Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы производства государственных услуг 21
1.1. Понятийный аппарат анализа производства государственных услуг 21
1.2. Реформы в сфере производства государственных услуг, их цели и результаты 35
1.3. Теоретическая модель институциональной структуры производства государственных услуг: институциональные альтернативы 52
Глава II. Теоретическая основа бюрократического типа производства государственных услуг и его практическая реализация в XX веке 73
2.1. Базовая веберианская модель и ее развитие в экономической теории 73
2.2. Экономико-теоретическое содержание кризиса классической парадигмы государственного управления 90
Глава III. Теоретическая основа и практика менеджеристского типа ИСП государственных услуг 108
3.1. Содержание Нового государственного менеджмента, его менеджеристская основа 108
3.2. Теория общественного выбора как фундамент менеджеристкой парадигмы 118
3.3. Вклад новой институциональной экономической теории в формирование менеджеристской парадигмы 131
Глава IV. Административные реформы в странах ОЭСР: ограниченность НГМ, формирование новой парадигмы, практика реализации 154
4.1. Координационный тип ИСП государственных услуг: содержание, менеджеристские и неоинституциональные основы 154
4.2. Эволюция парадигм производства государственных услуг: синтез 169
4.3. Траектории и результаты административных реформ в странах ОЭСР с позиции экономической теории бюрократии 181
Глава V. Реформирование производства государственных услуг в России: содержание, институциональные проблемы, оценка результатов 215
5.1. Этапы российской реформы государственного управления в контексте инструментария НГМ 215
5.2. Оценка эффективности реформ государственного управления в РФ с позиции экономической теории бюрократии 259
5.3. Направления совершенствования российской реформы государственного управления 285
Заключение 298
Список использованных источников
- Реформы в сфере производства государственных услуг, их цели и результаты
- Экономико-теоретическое содержание кризиса классической парадигмы государственного управления
- Теория общественного выбора как фундамент менеджеристкой парадигмы
- Эволюция парадигм производства государственных услуг: синтез
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из видов благ, монопольно производимых государством, связанных с реализацией такой его функции, как государственное управление, являются государственные (публичные) услуги . Исходя из контрактной теории государства, граждане оплачивают производимые услуги за счет налогов. Производство государственных услуг может осуществляться на базе различных институциональных альтернатив, приводя к дивергенции социально значимых результатов, что определяется соответствующей институциональной средой и институциональной структурой данного вида производства.
Институциональные изменения, произошедшие в государственном управлении в XX веке, затронули институциональную структуру производства государственных услуг (далее ИСП госуслуг). Под ней мы понимаем совокупность взаимосвязанных институтов, определяющих взаимодействие субъектов в сфере производства государственных услуг (производители, потребители, финансирующие, контролирующие и регулирующие процесс производства субъекты) и детерминирующих экономическую и социальную эффективность с позиции общества.
В поиске путей реформирования отечественной бюрократии как агента государства по производству публичных услуг Российская Федерация пошла по пути, с разной степенью успеха пройденному как развитыми странами ОЭСР, так и рядом стран постсоветского пространства и развивающимися странами. Этот путь был связан с преодолением недостатков классической веберианской бюрократии. Недостатки данной системы - ригидность, отсутствие клиентоориентированности, медлительность принятия решений и другие, являющиеся продолжением достоинств бюрократического стиля управления в индустриальную эпоху, стали тормозом экономического развития. Недовольство общества существующей системой, рост международной конкуренции в эпоху глобализации и фискальный кризис стали причинами, повлекшими широкомасштабные реформы в сфере государственного управления, получившими
1 Трактовка понятий «государственные услуги» и «государственные функции» основывается на позиции, приведенной в работе «Публичные услуги и функции государственного управления» / под ред. А.Е. Шаститко. М.: ТЕИС, 2002. При этом в рамках работы предметом анализа являются не все услуги, предоставляемые органами государственной власти и управления, а те, производство которых связано не с добровольным, а вынужденным характером обращения для потребителей и финансируемые за счет государственного бюджета, см. указ. соч. с. 50-59
название «Новый государственный менеджмент» (New Public Management) - НГМ, экономико-теоретический смысл которых заключался в трансформации институциональной структуры производства государственных услуг от бюрократического типа к менеджеристскому.
В начале 1990-х годов в зарубежной литературе появились первые работы, посвященные обоснованию как теоретического фундамента и принципов НГМ, так и логики и целесообразности применения отдельных его инструментов на практике. В какой-то степени (в частности, в ситуации с реформами в Великобритании), труды экономистов-теоретиков с критикой существующего положения в бюрократических организациях подвигали политиков к решительным реформам в государственном управлении, дополнявшимися мероприятиями неолиберального толка в экономике в целом. С другой стороны, развитие экономической теории, а также менеджмента создавало возможность для применения реформационного инструментария, позволяло не только объяснить причины неудач существующей системы, но и обосновать принципы и подсказать направления реформирования.
Вместе с тем, при достаточной, на первый взгляд, ясности общей схемы эволюции ИСП госуслуг ее конкретные закономерности, отражающие взаимодействия объективных и субъективных факторов, экономических, политических и когнитивных процессов и основанные на логике экономического анализа институциональных изменений, на сегодняшний день остаются малоизученными, что затрудняет выработку научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию процессов в сфере производства государственных услуг.
Вышесказанное позволяет говорить о научной и практической актуальности исследования заявленной темы, в частности, в связи с недостаточной проработанностью экономического подхода как к производству услуг в государственном (общественном) секторе, так и к институциональным проблемам реформирования бюрократии как механизма производства государственных услуг в условиях переходной экономики.
