Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль государства в разрешении экономико-экологических проблем. Методологическая основа исследования 13
1. Экологическая функция государства 13
2. Опыт развитых стран в разрешении экологических проблем 19
3. Общетеоретические решения проблемы негативных экстерналий 24
4. Проблемы становления административно-экономического механизма природопользования в современной России 35
5. Модель регулирования процессов природопользования на основе баланса административных и экономических методов 41
Глава 2. Развитие природоохранной политики государства в современной России 58
1. Финансирование природоохранных программ в современной России 58
2. Совершенствование институциональной системы 78
3. Совершенствование рыночного механизма природопользования в России 88
3.1 Экологическое страхование - один из разновидностей рыночных методов регулирования 90
3.2 Экономические методы оценки природных ресурсов 95
Заключение 102
Литература 106
Приложения 113
- Опыт развитых стран в разрешении экологических проблем
- Общетеоретические решения проблемы негативных экстерналий
- Финансирование природоохранных программ в современной России
- Совершенствование институциональной системы
Введение к работе
Актуальность темы.
Государство на протяжении всей истории своего существования, наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Государственное регулирование экономики имеет долгую историю. В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей. В современных условиях любое государство осуществляет регулирование национальной экономики с различной степенью государственного вмешательства в экономику.
Особенно возрастает роль государственного регулирования в условиях экономического кризиса. Мировой опыт показал, что выход из кризиса возможен лишь при жесткой централизации государственной власти и проведении нетривиальных мер по обеспечению экономического роста. Так было и с западноевропейскими странами в послевоенный период, и с латиноамериканскими странами (Аргентиной, Бразилией) - в наше время.
Трансформируя экономические системы, масштабно развивая производство, общество само себя ведет к кризису другого характера - экологическому кризису. Об этом кризисе, теперь уже ставшем глобальным, а, значит, и геополитическим, говорит П. Г. Олдак . Исторически производство, - пишет П. Г. Олдак, - было открытым на входе - оно строилось по принципу одноразового использования ресурсов: каждый раз, начиная новый цикл воспроизводства, люди обращались к новым природным ресурсам. Производство было открытым и на выходе - оно строилось по принципу: восстановление природных систем дело самой Природы. Современная
человеческая цивилизация также опирается на открытые системы производства, т.е. строится на началах экстенсивного природопользования.
Коэффициент полезного действия экстенсивных форм природопользования крайне низок. Достаточно учесть, что сегодня утилизируется в конечном продукте приблизительно 1 % веса используемых природных ресурсов. Остальные же 99 % практически безвозвратно теряются. Далее П. Г. Олдак указывает, что мы идем к неизбежному "перелопачиванию" всей Земли. Современное производство опирается на технологии, которые в отношении рациональности использования природных ресурсов являются крайне отсталыми. И если в прошлом равновесие нарушалось лишь в отношении земельных и лесных ресурсов, то сегодня загрязнение охватывает речные ресурсы, атмосферу, почву, животный мир, мировой океан, озоновую оболочку Земли, климат.
Взаимосвязь экономического и экологического кризисов в настоящее время не вызывает сомнений. Так, реформы в экономике и общественно-политической сфере повлияли на все стороны жизни российского общества, в том числе, на состояние природоохранной работы. Экономические программы осуществляются медленно и непоследовательно. Большинство промышленных предприятий убыточны, финансовая ситуация в стране крайне сложная. В таких условиях исполнительная власть пытается в приоритетном порядке решать социально-политические и экономические задачи в ущерб другим, в том числе, очевидно, экологическим. И тем не менее, государство не может их игнорировать.
Нельзя сказать, что экологические проблемы в России никак не решаются. Вместе с тем, здесь сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, на уровне руководства страны принимаются десятки федеральных законов, постановлений, инструкций, регламентирующих потребление природных ресурсов и лимитирующих степень загрязнения окружающей среды; активно работают центральные и местные экологические организации. С другой
стороны, сложившаяся экономическая ситуация оказывает явно негативное влияние на конечную реализацию природоохранных программ и соблюдение «экологических законов».
