Содержание к диссертации
Введение
1. Сущность жилищно-коммунального хозяйства российской федерации и пути его развития
1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство РФ как система институтов 12
1.2 Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства РФ и факторы, тормозящие его развитие 28
1.3 Зарубежный опыт функционирования жилищно-коммунального комплекса 53
Выводы 61
2. Основные направления институциональных преобразований жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации .
2.1 Совершенствование институтов государственного управления в жилищном и коммунальном хозяйстве 65
2.2 Основные направления преобразований на рынке жилищных услуг 93
2.3 Реформирование рынка коммунальных услуг 99
Выводы 111
3. Оценка эффективности институциональных преобразований в жилищно-коммунальной сфере .
3.1 Повышение ёмкости и эффективности функционирования рынка жилищных услуг 114
3.2 Рост эффективности функционирования рынка коммунальных услуг 127
3.3 Влияние институциональных преобразований в жилищно-коммунальном
комплексе на экономику РФ 139
Выводы 148
Заключение 151
Литература
- Жилищно-коммунальное хозяйство РФ как система институтов
- Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства РФ и факторы, тормозящие его развитие
- Совершенствование институтов государственного управления в жилищном и коммунальном хозяйстве
- Повышение ёмкости и эффективности функционирования рынка жилищных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из важнейших сфер экономики России, от эффективности функционирования которой в значительной степени зависят благосостояние населения и экономическая активность в целом. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превратилась сегодня в источник угроз для социального и экономического развития страны. Катастрофический износ основных средств, монополизм в сфере жилищных и коммунальных услуг, рост тарифов на жилищные и коммунальные услуги на фоне существенного отставания роста доходов населения и отсутствие принципа экономической обоснованности при формировании тарифов, дисбаланс полномочий между различными уровнями власти и, как следствие, размытость ответственности и резкое снижение эффективности контроля, высокая энергоемкость и низкий уровень экологичности при производстве и предоставлении жилищных и коммунальных услуг являются следствием неумелого реформирования и безответственного разгосударствления жилищно-коммунального комплекса [36; 52; 116]. Одной из причин критического положения является недостаточное внимание к институциональной составляющей в процессе рыночных преобразований в жилищно-коммунальной сфере. Изучение изменений рыночных структур, преобразований форм собственности и совершенствования институтов управления в экономике нашей страны позволят глубже проанализировать их воздействие на развитие социально-экономических процессов в обществе, оценить эффективность процесса внедрения институтов в новую институциональную среду и на базе этого осуществить реформирование жилищно-коммунального хозяйства. В связи с изложенным тема диссертационной работы является актуальной.
Степень разработанности проблемы. Основные положения институциональной теории изложены в получивших мировое признание трудах Т. Веблена, Р. Коуза, Д. Норта, М. Олсена, Дж. Стиглица, О. Уильямсона, а также в работах отечественных ученых А. Аузана, Д. Львова, А. Олейника, В. Полтеровича, А. Шаститко. Теоретико-методологические проблемы организации системы жилищно-коммунального хозяйства являются предметом изучения таких российских ученых-экономистов как В. Авдеев, Н. Аминов, А. Безлюдов, Е. Блех, В. Боголюбов, Н. Васильева, Л. Велихов, Д. Гордеев, М. Крутицкий, И. Минц, Р. Орлова, Е. Румянцева, С. Сиваев, Ф. Таги-Заде, Л. Чернышов, А. Файнберг. Анализ характера взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов освещаются в публикациях С. Валентея, В. Васильева, И. Гончарова, А. Джагаряна, В. Литовкина, докладах Г. Курляндской, А. Широкова. Среди зарубежных авторов, занимающихся проблемами функционирования жилищно-коммунальной системы и методов её модернизации, можно выделить Р. Бодвея, С. Брауна, Г. Веттерберга, Э. Виталь Дюрана, Э. Дойча, Р. О Салливана и др. Отечественные авторы, такие как Т. Белкина, Т. Кутакова, К. Баранова, внесли большой вклад, обобщив зарубежный опыт функционирования институтов ЖКХ, участия населения в процессе регулирования и управления деятельностью жилищно-коммунальных объектов.
Вместе с тем анализ литературных источников свидетельствует о недостаточной обоснованности системной самостоятельности рынков жилищных и коммунальных услуг в рамках жилищно-коммунального комплекса по типу конкуренции; о недооценке роли управленческих и регулятивных институтов в процессе реформирования ЖКХ; недостаточной изученности проблемы распределения полномочий в сфере контроля и финансирования рынка жилищных услуг и рынка коммунальных услуг. Данными пробелами в научном знании обусловлен выбор темы исследования. Актуальность темы диссертации, потребность экономики во
внедрении новых институтов на рынке ЖКХ и изучении их воздействия на процесс реформирования ЖКХ определили цель, задачи и предмет данного научного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данного диссертационного исследования является выявление основных направлений институциональных преобразований в сфере производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг. В соответствии с целью диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
1) Дать анализ современного состояния жилищно-коммунального хозяйства и доказать необходимость институциональных преобразований в нем.