Степень разработанности проблемы. Теоретические основы классической модели государственного управления как институциональной структуры производства государственных услуг, базирующейся на формальных правилах, были заложены в работах М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Тейлора, Л. Мизеса, Л. Гулика, Л. Урвика и др. В данной модели бюрократия рассматривается как механизм и инструмент реализации функций государства, предполагающий исполнение воли политиков, действующий в
интересах общества, производящий общественные блага в рамках экзогенного бюджетного ограничения. В работах представителей неоклассического направления экономической науки (А. Пигу, Р. Масгрейв), аргументирующих присутствие государства в экономике необходимостью ликвидации провалов рынка (market failure), бюрократия как агент государства по производству общественных благ также рассматривалась как агент, действующий в интересах принципала (как непосредственного - политиков, так и конечного - общества) для максимизации общественного интереса, при стандартных неоклассических допущениях о полноте и совершенстве информации, нулевых трансакционных издержках и полной рациональности субъектов.
В свою очередь, представителями теории общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Э.Дауне, У. Нисканен, Г. Таллок, Дж. Бреннан и др.), а также представителем неоавстрийского направления в рамках неолиберализма Ф. Хайеком было показано не только отклонение практики реализации государством своих функций от неоклассической идеальной модели взаимодействия субъектов, но и следование бюрократии собственным интересам в условиях асимметрии информации и оппортунизма, что приводило к неэффективности на микро- и макроуровне. Такие направления, как Конституционная экономическая теория (Дж. Бьюкенен и др.) и Новая политическая экономия (Д. Асемоглу, Д. Родрик, А. Алезина и др.), не только возродили идеи общественного договора (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж. Руссо) Нового времени, но и внесли вклад в понимание как значения конституционного ограничения власти государства с одной стороны, так и в анализ «провалов государства» и влияния политико-экономических факторов на экономическую систему, с другой. Среди представителей отечественной экономической науки, исследующих проблему с позиции теории общественного выбора, можно отметить работы Р. Нуреева и его учеников (Ю. Латова, А. Шульгина, К. Яновского и др.), а также В. May, С. Афонцева (в частности, его концепцию эндогенного определения экономической политики под влиянием политических факторов), С. Левина (с его концепцией политико-бюрократических рынков), С.Кордонского (концепция административного рынка).
Реформирование государственного управления, организаций общественного сектора, всей институциональной структуры взаимодействия субъектов (граждан и организаций частного и некоммерческого сектора как потребителей государственных услуг) зачастую обозначается как «административные реформы» или «реформы государственного менеджмента» (Public Management Reform). Сравнительный анализ административных реформ в зарубежных странах осуществлялся К. Поллиттом, Г.
Букертом, Г. Питерсом, К. Райхардом, В. Яном, X. Волльманом, А. Ритцем, К. Томом, Г. Грюнингом, К. Шедлером, И. Прёллер, К. Промбергером, а также экспертами ОЭСР и Мирового банка. Ими были разработаны концептуальные вопросы, касающиеся теоретического обоснования и особенностей реализации реформ в зарубежных странах, в частности, выделены траектории реформ и основные факторы, объясняющие различия в направлениях и результатах реформ, предложены подходы к классификации последних. В России отдельные аспекты реформ в зарубежных странах затрагивались в работах Л. Сморгунова, И. Василенко, О. Гаман-Голутвиной, Т. Игнатовой и др. Стоит отметить, что изучение административных реформ как предмета исследования в России и за рубежом осуществлялось представителями различных общественных наук (политологии, социологии, права, экономики).
Исследованием вопросов развития реформы государственного управления в Российской Федерации занимались А. Барабашев, Т. Игнатова, А. Клименко, В. Лобанов, А. Логунов, В. Плаксин, В. Слатинов, С. Смирнов, А. Оболонский, О. Гаман-Голутвина, А. Нещадин, А. Медушевский, В. Южаков, Л. Якобсон, В. Лексин, Е. Ясин. В них обосновывалась как необходимость совершенствования государственного управления, так и рассматривались отдельные аспекты реализации элементов реформы в России.
Значительный вклад в понимание сущности проблем реформирования государства и происходящих в сфере производства государственных услуг процессов внесли представители новой институциональной экономической теории (НИЭТ). В зарубежных работах в области исследования вопросов экономической эффективности институциональной структуры производства (О. Уильямсон, О. Харт, А. Пикот и Б. Вольф, X. Мюленкамп, М. Дженсен и У. Меклинг) подчеркивалось значение институциональной среды для выбора соответствующей структуры контрактации в общественном секторе. В рамках экономической теории прав собственности (С. Чен, А. Алчян, Р. Демсец, Э. Остром, из отечественных авторов можно отметить Р. Капелюшникова) раскрывалась такая проблема общественного сектора, как неэффективность использования государственной собственности, размывание правомочий и вытекающая отсюда необходимость мероприятий, способствующая росту социальных нетто-выгод при перераспределении правомочий между общественным, частным и некоммерческим сектором. Применительно к взаимодействию субъектов в общественном секторе теория управления поведением исполнителя раскрывает природу конфликта интересов между принципалом и исполнителем. В свою очередь, новая экономическая
история (Д. Норт, Дж. Уоллис, Р. Фогель) подчеркивает, в том числе, влияние качества государственных институтов на экономическое развитие.
