Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт муниципальной собственности и его роль в территориальном хозяйствовании 13
1.1. Социально-экономическая природа муниципальной собственности 13
1.2. Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности 46
1.3. Механизм муниципализации в переходной экономике 67
Глава 2. Сущность и направления трансформации отношений муниципальной собственности в российской переходной экономике 91
2.1. Источники расширенного воспроизводства объектов муниципальной собственности 91
2.2. Система управления долями муниципалитетов в акционерных обществах 109
2.3. Особенности реализации муниципальной собственности в Республике Татарстан 123
Заключение 126
Список использованной литературы 144
Приложения
- Социально-экономическая природа муниципальной собственности
- Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности
- Источники расширенного воспроизводства объектов муниципальной собственности
- Система управления долями муниципалитетов в акционерных обществах
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Создание качественной среды проживания местного сообщества как фактора обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста предполагает привлечение муниципальных активов в реальный сектор экономики, усиление социальной направленности приватизации муниципального имущества, пересмотр принципов формирования и использования потенциала местных бюджетов. В свою очередь эффективное функционирование механизма управления муниципальным имуществом, ориентированного на социальную защиту и поддержку населения территории, обеспечение независимости и самостоятельности местного самоуправления, совершенствование системы межбюджетных отношений станет возможным лишь при условии оптимизации структуры собственности, а также пересмотра роли и форм реализации муниципальной собственности как основы территориальной воспроизводственной системы.
Трансформация отношений собственности в России, которая предполагала выделение и нормативное закрепление федерального, субфедерального и местного уровней ее реализации, началась в 90-е гг. XX в. одновременно с процессами приватизации. Это привело к формированию многоуровневой структуры прежде единой государственной собственности и положительно отразилось на динамике макроэкономических показателей. В свою очередь, в российских регионах отмечается устойчивый рост показателей эффективности использования муниципальной собственности и усиление роли местных органов самоуправления в данном процессе. Согласно официальным данным, удельный вес неналоговых денежных доходов от использования муниципальной собственности в общем объеме доходов местных бюджетов на 2005 год запланирован на уровне 4,8%, а в отдельных регионах Дальневосточного и Сибирского федеральных округов соответственно на уровне 12,5% и 9%. Прибыль от деятельности
муниципальных унитарных предприятий, численность которых в настоящее время достигает 45 тысяч единиц, должна принести в 2005 году от 0,5% (Уральский федеральный округ) до 66,5% (Дальневосточный федеральный округ) и составит 4,7 млрд. рублей. Многочисленные организации и предприятия муниципальной формы собственности являются источником дополнительных рабочих мест.
В то же время следует признать, что отсутствует четкое правовое регулирование отношений муниципальной собственности, неоднозначными представляются формы использования её производственной, финансовой и социальной составляющей, не разработаны принципы комплексного подхода к управлению муниципальным имущественным комплексом. Минимизация расходов городского бюджета на управление муниципальным имуществом требует вовлечения в гражданский оборот максимального количества объектов муниципальной собственности, повышения показателей эффективности по каждому виду объектов управления (муниципальными унитарными предприятиями, учреждениями, акциями, долям в уставных капиталах).
Реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления, требует учета территориальных и отраслевых особенностей муниципальной собственности, определения критериев экономической, бюджетной и социальной эффективности использования ее объектов, выявления противоречий и способов их преодоления. Дальнейшее развитие теоретических представлений о содержании и формах реализации муниципальной собственности позволит разработать теоретико-методологические основы решения ряда актуальных проблем российской трансформационной экономики, среди которых - вопросы реализации принципов бюджетного федерализма, функционирования местных финансов, инициативного экономического развития городов, использования местного
инвестиционного потенциала и инноваций в совместной работе органов местного самоуправления и предпринимателей и т.д.
Степень разработанности проблемы.
