Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общее и особенное в налогах федеративного государства 13
1. Социально-экономическая природа налогов, их основные функции и принципы налогообложения 13
2. Формирование налогов разного уровня: история и современность 35
Глава 2 Проблемы оптимизации взаимосвязи федерального регионального и местного налогообложения 48
1. Опыт Германии и США в развитии налогового федерализма и местного самоуправления 48
2. Основные направления совершенствования распределения налогов между звеньями бюджетной системы 69
3. Управление налоговым потенциалом в условиях формирования социально- ориентированного рыночного хозяйства 89
Заключение 107
Библиографический список используемой литературы .113
Приложения 127
- Социально-экономическая природа налогов, их основные функции и принципы налогообложения
- Формирование налогов разного уровня: история и современность
- Опыт Германии и США в развитии налогового федерализма и местного самоуправления
- Основные направления совершенствования распределения налогов между звеньями бюджетной системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономическая реформа в России все больше наталкивается на необходимость формирования рациональной, эффективной налоговой системы. Обмен мнениями в процессе выработки и обсуждения нового налогового Кодекса РФ обнаружил множество подходов и позиций как к общей концепции данного налогового документа, так и к отдельным его положениям и моментам. Особенно острым оказался аспект, связанный с проблемами развития и усиления налогового федерализма.
В федеративном государстве основой укрепления его единства и прочности выступает обеспечение фактического (а не формального лишь) равноправия субъектов федерации. Это предполагает наличие не только политического, но и, что неизмеримо сложнее, равноправия экономического. В условиях кризисного состояния российского общества и обострения межнациональных конфликтов актуальность решения такой задачи резко возрастает, тем более что Россия - не просто федеративное, но еще и многонациональное государство.
Совершенствование налогового федерализма должно быть нацелено на оптимизацию взаимосвязи федерального, регионального и местного налогообложения.' Российская Конституция законодательно зафиксировала основные ориентиры реформирования налоговой системы и придала определенную федеративную направленность налоговой реформе, но на практике ни существующая система, ни проекты ее
В литературе нередко и региональный уровень налогообложения определяется как «местный», что в известной мере правомерно. Чтобы избежать смешения понятий, термин «региональный» употребляется нами применительно к субъекту РФ (республика, край, область, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономный округ). А термин «местный» относится к городам и регионам, расположенным внутри субъекта федерации.
дальнейшего реформирования не отвечают должным образом оптимизации взаимосвязей разного уровня в экономике России.
Формирование налоговой системы России безусловно осложняется последствиями существовавшей более семи десятилетий командно-административной системы управления экономикой и недостаточностью опыта в использовании налоговой системы для повышения эффективности самой экономики. Однако, нельзя сбрасывать со счета фактор субъективного порядка, проявившийся уже в условиях реформирования экономики: искусственное затягивание налоговой реформы; подчинение сиюминутным целям фундаментальных предпосылок будущего экономического роста; расплывчатый характер законодательных актов» оставляющих множество лазеек для их неисполнения; слабое использование, а иногда и просто игнорирование уже имеющегося положительного мирового опыта налогообложения и др.
Не последнюю роль среди негативных факторов играет и недостаточная научная разработанность как концептуально-методологических, так и относительно частных проблем налогообложения, в том числе аспектов, касающихся развития налогового федерализма. В особенности слабым звеном (и на практике, и в теории) оказалась проблема местных налогов, без разработки и решения которой невозможно оптимизировать налоговую систему в целом. Между тем, именно местные налоги служат основой формирования местных бюджетов, а, следовательно, экономической базой местного самоуправления, без обеспечения которого немыслимо развитие действительного демократизма в обществе,
Хотя в нашей литературе есть работы, посвященные анализу опыта развития налогового федерализма в ряде наиболее развитых стран, все же сам этот анализ ведется в слабой увязке с российскими проблемами и
недостаточным показом того, что именно целесообразно использовать у нас, учитывая при этом наши особые, специфические условия.
