Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институциональные основы и классификация социальных фондов России 13
1.1. Институциональные основы построения финансовых отношений парабанковской системы 14
1.2. Классификация и функциональные особенности социальных фондов РФ 31
Глава 2. Государственные и негосударственные социальные фонды РФ 53
2.1. Государственные социальные внебюджетные фонды 54
2.2. Актуальные вопросы государственного пенсионного обеспечения и проблемы пенсионной реформы 74
2.3. Особенности возникновения и развития негосударственных социальных фондов в России 92
Глава 3. Основные направления повышения социально-экономической эффективности негосударственных социальных фондов РФ 114
3.1. Социально-экономическая эффективность государственных социальных фондов 116
3.2. Социально-экономическая эффективность негосударственных социальных фондов и негосударственного пенсионного обеспечения 135
3.3. Инвестиционная деятельность социальных фондов как основное направление реализации социально-экономической эффективности социальных фондов России 153
Заключение 176
Список используемой литературы 183
- Институциональные основы построения финансовых отношений парабанковской системы
- Классификация и функциональные особенности социальных фондов РФ
- Государственные социальные внебюджетные фонды
- Социально-экономическая эффективность государственных социальных фондов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Современный этап экономических преобразований в России обусловлен усилением социальной ориентации рыночной экономики. Рыночная экономика сама по себе не порождает механизмы социальной защиты населения, так как они требуют значительных материальных затрат и не приносят прибыли. Поэтому задачу создания системы социальной защиты населения выполняет государственные и негосударственные социальные фонды. Государственные и негосударственные социальные фонды России являются наиболее развитым институтом парабанковской системы.
В последнем десятилетии ХХ-го - начале XXI века произошел переход от банковско-ориентированной модели к парабанковской финансово-кредитной модели. Парабанковские институты существенно потеснили банки в накоплении и мобилизации денежного капитала и стали важнейшими поставщиками ссудных и инвестиционных капиталов, поскольку именно они предоставляют для народного хозяйства «длинные» деньги и делают стабильной финансово-кредитную систему страны.
Государственные и негосударственные социальные фонды относятся к так называемому «третьему сектору» экономики, они мобилизуют финансовые ресурсы для обеспечения социальной сферы. Сегодня требуется принципиально новый подход к государственному регулированию вопросов жизнедеятельности социальных фондов и обеспечиваемых через них социальных гарантий.
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена тем, что на предстоящее десятилетие формирование социальных фондов, эффективность функционирования которых подтверждается более чем вековым опытом большинства развитых стран мира, является приоритетной политикой Российского государства в социальной сфере. Поэтому исследование деятельности социальных фондов России, их институциональных основ и функциональных особенностей, проблем повышения социально-экономической эффек-
тивности представляется нам актуальным и своевременным. Степень разработанности проблемы
Методологическим и практическим аспектам формирования и функционирования социальной сферы, проблемам развития государственных и негосударственных социальных фондов посвящено большое количество зарубежной и отечественной научной литературы: монографий, статей в сборниках научных трудов вузов и научно-исследовательских институтов, в научных и специальных журналах.
Сущность финансов, финансовых отношений и финансовой системы рассматривается в трудах Ж.Бодена, А.Вагнера, И.Канта, Д.С.Кидуэлла, Ф.Кенэ, Л.Монтескье, О.Мирабо, К.Маркса, Ж.-Ж. Руссо, А.Смит, А.Тюрго, Л.Штейна, А.Шеффле, Ф.Юсти, и др.
Методологические проблемы институционализма и неоинституциона-лизма исследованы Т.Вебленом, У.Митчеллом, Дж.Коммонсом, Д.Нортом, О.Уильямсоном, Г.Саймоном, Р.Коузом.
Анализ социальной сферы и социальных проблем осуществлен в работах Х.Анхайера, Э.Аткинсона, Р.Аксельрода, Т.Броунинга, Ж-Д.Лафея, М.Олсона, Д.Норта Д.Стиглица, Дж.Стрика, И.Сингелмана, Л.Саламона, а также российских ученых С.Н.Андреева, Н.Бурцева, Е.Ф.Дюжикова, С.Иваненко, Р.Кокорева, В.Г.Крючкова, Е.Н.Жильцовой, Р.Нуреева, Н.В.Плугаря, Е.Поно-маренко, В.Д.Роика, П.Савченко, Б.Рудник, А.Смирнова, О.Федотова, Е.Че-тыркина, ВЛкимца.