Экономические, политические и правовые аспекты института местного самоуправления традиционно выступали предметом изучения представителей российской экономической мысли XIX в. Особый интерес представляют в этой связи работы В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, И.И.Дитятина, В.Ф.Тотомианца, Г.И.Шрейдера. Проведение рыночных преобразований в России в конце 80-х-начале 90-х гг. XX в. и формирование муниципальной собственности как экономической основы института местного самоуправления вызвал повышенный интерес к проблемам функционирования муниципального хозяйства, что нашло отражение с трудах Р.В.Бабуна, В.С.Боголюбова, Н.Ю.Власовой, А.Г.Воронина, В.М.Глазырина, Б.М.Гринчеля, Б.С.Жихаревича, И.А.Ильина, Г.А.Ковалевой, В.Н.Лексина, В.Я. Любовного, С.О.Пчелинцева, О.А.Романовой, А.И.Татаркина, А.Н.Широкова, А.Н.Швецова, Н.В.Шумянковой и др.
Отдельные аспекты развития хозяйства муниципальных образований исслелдовались в трудах зарубежных авторов - А.Вебера, Р.Гнейста, В.Зомбарта, Э.Маркварта, А.де Токвиля, Дж.Форрестера, Л.Штейна и др.
В мировой экономической мысли накоплен богатый опыт теоретических исследований и практических рекомендаций по регулированию отношений собственности. Значительное место данная проблема занимала в трудах зарубежных (Г.Ф.Гоббс, П.Лафарг, Дж.Быокенен, Я.Кронрод, Р.Масгрейв) и отечественных (Н.А.Бердяев, А.И.Богданов, И.А.Ильин, Г.В.Плеханов) ученых. Современное осмысление проблемы роли и места собственности содержится в работах Л.И.Абалкина, А.Ф.Борисова, А.В.Бузгалина, Г.В.Горланова, А.П.Дубнова, Г.П.Журавлевой, П.А.Игнатовского, В.О.Исправникова, А.М.Еремина, А.И.Колганова,
Н.Д.Колесова, В.В.Колесникова, В.В.Корнякова, В.В.Куликова, В.Н.Лексина, Д.С.Львова. Н.П.Макаркина, Н.Я.Петракова, Н.П.Шмелева, В.А.Пешехонова. Б.Н.Плышевского, М.Л.Портянко, А.Ф.Полякова, В.Т.Рязанова. Ю.В.Сажина, В.Ф.Семенова, И.К.Смирнова, И.И.Столярова, В.Н.Черковца, К.А.Хубиева и др. Экономико-правовые аспекты собственности были предметом исследования в трудах представителей неоинституционального направления экономической мысли - Р.Коуза, Д.Норта, А.Оноре, О.Уильямсона, К.Менара. В отечественной научной литературе институциональный анализ экономических отношений, в том числе, отношений собственности представлен работами Р.И.Капелюшникова, В.В.Кокарева, В.Л.Тамбовцева, А.Е.Шаститко.
Теоретической и методологической основой диссертации явились также работы, посвященные анализу глубинных экономических отношений и процессов в общественном секторе экономики. Среди них фундаментальные труды Э.Б.Аткинсона, Дж.Быокенена, Е.Н.Жильцова, Ж.-Д.Лафея, М.Олсона, П.Самуэльсона, Г.Таллока, К.Эрроу, А.Сена, Дж.Ю.Стиглица, Л.ИЯкобсона.
Несмотря на значительное число исследований муниципальной экономики, ряд фундаментальных вопросов ее функционирования остается неизученным. Преобладающая часть работ посвящена прикладным аспектам проблемы, что не позволяет разработать соответствующую систему категорий, концептуально сформулировать принципы деятельности предприятий муниципальной собственности, выявить роль различных институтов в развитии муниципальной экономики.
