Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система экономических интересов в организации финансов муниципальных образований 14
1.1. Характеристика экономических интересов субъектов муниципального уровня 14
1.2. Финансовые отношения муниципального уровня как сфера согласования экономических интересов 36
ГЛАВА 2. Финансы местного самоуправления в аспекте экономических интересов 58
2.1. Полномочия местного самоуправления в финансово-экономической сфере 58
2.2. Согласование интересов муниципалитетов и регионов в межбюджетных отношениях 85
ГЛАВА 3. Пути совершенствования формирования финансов местного самоуправления в аспекте согласования интересов 113
3.1. Организация обеспечения достаточности собственных доходов муниципалитетов 113
3.2. Повышение роли хозяйствующих субъектов в формировании местных финансов 138
Заключение 159
Список использованных источников 167
Приложения 181
- Финансовые отношения муниципального уровня как сфера согласования экономических интересов
- Полномочия местного самоуправления в финансово-экономической сфере
- Организация обеспечения достаточности собственных доходов муниципалитетов
- Повышение роли хозяйствующих субъектов в формировании местных финансов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразования экономических отношений в условиях рыночной трансформации ведут к появлению новых механизмов и форм взаимодействия между их субъектами, характеризующихся проблемами и противоречиями, вызывающими необходимость соответствующих мер. В основе мер по регулированию экономики, государственного и муниципального воздействия лежит необходимость реализации и согласования совокупности взаимосвязанных экономических интересов.
Поскольку в условиях рыночной трансформации самостоятельными субъектами экономических отношений становятся муниципальные образования, вопросы согласования их экономических интересов с интересами федерального и регионального уровней, населения и хозяйствующих субъектов приобретают особое значение среди экономических проблем, сопровождающих процесс становления и развития рыночных отношений в России.
Обладая собственной финансовой основой, местное самоуправление вместе с тем испытывает серьезные трудности в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для полноценного и сбалансированного удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей территорий и их населения. Формирование муниципальных финансов сопряжено с решением вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в бюджетной системе государства и соответствующих им возможностях самостоятельного пополнения финансовых ресурсов, затрудненного в связи с недостаточным пониманием специфики местного уровня.
Анализ механизмов согласования интересов различных субъектов экономики при формировании и использовании финансов местного самоуправления, а также направлений совершенствования муниципальных финансовых отношений в аспекте сбалансированности экономических интересов относятся к числу проблем, лежащих в русле задач современной
4 муниципальной реформы, что обусловливает актуальность диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Проблема экономических интересов в теоретическом аспекте исследовалась в работах отечественных ученых Л.И. Абалкина, В.М. Агеева, Б.Я. Гершковича, Г.Е. Глезермана, А.В. Даниеляна, А.Г. Здравомыслова, В.П. Каманкина, В.И. Лившица, В. May, В.В. Радаева, С.С. Слепакова, И.Ф. Суслова, П.Э. Эхина и других.
Некоторые аспекты проблемы экономических интересов территориального уровня на современном этапе экономического развития анализировались в работах В.А. Дегтярева, В. С. Катренко, И.А. Курской, А.А. Ткаченко. Исследованиями вопросов реализации интересов в финансовых отношениях занимались СВ. Григорьев, О.А. Акимова, А.А. Шаповалов. Вопросы согласования экономических интересов раскрыты в работах СЮ. Андреева, Б.Я. Гершковича, Н.Ю. Коломаровой, В.И. Лившица, В.М. Юрьева.
Теоретические, методологические, методические и прикладные вопросы экономических отношений муниципальных образований, в том числе и в аспекте интересов, исследовали А.Г. Авдеев, Т.Т. Авдеева, Е.Г. Анимица, А.Н. Буров, Л.А. Велихов, А.Г. Воронина, М.Б. Горный, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатов, В.Н. Лексин, В.Н. Парахина, Н.И. Скрябина, А.А. Уваров, Ю.В. Филиппов, А.Н. Широков, А.Н. Швецов, B.C. Чекалин и другие ученые.
В настоящее время наблюдается повышение внимания к проблемам формирования и развития финансовых основ муниципальных образований. Эти вопросы широко исследовали в своих трудах A.M. Бабич, В.Ю. Барашьян, М.В. Васильева, О.В. Врублевская, Л.Л. Игонина, А.Г. Игудин, Н.В. Лазарева, В.Н. Лексин, И.Н. Мысляева, И.И. Овчинников, Л.Н. Павлова, В.Г. Пансков, Н.Л. Пешин, Г.Б. Поляк, Т.Ф. Романова, СП. Солянникова, Л.И. Ушвицкий, Д.Г. Черник, А.Н. Швецов, Н.А. Ширкевич и другие.