Противоречия между центром (Федерацией), регионами и местами в области налогообложения невозможно «устранить», но ими можно и нужно научно управлять, не доводя дело до конфликтов и катастроф. Именно экономическая наука в первую очередь призвана подвести теоретическую базу под этот процесс, обобщая как наш собственный опыт, так и опыт развитых стран,
В русле сказанного, теоретическое исследование налогового федерализма и, в частности, проблем местного налогообложения во взаимосвязи с двумя другими уровнями представляется актуальным.
Степень разработанности проблемы. Многосторонний характер исследуемой проблемы предполагает при характеристике ее разработанности учитывать как исследования, посвященные теории налогов в целом, так и работы, специально затрагивающие проблему местных налогов и налогового федерализма.
Это позволило в процессе разработки авторской концепции использовать фундаментальные труды представителей западной экономической и философской мысли: А. Вагнера, Дж. Кейнса, Я, Корнай, К.Маркса, А. Маршалла, Ж. Маршалля, Дж. Милля, В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, М.Фридмена, Л.Эрхарда и др.
Особенное внимание было уделено работам русских и современных российских исследователей, не ставивших своей целью разработку проблем местного налогообложения, но достаточно широко, с позиций системного подхода рассмотревших отдельные аспекты сущности и функций налогов, а также роль местных налогов в системе налогового федерализма. Среди них мы в особенности опирались на идеи А.Барского, О. Богачевой, Н. Бухарина, П. Гензеля, И. Горского, Д. Игнатьева, А. Игудина, А. Лаврова,
В. Ленина, В. Панскова, А, Соколова, А.Сигиневича, А. Тривуса, В. Твердохлебова, Н. Тургенева, В. Федосова, Д. Черника, Т. Юткину и др.
Так как использование зарубежного опыта в области формирования местных бюджетов является необходимым условием выработки теоретических выводов и практических рекомендаций, то нами были использованы обобщения относительно механизма функционирования муниципальных налогов в развитых странах, содержащиеся в исследованиях Р. Барра, Дж. Доллана, Х-Г. Хаузера, Дж. Хиви и др.
Однако именно на проблематику налогового федерализма и роли в нем местных налогов в существующей литературе не сделан достаточный акцент. Необходима дополнительная разработка многих аспектов этой сложной проблемы применительно к сегодняшним российским условиям.
Актуальность темы, степень ее научной разработанности и практической значимости определили не только тему, но также цель и задачи диссертационной работы.
Цель и задачи исследования. Цель предлагаемой диссертации состоит в том, чтобы внести посильный вклад в разработку методологических и теоретических основ местного налогообложения, находящегося в системе налогового федерализма и в условиях социально-рыночной трансформации российского общества.
В соответствии с поставленной общей целью в работе сделана попытка решить ряд конкретных задач:
обосновать некоторые методологические подходы к самому процессу реформирования налоговой системы;
выявить специфику налогов в государствах с федеративным устройством;
проанализировать историю становления местного налогообложения в России;
исследовать опыт формирования доходной части местных бюджетов в развитых федеративных государствах (Германия, США), выявить возможности заимствования их положительного опыта применительно к российским условиям;
проанализировать действующую в России систему взаимоотношений бюджетов разных уровней и наметить пути рационализации в системе налогового федерализма;
выявить факторы, тормозящие осуществление самостоятельности муниципальных бюджетов и развития местного самоуправления
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются экономические отношения, социально-экономические интересы и противоречия, складывающиеся в процессе формирования бюджетов разных уровней. Непосредственным предметом исследования выступают социально-экономические процессы в сфере местного налогообложения, находящегося в системе налогового федерализма.
Анализируя проводимые в настоящее время изменения в налоговой системе России, автор исходил из того, что как положительные, так и отрицательные моменты в развитии налогового федерализма, являются следствием не только объективных факторов, но и проводимой государством экономической политики в области налогообложения. Под этим углом зрения дается критический анализ некоторых правовых документов, законодательных актов и указов Президента РФ.