2) Определить институциональные особенности реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
3) Дать характеристику современной системы управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и разработать направления её совершенствования.
4) Предложить направления институциональных преобразований на рынке жилищных услуг.
5) Определить направления реформирования институтов рынка коммунальных услуг.
6) Дать нормативный прогноз функционирования жилищно-коммунального хозяйства на основе предложенных институциональных преобразований
Объектом диссертационного исследования выбраны рынки жилищных и коммунальных услуг как основные подсистемы жилищно-коммунального комплекса РФ.
Предметом диссертационного исследования являются
институциональные преобразования в сфере производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг.
Теоретической и методологической базой исследования являются основополагающие положения экономической теории, теоретико- методологические и общенаучные принципы познания экономических явлений. Основными методами исследования являются структурно- функциональный и метод системного анализа. Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные труды зарубежных и отечественных ученых, материалы научных конференций, нормативно-правовые акты РФ. Информационной базой исследования являются статистические данные Федеральной службы Государственной статистики, материалы периодической печати, обзоры экономической политики, информационно-аналитические материалы научно-исследовательских
институтов, профильных учреждений (Росстроя), экспертные оценки и расчеты, информационные сайты сети Интернет.
Информационной базой исследования послужил материал периодической печати, справочно-статистические данные Росстата, обзоры экономической политики, информационно-аналитические материалы научно-исследовательских институтов, профильных учреждений (Росстроя), экспертные оценки и расчеты, информационные сайты сети Интернет: информационного центра реформы ЖКХ http://www.jkh-reforma.ru, Фонда «Институт экономики города» www.urbaneconomics.ru, информационного портала www.comhoz.ru и др.
Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании институциональных основ реформирования жилищно-коммунального хозяйства и их эффективности. Научная новизна представлена следующими результатами:
1. Сформулированы положения об особых свойствах
жилищных и коммунальных услуг, таких как: всеобщность;
исключительная социальная значимость; обязательность;
индивидуализация потребностей с ростом уровня жизни;
периодичность и неравномерность во времени; уникальность и невзаимозаменяемость.
2. Доказана необходимость изменения организационной структуры управления, включающей в себя перераспределение полномочий между федеральным, субфедеральным и муниципальным уровнями власти с усилением полномочий и финансовой самостоятельности последнего; предложено введение исполнительного органа - Министерства жилищной политики и коммунального хозяйства РФ, ответственного за проведение единой жилищной и коммунальной политики, проведение преобразований в данном секторе рынка и осуществление эффективного контроля. Предложен переход к частному производству и предоставлению жилищных услуг и всемерному развитию конкуренции на рынке жилищных услуг и частно-государственной форме производства и оказания коммунальных услуг естественными монополиями.
3. Определены новые направления разграничения полномочий между федеральным, субфедеральным и муниципальным уровнями управления в жилищном и коммунальном хозяйстве. Показано: за федеральным уровнем власти должны быть закреплены законодательные, контрольные и стимулирующие функции, позволяющие создать рамочные условия для эффективного функционирования жилищно-коммунальной сферы; за субфедеральным уровнем власти должны быть закреплены функции определения порядка учета и контроля, установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги и утверждение правил регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, определение новых финансовых источников для предоставления субсидий и льгот, для модернизации коммунальной инфраструктуры и обновления жилищного фонда и др.; за муниципальным уровнем власти следует закрепить полномочия по определению порядка и условий переустройства и перепланировки
жилых помещений; по установлению всех видов тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и опубликованию соответствующей информации, по осуществлению муниципальными службами коммунального хозяйства контроля за деятельностью управляющих компаний в жилищной и коммунальной сфере, и заключению концессионных соглашений с управляющими компаниями в сфере коммунального хозяйства и др.
4. Обоснованы основные слагаемые институциональной структуры рынка жилищных услуг: становление частных управляющих компаний в олигополистическом сегменте данного рынка; становление частных компаний - подрядчиков в сегменте рынка жилищных услуг, близком к совершенной конкуренции; сохранение регулируемого сектора рынка жилищных услуг для обеспечения социальной защиты малоимущих граждан; создание модернизационных фондов для восстановления ветхого и аварийного жилищного фонда; формирование объединений и ассоциаций жителей как активного участника рынка и более широкое использование контрактной формы отношений между всеми субъектами рынка.