Вместе с тем, недостаточно разработаны и мало исследованы экономико-теоретические вопросы, относящиеся к социальным фондам.
Анализ проблем функционирования и развития государственных и негосударственных социальных фондов и повышения социально-экономической эффективности их деятельности имеет большую будущность в условиях устойчивого роста экономики. Привлечение некоммерческих организаций к решению ряда вопросов, связанных с социальным обеспечением, позволяет изыскивать дополнительные резервы для получения более качественных обществен-
ных благ и дальнейшего проведения государственных реформ в социальной сфере.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является теоретический анализ государственных и негосударственных социальных фондов, углубление представлений об их методологической и институциональной основе, раскрытие содержания, основных особенностей финансового механизмов, описание инструментов парабанковских институтов социальной сферы, а также основных направлений повышения их социально-экономической эффективности.
В соответствии с поставленной целью в работе рассматриваются и решаются следующие задачи:
исследовать институционально-экономическую составляющую и специфику отношений парабанковской системы;
проанализировать генезис институтов социальной сферы, классические и современные подходы к определению финансов как экономической категории и особенности их функционирования в социальной сфере;
рассмотреть особенности возникновения и развития негосударственных социальных фондов в России;
классифицировать и определить функциональные особенности социальных фондов РФ;
выявить сущность и определить социально-экономическую эффективность государственных социальных фондов;
исследовать инвестиционную деятельность и основные факторы роста социально-экономической эффективности деятельности негосударственных социальных фондов на инвестиционном рынке России.
Объектом исследования является деятельность государственных и негосударственных социальных фондов России.
Предметом исследования являются закономерности и проблемы функционирования социальных фондов и основные направления повышения их социально-экономической эффективности.
Методологической основой исследования послужили фундаментальные положения институциональной теории и ее неоинституционального направления, в области финансовых отношений парабанковской системы и социальной сферы, основные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам функционирования социальных фондов, законодательные и нормативные документы, решения Правительства РФ, научная литература, периодические издания, материалы конференций, обеспечивающие экономическое и правовое регулирование деятельности государственных и негосударственных социальных фондов России.
В процессе работы автором использовались логический, системно-функциональный подход с использованием методов научной абстракции программно-целевого, структурно-функционального, сравнительного статистического и динамического анализа. Применены общенаучные методы сравнительного научного обобщения, классификации, историзма, структурно-системного подхода.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам функционирования государственных и негосударственных социальных фондов, методические и справочные материалы, информация, опубликованная в специальных и периодических изданиях, справочниках и статистических сборниках Госкомстата РФ, аналитические материалы и данные общенационального опроса ВЦИОМ, материалы, размещенные в сети Интернет.
Рабочая гипотеза диссертационной работы заключается в представлении теоретических положений и обоснований научной позиции автора, согласно которой в транзитивной экономике необходимо формирование институционально-экономического механизма социального обеспечения, повышение роли социальных фондов, призванных аккумулировать финансовые ресурсы, реализо-вывать общее и особенное в социальном производстве.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
- по специальности 08.00.01 — экономическая теория:
1. Социальные фонды являются некоммерческими институтами парабан-
ковской системы. Объективной основой их функционирования как субъектов
экономических отношений является необходимость преодоления несовер
шенств рынка, формирование смешанной системы поддержки незащищенных
слоев населения, государственного регулирования перераспределения общест
венных благ.
2. Рыночная экономика дала мощный импульс для развития негосударст
венных социальных фондов. Подключение к социальному обеспечению кроме
государственных внебюджетных фондов, негосударственных пенсионных фон
дов, негосударственных фондов медицинского страхования, некоммерческих
организаций - союзов и ассоциаций страховщиков - это создание реальных ус
ловий конкуренции в долгосрочном инвестировании. Процесс инвестирования
аккумулируемых ими средств должен стать более прозрачным для вкладчиков
и участников, которые должны иметь информацию об управлении деньгами, об
инвестиционной стратегии социальных фондов.
3. Негосударственные пенсионные фонды как один из институтов коллек
тивного инвестирования отличаются от других инвесторов способностью осу
ществлять долгосрочные вложения аккумулируемых ими средств. Обеспечение
надежности, сохранности и постоянного прироста этих вложений - важнейшее
условие стабильной работы системы НПФ. Процесс инвестирования пенсион
ных денег должен стать более прозрачным для вкладчиков и участников - у ко
торых есть право иметь информацию об управлении деньгами НПФ, инвести
ционной стратегии пенсионного фонда.