Таким образом, незавершенность процесса институционализации муниципальной собственности и его теоретического осмысления обусловили актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическую значимость.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ отношений муниципальной собственности и выработка соответствующих рекомендаций, направленных на повышение
результативности функционирования ее элементов.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
1. Исследовать эволюцию взглядов на содержание и роль муниципальной собственности в экономической системе;
2. Уточнить содержание ключевых категорий, отражающих содержание и структуру отношений муниципальной собственности;
3. Проанализировать содержание и структуру муниципального хозяйства как формы реализации отношений собственности;
4. Систематизировать методические подходы, применяемые для анализа и оценки процесса приватизации муниципальной собственности;
5. Определить содержание и направление развития процесса институционализации муниципальной собственности в условиях реформирования российской экономики;
6. Выявить основные противоречия отношений муниципальной собственности и способы их разрешения;
7. Разработать теоретическую основу практических действий, направленных на привлечение дополнительных ресурсов в муниципальную экономику.
Предметом исследования выступают экономические отношения муниципальной собственности.
Объектом исследования являются формы реализации отношений муниципальной собственности в условиях трансформационной российской экономики.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Методологической основой исследования послужила материалистическая теория познания, включающая в себя диалектические принципы единства и различия формы и содержания, диалектики общего и частного, развития через противоречия, восхождения от абстрактного к конкретному, единства
исторического и логического. В диссертационной работе наряду с общенаучными методами познания - системным, структурно-функциональным анализом, индукцией и дедукцией, группировкой, сравнением - обобщением использованы и частнонаучные: экономико-статистический, графическое моделирование.
Теоретические аспекты, представленные в работе, имеют основой фундаментальные концепции и гипотезы зарубежных и отечественных ученых-экономистов, представленные в классических и современных произведениях институционального анализа экономики; альтернативные исследования по проблемам собственности, теории и методологии муниципальной самоорганизации, общественного сектора, переходной экономики.
Нормативно-правовую базу представляют законодательные акты по вопросам регулирования отношений собственности, распределения прав собственности между различными субъектами в Российской Федерации.
Информационную базу диссертационной работы составляют сведения официальных статистических органов Российской Федерации, Республики Татарстан, отдельных муниципальных образований, зарубежных государств, а также социально-экономические исследования процессов, протекающих в современной российской экономике.
Новые научные результаты, полученные в ходе исследования, заключаются в следующем:
1. Дано теоретическое обоснование эволюции представлений о сущности и формах реализации отношений муниципальной собственности; на основе критического анализа положений традиционно присущего отечественной экономической школе фундаментального экономического анализа и неоинституционального подхода к исследованию отношений собственности определена ее сущность как формы общественной (публичной) собственности, как отношения между субъектами
муниципальной социально-экономической системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде локальных общественных благ;
2. Выявлены основные противоречия становления и развития отношений муниципальной собственности, в качестве которых выступают противоречие между публичным характером производства общественных благ и частным характером присвоения последних местным сообществом; противоречие между интересами работников муниципального предприятия, с одной стороны, как собственников средств производства вследствие их проживания на территории данного муниципального образования, а с другой, как наемных работников; противоречие между социальными институтами как выразителями интересов всего муниципального образования и ими как выразителями собственных властных интересов; противоречие между потребностью населения в справедливом распределении общественных благ и их потребностью в гарантированном уровне сбережения как условия устойчивого развития территориально-локализованной экономической системы;
3. Доказано, что атрибутивным признаком муниципальной формы собственности выступает ее функциональная направленность, связанная с удовлетворением потребности населения территориально-локализованного образования в чистых общественных и коллективных общественных благах. Это определяет ограниченность воспроизводственной структуры муниципальной собственности, которая может состоять из отношений распределения и потребления;
4. Определены специфические особенности муниципальной собственности: 1) по субъектному составу - разделение «пучка прав» собственности между населением локально-территориального образования как субъекта отношений неполного присвоения, представительными органами власти местного самоуправления как субъектов отношений