В трудах отечественных экономистов, работающих в рамках институциональной методологии, затрагиваются институциональные аспекты реформирования государственного управления, в частности проблемы административных барьеров (А. Аузан, П. Крючкова), дерегулирования и бюджетирования, ориентированного на результат (В. Тамбовцев, А. Шаститко, М. Овчинников и др.), государственных закупок (О. Белокрылова, В. Вольчик), властных отношений (В. Дементьев, А. Олейник), политических рынков (С. Афонцев), наличие институциональных ловушек (В. Полтерович ) и ограничений экономического развития (В. Тамбовцев. К Яновский и др.). В работах В. Тамбовцева, А. Аузана, А. Шаститко рассматривались как теоретические проблемы реформирования с позиций новой институциональной теории (вопросы институционального проектирования, разграничения государственных (публичных) функций и услуг), так и значение организаций гражданского общества как субъектов взаимодействия на политико-экономических рынках для повышения эффективности реформ с позиции общественного интереса. В диссертации А. Ставинской рассматривались альтернативы воздействия потребителей на качество государственных услуг.
Существующие теории и концепции во многом создали теоретическую основу представленного исследования. Вместе с тем, имплицитно возникающая на их базе теория реформирования государственного управления в целом является фрагментированной и обладает рядом существенных пробелов. Нерешенной остается научная проблема применимости инструментария и институтов реформирования в условиях институциональной среды российской экономики и институциональных аспектов оценки эффективности реформирования.
Цель диссертационного исследования: раскрыть теоретический фундамент, институциональные условия, причины и направления реформирования институциональной структуры производства государственных услуг на примере стран ОЭСР и в России, и выработать на этой основе предложения по совершенствованию российского варианта реформирования.
2 Им также разработан концептуальный подход к общей теории реформ
В соответствии с поставленной целью в работе сформулированы следующие задачи:
-
Разработать модель институциональной структуры производства государственных услуг.
-
Проанализировать содержание экономической теории бюрократии как теоретического фундамента институциональных структур в сфере производства государственных услуг.
-
Произвести теоретическую реконструкцию и выявить причины, вызвавшие необходимость реформы институциональной структуры производства государственных услуг в странах ОЭСР и выявить траектории институциональных изменений в данной сфере.
-
Рассмотреть эволюцию экономического подхода к государственному управлению с позиций взаимовлияния теории и практики в вопросе реформирования производства государственных услуг в западных странах.
-
Проанализировать содержание, и выявить условия успешности реформ с позиции экономической теории бюрократии.
-
Выявить подходы к оценке эффективности и результативности реформирования в сфере производства государственных услуг в отечественной и зарубежной теории и практике и выявить институциональные проблемы, возникающие в вопросе оценки эффективности и результативности реформ.
-
Произвести этапный анализ российской реформы с позиции поставленных целей и полученных результатов и возникших противоречий в теории и практике реформирования с учетом зарубежного опыта и выработать на основе проведенного анализа рекомендации в области совершенствования теории и практики реформирования производства государственных услуг в России.
Объектом исследования является взаимодействие субъектов, возникающее при производстве государственных услуг. К субъектам мы относим государство и его агента -бюрократию, в обосновываемом нами далее смысле, бизнес, граждан и организации гражданского общества.
Предметом исследования выступают условия, механизмы, процессы и результаты реформирования институциональной структуры производства государственных услуг.
Область исследования: Содержание диссертационного исследования соответствует паспорту специальностей ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.01 - «Экономическая теория». Раздел 1.1 Общая экономическая теория п. 1.1 - Политическая
экономия (роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике) и п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория.
Теоретической основой исследования послужили изыскания по вопросам производства в общественном секторе в целом и государственных услуг, в частности, отечественных и зарубежных учёных. Речь идет о таких разделах экономической теории, как экономическое течение в рамках неолиберализма (Л.Мизес, Ф.Хайек), новая институциональная экономическая теория, теория общественного выбора, экономический анализ права, экономическая теория реформ, экономическая компаративистика, экономическая теория благосостояния и экономика общественного сектора. Для более глубокого понимания сущности и характера процессов, происходящих в общественном секторе, использовались работы представителей таких направлений экономической науки, как классическая и неоклассическая школа (теория) государственного управления, теория нового государственного управления (New Public Administration), школа «анализа политики» (policy analysis), концепция «социальной координации» (Public Governance). Также к теоретическому фундаменту работы могу быть отнесены и исследования представителей ряда смежных с экономической по предметному полю дисциплин: философии, социологии, политологии, права и истории.
Методологической основой исследования является новая институциональная экономическая теория (НИЭТ). Особое место в исследовании отводилось использованию методов институционального анализа, в особенности анализа и сравнения дискретных институциональных альтернатив. При характеристике эволюции теоретического фундамента институциональной структуры производства государственных услуг использовался исторический метод, причем как с точки зрения эволюции экономико-теоретических подходов к рассмотрению институциональной структуры производства государственных услуг, так и с позиции учета контекста развития экономической теории, в частности, взаимовлияния теории и практики, а также развития смежных направлений экономической науки: теории государственного управления, менеджмента частного сектора, исследований политологов, философов и социологов.
В рамках данного исследования автор исходит из предпосылки о контрактной теории государства, корни которой восходят к трудам мыслителей Нового Времени (Т. Гоббс, Дж. Локк, Д. Юм, Ж. Руссо), но возрождение которой во многом связано с развитием неолиберализма и теории общественного выбора. При этом нами в
нормативном аспекте рассматриваются направления совершенствования
институциональной структуры производства государственных услуг исходя из улучшения общественного интереса, что предполагает рост нетто-выгод общества.
В работе также использовались методы и приемы неоклассического экономического анализа на нано-, микро- и макроуровнях, метод аналогии, сравнительный метод, графический и статистический методы.
Информационной и эмпирической базой исследования являются данные отечественной и мировой статистики, в частности материалы Росстата, Госкомстата СССР, федеральных и региональных министерств и ведомств России, Мирового банка, ОЭСР, МВФ и др. международных организаций; материалы собственных авторских социологических исследований и исследований специализированных отечественных и зарубежных организаций, опубликованные в печати или доступные в сети Интернет; материалы, опубликованные в научных изданиях, монографиях, публикации в научных и публицистических изданиях, представленные в сети Интернет; нормативные акты России и зарубежных стран; материалы совещаний, аналитические записки органов власти, материалы интервью и высказываний отечественных и зарубежных чиновников, политиков и экспертов.