- по специальности 08.00.10. - финансы, денежное обращение и кре
дит:
1. Рынок акций рискован, а рынок облигаций не структурирован, и его наполнение может привести к масштабным финансовым потрясениям даже при относительно благоприятной макроэкономической ситуации. Учитывая силь-
ную волатильность рынка ценных бумаг, низкие депозитные ставки коммерческих банков и растущий спрос на недвижимость, инвестирование средств государственных и негосударственных социальных фондов необходимо также осуществлять в ипотечные ценные бумаги - облигации с ипотечным покрытием и ипотечные сертификаты участия, а также увеличивать долю иностранных активов в их инвестиционном портфеле.
Показано, что при инвестировании средств пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги происходит совпадение должника и кредитора. Данное противоречие вскрывает более глубинную экономическую проблему: при вложении пенсионных накоплений в госбумаги не происходит никакого инвестирования. Под видом накопительной системы сохраняется старая распределительная, пенсионные деньги снова не доходят до экономики, не становятся источником долгосрочных инвестиций.
Необходима унификация налогового законодательства, связанного с деятельностью НСФ, разработка оптимальной системы налогообложения для негосударственных фондов и вкладчиков как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо применять льготное налогообложение взносов учредителей в их уставный капитал: для предприятий — разрешить относить часть взносов на себестоимость; для банков и финансовых компаний в определенных пределах не вычитать взносы из собственного капитала. Льготы должны распространяться и на инвестиционные операции негосударственных фондов, включая налоги на операции с ценными бумагами государства, и на доход, полученный от проведения инвестиционной деятельности.
Научная новизна результатов исследования состоит в новом подходе к роли и значению социальных фондов в системе экономических отношений реформируемой экономики. Элементы научной новизны заключаются в следующем:
по специальности 08.00.01 — экономическая теория:
на основе анализа фундаментальных исследований отечественных и зарубежных авторов различных школ и течений по проблемам экономической
теории систематизировано и обосновано сущностное, категориальное описание финансов парабанковской системы. Решение проблем финансовых отношений в социальном обеспечении предполагает обязательное включение в объект исследования институционально-экономической среды социальной сферы;
- дана авторская трактовка категории «фонд» как некоммерческой орга
низации, создаваемой в определенных общественно полезных целях путем объ
единения имущественных взносов; показано их (фондов) видовое разнообразие
и роль в процессе формирования и функционирования некоммерческих органи
заций социальной сферы;
исходным в определении некоммерческой организации является не принцип ненаправленности деятельности на извлечение прибыли, а то, что основной целью ее создания является достижение общественных благ (пользы), то есть выполнение той или иной содержательной задачи, так называемой миссии, которая по разным причинам может иметь «неденежную» ценность для учредителей;
выявлено, что социально-экономическая эффективность деятельности социальных фондов заключается в их результативности, то есть в максимальном удовлетворении качеством получаемых социальных услуг, их надобностью, достаточностью и полезностью. Результатом социально-экономической эффективности деятельности социальных фондов является повышение индивидуальных производительных и социальных сил;
отмечается, что эффективность социальных институтов, объем и качество социальных услуг можно существенно повысить в результате консолидации бизнеса, власти и государственных и негосударственных социальных фондов вокруг социальных проектов; для этого, прежде всего, необходим специальный налоговый режим, единообразное налогообложение деятельности государственных и негосударственных социальных фондов, стимулирующее их более активное участие в социальном обеспечении;
по специальности 08.00.10. - финансы, денежное обращение и кредит:
показано, что будущие пенсии в виде пенсионных накоплений фактически являются формой отложенной заработной платы сотрудников. Принимая участие в воспроизводственном процессе, трудящийся индивидуум тратит свое здоровье и в обмен получает заработную плату. В процессе своей жизнедеятельности индивид не только обменивает свои жизненные силы на зарплату, но и откладывает часть средств на достойную старость, эти средства должны быть инвестированы точно так же, как он осуществляет инвестирование в свое потомство;
определено, что инвестирование средств пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги есть совпадение должника и кредитора. Формальная надежность данных инвестиций маскирует практически неизбежные инфляционные потери, и под видом накопительной системы сохраняется старая распределительная система;
показано влияние пенсионных резервов на фондовые рынки: если объемы фондового рынка и объемы инвестируемых пенсионных средств не согласованы, то темпы роста объемов пенсионных средств, предназначенных для инвестирования, будут опережать темпы роста фондового рынка, и в результате возникнет риск, связанный с ограниченностью количества инструментов для вложения средств на российском финансовом рынке, и риск снижения доходности. Выходом из сложившейся ситуации может быть увеличение в портфеле инвестиций доли иностранных активов, а также диверсификация с увеличением доли ипотечных бумаг с госгарантией или корпоративных облигаций со строгим обеспечением оценки и контролем рисков;
- сформулированы рекомендации по налоговому и государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов Российской Федерации с целью повышения эффективности механизма функционирования негосударственного пенсионного обеспечения в рамках проводимой пенсионной реформы.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость определяется актуальностью поставленных
задач и достигнутым уровнем полученных результатов. Теоретические положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования механизмов формирования и развития социальной сферы и повышения эффективности деятельности как государственных, так и негосударственных социальных фондов.