владения, исполнительными органами власти местного самоуправления как субъектов отношений распоряжения и непосредственно трудовыми коллективами муниципальных предприятий как субъектов отношений пользования; 2) по характеру формирования - муниципальная собственность возникает как результат разгосударствления на основе перераспределения собственности между федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и социализации объектов непроизводственной инфраструктуры приватизированных предприятий; 3) по объекту, локализованному в рамках муниципального образования;
5. Сформулированы теоретические подходы к оценке эффективности функционирования муниципальных организаций и предприятий, основанная на разграничении экономической и социальной составляющих. При этом социальная эффективность определена как степень участия муниципальных предприятий в социально-экономических процессах локально- территориальных образований (общее количество, отраслевая структура, удельный вес муниципальных предприятий в общем числе предприятий, в объеме выпускаемой продукции; доля населения, занятого в муниципальном секторе, структура бюджета муниципального образования и др.);
6. Сформулированы теоретические основы мероприятий краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного характера, направленные на совершенствование форм реализации муниципальной собственности на различных уровнях. При этом обосновано, что приоритетными направлениями должны стать спецификация правомочий собственности государства и муниципального образования, полная инвентаризация объектов муниципальной собственности; классификация объектов муниципальной собственности по признакам, определяющим специфику управления; усиление социальной направленности приватизации объектов муниципальной собственности; использование современных финансовых
инструментов для повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и положения могут стать базой для дальнейшего исследования отношений муниципальной собственности, а также в ходе разработки рекомендаций, направленных на повышение результативности функционирования муниципального хозяйства, усиления инвестиционной активности муниципальных предприятий.
Ряд положений и выводов автора может стать основой для подготовки программ приватизации объектов муниципальной собственности, разработки концепции инициативного развития городов.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов «Основы экономической теории», «Микроэкономика», «Макроэкономика», «Теория общественного сектора», «Государственное регулирование экономики», «Муниципальные финансы» и
др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на международных, всероссийских, региональных, республиканских, межвузовских конференциях в 2003-2005 гг.: научно-методической конференции слушателей ИППК, посвященной 60-летию Победы в Великой Отечественной войне и 1000-летию Казани» (Казань, КГТУ им. А.Н.Туполева, 2005) и др.
По результатам исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,9 п.л.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего
193 источников. Структура и логика работы согласуется с предметом и целью исследования, что отражено в оглавлении диссертации.
Социально-экономическая природа муниципальной собственности
Децентрализация власти, экономической основой которой является переход от единой государственной собственности (с разными уровнями управления - союзного, республиканского, городского, областного, районного) к ее разделу между субъектами государственности России, обусловливает превращение регионов и территорий в реальных субъектов процесса присвоения. В процессе разгосударствления осуществлено выделение принципиально новой формы собственности -муниципальной, аналогов которой не существовало в условиях реального социализма, но которая в настоящее время занимает доминирующее место в структуре всей публичной собственности России - 46,3 %\ Необходимые для надежного обеспечения населения территории общественными благами объекты муниципальной собственности гарантируют стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии2. Однако следует отметить, что в мировой экономической практике есть примеры эффективной реализации функций муниципалитетов без наделения их значительной собственностью, а лишь на основе финансовых средств - налогов, дотаций, займов3.
Формирование муниципальной собственности совпало с сокращением ее объектов в процессе приватизации, что обусловливает особенности развития обоих процессов. Наложение процессов выделения муниципальной собственности из общей государственной и приватизации объектов муниципальной собственности, особенно в сфере торговли и обслуживания населения, а также отбор неэффективных институтов в условиях неразвитости институциональной структуры переходной экономики выступают важнейшими причинами необходимости проведения определенной инвентаризации теории муниципальной собственности, выявления критериев ее выделения в процессе реструктуризации государственной собственности в России, анализа нормативной базы приватизации муниципального имущества, выявления целей и задач приватизации объектов муниципальной собственности, подведения итогов и определения перспектив развития этой собственности.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года. Однако, начиная с середины 80-х годов, в научной литературе началась дискуссия о природе муниципальной собственности, которую» зачастую, называли коммунальной либо отождествляли с собственностью города: «Муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами городской социально-экономической системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы»4.