Научная новизна диссертации, исходя из полученных автором результатов, вынесенных на защиту, состоит в следующем:
1. Разработана теоретическая модель институциональной структуры производства государственных услуг. Раскрыта сущность категории «Институциональная структура производства государственных услуг» и представлено содержание ее элементов. К элементам институциональной структуры производства относятся: 1) совокупность представлений о функциях субъектов, взаимодействующих в сфере производства государственных услуг; б) поведенческая модель человека, лежащая в основе производства государственных услуг, в частности, набор допущений в поведенческой модели о целевой функции субъектов, полноте и доступности информации, рациональности и оппортунизме; в) модели принятия решений при производстве услуг, включающие такие вариации механизма принятия решений, как различные уровни формализации и централизации; г) совокупность институтов, определяющих содержание институциональной структуры производства государственных услуг.
Исходя из вышеприведенных элементов охарактеризованы идеальные типы институциональной структуры производства государственных услуг (бюрократический, менеджеристский и координационный) и раскрыто их содержание и сравнительные особенности.
2. Прослежена эволюция экономической теории бюрократии как
теоретического фундамента институциональной структуры производства
государственных услуг. Представлено содержание расширенной экономической теории
бюрократии и проведено разграничение с "узкой" экономической теорией бюрократии
(economics of bureaucracy), являющейся разделом теории общественного выбора. Раскрыто
содержание теоретического фундамента как бюрократического типа институциональной
структуры производства государственных услуг, так и менеджеристского и
координационного институциональной структуры. Охарактеризованы положения
экономической теории и теории управления, обосновывающие соответствующий
механизм принятия решений и отвечающую ему парадигму в сфере государственного
управления. В частности, выявлено и обосновано, что содержание теоретического
фундамента бюрократического типа, помимо модели «идеальной бюрократии» М.
Вебера, составляют взгляды на бюрократию таких экономистов-теоретиков, как Л. Мизес,
позиция ряда представителей неоклассического направления в области экономики
общественного сектора (А. Пигу, Р. Масгрейв), а также классической теории
государственного управления (В. Вильсон, Л. Гулик, Л. Урвик).
3. Впервые произведена теоретическая реконструкция эволюции
институциональной структуры производства государственных услуг. Обосновано
влияние на господствующую парадигму производства услуг в общественном секторе
(бюрократическую, менеджеристскую) изменения социально-экономических условий, в
частности, условий воспроизводства, доверия к государственным институтам и влияния
глобализации и международной конкуренции, и раскрыто влияние достижений
экономической науки на возникновение условий для перехода от бюрократической к
менеджеристской институциональной структуре производства государственных услуг.
Показано влияние на институциональные изменения в сфере производства
государственных услуг теоретических наработок экономической науки. На основе теории
институциональных изменений охарактеризованы парадигмальные сдвиги в ИСП
госуслуг в контексте развития экономической теории бюрократии и
институциональных изменений в общественном секторе. Показано, что переход от
одной парадигмы к другой связан с применением на практике и выявленными недостатками предшествующей парадигмы, с одной стороны, и развитием инструментария экономической теории с другой. Произведен сравнительный анализ бюрократической, менеджеристской и координационной ИСП госуслуг с характеристикой отдельных элементов, выявленных недостатков и эволюции используемого инструментария.
4. Разработан подход к анализу содержания менеджеристской и
координационной парадигм производства государственных услуг на основе синтеза
положений экономической теории и теории управления. Обосновано, что содержание
экономико-теоретического фундамента трансформации институциональной структуры
производства от бюрократической к менеджеристской определяется подходом в рамках
новой институциональной экономической теории и теории общественного выбора, с
одной стороны, и менеджеризма, - с другой. Уточнены и дополнены существующие в
мировой литературе подходы к содержанию теоретического фундамента реформ
государственного управления, получивших название «Новый государственный
менеджмент», в частности, в области новой институциональной экономической теории
(НИЭТ). Охарактеризовано содержание Нового государственного менеджмента как
понятия, с которым ассоциируются реформы в сфере производства услуг в общественном
секторе. Раскрыта теоретическая основа координационного типа ИСП государственных
услуг. Обосновано влияние на формирование теоретического фундамента
реформирования в данной сфере с позиций Новой политической экономии (такого ее
раздела, как политическая экономия реформ) и Новой экономической истории.
5. Развита теория институциональных изменений в части выявления условий
успешности реформ в сфере производства государственных услуг. На фактическом
материале ряда стран доказано, что в качестве факторов успешности реформ выступают 1)
приверженность агентов изменений идеям реформ; 2) легитимность реформ как внутри
страны, так и за рубежом; 3) наличие механизма компенсации для субъектов, со
значительной переговорной силой и имеющих возможность заблокировать реализацию
реформы как на стадии создания формальных институтов (decision), так и в процессе ее
практической реализации (action) 4) полнота компонентов реформ, при возможном
сочетании адекватных для уровня развития институциональной среды стратегий 5)
конгруэнтность институциональной среды реализующего реформу национального
государства импортируемому пакетному инструментарию реформ.
6. Развита методология оценки эффективности институциональных изменений
институциональных подсистем. В частности, систематизированы подходы в
отечественной и зарубежной литературе к оценке результатов, эффективности и
результативности реформ государственного управления. Теоретически обосновано
влияние особенностей институциональной среды на характер и особенности реализации, а
также результаты административных реформ. Проиллюстрировано влияние различий в
институциональной среде на результаты реформ в странах ОЭСР. Выявлено, что
успешность реформ в станах ОЭСР объясняется соблюдением вышеназванных условий, в
частности полноты компонентов реформ.