Вопросы распределения полномочий и сочетания интересов в аспекте бюджетного федерализма, совершенствования бюджетных отношений нашли отражение в работах В.П. Гореглядэ, Т.В. Грицюк, Т.В. Игнатовой, П.А.
5 Кадочникова, A.M. Лаврова, О.В. Лугового, И. В. Подпориной, Л.И. Прониной, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова и других.
Среди зарубежных исследований положения муниципальных образований в системе финансово-бюджетных отношений, широко известных в России, выделяются работы Ст. М. Барро (Stephen М. Вагго), Дж. Бо (Jemeson Воех), Р. Гордона (R. Gordon), X. Мартинес-Васкеса (Jorge Martinez-Vazquez), X. Циммерманна (Horst Zimmermann) и некоторых других.
Несмотря на значительное количество публикаций по вопросам формирования финансовых основ местного самоуправления, в преобладающем большинстве из них указанные проблемы рассматриваются вне тесной связи с экономическими интересами, практикой их реализации и согласования. В частности, концептуально не решены вопросы согласования интересов муниципальных образований в межбюджетных отношениях; управления финансами муниципальных образований в связи с введением в действие новых федеральных законов по реформированию местного самоуправления; формирования местных бюджетов за счет доходов хозяйствующих субъектов муниципального уровня; оптимизации методов и способов формирования местных бюджетов в интересах муниципального образования и многие другие.
Анализ научных источников позволяет сделать вывод, что, несмотря на наличие теоретических трудов по вопросам экономических интересов и прикладных работ, посвященных формированию финансовых основ муниципальных образований, проблемы согласования экономических интересов субъектов в сфере финансовых отношений муниципального уровня, интересов муниципальных образований и субъектов РФ в сфере региональных межбюджетных отношений являются недостаточно изученными и нуждаются в дальнейшей разработке. Это определило выбор темы исследования, постановку его цели и задач.
Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертационная работа выполнена в рамках специальностей: 08.00.01 - Экономическая теория, п. 1.1 - «Структура и
закономерности развития экономических отношений; экономические интересы»; 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.5. -«Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретического подхода к решению проблемы согласования интересов субъектов экономики в процессе формирования финансовых основ местного самоуправления и выработке практических рекомендаций по его реализации.
Исходя из этого, в диссертационной работе поставлены следующие задачи:
- исследовать специфику и взаимосвязи экономических интересов на
муниципальном уровне;
- определить возможности и пути совершенствования процесса
согласования и реализации экономических интересов в сфере финансовых
отношений муниципального уровня;
- обосновать направления распределения полномочий федеральных,
региональных и местных структур в финансово-экономической сфере;
- конкретизировать представление о механизме согласования интересов
муниципалитетов и регионов в межбюджетных отношениях;
выработать предложения по обеспечению финансовой самодостаточности муниципальных образований с учетом необходимости согласования интересов субъектов экономики;
- выявить пути совершенствования экономических отношений между
муниципалитетами и хозяйствующими субъектами в целях наращивания
доходов местных бюджетов и улучшения их использования.
Предметом исследования являются экономические отношения и интересы муниципального уровня и их согласование в процессе формирования финансовых основ местного самоуправления.
Объектом исследования является финансовая база местного самоуправления, рассматриваемая в аспекте функционирующих на этом уровне экономических интересов.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам экономических интересов, муниципальных финансово-экономических отношений, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, в которых указанные проблемы рассматриваются с позиций диалектического метода. В ходе анализа применялись статистические, экспертно-аналитические методы, методы индукции, дедукции и другие. Это позволило обеспечить достоверность результатов и рекомендаций, представленных в диссертации.
Информационная (эмпирическая) база исследования. Источником информации послужили официальные, научные, библиографические, статистические, электронные материалы. В частности, официальная информация, содержащаяся в статистических и аналитических сборниках и ежегодниках Федеральной службы государственной статистки и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов РФ и Ставропольского края, а также соответствующие данные муниципальных образований субрегиона Кавказских Минеральных Вод, обобщенные и обработанные автором. Нормативно-правовая база, использованная при разработке проблем, представлена Конституцией РФ, Гражданским, Бюджетным, Налоговым кодексами, федеральными законами РФ, Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными документами субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Рабочая гипотеза исследования заключается в том, что совершенствование согласования интересов субъектов экономики, связанное с уточнением распределения финансовых полномочий между уровнями
8 бюджетной системы, повышением роли хозяйствующих субъектов в наращивании муниципальных финансовых ресурсов, а также обеспечением достаточности собственных доходов муниципалитетов, является важнейшим условием оптимизации экономических отношений по формированию, развитию и использованию финансовых основ местного самоуправления. Положения диссертации, выносимые на защиту: - по специальности 08.00.01 - Экономическая теория:
Содержание экономических интересов муниципальных образований определяется потребностями и экономическими отношениями, сложившимися в рамках общности этих формирований. Они не сводимы только к интересам населения муниципального образования и включают в себя также интересы соответствующих хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления и муниципального образования как целостной системы.