Обозначим наиболее важные проблемы, существующие в настоящее время в природоохранном секторе:
1. Средства, выделяемые Федеральным экологическим фондом (ФЭФ) на проведение природоохранных мероприятий, часто используются не по назначению. Их формирование напрямую зависит от способности предприятий и организаций платить «экологические налоги».
2. Нестабильная политико-экономическая ситуация лишает Россию возможности получения финансовой поддержки (на экологические нужды) со стороны Запада.
3. В результате износа оборудования большинства промышленных предприятий страны резко возросла степень экологических рисков. Экологическая обстановка в крупных промышленных городах - критическая.
4. Благодаря дефициту финансовых ресурсов многие отечественные природоохранные программы приостановлены, а реализация наиболее крупномасштабных - отложена на неопределенный срок.
5. Государственное регулирование процессов природопользования и охраны окружающей среды малоэффективно. Экологическая политика государства пока не имеет определенной направленности на практике, хотя законодательная и правовая база существуют.
Наличие этих проблем свидетельствует о том, что состояние экономики и природоохранная деятельность находятся в прямой зависимости. Проблемы загрязнения окружающей среды, оказывающие существенное влияние на экономическое развитие, определены в экономической науке как отрицательные внешние эффекты (негативные экстерналии). Наиболее распространенным методом государственного воздействия на
загрязнение окружающей природной среды является административное регулирование, заключающееся в прямых запретах и требованиях выполнения экономическими субъектами ряда действий, что подкрепляется мощью государственного аппарата принуждения. Однако практика показывает, что установленные стандарты и нормы выбросов, позволяют незначительно сократить размеры экстерналий и, как следствие, не приводят к оптимальному размещению ресурсов, поскольку не учитывают индивидуальных особенностей вовлеченных в подобные ситуации экономических субъектов1. Рыночные методы борьбы с загрязнением окружающей среды, применяемые в сочетании с административными в последние годы, также не дают ощутимых практических результатов.
По нашему мнению, следствием низкоэффективной работы природоохранных структур и неспособности государства осуществлять рациональное природопользование, а также борьбу с негативными экстерналиями, является отсутствие единой теоретической модели регулирования процессов природопользования. Кроме того, невозможность прогнозирования последовательной политики государства в обозначенном направлении - есть важнейшая проблема при становлении рыночных отношений в России.
Реальные практические сдвиги в природоохранной работе могут быть получены в том случае, если государство применит политику баланса методов административного и рыночного регулирования процессов природопользования. Кроме того, есть все основания считать, что стабильный экономический рост в России возможен, а его совместимость с природоохранной работой должна быть основана на использовании более совершенных экологически чистых технологий как в действующем, так и в будущем производстве.
Поиску конкретных рекомендаций и методик в данном направлении посвящена диссертация.
2. Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической и методологической основой исследования явились: принципы целостного подхода к анализу проблемы загрязнения окружающей среды в России и мире; институциональная теория как инструмент оценки влияния внешних эффектов на природоохранную политику государства в условиях переходной экономики; теорема Коуза, как наиболее общее положение новой институциональной теории, посвященная проблеме внешних эффектов; теоретические решения проблемы негативных экстерналий путем налогового регулирования, предложенные А. Пигу.
Информационной средой для определения теоретической и методологической основ исследования явились печатные работы отечественных и зарубежных ученых: Р. Коуза, А. Пигу, Д. Норта, А. А. Голуба, П. Г. Олдака, Е. Б. Струковой, А. А. Аверченкова, Э. В. Гирусова, В. Глухова, В. Ю. Катасонова, А. Д. Урсул, В. А. Уледова, В. Я. Возняка и других.
Эмпирическая база сформирована на основании официальных статистических данных, аналитических работ российских и зарубежных исследователей.
Общий анализ изученной литературы показывает, что рассматриваемая в диссертационном исследовании тема раскрыта лишь частично, что обосновывает актуальность выбранного направления.
«Теория природопользования на основе баланса административных и экономических методов регулирования», «Единая концепция развития России с учетом экологического фактора», «Государственное регулирование процессов рационального природопользования в период экономического кризиса» - этим темам еще не уделено должного внимания в экономической литературе.
3. Цель диссертационного исследования. Современная политика российского государства в области экологии не обеспечивает развития и внедрения новых,
совершенных программ и технологий. Необходимо провести анализ особенностей регулирования государством процессов природопользования в современной России и зарубежье.