Юридическое оформление начавшихся реально складываться отношений муниципализации собственности в условиях снижения возможностей ее финансирования из федерального бюджета подтолкнуло расширение исследований этой особой формы собственности, которая отличается спецификой социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления. Особая целевая специфика муниципальной собственности отражается и в местных законодательных актах.
Поскольку анализ родового понятия исходит из исследования видового, то исследование муниципальной собственности опирается на оценку основных положений теории собственности, исходя из которых, можно выявить специфические особенности муниципальной собственности.
Основу любой системы хозяйства составляют отношения собственности. Известный английский экономист Д.Юм, сторонник А.Смита и предшественник И.Канта, утверждал, что никто «не может сомневаться, что договор о распределении собственности и о стабильности обладания ею - это наиболее необходимое обстоятельство для устройства человеческого общества и что после заключения соответствующего соглашения ... немногое остается сделать».
Собственность, как экономическая категория, включает в себя следующие моменты: - объект (материальный или нематериальный), по поводу которого складываются имущественные (юридические) взаимоотношения субъектов - это вещественное содержание собственности; - субъекты (стороны отношения), имеющие различающиеся интересы, между которыми возникают имущественные отношения; - собственно система имущественных (юридических) отношений между субъектами; - экономическая реализация сложившихся имущественных отношений между субъектами на микроуровне - через конкретные способы присвоения объектов и на макроуровне - через функционирование системы хозяйства в совокупности ее элементов.
Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности
Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, представляет собой его основу и необходимый элемент местной экономики.
Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается:
территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющими естественный территориальный предел развития местного хозяйства;
направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированны все предприятия производственной и непроизводственной сферы местного хозяйства.
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории (местности) и удовлетворяющих потребности населения.
Точка зрения, объединяющая оба понятия (местное и муниципальное хозяйство) была отражена в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: «Местное хозяйство состоит из предприятий (объединений), организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы»33. Однако подобный подход, отождествляющий местное хозяйство и муниципальную экономику, не соответствует реальной экономической ситуации в странах с рыночной экономикой, где исключительно на местный рынок в рамках муниципального образования работает значительное количество предприятий частного сектора.
Категориально определяющим признаком для «местного хозяйства» должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг и уровень подчиненности определенным органам государственного управления.
Наряду с дефиницией местного хозяйства в научной литературе и практике хозяйствования используется также понятие городского хозяйства или городского хозяйственного комплекса. Муниципальная собственность входит в систему городского хозяйства как необходимый элемент, взаимодействующий со всеми ее составными частями через систему инфраструктурного обеспечения, налоговую и кредитно-финансовую системы, экологический контроль. Для объектов городского хозяйства, важнейшими из которых являются промышленные предприятия, характерен приоритет их хозяйственной деятельности над задачами жизнеобеспечения города и учетом территориального, местного интереса. Наоборот, муниципальная экономика нацелена на реализацию жизненно важных интересов всего муниципального образования, вызванных проживанием населения на данной территории. Поскольку удовлетворение этих интересов и потребностей в общественных благах и услугах, которые рынок не производит в силу их высокой стоимости, осуществляется в рамках муниципальной экономики, то изначально, a priori, она по природе своей является убыточной, неспособной к самовоспроизводству.
Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, которые являются объектом муниципальной собственности либо в уставном капитале которых участвует орган местного самоуправления. Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ.
По роли в решении задач местного значения выделяют несколько видов муниципального хозяйства, которые располагаются в порядке возрастания этой роли. В экономической литературе выделяются следующие модели муниципального хозяйства34:
1. Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что значительную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования и основными ресурсами являются налоги с населения. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в развитых странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
Источники расширенного воспроизводства объектов муниципальной собственности
Становление муниципальной экономики предусматривает формирование эффективного механизма управления муниципальной собственностью, ее расширенного воспроизводства посредством создания финансово экономической основы местного самоуправления.