Практическая значимость заключается в определении направлений развития реформы в социальной сфере, стратегий инвестирования резервов социальных фондов и в повышении социально-экономической эффективности негосударственных социальных фондов на инвестиционном рынке России.
Материалы, теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучению государственных финансов, бюджетной политики, финансово-кредитной сферы, а также в процессе преподавания курсов «Экономическая теория», «Финансы и кредит», «Государственное регулирование экономики».
Достоверность основных выводов и положений работы обеспечивается научной методологией исследования; изучением и анализом законодательства Российской Федерации, публикаций отечественных и зарубежных авторов, посвященных исследуемым проблемам; диалектически последовательным подходом к решению поставленных задач; обобщением и анализом фактического материала, в котором представлена деятельность государственных и негосударственных социальных фондов, апробацией основных положений работы в публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях.
Апробация работы. Основные положения, теоретические обобщения и практические выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях в г. Ростове-на-Дону на заседаниях кафедры экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской Академии государственной службы.
По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом 4,35 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключе-
ния, списка использованной литературы.
Работа изложена на 182 страницах машинописного текста и содержит 1 схему, 4 таблицы, список литературы включает 138 наименований.
Институциональные основы построения финансовых отношений парабанковской системы
Становление финансовой науки закончилось в XVIII веке. Первую попытку определения финансового хозяйства как хозяйства, состоящего из государственных доходов и расходов сделали меркантилисты. Франццузкий экономист Ж.Боден (1530-1591) считал, что финансы есть «нервы государства». Фундамент финансовой науки в XVII - XVIII вв. заложили немецкие камерали-сты. Они рассматривали финансовую науку как часть так называемых камеральных наук (изучающих дворцовое и в широком смысле — государственное хозяйство). Ф. Юсти в 1766 г. издает сочинение «Система финансового хозяйства», в котором излагает основные положения финансовой науки.
К концу XVIII века появилась обстоятельная разработка финансовых вопросов как в практическом, так и теоретическом плане. Это стало возможным как под воздействием новых теорий в области философии, права и государства (Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И.Кант), так и благодаря развитию новой науки о народном хозяйстве школы физиократов.
Взгляды физиократов на финансовую систему (Ф. Кенэ, А. Тюрго, О. Мирабо) оказали значительное влияние на последующее развитие финансовой науки, благодаря той критике, с которой они обрушились на существующую финансовую систему: они протестовали против произвольности налогов, их многочисленности, поскольку это тормозило экономическое развитие.
У А. Смита отсутствуют термины «финансы» и «финансовое хозяйство», однако именно А. Смит обнаруживает связь между финансами и народным хозяйством, зависимость финансового хозяйства от народного.
Большая заслуга в дальнейшей теоретической разработке и в анализе новых задач, которые поставила финансовая практика и сложная социальная жизнь, принадлежала немецким ученым. В их трудах часть теории народного хозяйства о финансах превратилась в обширную отрасль экономической науки, в финансовую науку с господством в ней социальной, а не индивидуалистической или фискальной точек зрения. В XIX веке появляются крупные научные труды, охватывающие все стороны государственного хозяйства (К.Маркс Л. Штейн, А. Шеффле, А. Вагнер ).
В современных научных работах в отношении сущности финансов доминирует расширительная трактовка: их отождествляют с экономическими отношениями, возникающими в процессе образования, перераспределения и использования фондов денежных средств, экономическим инструментом распределения и перераспределения национального дохода, денежными ресурсами и потоками в их наличной и безналичной формах.
На уровне сущности финансы рассматриваются в качестве распределения стоимости валового национального продукта и национального дохода; на уровне явления финансы определяются в качестве системы формирования и использования фондов денежных средств.