Специфика экономических интересов муниципального уровня, выражающаяся в их многосубъектности, дифференциации, необходимости одновременно сбалансированного удовлетворения потребностей муниципального образования как в целом, так и разрезе отдельных субъектов экономики, обусловливается потребностями носителей этих интересов и экономическими отношениями, участниками которых они выступают.
Финансы, образующие соответствующую основу местного самоуправления, служат одной из основных сфер реализации и согласования экономических интересов муниципального образования в целом и входящих в него субъектов экономики. При этом, с одной стороны, финансовые отношения являются формой ресурсного обеспечения процесса реализации муниципальных экономических интересов, а с другой - представляют собой результат взаимодействия их субъектов - носителей разнонаправленных интересов.
Полнота удовлетворения потребностей и уровень реализации экономических интересов муниципального образования зависят от содержания и степени рациональности структуры муниципальной собственности, выступающей в качестве экономической основы местного самоуправления.
9 Разграничение объектов собственности должно отвечать требованиям достаточности и структурного соответствия реализации интересов каждого из уровней управления.
5. Направлением решения противоречий в вертикали системы экономических интересов, вызванных несоответствием финансовых ресурсов полномочиям каждого их уровней власти, является разграничение полномочий в национальной финансовой системе на основе дифференцированного учета интересов всей совокупности субъектов экономики, причастных к формированию и использованию финансовых основ территорий.
- по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит:
Существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений, выявленные в результате анализа, обусловлены неполнотой реализации противоречивых экономических интересов их субъектов, что вызывает необходимость выработки механизмов более полной реализации и согласования интересов в указанных отношениях, в частности, при формировании финансовой основы муниципального уровня.
Реализация и согласование совокупности взаимосвязанных экономических интересов муниципального уровня на основе финансирования расходов по удовлетворению местных потребностей требуют достаточности и устойчивости доходной базы муниципалитетов, обеспечение которых достигается за счет применения усовершенствованных методов бюджетного планирования, алгоритма формирования муниципальных бюджетов, мер по наращиванию собственной доходной базы местного самоуправления.
Расширение собственной доходной базы бюджетов муниципалитетов обусловливает необходимость реализации комплекса мероприятий, включающих совершенствование системы местных налогов, перераспределение регулирующих налогов в пользу муниципалитетов, расширение практики формирования муниципальных внебюджетных фондов, использование отношений муниципального кредита.
4. В целях совершенствования системы формирования финансов местного самоуправления необходимо бюджетное стимулирование хозяйствующих субъектов муниципальной формы собственности с учетом их значимости в финансово-экономической сфере муниципалитетов; наращивание муниципальной собственности в прибыльных отраслях экономики; стимулирование хозяйствующих субъектов иных форм собственности, функционирующих на территории муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении взаимосвязей между экономическими отношениями, интересами муниципального уровня и развитием финансовой основы муниципальных образований в условиях рыночно-трансформируемой экономики современной России и выработке рекомендаций, способствующих их оптимизации.
Элементы научной новизны заключаются в следующем:
- по специальности 08.00.01 - Экономическая теория:
определено, что экономические интересы муниципальных образований, имманентные им как общности совместно функционирующих субъектов, состоят в необходимости удовлетворения совокупности сложившихся и развивающихся потребностей этих субъектов в рамках воспроизводственного процесса и экономических отношений на соответствующем уровне;
уточнены представления о совокупности субъектов экономических интересов муниципального уровня, системно представленных населением муниципального образования, хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления;
выявлено, что финансовые отношения муниципальных образований, определяющие их соответствующую основу, служат одной из основных сфер реализации и согласования экономических интересов посредством постоянного разрешения свойственных им противоречий, в результате чего местные финансы и экономические интересы муниципального уровня взаимодействуют в процессе функционирования прямых и обратных связей;
раскрыта связь финансовых основ муниципальных образований с системой экономических интересов и их реализацией, проявляющаяся в процессе согласования интересов при формировании доходов от функционирования муниципальной собственности, с одной стороны, и использовании местных финансовых ресурсов в целях удовлетворения потребностей муниципалитетов, с другой;
уточнено представление о механизме распределения финансовых ресурсов между субъектами государственного и муниципального уровней, связанное с распределением их доходных и расходных полномочий в соответствии с экономическими интересами.