На основе зарубежной оригинальной литературы охарактеризованы и классифицированы траектории и модели реформ государственного управления. Предложена концепция оценки реформы с позиций социально значимых результатов и воздействий, и подходы к разграничению манипулируемых и объективных показателей, характеризующих результаты реформ.
7. Обосновано несоответствие практики реализации реформирования
производства государственных услуг в России существующим теоретическим
положениям и предложены направления совершенствования российского варианта
реформирования. На основе анализа этапов административной реформы в России,
исходя из положений концепции жизненного цикла реформ, характера и широты охвата
адресатов реформируемых мероприятий, доказано использование в России
инструментария Нового государственного менеджмента. Выделены институциональные
проблемы, возникающие при импорте институтов в ходе реформирования. Обосновано,
что проблемы в реализации реформ в России связаны с неучетом институционального
контекста (особенностей институциональной среды), неконгруэнтностью базовых
институтов (применяемого менеджеристского инструментария и российских
институциональных условий), так и общей неразвитостью институциональной среды в
России (слабостью институтов гражданского общества, превалированием неформальных
институтов воздействия на качество государственных услуг и др.). Выявленные
недостатки реформирования, прежде всего с позиции эффективности мероприятий в
данной сфере, позволяют наметить пути по ее дальнейшему развитию. В частности,
предложена авторская концепция существования «жестких» и «мягких», с точки зрения
возможностей импорта, институтов реформирования. На этой основе представлен
алгоритм оценки возможностей внедрения различных элементов реформ в российскую
практику. Показаны возможности его применения с позиции максимизации общественного интереса.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в совершенствовании методологических аспектов в области таких разделов экономической науки, как экономическая теория бюрократии и политическая экономия реформ. Уточняются отдельные элементы в области теории переходной экономики, новой политической экономии, экономики общественного сектора. Основные теоретические положения и выводы диссертации нашли свое применение при написании и совершенствовании учебных пособий и подготовке новых учебных дисциплин, в частности, авторского курса «Институциональные аспекты административной реформы», "Реформы государственного управления", совершенствовании курсов «Национальная экономика», «Теория общественного выбора» и целого ряда программ повышения квалификации, в том числе работников сферы государственного и муниципального управления, сферы экономического образования.
Полученные автором в ходе исследования результаты могут быть использованы при совершенствовании федеральных и локальных нормативных актов в области реформы государственного управления, при корректировке стратегии и институциональном проектировании реформирования институциональной структуры производства государственных услуг на федеральном, региональном и местном уровнях.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации используются в учебном процессе при преподавании вышеуказанных дисциплин, в материалах по курсам повышения квалификации.
Результаты исследования на различных этапах представлялись научной общественности на российских и международных научных конференциях, в том числе:
Всероссийской научно-практической конференции «Становление и развитие рыночных отношений в регионе» в Омском филиале ВЗФЭИ г. Омск, (ноябрь 2005);
открытом заседании кафедры «Эволюционной экономики, государственного менеджмента и экономики и общества Японии» университета г. Аугсбург (Германия) (ноябрь 2006 г.);
- VIII -й Международной научной конференции по проблемам развития экономики
и общества в г. Москве ГУ-ВШЭ (апрель 2007 г.);
IV Всероссийском симпозиуме по экономической теории в ИЭ УО РАН (г. Екатеринбург), июнь 2010 г.
X -й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве ГУ-ВШЭ (апрель 2009 г.);
Совместном семинаре Минобрнауки РФ и Германской службе академических обменов (DAAD) для стипендиатов программы «Иммануил Кант» (апрель 2009 г.);
Международной научной конференции «Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни» в г. Кемерово (ноябрь 2009 г.);
открытом заседании кафедры государственного и некоммерческого менеджмента университета г. Потсдама (июль 2010 г.);
Ежегодных конференциях международной ассоциации институциональных исследований в г. Донецке (2006, 2008, 2009,2013 г.г.), г. Киеве (2010 г.), г. Харькове (2011 г), г. Днепропетровске 2012).
Международной заочной научно-практической конференции «Современный менеджмент: условие и фактор модернизируемой экономики» (Омск, 2010);
II Международной научной конференции «Институциональная трансформация экономики на постсоветском пространстве» в г. Кемерово (ноябрь 2011 г.)
ХШ-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в г. Москве НИУ-ВШЭ (апрель 2012 г.);
V Всероссийском симпозиуме по экономической теории в ИЭ УО РАН (г. Екатеринбург), 2012 г.
Международной научно-практической конференции «Теоретические и
прикладные исследования социально-экономических систем в условиях интеграции России в мировую экономику» (Тюмень 2012)
- Международной заочной научно-практической конференции «Актуальные
проблемы общественного сектора» (Омск, 2012);
Международной научно-практической конференции «Парадигмальные изменения в экономической теории XXI века» (Киев 2012);
- II Российском экономическом конгрессе (Суздаль 2013);
- XIV-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики
и общества в г. Москве НИУ-ВШЭ (апрель 2013 г.);
Часть положений и выводов диссертационного исследования нашли отражение в материалах и отчете по совместному гранту Минобрнауки РФ и Германской службы академических обменов, реализованном автором в рамках аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2006-2008 годы)» Направление № 2.2.2.3 «Развитие научной и академической мобильности в рамках международного сотрудничества». Тема проекта: «Германский опыт реформы государственного управления на региональном уровне», ответственный исполнитель -Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского, руководитель проекта и его единственный исполнитель Капогузов Е. А.