5. Разработаны предложения о формировании новых институтов рынка коммунальных услуг, таких как: коммунальные управляющие компании в форме акционерных обществ с сохранением контрольного пакета акций у муниципальных органов власти; концессионные фирмы в сфере производства и предоставления коммунальных услуг; объединения населения в силу коллективного характера потребления услуг; контракт как форма регулирования отношений агентов рынка; модернизациоиные фонды, которые позволят преодолеть существующий износ основных коммунальных фондов.
6. Выявлены результаты реализации предложенных институциональных преобразований: снижение себестоимости жилищных и коммунальных услуг, сокращение потерь основных ресурсов в процессе предоставления жилищных и коммунальных услуг, уменьшение
бюджетных расходов на ЖКХ, рост инвестиций в основной капитал
объектов ЖКХ и рост ВВП РФ.
Теоретическая значимость исследования заключается в углублении методологии проблем исследования ЖКХ и расширении категориальной базы изучаемого предмета, возможности использования основных положений, выводов и результатов исследования научными работниками и специалистами федеральных, субфедеральных и местных органов власти для дальнейшего исследования проблем институциональных преобразований в ЖКХ, а также в учебном процессе в вузах. Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в возможности практической реализации предложенных схем управления на рынке жилищных и рынке коммунальных услуг путем разработки конкретных методик и программ реформирования ЖКХ, позволяющих уменьшить себестоимость жилищных услуг на 45-75%, а коммунальных услуг - примерно на 30%; сократить потери воды, тепла и электроэнергии в жилищном фонде и в сетях в среднем на 40-50%; снизить бюджетную нагрузку по оплате льгот, субсидий и дотаций более чем в 2 раза; уменьшить долю регулируемого рынка жилищных услуг до 30%; ускорить рост инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство в 5-Ю раз и увеличить темпы ростаВВПдо9%в2015г.
Апробация работы. Основные выводы и практические предложения были представлены на ежегодных конференциях «Ломоносовские чтения» на факультете государственного управления в апреле 2003 г., апреле 2004 г., апреле 2005 г., на экономическом факультете в апреле 2006 г.; на конференции «Ключевые вопросы мезоэкономики» в 2004 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова; на конференции «Развитие отраслевых рынков: результативность, структура, маркетинговые стратегии поведения фирм» в 2004 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова; на конференции «Пределы государственного регулирования функционирования отраслевых рынков» в МГУ им. М.В. Ломоносова в 2005 г.; на круглом столе «Жилищно-коммунальный комплекс России: проблемы и решения реформирования и модернизации» в Дискуссионном клубе «Экономист» в «Александр Хаус» 19.07.01.
Публикации. Результаты диссертационного исследования опубликованы в статьях: «Некоторые направления институционального реформирования коммунального хозяйства Российской Федерации» в Российском экономическом интернет-журнале [186], «Некоторые аспекты реформирования жилищно-коммунальной сферы» в сборнике «Теория и практика управления: новые подходы» [185], в печати находится статья «Основные направления совершенствования системы федерального управления в сфере жилищного и коммунального хозяйства». Также основные идеи научного исследования опубликованы в восьми тезисах докладов [201] на научных конференциях и круглых столах.
Структура и объем диссертации. Поставленные цели и задачи исследования определили структуру, содержание и последовательность изложения в работе. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе, посвященной сущности жилищно-коммунального хозяйства РФ и путям его развития, раскрывается институциональная природа ЖКХ; выделены особые свойства жилищных и коммунальных услуг (всеобщность, исключительная социальная значимость, обязательность, индивидуализация потребностей с ростом уровня жизни, уникальность и невзаимозаменяемость и др.); введены определения полномочий исполнительных органов всех уровней власти, определения жилищных и коммунальных услуг и связанные с ними субъекты и отношения по поводу их производства и предоставления; выделены системные факторы (катастрофический износ основных фондов, высокая аварийность, недофинансирование рынка жилищных и коммунальных услуг), тормозящие реформирование и развитие ЖКХ; изучен зарубежный опыт функционирования ЖКХ и доказана необходимость проведения в данной сфере институциональных преобразований, включающих в себя изменение структуры рынков жилищных и коммунальных услуг, совершенствование структуры государственного и муниципального управления и перераспределение прав собственности на основные фонды в жилищном и коммунальном хозяйстве.