Методологические, теоретические и информационные основы исследования. Методологической и теоретической основой диссертации явились труды классиков экономической и философской мысли, а также монографии, брошюры, статьи современных отечественных и зарубежных авторов. В процессе экономического исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались такие общенаучные методы как исторический и логический, сравнительный,
структурно-функциональный, сочетание анализа и синтеза, восхождение от абстрактного к конкретному и другие.
Информационную и эмпирическую базу составили законодательные акты Правительства РФ, Указы Президента РФ, официальные статистические данные, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, оперативные данные и документы Волгоградского городского муниципалитета, экспертные оценки специалистов, а также собственные расчеты автора.
Основные результаты исследования, выносимые автором на защиту, состоят в следующем:
І.Ддя страны с федеративным устройством государства, каковой и является Россия, развитие налогового федерализма выступает одним из важнейших условий сохранения ее единства и целостности. Для стабильности федеративного государства необходим гармоничный баланс власти (а в условиях рынка деньги и есть реальная власть) - между центром, регионами, местами. В федеративном государстве налоги выполняют дополнительную, по сравнению с унитарными государствами, функцию: обеспечение сбалансированности действительного федерализма власти.
2. Главный и самый общий недостаток российской налоговой системы в целом состоит в том, что она направлена не столько на развитие, сколько на подрыв производства в национальном масштабе. В этих условиях рассуждения об экономическом (в том числе и налоговом) федерализме могут сводиться скорее к задачам более-менее равномерного распределения разорительных поборов и бед, нежели к проблемам создания реальных условий действительного экономического роста в направлении достижения равных возможностей развития и конкуренции. Методология реформирования налоговой системы должна быть пересмотрена, а в качестве важнейшего исходного ее принципа положен учет примата
производства, столь поспешно выброшенного как из экономической политики, так и из арсенала многих учебных и научных исследований.
3. В России, при всей ее специфике, возможно и необходимо
использовать опыт развитых государств с федеративным устройством
(Германии, США и др.) по вертикальному и горизонтальному
выравниванию* а тем самым повышению доли местных налогов в
бюджетной обеспеченности территории. В качестве ведущего (но не
единственного) показателя, характеризующего уровень налоговых доходов,
необходимо использовать среднедушевой уровень совокупных налоговых
поступлений в территориальной единице. Только при учете этого
показателя в качестве главного можно рассчитывать на создание
необходимых предпосылок всестороннего выравнивания условий жизни
регионов и мест, подвести прочный фундамент под развитие российской
государственности. При этом сам процесс выравнивания должен быть
сориентирован на обеспечение средних социальных стандартов,
социальных норм и нормативов бюджетной обеспеченности (а не
минимальных, как это предусмотрено в Федеральном законе «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,
принятом в сентябре текущего года - ст. 5, п. 5).
4. Выравнивающие процессы в системе налогового федерализма
должны сочетаться с едиными для всех нормативами распределения
(между тремя уровнями) преобладающей части налоговых поступлений.
Такое сочетание способно предотвратить «уравниловку» и усиление
иждивенчества, сохранить и укрепить заинтересованность регионов и мест
в развитии своей экономики, в увеличении собственной базы
налогообложения. Именно в этом направлении должна развиваться
конкуренция между регионами, а внутри их - между местами.
«Переманивание» налогоплательщиков с помощью ничем не обоснованного
льготного налогообложения (Калмыкия, Татарстан и др.) не способствует развитию здоровой конкуренции и экономическому росту страны.
5. Между распределением задач (обязательств), расходов и налоговых
поступлений по трем уровням существует непосредственная финансово-
экономическая взаимосвязь. Но именно распределение задач должно
выступать в качестве первоосновы, отправной точкой, предпосылкой для
расчетов всего остального, а не определяться post factum, как это зачастую
имеет место в нашей действительности. На всех трех уровнях налоговой
системы (центр, регионы, места) полномочия, соответствующих органов
власти в сфере налогообложения должны напрямую координироваться с их
обязательствами по предоставлению благ и услуг для населения.