Цель заключается в поиске более совершенной политики государства, ориентированной на эффективную сочетаемость административных и экономических методов регулирования процессов природопользования и охраны окружающей среды, обеспечивающей использование прогрессивных экологических программ и проектов.
В условиях перехода к рыночной экономике в России ощущается острый дефицит финансовых источников. Анализ финансового регулирования природоохранных программ в современной России также определяет цель диссертационного исследования. 4. Постановка конкретных задач исследования:
- описать методы регулирования государством процессов природопользования, используемые на разных этапах историко-экономического развития России и развитых стран мира;
- провести анализ существующих теоретических взглядов на рассматриваемую проблему;
- выявить особенности переходного этапа в контексте проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
- продемонстрировать экологическую функцию государства в процессе реформирования экономики;
- выяснить, насколько эффективна современная политика западных государств в области экологии;
- показать наиболее эффективные пути решения экологических проблем;
- сформулировать теоретическую модель рационального природопользования на основе баланса административных и рыночных методов регулирования.
5. Новизна исследования:
- определено влияние институциональных особенностей переходной экономики на эффективность природоохранной политики государства;
- введено понятие баланса методов регулирования процессов природопользования, что позволило определить перспективы дальнейшего развития России в контексте рассматриваемой проблемы;
- выделена группа факторов (причин), оказывающих воздействие на эффективность природоохранной политики государства в перспективе;
- проведен анализ кругооборота финансовых ресурсов в сфере природопользования в переходный период, в результате чего выявлен ряд факторов, препятствующих полномасштабному финансированию природоохранных программ и проектов;
- определен комплекс практических мероприятий по повышению эффективности природоохранной политики.
6. Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является переходная экономика в аспекте проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации.
Предметом исследования является регулирование государством процессов природопользования в условиях реформируемой экономики.
7. Структура диссертационной работы.
Структура обусловлена логикой проводимого исследования, его целью и задачами и выглядит следующим образом: введение, две главы основного содержания, заключение, список использованной литературы, приложения.
В главе 1 «Роль государства в разрешении экономико-экологических проблем. Методологическая основа исследования» определены методологические подходы и предпосылки диссертационного исследования, обоснована необходимость применения комплексного подхода к анализу процессов формирования природоохранной политики государства в переходный период.
Проанализирован характер, причины и этапы становления государственной экологической политики в России и развитых странах мира. Предложена модель регулирования процессов природопользования на основе баланса административных и экономических методов регулирования.
В главе 2 «Развитие природоохранной политики государства в современной России» рассмотрены возможные пути разрешения проблемы негативных экстерналий на основе модели эффективного баланса методов регулирования процессов природопользования, а также предложены рекомендации по улучшению работы природоохранных структур. Проведен анализ кругооборота финансовых средств, поступающих в экологические фонды и направляемых на природоохранные мероприятия. Выявлены причины недостаточного финансирования природоохранных программ.
В заключении сформулированы основные рекомендации, предложения и выводы диссертации.
Библиографический список содержит 85 источников. В приложениях представлены основные таблицы, а также подробно проанализирован опыт развитых стран, в частности, Японии и США в контексте рассматриваемой проблемы. 8. Практическая значимость.
Основные выводы и результаты диссертационного исследования использованы автором при разработке учебной программы по теме: «Экономика природопользования». Программа предложена учебной комиссии курсов повышения квалификации преподавателей «TASIC» НГТУ в 1998 году. Модель регулирования процессов природопользования на основе баланса административных и экономических методов может быть использована природоохранными структурами для улучшения экологической обстановки в Новосибирской области, а также для прогнозирования возможного сочетания методов регулирования природоохранных мероприятий в будущем.
9. Апробация работы.
Основные теоретические выводы, практические рекомендации и промежуточные результаты диссертационного исследования обсуждались и докладывались на научных семинарах и конференциях, проводимых в НГАСУ и Сибирском университете потребительской кооперации. В том числе, на семинаре «Проблемы современной экономики» в апреле 1997 года (Новосибирская государственная академия строительства), Всероссийской конференции научно-преподавательского состава технических вузов «Рынок: проблемы переходной экономики» в мае 1997 года (Новосибирская государственная академия строительства), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы переходной экономики России» в апреле 1999 года в Сибирском университете потребительской кооперации.