Основные результаты исследования опубликованы в 58 работах общим объёмом 87,7 п.л., в том числе в трех авторских монографиях, в семи коллективных монографиях, 15 статьях, изданных в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикаций основных научных результатов диссертаций на соискание учёной степени доктора экономических наук, в девяти иностранных рецензируемых научных изданиях, в том числе в одном на немецком языке.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения, изложена на 449 страницах, в том числе 337 страницах основного текста и 112 страницах приложений. В основном тексте работы содержится 12 таблиц, 7 рисунков, библиография, включающая 312 источников, и 21 приложение. Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными перед исследованием, а также логической схемой работы и имеет следующую структуру.
Введение
Реформы в сфере производства государственных услуг, их цели и результаты
Категория «бюрократия» является эволюционирующим и исторически специфическим понятием. Согласно Р. Хартвигу, «Для Маркса его понимание бюрократии в середине XIX века было типом правительства, в котором чиновники обладали министерскими позициями, в отличие от парламентской системы, в которой избранные чиновники служили в министерстве. В свою очередь, к примеру для того же М. Вебера, пятьдесят лет спустя, «бюрократия» обозначала профессиональную административную систему, общественную или частную, противопоставляемую патримониальной администрации предшествующих периодов. В настоящий момент термин «бюрократия» используется как «администрация в общественном секторе». Для неоклассических экономистов ключевой характеристикой бюрократии является нерыночность источников ее доходов»
Традиционный подход к анализу какого-нибудь явления предполагает также обращение к словарям. Вместе с тем, словарное толкование сущности явления во многом отражает методологическую позицию автора статьи, с позиций представителя какой науки - философии, социологии, политологии и т.д. - он рассматривает бюрократию. В связи с необходимостью исследования экономической стороны явления, считаем целесообразным ограничиться экономической литературой. Доступные русскоязычные экономические словари рассматривают бюрократию как:
Тип организации, для которой характерно специализированное разделение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника;
Совокупность обюрокраченного чиновничества»15 - Высший чиновничий аппарат, администрация; 2) система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките16. - организационная система, не производящая экономических благ, но извлекающая значительную часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности17. В данной энциклопедической статье подчеркивается негативная эмоциональная окраска термина «бюрократия»: «На практике некоторые используют термин бюрократия с позитивным оттенком - как необходимый элемент организации государственного устройства. Но для позитивного оттенка административной деятельности государства есть более подходящие термины -администрирование, чиновничество. Более корректно употреблять термин «Бюрократия » только с одним - отрицательным - оттенком и в связи с этим оценивать ущерб, который наносит Б. национальной безопасности страны и большинству населения». При этом следует разграничивать хороших (чиновников) и плохих (бюрократов) государственных служащих ....«не каждого чиновника следует относить к бюрократам»18.
Именно такой, негативно воспринимаемой бюрократии свойствен «бюрократизм». «Бюрократии свойственно также ненужное, но осознанное бумаготворчество, некомпетентность, коррупция, волокита, отрыв руководителей и работников аппарата управления от основной массы сотрудников и решаемых ими задач, бесконтрольность деятельности руководства, пренебрежение инициативой и опытом подчиненных, спецификой местных условий и т.п.»19.
Исследователь бюрократии как социально-экономического института Альпидовская М.Н приводит следующее определение: «институт бюрократии - определённым образом специализированная социальная организация государственных служащих, формирующая рутинизированные схемы поведения, оплачиваемая в основном за счёт доходной части бюджета, призванная в рамках действующего в стране законодательства наиболее эффективным способом (на основе общепринятых законодательных ограничений, традиций, обычаев) осуществлять всю совокупность взаимосвязей между экономическими агентами в обществе» . С нашей точки зрения, данное определение, во всяком случае с позиции методологического подхода, принятого в новом институционализме, страдает серьезным противоречием, так как институт не может быть организацией, поскольку институт понимается как правила игры, а организация как иерархия21. Пионерный для отечественных экономических исследований бюрократии характер работы М. Альпидовской предполагает попытку внести свое понимание в терминологию. При этом возникает желание отразить как функциональную («призванная осуществлять наиболее эффективным образом», так и поведенческую {«формирующая рутинизированные схемы поведения») сторону термина, а также источник функционирования данной «социальной организации государственных служащих» {«оплачиваемая в основном за счёт доходной части бюджета»).
Экономико-теоретическое содержание кризиса классической парадигмы государственного управления
Как отмечалось выше, и в повседневном, и в научном смысле, бюрократия воспринимается как преимущественно негативное явление. Положительную же сторону бюрократии обычно связывают с трактовкой Максом Вебером рациональной «идеальной» бюрократии как идеального типа господства.
Сам Вебер рассматривает бюрократию как организацию, являющуюся более эффективной по сравнению с предшествующим, патримониальным типом управления. Своей моделью «идеального типа» бюрократического управления Вебер дал ответ на ситуацию того времени, характеризующуюся рост его социализации общества. В результате данного процесса возникает переход от разрозненных локальных социальных групп, объединенных общими интересами (Gemeinschaft) к гражданскому обществу (Gesellschaft). Такое общество способно передавать делегировать полномочия в вопросе производства отдельных видов общественных благ специализированной структуре - бюрократии.
Причиной, почему Вебер и другие авторы рассматривали бюрократию как инструмент исполнения государственных задач, был рост ответственности и контролируемости бюрократии по сравнению с прежними формами управления, которым были присущи размытость и нечеткость степени ответственности. Последнее характерно для патриархальной и патримониальной системы управления. Наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. В каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Способами ограничения власти чиновников являлись ограничение срока пребывания чиновников в должности; назначение их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допущение объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематический контроль деятельности чиновников, личная лояльность правителю. Для патримониальных властных структур характерен фаворитизм и волюнтаризм: вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий.