6. При формировании доходной части местных бюджетов
необходимо установление на федеральном уровне строго по согласованию с
регионами фиксированного процента поступлений для местных налогов
федерального значения, А налоговые ставки по собственным налогам
местного знамения должны устанавливаться федерацией с достаточно
большой вилкой и на основе согласования именно с местами. Это, с одной
стороны, ограничит произвол мест в области налоготворчества, а с другой, -
будет способствовать обеспечению местных бюджетов собственными
стабильными доходами и превращению их из бесправных филиалов
регионального бюджета в относительно самостоятельную базу развития
местного самоуправления.
7. Нерациональна и политически опасна проявившаяся в
предложенном проекте налогового Кодекса тенденция ко все большей
«централизации» налоговых поступлений. В частности, согласно проекту,
федерация перестанет делиться с регионами такими немаловажными
источниками доходов как НДС и акцизы. А из средств регулирования
местных бюджетов будут изъяты отчисления от регулирующих совместных
налогов. Такое «перетягивание» налоговых поступлений в пользу
Федерации, сопровождающееся при этом усиливающимся стремлением «переложить» обязательства Федерации на регионы и места, способно подорвать принципы федерализма, создать реальную угрозу распада страны, углубить экономический и политический кризис. Создание фонда развития регионов в виде процентного отчисления от федерального бюджета, а также создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ не может полностью заменить процессы вертикального и горизонтального выравнивания, механизм которого должен быть прежде всего «встроен» в саму налоговую систему, как это имеет место в развитых странах.
Научная новизна диссертационного исследования. В представленной диссертации следующие положения и выводы, по мнению автора, содержат элементы новизны:
дополнительно аргументировано, что развитие налогового федерализма выступает необходимой экономической базой укрепления политического федерализма;
на основе выяснения сущностного содержания налогов в качестве экономической категории вскрыты особенности форм его проявления в функциях налогов применительно к условиям федеративного государства;
обобщен исторический опыт развития местного налогообложения в России в расширенных временных рамках с 1870 года до настоящего времени;
проанализирован опыт развитых стран по горизонтальному и вертикальному налогово-финансовому выравниванию, доказана возможность и необходимость использования этого опыта в переходной экономике России;
Ш вскрыты проблемы, противоречия и перспективы развития налогового федерализма в России, дана критическая оценка правового
обеспечения этого процесса, в том числе и концепции проекта будущего налогового Кодекса;
исследована схема построения доходной части муниципального бюджета и сделаны предложения по ее совершенствованию в свете развития налогового федерализма;
сформулированы основные принципы управления налоговым потенциалом в условиях формирования социально-ориентированного рыночного хозяйства с учетом реформ, проводимых в России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выдвинутые положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут найти применение в процессе совершенствования налогового законодательства, в разработке принципов местного налогообложения в ходе реформирования российской налоговой системы; они могут быть использованы в практической деятельности региональных и местных органов власти и управления.
Отдельные положения диссертации могут применяться (а частично уже применяются) в процессе преподавания экономических дисциплин («Основы экономической теории», «Налоговая система» и др.), а также в спецкурсах по проблемам российской экономической реформы.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры макроэкономики, а также ежегодных вузовских конференциях Волгоградской архитектурно-строительной академии; на научно-практических конференциях и семинарах молодых ученых, проводившихся Волгоградским государственным университетом и Администрацией Волгоградской области в 1994-1996гг., на межвузовской конференции в Санкт-Петербурге (1996г.), посвященной проблемам экономической реформы в России.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,55 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Социально-экономическая природа налогов, их основные функции и принципы налогообложения
Одной из важнейших проблем современной экономической науки является дальнейшее развитие теории налогообложения. Это обусловлено тем, что в налогах концентрируется вся совокупность экономических и социальных интересов в обществе независимо от его организации и государственного устройства страны.