Часто финансы отождествляют с финансовыми или денежными отношениями. Финансы это денежные средства в наличной и безналичной форме, которые образуют централизованные и децентрализованные фонды и подлежат распределению и перераспределению в зависимости от целевой направленности фонда.
В отличие от категории «финансы», в финансовой науке присутствует единый подход и единообразие при определении финансовых отношений. Как правило, их определяют как экономические отношения, связи в денежной форме между государством и субъектами хозяйствования. Мы считаем, что следует уточнить данное определение. Финансовые отношения - это отношения между государством и хозяйствующими субъектами по поводу распределения и перераспределения национального дохода.
В отношении финансовой системы также нет однозначной трактовки, и существуют несколько точек зрения на ее сущность:
во-первых, финансовую систему понимают как совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, каждое из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве;
во-вторых, как совокупность государственных органов и организаций, финансовых и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую деятельность государства;
в-третьих, как компании, банки, как систему финансовых отношений.
Проанализировав различные подходы к определению сущности финансовой системы, можно предложить следующую ее трактовку: финансовая система представляет собой исторически сложившуюся и законодательно установленную в определенной стране форму организации финансовых отношений, регулирующую деятельность финансовых институтов в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств.
Финансовая система государства как сложное образование имеет иерархическую структуру (бюджетная система, налоговая система, государственные и негосударственные «социальные» фонды, государственный кредит, фонды страхования, хозяйствующие субъекты различных форм собственности и другие), элементы которой находятся в определенных взаимосвязях между собой как по вертикали, так и по горизонтали.
Сложность финансовой системы обусловлена множеством функций, которые отдельные элементы выполняют в процессе формирования, распределения и перераспределения национального дохода, а также наличием определенных форм и методов формирования денежных фондов, порядка и особенностей их использования.
Классификация и функциональные особенности социальных фондов РФ
Существуют различные виды фондов, но до сих пор не было классификации фондов в широком смысле этого слова.
Как известно, любую экономическую классификацию представить в линейном виде невозможно, так как одни и те же экономические категории по характерным различным признакам могут относиться в различные классификационные группы. Поэтому и расширенная классификация «фондов» представляет собой некую геометрическую фигуру с многообразием связующих факторов. Фонды можно разделить на следующие группы: 1. По форме собственности государственные негосударственные Государственные фонды - это фонды, созданные по инициативе государства. К ним относятся бюджетные, внебюджетные, или трастовые фонды. Негосударственные фонды - это фонды, созданные по инициативе физических и юридических лиц. К таким фондам относятся общественные фонды, негосударственные пенсионные фонды, благотворительные фонды. В свою очередь, эти фонды могут подразделяться на региональные, межрегиональные и местные. 2. По правовому статусу: федеральные, субъектов федерации и местных органов власти. Федеральные фонды находятся в подчинении федеральных органов власти, фонды субъектов федерации и местных органов власти находятся в подчинении соответствующих органов власти. Основное отличие между этими фондами состоит также в праве распоряжения поступивших средств. Таким образом, целевые бюджетные фонды по существу являются инструментом, с помощью которого обеспечивается мобилизация средств на финансирование определенных бюджетных расходов. Принципиальное отличие этих двух направлений состоит в механизме функционирования и методах финансирования этих фондов. Негосударственный фонд работает как страховая компания на этапе привлечения финансовых средств, как банковское учреждение ведет учет именных счетов и хранение ценностей, как инвестиционная компания вкладывает свои активы в высокодоходные финансовые инструменты и как фонд социальной защиты несет ответственность перед вкладчиками. Тогда как государственные фонды выступают в качестве организаций социальной поддержки и защиты населения. Функционирование государственных социальных фондов включает в себя: 1. Систему мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающих конституционные права и гарантии гражданам России в получении социальной помощи. 2. Обеспечение непрерывности общественного воспроизводства и устранение социальных диспропорций, а также компенсация последствий чрезвычайных ситуаций. 3. Обязательное (установленное законом) участие всего населения государства в формировании фонда социальных средств посредством уплаты обязательных платежей в бюджет. Функционирование негосударственных социальных фондов предполагает: 1. Систему дополнительной социальной помощи, осуществляемой за счет добровольных страховых взносов физических и юридических лиц. 2. Построение эффективной социальной системы, способной обеспечить достойный уровень жизни населения. 3. Свободное волеизъявление, предполагающее право свободного выбора предприятиями и физическими лицами заключать договор социального страхования с негосударственными социальными фондами.