10. Публикации.
По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 4,0 п. л.
Опыт развитых стран в разрешении экологических проблем
Экологическая ситуация в мире сложна и неоднозначна. Выделим три основные группы стран, в которых загрязнение окружающей природной среды непосредственно связано с факторами экономического развития.
Группа 1: промышленно-развитые страны, осуществляющие активную природоохранную политику.
Группа 2: государства, развивающиеся по принципам смешанной экономики, ресурсодобывающие.
Группа 3: экономически отсталые страны. Здесь экологические проблемы вызваны нищетой, эпидемиями, экономической отсталостью (Нигерия, Ангола, Чад и т. п.).
Если в странах первой группы (в США, Японии, Дании, Швеции, Финляндии, Англии, Франции) экономическая политика способствует внедрению экологических программ и проектов, то в странах второй группы природоохранные мероприятия осуществляются благодаря внедрению отдельных, часто мелких программ, не имеющих особой весомости, а государственная природоохранная политика находится в стадии формирования. Здесь еще не уделяется должного внимания природоохранной политике (Россия, Китай, Таиланд, ОАЭ и др.).
Так, в Китае высокие темпы экономического развития способствуют резкому ухудшению экологической обстановки1. Здесь предпринимаются настойчивые попытки хотя бы частично компенсировать последствия деятельности людей2.
Огромный интерес представляют страны первой группы, поскольку здесь в настоящее время действуют наиболее эффективные административные и рыночные механизмы борьбы с загрязнением окружающей среды
В конце 80-х гг. во многих европейских странах и США на базе административно-законодательной системы был внедрен экономический механизм рационального природопользования. Это позволило увеличить прибыль производителей экологических товаров и услуг, пополнить государственную казну и частично решить проблему в некоторых неблагополучных районах.
Во всех развитых станах мира в настоящее время практикуются различные экономические рычаги, в частности, налоговые льготы, ссуды на покрытие природоохранных затрат, субсидии на проведение природоохранных мероприятий, политика ускоренной амортизации природоохранного оборудования, налоговое регулирование, направленное на стимулирование предприятий в осуществлении эффективной природоохранной политики .
Широкое использование налоговых льгот базируется на теоретической концепции прямой зависимости между понижением налогов и стимулированием активности производителей в необходимом направлении. Например, Нидерланды намерены снизить налоги на автомобили, удовлетворяющие перспективным европейским нормам, с двигателем объемом менее 1,4 тыс. куб. см., до 5 % стоимости автомобиля1.
Введение специальных экологических налогов направлено на ограничение развития экологически опасных производств и их замену альтернативными производствами, не приносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Так, в Швеции специальная комиссия разработала обширную программу снижения выбросов автотранспорта.
Элементами экономического механизма, стимулирующего рациональное природопользование в развитых зарубежных странах является предоставление различных видов ссуд и субсидий. В частности, ссуды предоставляются на установку очистного оборудования, на выплату процентов по льготным кредитам для осуществления природоохранных мероприятий. Так, правительство Финляндии из 10 % обычной ставки по займам для инвестиций на строительство объектов по борьбе с загрязнениями субсидирует 7 % в течение первых четырех лет и 8,5 % - следующие четыре года2.
Субсидии могут предоставляться в виде инвестиций, направленных на покрытие части расходов на разработку новых технологий, уменьшающих или полностью устраняющих загрязнение окружающей природной среды. Субсидии, направляемые в энергосберегающие и безотходные технологии, позволяют снижать объемы сжигаемого органического топлива. Так, на исследовательскую деятельность по предотвращению загрязнения воздушной среды в Испании выделяются субсидии в размере до 30 % от инвестиционных расходов.
Одним из экономических рычагов экологического регулирования за рубежом явилось введение ускоренной амортизации, что способствовало быстрейшему накоплению капитала для обновления устаревшей техники и переходу на оборудование, приносящее природе минимальный вред.
На очистное оборудование в Канаде предусмотрен двухлетний срок амортизации, а во Франции - 50 % очистного оборудования амортизируется за
1 год. 5 лет составляет срок амортизации очистного оборудования в Великобритании, Германии, США. В Италии - до 45 % этих фондов амортизируется в трехлетний срок1.