- по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит:
доказана необходимость и возможность согласования интересов субъектов экономических отношений в межбюджетных отношениях внутрирегионального уровня посредством перераспределения финансово-бюджетных ресурсов в условиях развития бюджетного федерализма, неотъемлемым субъектом которого вступает местное самоуправление;
предложен алгоритм формирования муниципальных бюджетов, основанный на сопоставлении потенциала собственных муниципальных доходов с обязательными расходами, позволяющий определить (в случае превышения первых) возможность обеспечения более полной реализации интересов муниципального уровня;
разработана модель расчета уровня устойчивости доходов местных бюджетов как обязательного фактора бюджетной достаточности, обеспечение которой связано также с уточнением состава местных налогов, перераспределением средств вышестоящих бюджетов, повышением роли внебюджетных источников и муниципальных заимствований;
обосновано, что для расширения собственных доходных источников муниципалитетов необходимо совершенствование системы местных и регулирующих налогов, формирование муниципальных внебюджетных фондов в сферах реализации специфических муниципальных интересов, расширение
12 практики отношений муниципального кредита;
5) раскрыты возможности повышения роли хозяйствующих субъектов в формировании финансовой основы муниципальных образований за счет мобилизации в соответствующие бюджеты части прибыли муниципальных унитарных предприятий, использования механизма муниципального заказа, стимулирования субъектов малого предпринимательства.
Теоретическое значение исследования состоит в углублении научного представления о согласовании экономических интересов в сфере финансовых отношений муниципального уровня, определяемом совокупностью путей реализации интересов субъектов экономики. Результаты исследования могут найти применение в ходе дальнейшей теоретической разработки проблем совершенствования формирования муниципальных финансов в аспекте бюджетного планирования, а также иных проблем оптимизации бюджетного процесса.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы также в учебном процессе при изучении курсов «Экономическая теория», «Финансы, денежное обращение, кредит», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения и выводы могут быть использованы при формировании финансовых основ местного самоуправления региональными и местными органами власти в ходе совершенствования организации местного самоуправления, с учетом направлений реформы, проводимой в этой сфере в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертационного исследования были апробированы при выполнении работ
ГОУ ВПО «Пятигорский государственный технологический университет» по
проектам «Финансово-кредитная сфера экономики и ее функционирование в
современных условиях» (2004г.), «Проблемы и направления
совершенствования финансово-кредитной сферы экономики» (2005-2006 гг.).
Основные положения диссертации и отдельные результаты исследования
докладывались на IV Международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе
через языки, образование, культуру» (г. Пятигорск, 2004 г.), на Итоговой
международной научно-практической конференции «Наука: теория и практика»
(г. Прага - Днепропетровск - Белгород, 2005 г.), на VIII Международной научно-
практической конференции «Наука и образование - 2005» (г. Днепропетровск,
2005 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы
управления экономикой в трансформируемом обществе» (г. Пенза, 2004 г.), на
ежегодных научно-методических конференциях Пятигорского
государственного лингвистического университета «Университетские чтения» (г. Пятигорск, 2004-2006 гг.), на вузовских конференциях Пятигорского государственного технологического университета «Социально-экономические проблемы современной России и пути их решения» (2004 г.), «Проблемы социально-экономических систем» (2004 г.), «Социально-экономические проблемы России» (2005 г.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 17 научных работ общим объемом 4,56 п.л. (авт. 4,26 п.л.), в том числе 3 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура и объем диссертации обусловлены предметом исследования, основной целью, задачами и логикой работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Содержание работы изложено на 180 страницах. Работа содержит 15 таблиц, 15 рисунков, 10 формул, 7 приложений. Библиографический список включает 166 источников.
Финансовые отношения муниципального уровня как сфера согласования экономических интересов
Согласование экономических интересов, функционирующих на муниципальном уровне, возможно лишь при системном подходе к выбору соответствующих механизмов, с учетом реалий рыночной экономики и формирующихся отношений федерализма. К числу системно реализуемых средств согласования интересов можно отнести земельные, бюджетно-налоговые, природно-ресурсные, правовые отношения. Особого внимания при выборе сферы согласования интересов заслуживают финансовые отношения. Как особая форма экономических отношений, финансовые отношения охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, создавая возможности для осуществления новых воспроизводственных циклов. Складываются данные отношения между относительно самостоятельными экономическими субъектами, обладающими собственными интересами. Исходя из этого, финансовые отношения выступают сферой реализации и согласования противоречивых интересов, являются «той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса».1
На муниципальном уровне финансовые отношения представляют собой денежные отношения, возникающие по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов, необходимых для решения задач местного значения. Подобное объективное определение финансовых отношений муниципального уровня отражает их специфику, связанную с тем, что территория муниципального образования является ареной действия государственных (федеральных и региональных) интересов, интересов отдельных хозяйствующих субъектов и физических лиц, связанных с решением вопросов местного развития. Финансы хозяйствующих субъектов и населения не находятся в ведении муниципальных органов власти, они являются объектом их управления, объектом муниципальной финансовой политики.