Из числа многочисленных финансовых институтов некоммерческих организаций парабанковской системы более целесообразно использовать такие их формы, которые наиболее надежны и защищены в своей работе более мощными финансовыми институтами, либо мало рискованной работой мелких сберегательно-кредитных институтов, ориентированных на предоставление потребительских кредитов. Как правило, в обоих случаях речь идет о финансовых институтах депозитного типа.
В первом случае наиболее целесообразно использовать траст-фонды, которые исторически создавались с целью управления по доверенности имуществом и ценными бумагами отдельных лиц или бесприбыльных организаций. Поскольку доверители часто являются неискушенными в тонкостях финансового бизнеса, они заключают контрактные соглашения с траст-компанией, которой поручают управлять своими активами. Кроме того, траст-компании часто берут на себя управление благотворительными фондами и пенсионными планами. Имеющиеся средства траст-компании вкладывают, как правило, в такие консервативные ценные бумаги, как закладные залогового кредита. Поскольку сами траст-фонды управляются обычно трастовыми отделами коммерческих банков, последние могут активно заниматься не только кредитной, но и инвестиционной деятельностью. В результате некоммерческие организации парабан-ковской системы могут надеяться на постоянное приращение имеющихся капиталов, которые обеспечивают надежную и долгую жизнь городским благотворительным фондам.
Некоммерческие организации парабанковской системы также могут использовать возможности сберегательно-кредитных ассоциаций, которые привлекают средства путем открытия сберегательных счетов и используют их на предоставление целевых залоговых кредитов. К числу этих посредников относятся кредитные союзы и взаимные денежные фонды. Первые создаются религиозными организациями, профессиональными союзами и т.п., открывают сберегательные счета своим членам и предоставляют займы также своим членам. Взаимные денежные фонды используют привлеченные вклады на приобретение доходных ценных бумаг: сертификатов вкладов, казначейских билетов и коммерческих бумаг. Вклады этих посреднических организаций не страхуются, но благодаря высокой ликвидности активов являются достаточно надежным средством сбережения, приносящим высокие проценты.
Государственные социальные внебюджетные фонды
Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х годов создала радикально новую ситуацию, характеризующуюся непривычно высоким уровнем социальных рисков утраты места работы, повышения стоимости жизни, а также трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и качественного профессионального образования. В России начала формироваться разветвленная система рыночных механизмов: обязательное социальное страхование, личное страхование, корпоративные и муниципальные системы пенсионного, медицинского страхования и социальной помощи.
Опыт развитых стран подтверждает ключевую роль социального страхования. Например, в странах ЕС объем его финансирования составляет 16-20% ВНП. Это второй по значимости компонент в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45-55% ВНП). Столь крупный финансовый ресурс позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты застрахованным. Так, размер пенсий и других выплат составляет в среднем 65-75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.
В мировой практике сложились следующие основные формы социальной защиты населения: - социальное страхование (с публично-правовым статусом); - социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами; - частная страховая инициатива; - социальные услуги, оказываемые предприятиями. Базовыми характеристиками обязательного социального страхования являются: - целевая компенсация утраты заработной платы (не менее 40-50%, а, как правило, 60-70%), позволяющая сохранить сложившийся уровень доходов работника и социальный статус его семьи в случае наступления старости, инвалидности, утраты места работы;
- независимость и автономность финансовых средств социального страхования от государственного бюджета как залог сохранения и целевого использования собираемых ресурсов;
- обязательное право застрахованных на получение выплат при наступлении страховых случаев (виды выплат, услуг, их размеры определены в законах)16.
Объем получаемых средств зависит от продолжительности страхового (трудового) стажа, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособности. В отличие от социальной помощи финансовыми источниками выплат и услуг социального страхования являются специализированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.
Специальные фонды или особые счета появились задолго до возникновения бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий фонды заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось. С укреплением централизованного государства начинался период унификации специальных фондов. На основе объединения различных фондов был создан государственный бюджет. В современных условиях, наряду с бюджетом, важное значение приобретают внебюджетные фонды.
Переход к рынку изменил содержание хозяйственного механизма в России, организационные структуры отдельных его частей, в том числе, модернизировал финансовую систему. Превращение экономики России из административно-командной системы в рыночную привело на практике к децентрализации и ослаблению роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. В результате сформировалась принципиально новая финансовая система, важным звеном которой являлись и являются в настоящее время внебюджетные фонды государства - совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федеральных, региональных органов власти или местных органов самоуправления и имеющих целевое назначение. Внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.). Главная причина их создания — необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками дохода.
Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода государства в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Средства, обобществленные внебюджетными фондами, используются для процесса воспроизводства. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению.
Создание внебюджетных фондов необходимо государству для более эффективного использования своих финансовых ресурсов. Специфика внебюджетных социальных фондов - четкое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование их средств.
Плательщиками взносов во внебюджетные фонды являются юридические и физические (предприниматели) лица, то есть потребители социальных гарантий; вопросы уплаты и распределения денежных средств фондов касаются всех граждан России, и поэтому проявляется их заинтересованность в оптимальном функционировании системы внебюджетных фондов. Политика внебюджетных фондов не может быть абсолютно независимой к налогово-бюджетным мероприятиям. Колебания федерального бюджета от его дефицита до образования излишков и обратно на долгосрочных временных интервалах влияют на объем производства, занятость населения, уровень доходов, а, следовательно, на наполняемость внебюджетных фондов. В свою очередь, денежные средства фондов выполняют сглаживающую и стабилизирующую роль при резких колебаниях в доходной части государственного бюджета, основанной на налоговых взиманиях. Таким образом, очевидна целесообразность и необходимость изучения и совершенствования способов образования, наполнения и перераспределения средств государственных внебюджетных фондов РФ.
Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь — это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, и второй - формирование внебюджетных фондов с собственными источниками доходов. Так, во многих странах был создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки определенных групп населения. Другие фонды появляются в связи с возникновением новых ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства законодательный орган принимает специальное решение об образовании данного внебюджетного фонда.
Социально-экономическая эффективность государственных социальных фондов
Действовавшая в СССР система пенсионного обеспечения функционировала в рамках общей системы социального обеспечения и социального страхования, которая предусматривала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского, санаторно-курортного обслуживания трудящихся, содержание и обслуживание престарелых и нетрудоспособных. В современной России сложилась ситуация с резкой дифференциацией параметров экономики и социальной сферы регионов и муниципальных образований. Как отмечает В. Д. Роик, «...сегодня рост стоимостных параметров экономики на 65-75% обеспечен деятельностью нескольких десятков крупных корпораций, расположенных не более чем в 150 - 200 населенных пунктах страны, где сосредоточено всего 35 % населения. Более того, данная тенденция к концентрации финансов, производства, социальной инфраструктуры при сложившейся сейчас структуре субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет носить характер нарастания и в среднесрочной перспективе до 2007 года: по душевому ВВП - вдвое, по доходам населения - на 35 - 60%, по бюджетной обеспеченности собственными доходами -на 70 — 80%. Такой характер развития производительных сил приводит к деградации основных социальных сфер (здравоохранение, образование, ЖКХ), представляет собой серьезную угрозу стабильности страны с социальной и экономических позиций29.
Отсутствие опыта в организации функционирования внебюджетных фондов, прозрачности и серьезного контроля за поступлением и использованием их средств, применение недостаточно обоснованных тарифов страховых взносов привели к тому, что в государственных внебюджетных социальных фондах сложилась неблагоприятная обстановка. Для повышения эффективности использования средств внебюджетных социальных фондов необходимо: совершенствование правовой основы, регламентирующей юридический статус социальных внебюджетных фондов, процессы формирования и использования их средств, реформирование этих фондов в плане источников доходов и методики их исчисления, проведение политики большей прозрачности фондов и ответственности за целевое использование средств, усиление государственного контроля за использованием средств внебюджетных фондов, строгой адресностью предоставляемых ими услуг.
Механизмом финансирования государственных социальных фондов служат страховые взносы, целиком направляемые на выплату пенсий и пособий всем участникам социального обеспечения, механизмом финансирования негосударственных социальных фондов - долгосрочное накопление финансовых средств в фонде, из которого после наступления страхового случая (наступления пенсионного возраста, необходимость оказания медицинской и социальной помощи) вкладчику выплачивается индивидуальная страховая сумма, включающая социальные взносы и соответствующую долю доходов, полученных от инвестирования активов фонда.
По уровню развития здравоохранения страна быстро утрачивает позиции и в настоящее время Россия занимает 100-е место в мировой классификации30. Неэффективность государственного сектора медицинского обеспечения и возможность появления НФМС была обусловлена следующими причинами:
1. Тенденция к снижению качественных показателей здоровья. Существующие системы финансирования и медицинского обслуживания в России не обеспечивали максимальной отдачи в плане улучшения состояния здоровья населения, сформировались слишком громоздкие системы стационарного лечения, которые использовали высокий процент выделяемых финансовых средств.