В 1994 году в Канаде осуществлен так называемый «Ньюфаундлендский эксперимент по сжиганию в море». Это научное мероприятие, стоившее 6,5 млн. долл., дало возможность получить представление о возможностях использования огня для очистки моря от пролитой нефти. Как показывают исследования, это наиболее удобный и достаточно экономичный способ очистки воды от нефти там, где условия позволяют его применить2.
В США и других странах (Гонконге, Японии, Швеции) предусмотрена строгая и обязательная ответственность за экологические преступления. Так, за выброшенную в неположенном месте коробку из-под сигарет штраф в разных штатах США составляет от 300 до 1000 долларов .
Особое значение в промышленно-развитых государствах мира имеет охрана воздушного бассейна от вредных примесей. Так, в ФРГ в настоящее время наиболее активно внедряются технологии борьбы с содержанием свинца в атмосфере. В соответствии с принятой в 1972 г. программой, был установлен норматив содержания свинца в бензине сначала на уровне 0,4, а потом 0,15 г/л, тогда как в других странах ЕЭС он составляет 0,84 г/л, не говоря уже о странах, в которых такой норматив вообще не установлен.
Общетеоретические решения проблемы негативных экстерналий
Нарастание экологической напряженности, появление препятствий дальнейшему экономическому росту вынудило многие страны мира учитывать в приоритетном порядке именно экологический фактор. В связи с этим на Западе появилась концепция охраны окружающей среды, а реакцией на рост экологической угрозы стало создание во многих странах государственных природоохранных структур.
Любые изменения, тем более в общественно-политической и экономической сферах, требуют не только глубокого анализа всей предыдущей работы, но и серьезной теоретической проработки новой модели, новой концепции.
Как уже отмечалось, экологическая ситуация в России постоянно ухудшается. Для ее улучшения необходимо, в первую очередь, вывести из кризиса экономику, завершить реформационные процессы и на этой основе внедрить новую модель рационального природопользования.
Обострение экологических проблем поставило перед экономической наукой задачу осмысления сложившихся тенденций экономического роста и разработки принципиально новых, более совершенных концепций развития.
Появились и философско-нравственные концепции дальнейшего развития человечества, ориентированные на сдерживание темпов экономического роста и сохранение природно-ресурсного потенциала. Так, на рубеже 70-х годов неправительственная организация - Римский клуб, занимающийся прогнозированием государственного регулирования экономики, начал разрабатывать систему моделирования мировых процессов и прогнозирования социально-политического и экономического развития1. Один из представителей клуба - основоположник «экологической концепции развития экономики», Л Браун сформулировал основной ее принцип: «переход к сбалансированному развитию и самообеспечивающемуся (sustainable) обществу», что означало постепенный, а впоследствии - полный отказ от господства человека над природой.
В развитых странах мира попытки осмыслить экологические проблемы и действовать с точки зрения разума вылились в создание гуманитарных организаций: научных, типа Римского клуба, и социально-политических, сегодня складывающихся и в России. В публикациях Римского клуба высказываются различные взгляды по поводу решения проблемы гармонизации взаимодействия общества и природы. Так, авторы современных «антитехницистских» концепций (Л. Мамфорд, Ж. Эллюль, Ж. М. Пельт, Э. Лассо, А. Печчеи и др.) в основном придерживаются негативного мнения относительно технического прогресса и чрезмерных темпов экономического развития, настаивая на неэкономических методах решения проблемы загрязнения окружающей среды. Несмотря на то, что в деятельности клуба и исследованиях многих ученых мира растет интерес к экономическим, социальным и политическим проблемам экологии, ни один из авторов не свел воедино систему политико-экономических, социальных, экологических, общественных факторов для той или иной страны. Например, К. Хукер считает, что формы культуры, формы общественной жизни и формы экономического воздействия в рыночном обществе вступают в противоречие друг с другом и разрушение природной среды выступает как очевидный факт этого противоречия .По мнению У. Офаза, единственный выход из экологического кризиса заключается в принуждении: политические институты должны заставить людей спасти себя.