Во второй главе, раскрывающей основные направления институциональных преобразований в ЖКХ РФ, предложено проведение на всех уровнях власти организационных преобразований, способных привести к освобождению федерального уровня власти и федерального бюджета от излишних полномочий и финансовых обязательств с целью перенести основную нагрузку на субфедеральный и муниципальный уровни. Продумана система эффективной управленческой вертикали во главе с Министерством жилищной политики и коммунального хозяйства РФ, позволяющая проводить единую социально направленную жилищно-коммунальную политику в стране и осуществлять контроль за деятельностью региональных и муниципальных структур. Обоснована структурная самостоятельность рынка жилищных и рынка коммунальных услуг в рамках единого жилищно-коммунального комплекса в связи с тем, что данные подсистемы имеют различную конкурентную природу, различные признаки, структурный состав и соответственно разные механизмы функционирования и управления в рыночных условиях. Разработаны оригинальные схемы рыночных структур жилищного и коммунального секторов, новыми элементами которых являются объединения и ассоциации потребителей услуг, модернизационные фонды, частные управляющие компании, концессионные фирмы.
В третьей главе, для выявления результатов предложенных институциональных изменений в структуре управленческой вертикали и структуре рынков жилищных и коммунальных услуг выбраны показательные, представляющие реальный интерес критерии оценки эффективности данных преобразований, показывающие снижение себестоимости услуг, минимизацию потерь тепла, воды и электроэнергии, сокращение бюджетных дотаций предприятиям жилищного и коммунального хозяйства, а также субсидирования граждан по оплате жилищных и коммунальных услуг, рост инвестиций в данные сектора экономики, снижение доли регулируемого рынка и как следствие рост экономики в целом и ВВП в частности.
Жилищно-коммунальное хозяйство РФ как система институтов
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из важнейших сфер деятельности в России, ведущими отраслями которой являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также коммунальное хозяйство, которое обеспечивает производство и доведение коммунальных услуг до непосредственных потребителей [51]. ЖКХ охватывает более 25 тысяч муниципальных образований, в нем действуют более 52 тысяч предприятий с общей численностью работающих 4,2 млн. человек, Сегодня 17% ЖКХ обслуживается частными операторами, среди них: Межрегионтеплоэнерго (дочерняя компания Газпрома), ОАО "РКС", "Межрегиональные коммунальные системы". В регионах создаются локальные частные компании, работает порядка 1% иностранных компаний [193]. Ежегодно в сфере жилищного и коммунального хозяйства расходуется 200 млрд. рублей бюджетных средств, а общий оборот комплекса за 2004 год составил 1 трлн. 65 млрд. руб., за 2005 год он приблизился к 1,5 трлн. руб. [191]. При этом кредиторская задолженность жилищно-коммунального комплекса составляет свыше 200 млрд. руб., дебиторская более 300 млрд. руб. [188].
Жилищно-коммунальное хозяйство следует рассматривать как сложную систему институтов, функционирующую на рынках жилищных и коммунальных услуг, которая должна включать в себя государственные и муниципальные органы управления, финансово-кредитные институты, модернизационные фонды, бизнес-организации, занимающиеся управлением и эксплуатацией жилищного и коммунального фондов, саморегулируемые организации в виде объединений и ассоциаций собственников и несобственников жилья. К основным функциям государственных и муниципальных управленческих структур относятся определение основных направлений жилищной и коммунальной политики, создание правовых рамок функционирования основных институтов рынков и осуществление стимулирующих и контрольно-надзорных мер. Роль финансово-кредитных институтов заключается в обслуживании финансовых потоков, поступающих в качестве платежей за жилищные услуги, финансовых средств на оплату субсидий и льгот на жилищные услуги из бюджетов субфедеральных и местных органов власти, отчислений в Модернизационный Фонд из средств налоговых доходов муниципальных бюджетов, сборе и предоставлении финансовой информации в органы власти, ответственные за жилищную политику. Модернизационные Фонды будут выполнять функцию аккумулятора финансовых средств, поступающих из федерального центра и из муниципальных сборов для дальнейшего направления их управляющим компаниям на модернизацию жилищной инфраструктуры. Основная функциональная нагрузка ложится на бизнес-структуры (управляющие компании и компании-поставщики услуг) различных организационно-правовых форм, которые должны предоставлять населению услуги согласно условиям договора [114; 70]. Важная роль в системе институтов жилищно-коммунального комплекса отводится саморегулируемым организациям [87], представленным на рынке объединениями и ассоциациями жильцов- собственников и несобственников, которые должны выступать на рынках жилищных и коммунальных услуг в качестве заказчика и эффективно представлять и защищать интересы потребителей.
Синтезируя различные определения системы, можно утверждать, что система - это искусственно создаваемый комплекс элементов (людей, процедур, технологий, научных теорий и др.), предназначенных для решения сложных организационных, технических и экономических задач [45, с.45]. И с какой бы позиции не рассматривалась система, её отличительными признаками являются: наличие взаимосвязанных частей в объекте; взаимодействие частей объекта; упорядоченность данного взаимодействия для достижения общей цели системы.