Специфика финансовых отношений, складывающихся между местными органами власти, хозяйствующими субъектами и населением состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого являются органы местного самоуправления, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Финансовые отношения связаны также с формированием и использованием фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения потребностей населения и хозяйствующих субъектов в муниципальных услугах.
Анализируя специфику согласования интересов в финансовых отношениях муниципального уровня, необходимо уточнить представление о финансовых отношениях как сфере функционирования экономических интересов.
В системе финансовых отношений можно выделить их материальную основу, выражающуюся в потребностях отдельных экономических субъектов и территориальных формирований в ресурсах, обеспечивающих их функционирование, и социальную основу, связанную с отношениями перераспределения валового общественного продукта и части национального богатства. Материальная основа финансовых отношений предопределяет их функциональную ориентированность, а социальная - исторически обусловленный способ их функционирования в обществе. Данные аспекты обусловливают взаимосвязь финансовых отношений с экономическими интересами. С одной стороны, финансовые отношения направлены на удовлетворение потребностей и реализацию интересов участвующих в них субъектов. С другой стороны, механизм финансовых отношений основывается на определенных организационных формах, связанных с обобществлением доли частной собственности в виде налогов, неналоговых платежей при формировании централизованных денежных фондов, и их перераспределении, использовании путем финансирования общественных потребностей. Функционирование экономических интересов происходит посредством общественной практики их носителей - субъектов экономики. Осознание ими необходимости удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей означает шаг на пути к реализации интересов. Мы присоединяемся к позиции, согласно которой осознанные интересы являются стимулами, а стимулирование - системой мер, посредством которой реализуются экономические интересы.1 Стимулирование - это механизм, в результате действия которого происходит реализация и согласование экономических интересов. В современной рыночной экономике согласование интересов осуществляется государственными, муниципальными органами и хозяйствующими субъектами путем регулирования и саморегулирования.2 Одним из конкретных методов стимулирования выступает финансирование.
Финансовые отношения, в том числе на муниципальном уровне, с одной стороны, выступают в качестве формы ресурсного обеспечения процесса реализации муниципальных экономических интересов. С другой стороны, финансовые отношения представляют собой результат взаимодействия субъектов - носителей разнонаправленных экономических интересов, складывающийся в аспекте стимулирующего механизма.
Содержание экономических интересов в финансовой сфере можно определить, как объективную необходимость удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей субъектов финансовых отношений. Основное содержание экономических интересов в финансовых отношениях муниципального уровня определяется ориентированностью финансов на удовлетворение потребностей, сложившихся на данном уровне, что выражается в формировании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и их целенаправленном использовании субъектами - носителями экономических интересов.
Механизм функционирования муниципальных финансовых отношений заключается в аккумуляции денежных средств посредством финансового обеспечения и их последующего распределения посредством финансового регулирования. Финансовое обеспечение и финансовое регулирование выступают сторонами «единого процесса распределительных отношений, обеспечивающих реальный баланс интересов и конечных целей всех участников воспроизводственного процесса (потребителей, производителей, государства)».1
Финансовое обеспечение на муниципальном уровне реализуется с помощью определенных методов формирования финансовых ресурсов, соответствующих потребностям изучаемого таксономического уровня. При этом возможности мобилизации необходимых финансовых ресурсов для реализации экономических интересов определяются не только отношениями по их распределению внутри муниципального хозяйства и эффективной мобилизации всех финансовых ресурсов муниципального формирования, но и перераспределением в рамках региона, государства в целом. Доходная база муниципального образования формируется в целях решения вопросов местного значения, заключающихся преимущественно в удовлетворении разнообразных потребностей субъектов муниципального уровня. В этом проявляется прямая связь муниципальных экономических интересов и муниципальных финансов.
Полномочия местного самоуправления в финансово-экономической сфере
Экономической основой местного самоуправления, служащей удовлетворению потребностей муниципальных образований, являются отношения муниципальной собственности. Объектом муниципальной собственности выступает муниципальное имущество, составляющее ее материально-вещественное содержание. С одной стороны, муниципальная собственность призвана обеспечить мобилизацию финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей муниципалитета. Вместе с тем, функциональная ориентация муниципальной собственности, направленной на удовлетворение общественных потребностей, предполагает в ее рамках расходование муниципальных финансовых ресурсов. Исходя из этого, полнота удовлетворения потребностей муниципального образования, а следовательно, и степень реализации его экономических интересов, зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности.