Движение к финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований диктует необходимость обеспечения органов местного самоуправления теми объемами ресурсов, которые будут нужны для выполнения всего комплекса функций, закрепленных за ними. Однако успешное решение этих задач осложняется глубоким и затянувшимся макроэкономическим кризисом, основными проявлениями которого являются падение объемов производства и массовые неплатежи, рост задолженности по платежам в бюджеты различных уровней.
Подобная ситуация инициирует приостановление и сокращение финансирования значительной части муниципальных программ. В этих условиях муниципалитетам крайне необходимы собственные технологии, модели, механизмы и средства формирования и управления муниципальными ресурсами и собственностью. Следует отметить, что для решения муниципальных задач используются не только средства местного бюджета, но и все другие виды как финансовых, так и иных ресурсов.
Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет такие виды местных ресурсов, как местные финансы, местная казна и местный бюджет. Местные финансы представляют собой совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения; местная казна -средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями60.
Как известно, существование и развитие местной власти всегда будет связано с поддержанием и развитием территориальной инфраструктуры, созданием социально-экономических условий для развития экономики города или иного образования.
Возможности бюджета как источника финансирования развития территориального образования в современных условиях существенно ограничены, собираемых сегодня средств едва хватает на поддержание жизнедеятельности городского и муниципального хозяйства. В этих условиях необходимо создание заемно-инвестиционной системы города, что явится с одной стороны, фактором мобилизации средств для нужд мэрии, а с другой -создаст новую форму муниципальной задолженности. Наиболее перспективным направлением здесь станет муниципальный займ, эмиссия муниципальных облигаций.
Статья 132 Конституции РФ в перечень источников формирования доходов местных бюджетов включает заемные средства61. Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления" также предоставляет право исполнительным органам субъектов Российской Федерации "в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета... по решению представительных органов власти выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях" (статья 12)62.
Возможность привлечения значительного объема относительно недорогого капитала путем выпуска муниципальных бумаг может стать одним из ключевых компонентов стабилизации экономики в ближайшие годы, а местные власти получат возможность финансировать программы общественного сектора, что способствует улучшению социально-экономической обстановки и повышению доверия потенциальных инвесторов к региону.
Итак, муниципальный заем представляет собой финансовый инструмент, имеющий принципиальные отличия от других близких по признакам фондовых инструментов, например, субфедеральных и государственных займов. Эта специфика требует, конечно, детального анализа, а также разработки методологии (и, возможно, идеологии) реализации муниципальных эмиссионных проектов и адаптации известных финансовых технологий с учетом муниципальной специфики. В работе эта цель столь широко не ставится, хотя муниципальный заем оценивается с точки зрения необходимости его осуществления для муниципальной экономики как средства, способного помочь местным властям формировать и управлять муниципальной собственностью.
Детальный анализ специфики этих займов представляет собой самостоятельную задачу и требует отдельного рассмотрения. Однако для понимания специфики такого инструмента в отличие от других необходимо выявить особенности муниципальных займов, их ориентацию и возможности реализации потенциала займов для решения экономических задач муниципальных образований.
Первое отличие муниципальных займов связано с тем, что существуют различия в объемах займов, которые могут осуществлять средние и малые города, с одной стороны, и реальными требованиями фондового рынка (в том числе - вторичного), с другой. Нацеленность фондового рынка на расширение рынка муниципальных облигаций как одного из рынков низкодоходных, но при этом и низкорисковых бумаг, которые могут быть использованы населением и муниципалитетами для решения социально-экономических задач территории, ограничивается возможностями бюджетов малых российских городов.
Система управления долями муниципалитетов в акционерных обществах
Сегодня одним из механизмов пополнения доходной части инвестиционного муниципального бюджета является создание системы управления долями муниципалитетов в хозяйственных субъектах города. Практически это означает формирование акционерных компаний, в состав которых войдет муниципалитет со своей собственностью, с последующей продажей акций на рынке ценных бумаг.