Именно волюнтаризм и произвол патримониального типа управления, адекватный эпохе авантюрно-спекулятивного капитализма вошел в противоречие с капитализмом промышленного типа. Последнему требовались более устойчивые, «предсказуемые» институты, основанные на нерушимости закона, что позволяло осуществлять долгосрочные инвестиции и гарантировало сохранность собственности, снизить неопределенность, свойственной для субъективизма.
Исходя из вышесказанного, по сравнению с прежними типами правления бюрократия является более эффективной. Под эффективностью М. Вебер понимал «не одну единственную характеристику, а их совокупность, включающую производительность, расширение масштабов управления, и снижение затрат». Как показывает опыт, бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности...и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности»57.
Бюрократическое управление определяется согласно рационально установленному праву и рационально задуманному регламенту. В целом, по Веберу, бюрократия это: - форма организации, базирующаяся на обезличенных правилах; - профессиональный штат (государственные служащие); - иерархическая структура власти; - четкое определение прав, обязанностей и ответственности различных должностей в рамках иерархической структуры.
По Веберу, «Бюрократия такого рода есть администрация, которая почти полностью избегает общественного обсуждения своей технологии, хотя может со возникать публичное обсуждение ее политики» . Нет возможности проникнуть в «черный ящик бюрократической организации», экзогенность рамок, создаваемых политиками, предполагает также и ограниченность воздействия на организацию извне.
Теория общественного выбора как фундамент менеджеристкой парадигмы
Провалы государств благосостояния, начинавшиеся проявляться еще в 1960-е годы, но усилившиеся в 1970-е, как уже отмечалось ранее, привели к разнообразным направлениям критики классического «государственного администрирования». Влияние альтернативных подходов в менеджменте, в частности, Нового государственного администрирования (New Public Administration), коммунитаризма, конституционализма, политического анализа не затрагивало основ классической веберианской модели бюрократии. Вместе с тем, как было рассмотрено в предшествующей главе, к концу 1970-х годов в англосаксонских странах ОЭСР возникла почва для развития «Нового государственного менеджмента» (New Public Management) (НГМ). Целый ряд авторов, рассматривают его как смену парадигмы в государственном управлении вообще и в управлении работой бюрократических организаций в частности, противопоставляя его традиционному «государственному администрированию» (Public Administration).
Как отмечает Холл Рэйни, «государственному менеджменту» (Public Management), ассоциирующемуся с современностью и динамикой, противостояло классическое государственное администрирование (Public Administration), с которым ассоциировались проблемы общественного сектора95. Принципиальные отличия НГМ от классического государственного администрирования представлены в Приложении 2.
В узком смысле, суть НГМ заключается в переносе на государственные учреждения, в той или иной форме осуществляющие предоставление гражданам общественных или социально значимых благ, принципов управления коммерческими организациями. Для того чтобы такой перенос достиг своей цели — повышения эффективности использования бюджетных средств — он должен сопровождаться расширением свободы соответствующих учреждений (агентств) в расходовании бюджетных средств. Одновременно должна усиливаться ориентация их деятельности на достижение установленных конечных результатов и происходить переход от прямых предписаний таким агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения, как правило, через контрактный менеджмент между законодательной и исполнительной ветвями власти. Тем самым в экономически развитых странах государство начало осуществлять регулирование не только частных фирм (традиционно существующее государственное регулирование экономики), но и своих собственных подразделений, т.е. перешло к «государственному регулированию государства» (regulation inside government96).
Само по себе понятие государственный менеджмент («Public Management») не является однозначным. Как иронично замечено в работе Элиасена и Куимана, «Понятие менеджмента используется в столь различных концепциях и так по- разному определяется, что сложно привести общее определение. А префикс «государственный» еще больше запутывает ситуацию»97.
Исходя из цели и задач нашего исследования, мы конкретизируем рассмотрение Нового государственного менеджмента по следующим направлениям: 1) его институционализацию как научной и учебной дисциплины; 2) как изменение базисных установок в сознании акторов (новой философии управления в общественном секторе); 3) использование достижений менеджмента из частного сектора в секторе общественном, а также использование разработок управленческой науки и экономической теории в практике работы общественного сектора.
Как уже отмечалось, Государственный менеджмент (или Новый государственный менеджмент) противопоставляется в какой то степени «старому» государственному управлению (Public Administration). В этом плане возникновение нового направления в науке требует его институционализации, т.е. создания устоявшейся предметной области, научного сообщества с разделяемыми ментальными моделями, широкого внедрения научной дисциплины в практику преподавания и его развития на базе научных дискуссий. Подробнее терминологическое содержание НГМ представлено в Приложении 3.
Наиболее часто встречающиеся в странах - пионерах реформы государственного управления (Великобритания, Новая Зеландия, США) элементы НГМ следующие: 1) делегирование ответственности за принятие оперативных решений на уровень непосредственных исполнителей (Frontline Bureaucracy); 2) ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты (Output), конечные результаты (Outcome) и социальный эффект (Impact) от их деятельности, а не на затраты ресурсов (Input), необходимых для их достижения. Громоздкий бюрократический госаппарат должен стать легче и выиграть от использования достижений предпринимательского менеджмента. Это предполагается осуществить путем как децентрализации принятия решений, так и предоставления свободы распоряжения финансовыми и иными ресурсами руководителям высшего и среднего звена. С последних спрашивают не за полноту использования статей бюджета (Input), а за степень достижения социально значимых целей (Outcome) и характер осуществленных воздействий (Impact). Это требует наличия прозрачной и непротиворечивой системы оценки деятельности чиновников в виде верифицируемых и количественно и качественно однозначных показателей, свидетельствующих о достижении социально значимых результатов деятельности. При этом должна быть выстроена система контроля, позволяющая уйти от проблемы «работы на показатель» 3) Развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в «общественные предприятия сферы услуг». Качество работы государственных органов определяется тем, насколько довольны (удовлетворены) граждане как потребители государственных услуг. При этом в случае, если конкуренция в том или ином секторе оказания государственных услуг в чистом виде невозможна, предполагается активное внедрение элементов, ее имитирующих, в частности бенчмаркинга (сравнения результатов деятельности подразделений внутри организации или схожих организаций, являющихся монополистами), конкурсов профессионального мастерства чиновников и т.д.