Жилищно-коммунальному хозяйству как сложной целостной системе присущ ряд общесистемных, а также особенных свойств [61; 69]. К общесистемным свойствам следует отнести г елостность жилищно-коммунальной сферы, её иерархичность и интегративиостъ. Целостность жилищно-коммунального хозяйства означает, что изменение структуры, связей и поведения любого экономического субъекта оказывает воздействие на все другие экономические субъекты и изменяет систему в целом. И наоборот: любое изменение в системе жилищно-коммунального хозяйства вызывает преобразование структуры, связей и поведения экономических субъектов. Иерархичность системы жилищно-коммунального хозяйства подразумевает включение этой системы в качестве подсистемы в систему более высокого порядка - национальную экономику, а каждый её компонент также является системой. Интеграттность жилищно-коммунального хозяйства проявляется в обладании свойствами, отсутствующими у её отдельных компонентов. В связи с этим, перенос на жилищно-коммунальное хозяйство свойств единичного хозяйства означает отрицание его социального характера.
Таким образом, для жилищно-коммунального хозяйства характерны основные системные компоненты: 1. Наличие организационной структуры экономических институтов и отношений, закрепленных в различных нормативно-правовых актах РФ. Основной составляющей жилищно-коммунальной системы является рынок жилья, который не может функционировать без обслуживающих его рынков жилищных и коммунальных услуг. На рынке жилья реализуются функции воспроизводства жилищного фонда, т.е. строительство, модернизация и реконструкция жилья, которое является основой жилищного хозяйства. В соответствии со ст. 19 нового Жилищного кодекса [6, ст. 19] к жилищному фонду относятся «все жилые помещения, находящиеся на территории России, независимо от того, кому они принадлежат, каков правовой режим их использования, каковы основания возникновения права пользования данными помещениями». Однако данное определение не является достаточной характеристикой взаимосвязанного комплекса жилых помещений и внутридомовой коммунальной инфраструктуры, функционирующих как единое целое и подлежащих управлению как единый объект. Поэтому предложено определить жилищный фонд как жилые помещения всех форм собственности в комплексе с внутридомовой инженерной инфраструктурой, эксплуатируемые предприятиями жилищного фонда.
Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства РФ и факторы, тормозящие его развитие
Деятельность по производству и предоставлению жилищных и коммунальных услуг является чрезвычайно важной для жизнеобеспечения населения и воспроизводственного процесса экономики в целом, однако на сегодняшний день жилищно-коммунальный комплекс не справляется с возложенной на него миссией и не в состоянии выполнять присущие ему функции на должном уровне [176]. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превратилась сегодня в источник угроз для социального и экономического развития страны [180].
Проблемы муниципального уровня Наиболее остро проблемы жилищного и коммунального обслуживания проявляются на муниципальном уровне, где происходит ежедневное взаимодействие производителей жилищных и коммунальных услуг и их поставщиков с потребителями данных услуг. В первую очередь, кризисная ситуация в жилищном и коммунальном хозяйстве характеризуется катастрофическим износом основных фондов, уровень которого по разным оценкам достигает 60-90%, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. По данным Госстроя, уровень износа котельных составляет 54,5%, коммунальных сетей водопровода - 65,3%, канализации - 62,5%, тепловых сетей - 62,8%), электрических сетей - 58,1%), водопроводных насосных станций - 65,1%о, канализационных насосных станций - 57,1%, очистных сооружений водопровода - 53,9%, очистных сооружений канализации -56,2% [57]. Аварийность объектов инфраструктуры возросла с 1992 по 2000 год в 10 раз и с 2000 по начало 2005 еще в 3 раза вследствие чего планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше [80]. К настоящему времени износ жилищного фонда превысил 40%. Около 300 млн. кв. метров жилья эксплуатируется без ремонта более 25 лет; подлежащий сносу ветхий и аварийный фонд, в котором проживает около 5 млн, россиян, составляет 92 млн. кв. м (3,3%) и ежегодно эта площадь увеличивается на 4-5 млн. кв. м, а на его ликвидацию требуется свыше 900 млрд. руб. При нормативной потребности в ежегодном капитальном ремонте 4-5% жилищного фонда фактически ремонтируется только 0,5% фонда [171]. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.