Несмотря на то, что некоторым странам удалось добиться определенной экологической стабилизации, масштабного качественного улучшения не произошло. Во многом это объясняется тем, что общая идеология концепции экономического развития не изменилась. Все так же превалируют интересы экономики, максимального наращивания производственных мощностей, а учет экологического фактора не признается необходимым даже несмотря на то, что он сдерживает экономическое развитие. Отсюда очевидна необходимость глубокого анализа всего комплекса природоохранных действий государства, обобщения научных представлений о путях и методах выхода из сложившейся экологической ситуации. Необходимо также создать стройную, всесторонне обоснованную систему природопользования с таким расчетом, чтобы, с одной стороны, обеспечить задачи экономического роста и, с другой стороны, остановить дальнейшее разрушение окружающей среды и даже начать, там, где это возможно, восстановление ресурсного потенциала.
Проблемы загрязнения окружающей среды и неопределенность в вопро сах практического регулирования негативных экстерналий способствуют осознанию необходимости совершенствования теоретической базы рационального природопользования и защиты окружающей среды.
Действительно, опыт России в решении природоохранных задач свидетельствует о том, что эффективность экологических законов и природоохранных программ недостаточна. В этой связи, необходимо определить методологическую основу исследования, а также проанализировать уже имеющийся теоретический опыт решения обозначенных проблем.
Ни классиками экономической науки А. Смитом и Д. Рикардо, ни последующими экономическими школами и учеными, включая К. Маркса, А. Маршала и Дж. М. Кейнса, вопросы, связанные с крупными экологическими проблемами, не поднимались. Это, безусловно, объяснимо: не было проблем -не было и суждений о них. Вместе с тем, теоретической основой решения проблемы негативных экстерналий - загрязнения окружающей среды, можно считать знаменитую теорему Р. Коуза. Теорема, изложенная в статье "Проблема социальных издержек", относится к числу наиболее общих положений новой институциональной теории. Она посвящена проблеме внешних эффектов (экстерналий)1.
Итак, теорема Коуза гласит: "При нулевых трансакционных издержках и четком установлении прав собственности, независимо от того, как эти права собственности распределены между экономическими субъектами, частные и социальные издержки будут равны" . Другими словами, эффективное размещение ресурсов будет достигаться независимо от распределения прав собственности на эти ресурсы.
Финансирование природоохранных программ в современной России
Главной проблемой в обеспечении государственной природоохранной политики, остается финансовый вопрос. И дело здесь не только и не столько в непосредственно денежных средствах, выделяемых государством для решения природоохранных задач, сколько в неумении власти распоряжаться ими.
Острейшую финансовую проблему и, как следствие, ограниченность в практических возможностях решения проблемы загрязнения окружающей среды испытывает в на протяжении последних лет Госкомэкологии России (см диаграмму I)1.
С одной стороны, законодательный механизм финансирования мероприятий данной сферы уже существует. Государство выделяет определенные суммы для финансирования экологических программ и проектов. С другой -положительных результатов от этих действий слишком мало.
Если государство выделяет определенные суммы на реализацию природоохранных программ, то возникает вопрос: на каком этапе происходит задержка финансовых средств, мешающая последовательному проведению природоохранной политики? Рассмотрим этот вопрос с позиции организаций, осуществляющих финансирование программ и проводящих соответствующие мероприятия на территории России. Федеральный экологический Фонд (ФЭФ), экологические фонды субъектов РФ и местные экологические фонды практически начали функционировать в 1993г . За 6 лет фонды всех уровней не смогли создать соответствующую финансовую базу.
Однако практическое внедрение большинства представленных проектов было преостановлено по причине политико-экономического кризиса в стране. В их числе программа «Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов о. Байкал». В последние годы в Прибайкалье действительно планировалось осуществить ряд природоохранных мероприятий, благодаря которым должна была улучшиться экологическая обстановка в регионе. Планировалось проведение комплекса экономических и технологических мер, для реализации которых (по предварительным расчетам на конец 1997 г.) потребовалось бы 1470 млн. долларов США1.