В настоящее время в муниципальной экономике сложилась ситуация, когда органы местного управления не используют или используют крайне слабо данный инструмент, а ведь именно акционирование муниципальной собственности позволит обеспечить баланс интересов органов местной власти и хозяйствующих субъектов и тем самым интенсифицировать инвестиционные процессы на данной территории и увеличить доходы муниципального бюджета.
Практики и экономисты уже давно подчеркивают все преимущества такого взаимодействия. «Вопрос о разработке новых подходов к управлению собственностью важно рассматривать с учетом того факта, что муниципалитеты, став собственниками, реально управляют не муниципальной собственностью, а муниципальным имуществом. Между тем управление имуществом имеет своей целью использование полезных свойств вещи, ее потребительной стоимости, тогда как второе (управление собственностью -прим. автора) нацелено и на это, и на задействование стоимостных качеств вещи, т.е. предполагает обращение с нею как с капиталом. Одним из направлений здесь может стать акционирование муниципальной собственности...» .
К ценным бумагам и вкладам муниципальной собственности относятся: - акции приватизированных предприятий, закрепленные в муниципальной собственности и переданные в управление администрации города; - акции (доли, паи) муниципальной собственности в уставных капиталах (фондах) хозяйственных обществ; акции, приобретенные комитетом на вторичном рынке ценных бумаг; - иные виды ценных бумаг.
Управление акциями (долями, паями) хозяйственных обществ смешанной формы собственности, а также акциями акционерных обществ, образованных в процессе приватизации в соответствии с планами приватизации осуществляет Комитет по управлению имуществом города непосредственно либо через представителей администрации города в органах управления хозяйственных обществ. Представители в органах управления хозяйственных обществ назначаются распоряжением комитета по управлению имуществом города.
Акции, вклады муниципальной собственности могут быть переданы в доверительное управление, при этом выгодоприобретателем (в пользу которого заключается договор доверительного управления) является бюджет города, учредителем - комитет, а доверительными управляющими -юридические лица, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, физические лица, за исключением избранных в представительные органы государственной власти или городского самоуправления и из близких родственников.
Однако повысить наполняемость местных бюджетов можно не только посредством эффективного использования имеющихся прав собственности, но и через приобретение приносящих доход акций хозяйствующих субъектов. Основными приоритетами при приобретении акций (долей, паев) муниципальной собственности в уставных капиталах (фондах) хозяйствующих субъектов являются: - сохранение профиля деятельности обществ, выпускающих продукцию, оказывающих услуги, жизненно важные для населения города; - сохранение и развитие научно - технического потенциала; - улучшение экологической обстановки; - создание дополнительных рабочих мест; формирование дополнительных источников средств, для пополнения бюджета города.
Источником средств, для приобретения акций (долей, паев) на организованном рынке ценных бумаг могут служить средства бюджета города, внебюджетных фондов администрации города.
И хотя на сегодня не существует никаких институционально оформленных условий на федеральном уровне, способствующих решению этой проблемы, и отсутствуют официальные фактические данные о результатах и способах управления портфелем муниципальных акций, но в рамках отдельных территорий уже накоплен определенный опыт управления муниципальной собственностью. Поэтому представляется необходимым анализ имеющейся практики управления акциями муниципалитетов в акционерных обществах и выявление тех основных принципов, которые должны лежать в основе концепции совершенствования управления акциями (долями) муниципалитетов в структуре собственности хозяйствующих субъектов территории.
Стратегия управления долями должна представлять собой часть общей политики управления муниципальной собственностью и финансами территориального образования с учетом возможных социальных последствий и приоритетов. Поэтому важным элементом эффективной экономической политики становится институционализация, т.е. принятие единых правил и норм управления долями, предусматривающего обеспечение региональных приоритетов при более широком использовании механизмов доверительного управления.