Проблема монополизма на рынке коммунальных услуг и в управлении жилищным фондом является весьма актуальной и является предметом острых дискуссий. Специалист Фонда «Институт экономики города» СБ. Сиваев подробно останавливается на данной проблеме в аналитическом докладе «Практика реформы жилищно-коммунального комплекса». [103]. В роли продавца услуг в настоящее время выступают предприятия, деятельность которых жестко регламентирована документами федерального и муниципального уровня. По своей организационно-правовой форме предприятия, как правило, являются муниципальными унитарными предприятиями, соответственно административно подчинены местным органам исполнительной власти. Стоимость произведенной предприятием услуги определяется на основании существующих методик как сумма понесенных предприятием затрат. Таким образом, предприятия не заинтересованы в повышении эффективности собственной деятельности, а наоборот, заинтересованы в повышении затратной части на производство продукции или в доказательствах необходимости этого повышения, что является основанием для непомерного увеличения тарифов. Проблема сбыта произведенной продукции не возникает, т.к. практически все предприятия жилищно-коммунальной сферы являются монополистами в своей области деятельности [11; 28; 30; 33]. В результате, затраты на производство единицы продукции значительно превышают затраты на производство аналогичной продукции в развитых странах [137; 50], а отсутствие экономических стимулов повышения эффективности производства не позволяет снижать себестоимость производимой продукции. Сложившиеся на уровне муниципального образования отношения получили название «муниципального монополизма», где производитель продукции -муниципальное унитарное предприятие-монополист и продавец - также муниципальное унитарное предприятие-монополист находятся в административной подчиненности у главного монополиста -исполнительного органа муниципального образования.
Кризисная ситуация в жилищном и коммунальном хозяйстве усугубляется несоразмерностью компетенции муниципальных образований их финансовым ресурсам. Эту ситуацию детально анализирует В.И. Васильев в своей статье «Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений», где он обращается к вопросам разделения полномочий между государственной властью и местным самоуправлением по различным направлениям деятельности, в том числе к вопросу финансово-бюджетной самостоятельности местного самоуправления, расширения контрольных полномочий государства и ответственности за функционирование сферы ЖКХ [145]. Это касается не только практики передачи государственной властью органам местного самоуправления нефинансируемых государственных обязательств, но и неразвитости бюджетно-финансовой автономии местного самоуправления. Деятельность муниципальных органов власти в сфере жилищного и коммунального рынков услуг не может быть основана только на дотациях, трансфертах и субвенциях, как бы хорошо они ни были рассчитаны [1]. Соразмерность ресурсов полномочиям должна быть заложена в самом механизме составления и исполнения местных бюджетов так, чтобы часть финансовых средств, необходимых для нормативного функционирования жилищного и коммунального комплексов, поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливали бы сами в пределах, определенных законом. В нынешней же ситуации степень автономии местных бюджетов близка к нулю [45], а средств, выделяемых из бюджетов других уровней катастрофически не хватает. Проблема так называемых «выпадающих» доходов остается актуальной, существенное увеличение тарифов на жилищные и коммунальные услуги не находит во многих регионах адекватного бюджетного финансирования, что ведет к убыточному функционированию предприятий и организаций ЖКХ. В результате, хроническое недофинансирование предприятий жилищной и коммунальной сферы приводит к росту износа основных фондов, сужению перспектив развития конкурентных отношений в данной сфере, усилению непривлекательности жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций, которые могли бы кардинально изменить финансовое положение в жилищном и коммунальном хозяйстве [55]. По официальной информации Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Минрегиона РФ в переходный период 1997-2004 годов часть экономически обоснованных тарифов (ЭОТ) на услуги жилищного и коммунального комплексов (65; 50; 40 и т.д. процентов ЭОТ) дотировалась предприятиям ЖКХ из бюджета [192]. В целом по России эта величина составляла в 1997 году около 180,0 млрд. рублей, по факту на эти цели в 1997 году было направлено порядка 117,0 млрд.рублей или 66% от потребности. В результате, своеобразный «кассовый разрыв» в объеме 60-70 млрд. рублей существовал все эти годы в расчетах бюджета с предприятиями ЖКХ и, с одной стороны, выполнял роль своеобразного стабилизатора экономики за счет стерилизации денежной политики, а, с другой, привел к образованию огромной (порядка 300,0 млрд. рублей) дебиторской задолженности у десятка тысяч предприятий ЖКХ [188]. По материалам доклада Министра промышленности и энергетики РФ Виктора Христенко на заседании Правительства РФ структура этой задолженности представлена на рис.1 [193].
Совершенствование институтов государственного управления в жилищном и коммунальном хозяйстве
Решение поднятых в исследовании проблем возможно путем проведения комплексной политики в двух направлениях: путем улучшения системы управления на государственном и муниципальном уровнях, а также путем принятия конкретных мер по демонополизации, усовершенствованию тарифообразования, внедрения ресурсосберегающих технологий.