Поскольку реализация интересов органов власти разных уровней базируются на соответствующих экономических основах, необходимо решение вопросов размежевания собственности между государственным и муниципальным уровнями. Предпринятое в начале 90-х годов разграничение собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, связанное с первоначальным формированием муниципальной собственности, осуществлялось, по мнению многих исследователей1, без должного учета интересов местного самоуправления. Наиболее рентабельные предприятия торговли, бытового обслуживания, спортивные сооружения, ремонтно-строительные предприятия, нежилые помещения были отчуждены у местных органов в процессе приватизации; переданные же в муниципальную собственность объекты оказались убыточными.
Выступая в качестве категории производства, собственность связана с совокупностью экономических отношений по поводу присвоения условий и результатов производства. Сущность экономической реализации собственности заключается в реализации интереса собственника,1 который, в свою очередь, реализуется в форме дохода. Для муниципальной формы собственности интерес собственника заключается в присвоении результатов производства в целях удовлетворении общественных потребностей муниципалитета. Отсюда, полнота реализации муниципальных экономических интересов зависит от степени реализации полномочий по присвоению результатов функционирования муниципальной собственности.
Развитие муниципальной собственности создает условия для расширения источников доходов местного самоуправления. Увеличение доходов, в свою очередь, позволяет увеличить расходы в целях приумножения муниципальной собственности. Из этого следует взаимно обусловливающий характер экономической и финансовой основ местного самоуправления.
Из полномочий присвоения объектов муниципальной собственности (условий и результатов производства) вытекают финансовые полномочия местного самоуправления. Именно объекты собственности лежат в основе обеспечения полномочий местного самоуправления, а не наоборот, что касается как непосредственно финансовых полномочий, так и компетенции местного самоуправления в решении так называемых вопросов местного значения. Это следовало бы учитывать в рамках продолжающегося процесса формирования муниципальной собственности, связанного с разграничением объектов собственности между государственным и муниципальным уровнями.
Однако к настоящему времени при размежевании собственности в РФ не соблюден принцип ее достаточности для реализации муниципальных интересов. Объекты и масштабы муниципальной собственности не соответствуют тому уровню, который позволил бы муниципалитетам удовлетворять объективно существующие потребности муниципального уровня. В рамках муниципальной собственности неизбежно преобладают объекты, не являющиеся источниками доходов, но требующими значительного финансирования (объекты здравоохранения, образования, культуры, пассажирского транспорта, жилищного хозяйства). Поскольку имеющиеся объекты муниципальной собственности не обеспечивают необходимого уровня собственных муниципальных доходов, возникает необходимость создания сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования, учитывающей это обстоятельство, или же привлечения финансовых ресурсов вышестоящих уровней. В разграничении собственности, связанных с ней полномочий, а также доходных источников и расходных обязательств, проявляются противоречия интересов Федерации, ее субъектов и муниципалитетов, опирающихся на обособленные экономические и финансовые основы.
В ряде исследований1 отмечается, что ключевые проблемы современной российской системы межуровневых отношений заключаются не в том, что не разделены финансово-бюджетные ресурсы, а в том, что не разделены полномочия между органами власти разных уровней, связанные с соответствующим разделением собственности. При этом «единственное звено территориального устройства России, которое постоянно оказывается в экономическом проигрыше из-за принудительно перекладываемых на него финансово не обеспеченных специальных обязательств... - муниципальное». В условиях преобразований 90-х гг. расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось адекватным перераспределением в его пользу источников финансовых ресурсов. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные финансовые ресурсы за счет доходов от реализации собственности. Местные бюджеты - центральное звено муниципальных финансов - наполняются в основном доходами, источники и объемы которых муниципальным органам неподконтрольны. Широкая сфера полномочий в условиях слабости финансовой основы муниципалитетов не может не ставить местное самоуправление в финансовую зависимость от вышестоящих властей. Несоответствие финансовых ресурсов возложенным полномочиям обусловливает углубление противоречий между интересами муниципалитетов, регионов, Федерации.
Организация обеспечения достаточности собственных доходов муниципалитетов
Формирование финансов территорий требует достаточной доходной базы. Только при ее развитии и наращивании налогового потенциала на муниципальном уровне возможно укрепление финансовых основ местного самоуправления, формирование достаточного объема средств, на основе которых возможна реализация и согласование экономических интересов населения, хозяйствующих субъектов и муниципального образования в целом. Наполняемость местных бюджетов собственными доходами связана с использованием экономического потенциала муниципального образования.