Рассматривая потенциальные источники финансирования природоохранных мероприятий и природоохранных программ, к числу которых относятся: консолидированный бюджет администрации Иркутской области, областные городские и общественные фонды, экологические фонды и средства ФЭФ, централизованное финансирование и целевые платежи предприятий, валютные средства, следует отметить, что по предварительным расчетам общая сумма составляет 0,6 млн. долларов. Это менее 1 % необходимых вложений для реализации всего комплекса природоохранных работ. Дефицит финансовых средств - такая ситуация характерна для большинства регионов страны! Поэтому большая часть программ не имеет практического применения.
Вернемся к деятельности ФЭФ. Становление фонда происходило в сложной экономической обстановке в России, в условиях первого этапа перехода к рыночным отношениям при отсутствии единой стратегии вывода страны из экономико-экологического кризиса.
Правлением Фонда были приняты временные приоритетные направления инвестиционной политики, выбор которых во многом определялся не столько экономическими и экологическими показателями, сколько необходимостью поддержки и разработки государственных и федеральных программ, создания нормативно-правовой базы природопользования и проведения конкретных экологических мероприятий.
Ясно, что из всех предусмотренных Положением о Фонде источников формирования финансовых ресурсов ФЭФ главным и фактически единственным были и есть отчисления в размере 10 % от средств территориальных экологических фондов. Однако произвести точную оценку полноты аккумулированных в территориальные фонды средств стало возможным только после введения государственной статистической отчетности1. До этого вопрос об объемах финансирования программ из средств ФЭФ решался исходя исключительно из его реальных финансовых ресурсов, а оценка плановых и фактических размеров поступлений осуществлялась на основании оперативных данных, представляемых территориальными экологическими фондами.
Наблюдается характерная тенденция с остатком финансовых средств: ежегодно около 30 % поступлений в ФЭФ расходуются не по назначению.
Практика деятельности экофондов всех уровней показала: причинами расхода средств не по назначению являются не только попытки различных органов решить проблемы (не имеющие отношения к экологии) за счет данных фондов. Серьезными факторами в этом случае являются противоречия в действующем законодательстве и отсутствие многих необходимых нормативно-инструктивных документов.
Данные таблиц позволяют судить как об экологической ситуации в отдельных регионах, так и о работе местных органов охраны природы.
Следует также отметить одну особенность: при значительной нехватке финансовых средств на проведение природоохранных мероприятий различного уровня в некоторых регионах наблюдается большой остаток неиспользованных средств. Например, в Саратовской области - 44 %; Астраханской области - 45 %; Красноярском крае - 48 %; Мурманской области -54 %; Тверской области - 62 %; Тюменской области - 67 %.
В Новосибирской области в период экономических реформ также планировалось проведение ряда природоохранных мероприятий. В их числе «Областная экологическая программа»1. Сроки исполнения мероприятий по плану: 1991 - 1997 гг. Среди возможных источников финансирования рассматривались: капитальные вложения промышленных предприятий; экологические фонды (районные, областной); местный бюджет (от земельного налога); госбюджет.
Совершенствование институциональной системы
На наш взгляд, эти идеи, высказанные в начале 70-х годов, заслуживают внимания, но в целом мы рассматриваем эту позицию как крайность, которая может вернуть общество в «доиндустриальное состояние с преимущественно сельским образом жизни и низкими жизненными стандартами»1. Уже сейчас в нашей стране последствия «минусового роста» весьма негативно сказываются на социально-нравственном состоянии общества. Умеренное развитие экономики, подразумевающее постепенную стабилизацию уровня производства и принципиальное изменение отношения к ресурсам - есть первостепенная задача государства на этапе стабилизации рыночных отношений и дальнейшего социально-экономического развития.
5. Инфляция, экономический кризис и нестабильность экономики, препятствующие реализации долгосрочных проектов, к числу которых относится и большинство экологических проектов.
В настоящее время, в условиях сокращения централизованного финансирования природоохранных мероприятий, решение экологических проблем в основном переданы местным органам управления.
В связи с напряженностью экологической обстановки во многих регионах РФ и необходимостью принятия неотложных мер по снижению уровня антропогенного воздействия на окружающую среду, коренному улучшению условий жизни и здоровья населения, особую остроту приобретает потребность в формировании единой институциональной структуры.
Несмотря на то, что система управления природопользованием в современной России играет огромную роль в обеспечении эффективной природоохранной политики государства, действующая институциональная структура не обеспечивает выполнения задач, определенных в Законе «Об охране окружающей природной среды».