Изучение проблем отечественного сектора жилищно-коммунального хозяйства и зарубежного опыта функционирования рынков жилищных и коммунальных услуг [79; 92; 120; 174; 180] позволило сформулировать ряд положений, позволяющих усовершенствовать институт государственного и муниципального управления в сфере жилищного и коммунального хозяйства. Опираясь на положительный опыт европейских стран, предлагается провести на всех уровнях власти организационные преобразования, способные привести к освобождению федерального уровня власти и федерального бюджета от несвойственных им полномочий и излишних финансовых обязательств с целью перенести основную функциональную и финансовую нагрузку на субфедеральный и муниципальный уровни [74; 95; 153; 202; 204; 208]. Целесообразно определить круг полномочий каждого уровня власти и закрепить их законодательно на федеральном уровне с целью устранить существующую на сегодняшний день размытость властных полномочий и ослабить концентрацию власти на федеральном уровне. Как показывает американский и европейский опыт, базовым критерием разделения сфер деятельности по производству и предоставлению данных услуг является степень свободы рынка, его конкурентная природа: рынок жилищных услуг в результате планируемых преобразований будет стремиться к свободной конкуренции, рынок коммунальных услуг останется монополистическим в силу определенных производственно технологических особенностей [99; 169].
Институт распределения полномочий в жилищной и коммунальной сфере между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления представляются нам наиболее значимыми для данного исследования и являются одним из ключевых элементов новизны.
Компетенцию того или иного органа составляют его властные полномочия в нормотворческой и правоприменительной деятельности. Согласно новому Жилищному кодексу [6], вступившему в силу 1 марта 2005 г., компетенция органов государственной власти РФ (Федерального собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти) в жилищной сфере сводится в основном к нормотворческим функциям и полномочиям. В федеральных нормативных правовых актах устанавливаются основные правовые гарантии жилищных прав, включая гарантии для социально незащищенных граждан [14; 16; 17; 25; 27; 85]. Федеральным Законом №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. [43], вступившим в силу 1 января 2006 г., определен круг полномочий, отнесенных к ведению федеральных органов власти, в области определения порядка условий деятельности предприятий коммунального комплекса и регулирования тарифообразования.
На основе анализа действующего законодательства [111] можно предложить следующие направления усовершенствования сферы компетенции государственных органов власти РФ [13; 15; 16; 24; 38; 43]. В ведении федеральных государственных органов власти должны быть сохранены полномочия в области нормативно-правового регулирования деятельности жилищной и коммунальной сферы для определения рамочных условий функционирования данных сфер деятельности. Законодательная деятельность федеральных органов власти может быть ограничена следующими вопросами, ранее закрепленными за данным уровнем власти: установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах; определение иных категорий граждан, кроме малоимущих, в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ; определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом; определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов; определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья; установление правил пользования жилыми помещениями; определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений; правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями; утверждение правил заключения и исполнения публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры; определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок, утверждающего единую систему отчетности организаций коммунального комплекса и периодичность ее предоставления, методику проведения мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, и наделение его соответствующими полномочиями; определение порядка взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса; установление порядка определения условий деятельности организаций коммунального комплекса, изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций.
Предложено освободить федеральный уровень власти от полномочий по определению порядка государственного учета жилищных фондов и установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также порядка расчета и внесения такой платы, что должно быть возложено на субфедеральные государственные органы. Особо следует оговорить полномочия, закрепленные в п.п. 3, 4 и 7 статьи 12 Жилищного кодекса РФ [6] за федеральными государственной органами власти: определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Повышение ёмкости и эффективности функционирования рынка жилищных услуг
Преобразования управленческой системы в жилищном хозяйстве должны привести к формированию свободного конкурентного рынка жилищных услуг, удовлетворяющих разнообразные потребности населения в различных ценовых рамках, но, безусловно, поддерживающих жилищный фонд при эксплуатации в нормативном состоянии [29]. Основными показателями улучшения ситуации на рынке жилищных услуг по результатам реализации предложенных автором диссертационного исследования мер являются снижение себестоимости жилищных услуг, минимизация потерь тепла, воды и электроэнергии во внутридомовых сетях и сокращение бюджетных дотаций предприятиям жилищного и коммунального хозяйства (рассмотрены оба сектора рынка, так статистические данные рассматривают жилищно-коммунальное хозяйство как единый комплекс).
Необходимость активного вмешательства государства в сферу жилищных услуг нецелесообразна, поскольку каждый отдельный индивид, а также их объединения способны правильно адаптироваться в меняющейся конкурентной среде поставщиков услуг [96]. На рынке жилищных услуг, как было описано в предыдущей главе, в сфере оказания различных услуг будут взаимодействовать два уровня рыночной структуры: в секторе оказания услуг по управлению жилищным фондом будет преобладать олигополистический рынок, в секторе выполнения подрядных работ, связанных с ремонтом и эксплуатацией жилищного фонда, вывозом ТБО, с уборкой и благоустройством жилищного фонда и придомовых территорий, а также оказанием информационно-коммуникационных услуг, - должен быть развит свободный рынок, стремящийся к совершенной конкуренции.