Сегодня, когда теоретические аспекты налогообложения все больше интересуют как практиков, так и ученых» Российские экономисты обращаются, в основном, к богатому опыту зарубежных стран с развитой рыночной экономикой. На основе изучения этого опыта, достижений отечественной финансовой науки в области налогообложения создается возможность и необходимость дальнейшего продвижения в ряде моментов, как теоретического, так и практического характера. Интересующая нас проблема федерализма налоговой системы, естественно, опирается на общие моменты теории налогообложения, и эти исходные позиции необходимо изложить именно под углом зрения рассматриваемой проблемы.
Известно, что налоговая система возникла и развивалась вместе с государством. Налоги, как таковые, появились с разделением общества на классы, хотя примитивной формой налогообложения можно считать жертвоприношение, которое было неписаным законом и, таким образом, становилось принудительной выплатой или сбором. «В налогах, - указывал Карл Маркс, - воплощено экономически выраженное существование государства» [89, С.308-309].
Государству для выполнения своих функций требуются денежные средства, которые могут быть получены в обмен на услуги, оказываемые государством для удовлетворения коллективных потребностей. Такие услуги не могут носить рыночного характера, они не могут продаваться и покупаться по определенной цене и должны покрываться на иных условиях. Основное отличие услуг, оказываемых государством, от услуг, оказываемых отдельными хозяйствами, основывается на том, что у первого вида услуг не существует обязательной эквивалентности между ее стоимостью и размером платежа за эту услугу. Главным здесь является то, что государственная власть представляет собой необходимую гарантию существования отдельных хозяйств. Без деятельности государства и его органов эта система не могла бы существовать. Таким образом, налоги представляют собой важнейшую финансовую форму реализации государством своего экономического права на получение части созданного в обществе чистого дохода для выполнения им своих политических, экономических, социальных и прочих функций. Налоги, являясь инструментом перераспределения национального дохода, оказывают активное воздействие на процесс материального производства, обеспечивают государство необходимыми финансовыми ресурсами для социально-экономического развития общества.
Экономическая сущность налогов исследовалась классиками буржуазной политической экономии (В.Петти, А.Смит, Д.Рикардо). В частности, Давид Рикардо в работе «Начала политической экономии и податного обложения» подчеркивал, что «налоги составляют ту долю продукта земли и труда страны, которая поступает в распоряжение правительства; они всегда уплачиваются в конечном счете или из капитала, или из дохода страны» [ 13 І, С. 100 ]. Несомненный интерес представляет определение налогов, данное в прошлом столетии Н.Тургеневым, которое раскрывает главное назначение налогов. «Налоги суть средства к достижению цели общества или государства, т.е. той цели, которую люди себе предполагают при соединении своем в общество, или при составлении государств. На сем основывается и право правительства требовать податей от народа» [157, СЛ\].
Формирование налогов разного уровня: история и современность
Налоговая система представляет собой совокупность налогов, взимаемых в государстве, формы и методы их построения; она также включает в себя компетенцию органов государственной власти в области налогового регулирования и способы взаимодействия между собой, методы исчисления налогов и налоговый контроль. Соответствующая налоговая система формируется в зависимости от существующего в той или иной стране государственного и бюджетного устройства. Каждый налог в законодательном порядке закрепляется за соответствующими властями. Центральный бюджет как правило формируется за счет наиболее крупных налогов, например, таких как, подоходный, налог на прибыль корпораций, таможенных пошлин, а так же за счет основных косвенных налогов. Общегосударственные налоги взимаются центральным правительством на территории всей страны на основании действующего законодательства. Важнейшей составной частью государственного бюджета являются местные финансы. «Местный налог (сбор) - налог, который взимается в і данной административно-территориальной единице, полностью зачисляется в местный бюджет и ставки которого (в пределах, определенных федеральным законодательством) устанавливаются органами местного самоуправления.» [177, С. 181] Основная часть расходов, осуществляемых через местные бюджеты, относится к финансированию развития местной социальной и производственной инфраструктуры: строительство жилья и коммунальных предприятий, бытовых учреждений, развитие и содержание местного транспорта и связи, водо- газоснабжения, благоустройство промышленных зон, строительство и ремонт автодорог, строительство и содержание местных учреждений здравоохранения, детских садов, школ, библиотек, театров, музеев, спортивных сооружений и т.