Важнейшие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных финансов изложены в ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении. К ним относятся: достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям; свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций; поступление хотя бы части местных финансов за счет местных налогов и сборов, ставки которых подконтрольны органам местного самоуправления; защита более слабых органов местного самоуправления за счет механизма финансового выравнивания; предоставление субсидий не в ущерб самостоятельности политики местных властей.1
Существенным условием обеспечения достаточности доходов муниципалитетов, при данном уровне развития их материальной основы -производства, является совершенствование методов планирования и управления ими. Реализация экономических интересов под воздействием регулирования и саморегулирования предполагает планомерность, которая, как процесс сознательного поддержания пропорциональности, свойственна любому развитому обществу в связи с необходимостью сбалансированности интересов различных экономических субъектов.1 Объективно обусловленной формой планомерности является планирование2, в рамках которого, как и в рамках реализации планомерности, можно рассматривать все формы экономических отношений между органами управления, хозяйствующими субъектами и населением, проявляющиеся как интересы. Согласованию интересов в условиях рынка соответствует индикативное планирование, основанное на экономических методах, нацеленное на удовлетворение текущих и перспективных потребностей.
С планированием показателей развития реального сектора экономики, учитывающим интересы хозяйствующих субъектов, и с демографическим прогнозированием, учитывающим потребности и интересы населения, на муниципальном уровне неразрывно связано финансовое планирование, составной частью которого является бюджетное планирование, осуществляемое в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов.
В настоящее время в связи с поиском путей мобилизации доходов органами власти, в связи с построением межбюджетных отношений согласно требованиям бюджетного федерализма в аспекте согласования интересов, важным становится совершенствование финансово-бюджетного планирования. Особую актуальность эти вопросы приобретают на муниципальном уровне, поскольку именно местные власти максимально приближены к населению, к хозяйствующим субъектам, зарегистрированным и уплачивающим налоги на их территории, и осуществляют наиболее значимые расходы в социальной области и в сфере развития экономики территорий. Цель бюджетного планирования заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития и использования бюджета, его доходной и расходной частей, а также внести предложения по обеспечению достаточности доходов. Однако сфера бюджетного планирования на муниципальном уровне характеризуется рядом проблем.
Исходным методическим принципом российской практики разработки местных бюджетов является определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а не наоборот, как этого требует общепризнанная теория формирования бюджетов.1 В бюджетном планировании доминирует задача определения возможных будущих доходов местных бюджетов, а определение расходов местных бюджетов носит вторичный характер.
В настоящее время многие российские муниципалитеты рассматривают бюджет как бухгалтерский инструмент, отчеты об исполнении бюджета используют в качестве отчетности перед контролирующими органами.2 В отличие от мировой практики, местные бюджеты мало используются в целях анализа экономической ситуации, принятия экономических решений и корректировки стратегии экономического развития муниципальных образований в соответствии с необходимостью согласования интересов.
Как свидетельствуют данные проведенного нами анализа, местные бюджеты из года в год воспроизводят собственную структуру по доходам и расходам. При этом во многих муниципалитетах бюджет следующего года составляется на базе исполненного бюджета предыдущего года путем корректировки на индексы-дефляторы. Не осуществляется должного взаимодействия между отделами экономики и финансов муниципальных администраций: отделы муниципальной экономики составляют прогнозы социально-экономического развития, но финансовые отделы не использует их при планировании финансов.
По сравнению с практикой планирования социально-экономического развития на региональном уровне, местное самоуправление находится в более сложном положении. Отчетные и оценочные показатели на муниципальном уровне значительно отличаются от региональных показателей по степени обобщения, по методике разработки. Не все показатели могут быть представлены по муниципальному образованию в силу того, что ряд показателей на местном уровне не рассчитывается вообще (валовой продукт, индексы-дефляторы и другие)1.
Повышение роли хозяйствующих субъектов в формировании местных финансов
Удовлетворение потребностей муниципальных образований и степень реализации их экономических интересов, как уже отмечалось, зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности. Однако в настоящее время объемы и структура муниципальной собственности не способствуют полноте реализации совокупности муниципальных интересов.
Это отчасти подтверждается анализом экономики муниципального сектора Ставропольского края за пятилетний период с 2000 по 2004 гг., проведенного нами на основании данных Правительства Ставропольского края.1 Налицо незначительность доли организаций муниципальной формы собственности среди зарегистрированных в регионе организаций (их удельный вес составил в 2000 г. - 3,73%, в 2001 г. - 3,88%, в 2002 г. - 4%, в 2003 г. - 4,11%, в 2004 г. - 4%). Удельный вес муниципальных унитарных предприятий (МУП) среди организаций региона в среднем за период составляет 1 %. В объеме денежных средств, получаемых от использования муниципальной собственности региона, преобладают средства от сдачи в аренду муниципального имущества (за рассматриваемый период их поступления увеличились в 9,95 раз), а не от самостоятельного ее эффективного использования, что свидетельствует также о разбалансированности текущих и перспективных интересов.