Рынок, близкий к условиям совершенной конкуренции, должен быть развит в сфере оказания жилищных услуг по договорам подряда, что предполагает наличие большого числа продавцов и покупателей на рынке. Доля каждой фирмы-поставщика услуг должна быть незначительна на рынке, для того чтобы у неё не было достаточных возможностей для влияния на цену определенной жилищной услуги [105]. Вместе с тем, важно отметить относительную однородность оказываемых жилищных услуг, установленную нормативными актами (стандартами, санитарными и техническими нормами и правилами), т.е. производство стандартных услуг и высокий уровень информированности производителей и потребителей, что создает предпосылки для развития в сфере производства жилищных услуг рынка близкого к совершенной конкуренции. Именно данный тип рыночной структуры поможет распределить ограниченные ресурсы таким образом, чтобы достичь максимального удовлетворения потребностей потребителей и обеспечить поддержание жилищного фонда в нормативном состоянии. Это происходит при условии, когда Р = МС [91; 94]. Данное положение означает, что фирмы будут производить максимально возможное количество услуг до тех пор, пока предельные издержки ресурса не будут равны цене, за которую его удалось купить. При этом достигается не только высокая эффективность распределения ресурсов, но и максимальная производственная эффективность. Совершенная конкуренция заставляет фирмы производить и поставлять услуги с минимальными средними издержками и продавать их за цену, соответствующую этим издержкам. Именно данный эффект положен в основу предлагаемой нами системы функционирования рынка жилищных услуг, который должен привести со временем к снижению себестоимости жилищных услуг и повышению ценовой эластичности. До сегодняшнего дня во всех городах и районах России устанавливалась одинаковая плата за содержание и ремонт жилья для нанимателей и собственников жилых помещений. Из-за монополизации рынка управления и содержания многоквартирных домов услуги и работы жилищных унитарных предприятий оплачивались по муниципальным ценам. Размер платы за наем независимо от доходов нанимателей был символическим и не дифференцировался в зависимости от потребительских качеств жилья. В связи с преобладанием в России частной собственности на жилые помещения действующий с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс РФ [6] предусмотрел серьезные изменения организации управления многоквартирными домами и оплаты гражданами жилых помещений и коммунальных услуг. С такой степенью детализации ранее эти вопросы в федеральных законах не регулировались. Во многих городах и районах Российской Федерации органы местного самоуправления уже приступили к формированию экономических отношений в жилищной сфере в соответствии с положениями VII и VIII разделов Кодекса. Немаловажная роль в этих отношениях отводится новой системе определения размера платы за жилые помещения [150]. На основании имеющихся и предлагаемых мер возможны положительные сдвиги в области оказания жилищных услуг, которые в дальнейшем позволят добиться снижения себестоимости жилищных услуг путем усовершенствования конкурентных рыночных механизмов и нового подхода к ценообразованию на эти услуги.
Однако необходимо учитывать в процессе реформирования социальный характер жилищной сферы деятельности, гарантирующий каждому гражданину нашей страны право на жилье, а вместе с ним и право пользования стандартным набором жилищных услуг независимо от уровня благосостояния. Поэтому субфедеральные и муниципальные органы власти всегда будут обязаны предусматривать в бюджетах соответствующих уровней финансовые средства на субсидии малоимущим гражданам, количество которых по средним подсчетам не должно составлять более 20%, для оплаты жилищных услуг в пределах нормативов. Данный сегмент рынка жилищных услуг должен остаться регулируемым, управление которым будет осуществлять уполномоченный на то местный орган власти, либо по договору с ним частная управляющая структура, выпадающая часть расходов которой на оплату услуг по управлению муниципальным жилищным фондом, а также субсидии на остальные услуги будут переводиться на счета граждан в соответствующих финансово-кредитных институтах.
Другим важным этапом формирования рыночных механизмов в сфере жилищных услуг является развитие олигополистического рынка управляющих компаний. Преобладание олигополистической структуры обусловлено несколькими факторами. Во-первых, важную роль играет эффективность организационной структуры управляющей компании, поскольку по примерным подсчетам Госстроя потери от неэффективного управления затратами и элементарного воровства достаточно велики, и их устранение позволит снизить издержки на 10-30%. Эффективным шагом в борьбе с данной проблемой должно стать создание относительно высокого барьера для входа на рынок жилищных услуг. Учитывая неразвитость рынка управленческих услуг на сегодняшний день и ограниченное количество высокообразованных специалистов в данной области, даже при благоприятном развитии событий конкурентная борьба на рынке будет разворачиваться между довольно ограниченным кругом грамотных управляющих компаний. Другим фактором, накладывающим ограничения на количество участников и условия развития рынка услуг по управлению жилищным фондом, является уровень рентабельности управляющих компаний с точки зрения масштабов их деятельности, т.е. величины охвата жилищного фонда.
