предприятий. Этот налог является подоходным налогом, начисляемым на доходы юридических лиц. Налог на прибыль определяет размеры обязательных платежей предприятий в государственный бюджет. Налог на прибыль взимается с облагаемой прибыли предприятий, равной валовой выручке от реализации за вычетом производственных и коммерческих издержек (включая заработную плату, проценты по банковскому кредиту, затраты на рекламу), а также расходов, которые в соответствии с действующим законодательством полностью или частично освобождаются от налогообложения. В России при налоговых изъятиях из прибыли предприятий превалируют фискальные задачи. В следствии этого возникает множество проблем. Так основную часть обложения прибыли составляет собственно налог на прибыль; кроме тот, имеются и налоги под другим названием, покрываемые по сути за счет той же прибыли, например, налог на пользование недрами и приро-доресурсами и другие. Так и нефтедобывающей промышленности России налог на право пользования недрами устанавливается в 8% валовой выручки, так называемый налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы -] 0% чистой выручки ( валовая выручка за вычетом НДС и акцизов). В целом в этой отрасли, кроме налога на прибыль, другие налоговые изъятия из прибыли составляют около 32% ее величины.1 В этом отношении российская практика принципиально не отличается от западной, в которой также наряду с собственно налогом на прибыль имеются и другие налоговые изъятия из прибыли, в результате чего общее налогообложение прибыли возрастает. Пршщипиальнос отличие российской практики налогообложения прибыли состоит (из-за приоритета фискальных задач, как это было отмечено выше) в чрезмерной величине подобного налогообложения. В наиболее обобщсішом виде последнее выявляется в том, что все налоговые изъятия из прибыли составляли до 1996 года около 1/3 всех налоговых поступлений в России, что резко превышает аналогичные доли в западных странах. Укажем на основные факторы завышения налогообложения прибыли в России. Во-первых, хотя ставка собственно налога на прибыль в России имеет умеренную величину, реально эта ставка заметно выше.
Налоговые льготы и проблемы их оптимизации
Активность налоговой системы проявляется в выполнении сю двух функций: фискальной и регулирующей. Фискальная функция налогов позволяет государству формировать государственные денежные фонды, образующие условия для его функционирования. Она показывает обязштосги налогоплательщиков перед государством. Регулирующая функідия налогов означает их использование для стимулирующего воздействия на экономику, прежде всего через перераспределение национального дохода. Регулирующая функция показывает обязанности государства перед налогоплательщиками.
Следовательно, выражая разные стороны налоговых отношений, обе функции - фискальная и регулирующая - выступают в единстве: обязанности налогоплательщиков перед государством оборачиваются обязанностью государства перед налогоплательщиками. И чем совершеннее синтез этих функций, тем более доступна налоговая система для населения. В современных условиях стимулирование экономических процессов через налоговую систему осуществляется с помощью таких инструментов, как налоговые льготы (в СШЛ их насчитывается более ста, в Великобритании - около восмидесяти).
Налоговые льготы - полное или частичное освобождение налогоплательщика от налога в соответствии с действующим законодательством. Налоговые льготы могут предоставляться в различной форме. В отдельных случаях могут быть предоставлены льготные, более низкие процентные ставки. Такая льгота предоставляется во многих странах при начислении, например, налога на прибыль малых предприятий. В других странах законодательство освобождает некоторые категории налогоплательщиков от необходимости перечисления средств в бюджет" по каким бы то ішбьіло низким ставкам. Этой льготой, на пример, пользуются предприятия на которых работают инвалиды, иногда вновь открываемые предприятия в течении какого-либо времени.
Наиболее распространенными налоговыми льготами являются правила, позволяющие подтем или иным предлогом сокращать величину налоговой базы. Так, при начислении налога на прибыль двумя каналами сокращения налоговой базы являются: во-первых, списание части прибыли и отнесение ее к себестоимости продукции, и, во-вторых, уменьшение облагаемой прибыли за счет прямых вычетов из ее общей суммы.
Льготы позволяют вычитать из валового дохода определенные суммы, не подлежащие обложению налогом. В результате таких операций облагаемый доход (налоговая база) оказывается меньше валового дохода на величину налоговых льгот. Определение суммы облагаемого дохода позволяет подсчитать размеры налога. Для этого необходимо применить налоговую ставку к облагаемому доходу.
При индивидуальном подоходном налогообложении каждому налогоплательщику предоставляются льготы по уплате налога. Это происходит либо в форме фиксированной скидки, либо в порядке постатейного вычета различного рода расходов из валового облагаемого дохода. Например, в США в настоящее время действует стандартная скидка в три тысячи долларов в год на одиночку и в пять тысяч долларов на семейную пару с одним не работающим супругом.
При постатейных льготах из налоговой базы вычитаются так называемые "деловые издержки", то есть расходы на транспорт, спецодежду и т.п., расходы на медицинское обслуживание и покупку лекарств сверх определенного процента валового дохода (в США свыше 7,5%), заіратьі по уходу за малолетними детьми и престарелыми, взносы в пенсионные и благотворительные фонды, расходы на уплату местных налогов. При этом скидки подлежат ежегодной индексации по стоимости жизни.
Большое значение придается селективному налоговому регулированию, направленному на поощрение и стимулирование мелких и средних фирм. Иачис ление налогов на прибыль компаний связано с широко разработаїшой на Западе системой различных налоговых скидок и льгот. Их перечень чрезвычайно обширен. Так, кроме непосредственно произведенных расходов из обложения разрешается исключать отчисления в различные фонды, затраты на научные исследования, дивиденды, проценты но задолженностям. При этом крупнейшей льготой, которой пользуются компании, является ускоренная амортизация. Амортизационные отчисления, как часть издержек, не облагаются налогом. Как правиле?, налоговое законодательство разрешает проводить амортизационные списания в размерах, значительно превышающих фактический износ основного капитала. Это достигается либо путем списания стоимости оборудования в первые годы его службы, либо путем установления заниженных сроков его работы. Тем самым завышается размер амортизационного фонда и занижается величина прибыли, подлежащей обложению. Льготный налоговый режим такого рода выгоден, прежде всего, крупным компаниям со значительными производственными фондами.
Наряду с амортизацией освобождаются от налогообложения различные виды резервных фондов, благотворительные, пенсионные фонды. В США, например, традиционной, до налоговой реформы 1986 года, была скидка на истощение недр, предоставляемая компаниям добывающих отраслей (определенная часть дохода исключалась из обложения).