д. За счет местного бюджета финансируются некоторые расходы на социальное обеспечение, расходы на охрану окружающей среды, а так же на содержание местных органов власти и управления. Существенная доля местных расходов может использоваться для воздействия на экономические процессы: стимулирование предпринимательской активности, сглаживание финансовых диспропорций. Местные финансы являются важным средством осуществления экономической политики содействия размещению производительных сил в слаборазвитых районах страны, создавая с помощью различных форм финансового стимулирования благоприятный климат для развития частного предпринимательства. Местные налоги собираются органами управления соответствующей административно-территориальной единицы на соответствующей территории и поступают в местные бюджеты. Местные налоги формируются за счет менее крупных налогов, таких как, индивидуальные акцизы, поимущественный налог, имеющий многочисленные разновидности; устанавливаются целевые налоги для формирования специальных целевых фондов (по ремонту дорог, благоустройству и т.д.). По мнению И. Горского практическая разработка местного обложения должна учитывать следующие обстоятельства: местные налоги являются одним из элементов системы местных доходов. Следовательно, необходима увязка их с другими доходными источниками, поступлениями от хозяйств и средствами, образующимися в порядке перераспределения. Ш местные налоги составляют неотъемлемую часть единой общегосударственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. (Ни в одной стране мира местное налогообложение не является полностью автономным, а находится под определяющим воздействием центра).
Опыт Германии и США в развитии налогового федерализма и местного самоуправления
Развитые страны Запада имеют многолетний и разветвленный опыт формирования и реформирования налоговых систем, практику использования их в качестве регулятора макро- и микроэкономических процессов. Экономическая наука уже имеет достаточно устоявшиеся концепции, позволяющие исследовать рациональность применения этого или иного налогового инструментария применительно к конкретным экономическим ситуациям. Ведущие западные страны с развитой рыночной экономикой на протяжении нескольких десятилетий широко используют накопленный теоретический и практический потенциал в целях совершенствования управления экономическими процессами с помощью налоговой системы. Представляется необходимым широкое использование их опыта в проведении и углублении российской экономической реформы . вообще и налоговой реформы в частности. Конечно, речь идет не о простом копировании чужого опыта, а о заимствовании всего ценного с учетом исторических особенностей России. При этом проблемам налоговых взаимоотношений по праву принадлежит важнейшее место в процессах реформирования. Преодоление затяжного кризиса в этой сфере выходит за рамки задач собственно макроэкономической стабилизации. От решения бюджетно-налоговых проблем зависит будущее России - сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или под действием центробежных сил распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований. Кризис выражается не только в многомиллиардном дефиците республиканского бюджета и гигантском государственном долге, которые подстегивают инфляцию. Речь идет о проблеме бюджетно-налоговых отношений, суть которой состоит в согласовании интересов федерации, регионов и местных органов власти, разумном распределении их функций и соответствующих финансовых ресурсов. Именно для обеспечения целостности страны, укрепления ее государственности все большее значение приобретает развитие налогового федерализма.
Российский налоговый федерализм проходит сложный, болезненный этап становления. На фоне общего усиления давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимым выработку новых подходов к решению проблем вертикального и горизонтального выравнивания, наделения региональных и местных бюджетов собственными источниками доходов. Для России последовательное проведение этого принципа гораздо более актуально, нежели для развитых стран. Однако, в нашем государстве проблема выравнивания еще не поставлена на прочную правовую основу, дополнительные вливания в бюджеты относительно менее развитых регионов осуществляются спорадически они не носят системного характера, не подкреплены особым законом. Сама же налоговая система довольно индифферентна к такому важному для России процессу с ее крайней неравномерностью развития регионов и размещения населения по территории страны. В соответствии с «Федеральным Законом о федеральном бюджете на 1997г.» был создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Этот фонд формируется за счет 15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин [8, ст.25]. Но на деле получается, что регионы находятся под властью и контролем «центра», поскольку данный Фонд управляется федеральным органом и полностью зависит от состояния федерального бюджета и скорее всего будет финансироваться по «остаточному» принципу. Как нам представляется, подобный Фонд должен иметь межрегиональный характер управления, формироваться, минуя Федеральный бюджет и не зависеть от состояния последнего.