Доля организаций муниципальной формы собственности в общем объеме промышленной продукции, произведенной на территории Ставропольского края, составляла за указанный период в среднем 1,98 %; доля в общем выпуске продукции сельского хозяйства сельскохозяйственными организациями в среднем составляла 0,05 %. Доля муниципального сектора в общем объеме инвестиций в основной капитал по Ставропольскому краю, хотя и увеличилась с 1,6% в 2000 г. до 2,5% в 2004 г., отражая тенденцию реализации перспективных муниципальных интересов, в среднем относительно мала (2,3 %).
Процессы приватизации и разграничения собственности между уровнями власти наложили существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности, исключив из ее состава многие доходообразующие объекты, что входит в противоречие с возможностями удовлетворения потребностей муниципальных образований. Исходя из этого, встают вопросы о перераспределении собственности в сфере производства, о наращивании муниципальной собственности в реальном секторе экономики, о повышении эффективности функционирования имеющихся в распоряжении органов местной власти объектов муниципальной собственности в целях обеспечения самодостаточности муниципалитетов и укрепления их финансовой основы.
В процессе реализации и согласования местных интересов, на наш взгляд, муниципалитетам целесообразно, прежде всего, ориентироваться на муниципальные предприятия, имущество которых является муниципальной собственностью, особенно если они действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 295), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (от 28.08.1995г. № 154-ФЗ, ст. 36), ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (от 14.11.2002г. № 161-ФЗ, ст. 8), региональным законодательством, органы местного самоуправления имеют право создавать МУП для осуществления хозяйственной деятельности. В.Г. Игнатов и В.В. Рудой выделяют следующие два фактора, свидетельствующие в пользу выбора муниципальных предприятий в качестве объекта пристального внимания и управления со стороны местных органов управления: во-первых, в отличие от предприятий других форм собственности, пополняющих муниципальную казну в основном за счет налоговых отчислений, значительная часть прибыли МУП может становиться собственностью данного местного сообщества (в составе неналоговых доходов местных бюджетов), что способствует укреплению финансовой базы местного самоуправления; во-вторых, являясь собственниками принадлежащего муниципальным предприятиям имущества, органы местного самоуправления получают возможность контролировать деятельность муниципальных предприятий, определяя цели и направления их деятельности, цены и тарифы на продукцию, утверждая уставы и назначая руководителей. Данные обстоятельства позволили бы муниципальным органам власти более мобильно реагировать на изменение рыночной конъюнктуры и предоставлять жителям муниципального образования именно тот набор товаров и услуг, который способен наилучшим образом удовлетворять их потребности.
Следует отметить, что новое законодательство о местном самоуправлении устанавливает закрытый перечень муниципального имущества для поселений, муниципальных районов, городских округов1, ограничивающий сферы деятельности, в которых могли бы функционировать муниципальные предприятия. Из состава имущества муниципальных образований исключаются некоторые эффективно функционирующие объекты, деятельность которых направлена не на социально-ориентированные, а на коммерческие цели (например, гостиницы, магазины, предприятия общественного питания). Происходит перераспределение муниципального имущества от «социально-коммерческого» в сторону «социального». С одной стороны, такой подход является гарантией реализации социальных интересов муниципального уровня. Но, с другой стороны, закрытый перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, существенно ограничивает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов, и, следовательно, снижает возможности по реализации и согласованию разнообразных интересов субъектов муниципального уровня посредством финансовых отношений.
В этом вопросе новый закон о местном самоуправлении противоречив. В частности, в соответствии с ч.2 ст. 14, ч.З ст. 15, ч.2 ст. 16 муниципалитет вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные из компетенции самого муниципального образования, то есть муниципалитеты имеют право расширять перечень решаемых ими вопросов в целях более полной реализации своих интересов. Однако при этом они смогут быть собственниками строго ограниченного перечня объектов.
Пока новое законодательство не введено в действие, имеет смысл, на наш взгляд, решить этот спорный вопрос, расширив перечень закрепленного муниципального имущества. Иначе органы местного самоуправления лишаются рычагов влияния как на эффективное развитие муниципальной собственности, так и на развитие муниципального образования в целом, а закрытый перечень муниципального имущества фиксирует текущее социально-экономическое состояние муниципального образования, и не учитывает возможности стратегического развития.
В решении данной проблемы мы присоединяемся к позиции В.Г. Игнатова, предлагающего применение так называемой «компенсационной» схемы -сравнительного подхода к определению ценности того или иного предприятия (или любого объекта собственности) в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функционирует.1 Если годовой доход предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данному муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную собственность в целях обеспечения стабильного источника реализации муниципальных интересов, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объемы средств, поступающих в местный бюджет по каналам бюджетного регулирования