Как известно, предметом активного изучения институты стали благодаря "новой экономической истории". Лидером этой историко-экономической дисциплины считается американский ученый Д. Норт . Поскольку мы ведем речь о несовершенстве институциональной системы применительно к сложившейся экологической ситуации в нашей стране, а также о неспособности законодательной и исполнительной властей проводить эффективную природоохранную политику, уделим особое внимание ограничениям, которые в своих работах рассматривает Д. Норт. В составе институтов Д. Норт выделяет три главных составляющих: а) неформальные ограничения (традиции, обычаи, всякого рода социальные условности); б) формальные правила (конституции, законы, судебные прецеденты, административные акты); в) механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (суды, полиция и т.д.).
Неформальные институты образуют как бы подводную часть айсберга. Они складываются спонтанно, без чьего-либо сознательного замысла, как побочный результат взаимодействия множества людей, преследующих собственные интересы.
Формальные институты и механизмы их защиты устанавливаются и поддерживаются сознательно, в основном - силой государства. Они выстраиваются в определенную иерархию: правила высшего порядка изменить труднее, чем правила низшего порядка (конституцию труднее, чем закон, закон труднее, чем административный акт). В своих работах он ссылается на действие трех факторов. Это - двойственная роль государства; влияние групп со специальными интересами; зависимость эволюции институтов от однажды избранной траектории (path dependence).
1. Сложные формы обмена невозможны без участия государства, которое специфицирует права собственности и обеспечивает исполнение контрактов. Но обладая монополией на применение насилия оно получает возможность произвольно переопределять и перераспределять права собственности. Его роль оказывается двойственной. Государство может и должно способствовать экономическому росту, производя в обмен на налоги важнейшее общественное благо - правопорядок. Вместе с тем, государство может вести себя как "хищник", стремясь максимизировать монопольную ренту. Достижению этих целей чаще всего отвечают совершенно разные наборы институтов. Государство может быть заинтересовано в поддержании неэффективных институтов, если это увеличивает монопольную ренту. Фактически, как показывает Норт, так и было на большей части человеческой истории.
2. Выгоды и издержки от действия институтов распределяются неравномерно. Если даже какие-то "правила игры" подрывают благосостояние общества, но при этом ведут к перераспределению богатства в пользу той или иной могущественной группы, они несмотря ни на что будут устанавливаться и сохраняться.
3. Институты отличает значительная экономия на масштабах: когда какое-то правило установлено, его можно с минимальными затратами распространять на все большее число людей и сфер деятельности. Но само создание институтов требует крупных первоначальных вложений, являющихся необратимыми (sunk costs). Поэтому "новые" и "старые" институты находятся в неравном положении. "Старый" институт свободен от издержек, которых пришлось бы нести при установлении "нового", так что сохранение менее совершенного института, если учесть возможные затраты по его замене, часто оказывается более предпочтительным.
Все это, по мнению Д. Норта, стабилизирует сложившуюся институциональную систему независимо от ее эффективности. В результате институты оказываются далеко не нейтральным фактором: они "загоняют" общество в определенное русло, с которого потом трудно свернуть.
Стабилизация институциональной системы в России, по нашему мнению, возможна. Для этого необходимо выполнить следующие действия:
1. Устранить противоречия в законодательных документах, касающихся управления природопользованием. В настоящее время не определен правовой и экономический статус природных ресурсов. Тем самым создается база для противоречий между федеральными интересами и интересами субъектов Федерации, в ряде случаев претендующих на распоряжение практически всеми природными ресурсами на своей территории. Наиболее логичным и эффективным решением вопроса явилось бы «физическое разделение земли и других природных ресурсов между собственниками» , Но этот конституционный путь реализуется очень медленно и по различным причинам сдерживается. Требует обсуждения и вопрос о праве органов государственной власти субъектов Федерации вводить дополнительные ограничения на использование федеральных природных ресурсов. Если власти субъектов Федерации будут в одностороннем порядке вводить дополнительные ограничения природопользования на федеральных ресурсах, это вызовет разногласия и конфликты, которые в конечном счете будут отрицательно сказываться на механизме ООС в регионах и в стране в целом.