Очевидно, что эти элементы НГМ базируются на контрактной парадигме государства. В ней государство является агентом конечного принципала -граждан страны, и чиновникам передаются те функции, которые невозможно произвести путем рыночных трансакций, и те ресурсы, которые для этого необходимы. Такой подход, при котором государство служит народу, а госслужащие фактически являются служащими сектора сферы услуг под названием «государственные услуги», является во многом революционным для анализа взаимодействия экономических субъектов, что позволяет многим исследователям говорить о смене парадигмы в государственном управлении. Ведь, как уже отмечалось, ранее производство публичных услуг было отчуждено от экономической системы и подчинялось политической системе общества. НГМ не отказывается от правовой стороны деятельности в сфере государственного управления, но дополняет критерии оценки деятельности государственного аппарата формально-правового характера новыми, предпринимательскими критериями эффективности.
Эволюция парадигм производства государственных услуг: синтез
Новая экономическая история (Д. Норт и др.) позволяет объяснить с позиции экономико-исторического подхода экономические изменения и причины образования эффективных или неэффективных институтов в тех или иных исторических условиях. В сочетании с концепцией «зависимости от предшествующей траектории развития» она позволяет объяснить трудности изменения формальных институтов, ригидность неформальных норм, сложности импорта успешных в иной институциональной среде институтов. Кроме того, что она не только рассматривает как ключевую составляющую успехов в экономическом развитии передовых стран различия в режимах спецификации прав собственности, но и различиями в качестве институтов объясняются и успехи в сфере ограничения бюрократического контроля . Именно данными обстоятельствами можно во многом объяснить различную степень успеха реформ в странах их осуществляющих. При этом важную роль отводится независимости судебной системы и проблеме разделенности властей и сопоставимой переговорной силе участников политического рынка. Применительно к сфере государственного управления Д. Норт подчеркивая ключевую значимость функции государства по спецификации и защите прав собственности дополняя позицию Бьюкенена о классическом социальном контракте «Налоги в обмен на общественные блага» предполагает, что государство пытается оправдать свое налоговое бремя, стремясь производить такой набор услуг обществу, который, с одной стороны, был бы очевидно полезен всем и каждому, а с другой - минимизировал бы издержки государства на спецификацию и защиту прав собственности. В недавней работе, посвященной проблеме формирования различных экономических порядков (открытого и закрытого) доступа подчеркивается различия институциональной повестки дня развитых и развивающихся стран154.
Теория институциональных изменений и подходы в области институционального проектирования155 позволяют как объяснить сущность происходящих изменений в социальных институтах и определить субъектов, заинтересованных в их реализации, так и предложить инструментарий институциональных изменений, позволяющий сконструировать эффективный с точки зрения общественного благосостояния, институт.
Новая политическая экономия, если не рассматривать ее не как раздел теории общественного выбора, а как самостоятельное научное направление в рамках НИЭТ, позволяет объяснить конфигурацию реформ с точки зрения влияния групп интересов, соотношения политических сил, степени развитости демократических институтов. Она дает основу для анализа движущих сил (акторов) реформ, спрогнозировать ее реальные цели и возможные результаты, исходя из ситуации на политико-экономических рынках. Как будет показано далее, в условиях слабости гражданского общества, осуществления реформ сверху, контроля за ее осуществлением со стороны бюрократии, а не общества, результаты реформ будут далеки от декларируемых целей.
Одним из механизмов Парето-улучшения общественного благосостояния в данной сфере является выравнивание переговорной силы сторон во взаимоотношениях между гражданами и государственными учреждениями156. Дополняя анализ ситуации с позиций теории трансакционных издержек, можно говорить и о Парето-улучшении в связи с сокращением издержек взаимодействия между гражданами и государством в процессе предоставления последним публичных услуг. Это возможно, к примеру, за счет изменения институциональной структуры взаимодействия, в частности упрощения правил предоставления услуги (сокращения списка документов и т.д.) и снижения общественных издержек инфорсмента институтов предоставления публичных услуг.
В ходе такого взаимодействия, в условиях отсутствия выбора у потребителя государственных услуг, возможно лишь воздействие на их качество путем использования различных институциональных альтернатив такого воздействия. Как показано в диссертации А. Ставинской, реальные альтернативы включают политические институты, институты бюрократического воздействия, институты коррупционных сделок (как механизм дофинансирования предоставления конкретным агентом уже финансируемого за счет налогов общественного благ), использование отношенческого капитала (связей) и неполитические институты общественного воздействия157. При этом возможности применения того или иного механизма воздействия определяется характеристиками институциональной среды и типом социального капитала.
Важным для учета влияния политико-экономического направления на условия и результаты реформирования бюрократии является рассмотрении теории политических рынков и типов власти. Эта ситуация возвращает нас к идеям теории общественного выбора о влиянии групп интересов, целевой функции агентов и различий в переговорной силе сторон на экономические результаты. Если классические работы Э. Даунса и Р. Даля по экономике демократии158 широко известны, то экономические последствия функционирования альтернативных политических режимов появились много позже.