2. Усиление неравенства доступа к услугам здравоохранения. Первоочередное внимание уделяется проблеме неравенства в области здравоохранения с точки зрения доступности необходимого высококачественного медицинского обслуживания. Рост такого неравенства, по крайней мере, частично объясняется проведением ориентированных на рынок конкурентных реформ в области распределения дохода, структурой организационной иерархии на рабочих местах и степенью автономии труда. Резкое сокращение бюджетов государственного здравоохранения в реальном выражении, появление в больницах и лечебных центрах такого явления, как открытая плата за услуги, привели к тому, что миллионы граждан лишились доступа к системе медицинского обслуживания.
3. Недостаточная эффективность затрат предполагает несбалансированность государственных гарантий предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи и их финансового обеспечения; нерациональное использование ресурсов вследствие недостаточной координации действий органов власти разных уровней, фондов ОМС, страховых организаций, медицинских организаций.
4. Неэффективное функционирование государственной системы здравоохранения (техническая эффективность) объясняется плохой координацией усилий отдельных учреждений и секторов здравоохранения, нехваткой адекватной информации о стоимости и качестве услуг, неудовлетворительным управлением капитальными ресурсами и текущими средствами.
5. Отсутствие выбора. Функционирование «внерыночного» сектора здравоохранения не обеспечивало права выбора клиентом врача или лечебного заведения с целью получения качественной медицинской помощи.
Наличие проблем функционирования государственной системы здравоохранения обусловило необходимость внедрения рыночных механизмов в сферу медицинского обслуживания населения, формирования конкурентной среды на «внутрисистемном» рынке посредством организации и развития НФМС. Принятие решения о снижении базовых налоговых ставок единого социального налога создаст дополнительные трудности с финансированием базовый программы обязательного медицинского страхования, для которой характерно наличие хронического значительного дефицита (более чем на 40% от ее потребности), а также приведет к дополнительным трудностям с выплатой заработной платы медицинским работникам. Регионы справиться с накопленными в последние 15 лет проблемами в этой сфере самостоятельно будут не в состоянии.
Развитие пенсионной реформы происходит неравномерно, сталкивается с серьезными проблемами. В 2003 году Пенсионный фонд Российской Федерации изготовил и направил извещения о состоянии специальной части индивидуальных лицевых счетов около 60 млн. застрахованных лиц. В извещении указана сумма начисленных и поступивших страховых взносов за застрахованное лицо по каждому месту работы. Вместе с извещениями в состав почтового отправления входит также бланк заявления о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании).
При этом около 500 тыс. застрахованных лиц получили извещения о том, что в специальной части индивидуальных лицевых счетов у них отсутствуют сведения о поступивших страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии. Это позволяет застрахованному лицу, получившему подобное извещение, обратиться к работодателю-страхователю с выяснением причин неуплаты страховых взносов.
В соответствии с законодательством об обязательном пенсионном страховании граждане имеют право распоряжаться своими пенсионным накоплениями, посредством их размещения с целью получения дополнительного дохода.
Стратегия инвестирования ПФР является относительно простой. После консультаций с Минфином и с учетом его рекомендаций ПФР дает поручение ЦБР или Внешэкономбанку на покупку конкретных выпусков госбумаг на определенную сумму. Названные банки от имени ПФР выставляют в торговую систему соответствующие заявки. При выборе агента ПФР по приобретению госбумаг руководствуется основным принципом - отказ от посредников. ЦБР -агент Правительства России, он действует как обычный посредник и по закону за эту услугу денег не берет. Внешэкономбанк также принадлежит государству и является агентом по внешнему долгу Минфина России, а теперь еще и ПФР, если тот решит покупать валютные облигации.
Государственные облигации - долг Российской Федерации, вернее, обещание РФ уплатить определенную сумму собственнику этих ценных бумаг. В эти бумаги можно вложить средства пенсионных накоплений. Данные средства - собственность РФ, независимо оттого, инвестируются ли они самим ПФР или какой-либо из частных управляющих компаний. Итак, получается, что РФ должна некоторую - немаленькую - сумму Российской же Федерации. При инвестировании средств пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги происходит совпадение должника и кредитора.
Похожие диссертации на Социально-экономическая эффективность деятельности социальных фондов России