Проблемы бюджетно-налоговых взаимоотношений в той или иной мере встают перед всеми государствами. Они возникают в связи с многоуровневой структурой бюджетно-налоговой системы, состоящей из центрального (федерального), региональных (в России областных, краевых, в США - штатных, в Германии - земельных) и местных бюджетов. При этом бюджетная система считается вертикально-сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом из уровней власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается соответствие уровня обеспеченности налоговыми поступлениями каждого региона (а внутри его мест) достижению средних жизненных стандартов.
Основные направления совершенствования распределения налогов между звеньями бюджетной системы
Распределение налогов между звеньями бюджетной системы в федеративном государстве должно быть подчинено укреплению целостности, единства страны, причем, именно не насильственными, тоталитарными, а демократическими, экономическими методами. При этом важно избежать двух крайностей: гипертрофии центра, с одной стороны, и так называемого «местничества» - с другой. Тотальная зависимость от центра фактически «снимает» с повестки дня вопрос о реальном (производственном и территориальном) общественном самоуправлении. Гипертрофия центра не может не придавать полуколониальный оттенок отношений в рамках федерации. Это не может не порождать в качестве ответной реакции развитие местнических тенденций, формирование определенной неприязни к центру, усиление дезинтеграционных процессов, рост подозрительности и недоверия регионов друг другу. Поэтому нахождение оптимального соотношения налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы в федеративном государстве - это задача не только экономическая, но и социально-политическая. Исходной базой формирования бюджетов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей, а так же закрепление их конкретных видов за федеральным, региональными и местными бюджетами. Это обеспечивает не только самостоятельность бюджетов, но и активизирует их роль в проведении государственной региональной политики, дает возможность регионам без вмешательства центра формировать свои бюджеты и составлять свои прогнозы социально-экономического развития на длительную перспективу. С переводом российской экономики на рыночные рельсы изменились условия формирования федерального, регионального и местных бюджетов. Их основу стала составлять вновь созданная налоговая система, объединившая в единое целое отдельные виды налогов. За счет этого бюджеты всех уровней во все большей степени стали строиться как самостоятельные финансовые институты, базирующиеся на разграничении налогов по звеньям бюджетной системы. Вместе с тем, принципиальных изменений в этом процессе все же не произошло. Сегодня и в практическом и в теоретическом аспектах распределения налогов между различными уровнями власти, их взаимоотношений, роли и значения налогов как инструмента управления экономикой в руках государства возникает множество вопросов. Их своевременное и рациональное решение позволило бы не только адаптировать бюджетно-налоговые отношения, прогнозирование и общий ход налоговой реформы в России к новым экономическим условиям, к рынку, но и усилить влияние налогов на сам процесс формирования рыночных отношений, на выход страны из затянувшегося экономического кризиса. Сегодня речь должна идти о финансовом обеспечении самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне местного самоуправления, о создании системы доходов каждого уровня власти. И с этой точки зрения важно помнить, что налоги сами по себе очень разные, есть чисто фискальные, а есть стимулирующие. И налоговая система должна строится не механически, исходить не только из того кому сколько нужно доходов, а прежде всего - какие налоги, на каком уровне будут работать более эффективно. Формирование адекватной налоговой системы не может базироваться только на принципах единства и централизации. Необходимо разумное сочетание их с самостоятельностью территорий. Нельзя не заметить, что нынешним законодательством снова делается крен в сторону центральной власти в ущерб интересам регионов. Но с другой стороны, налоги в федеральный, региональный и местный бюджеты платит один и тот же налогоплательщик и отрывать местные налоги от всей системы налогообложения недопустимо. Установление местных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Научно необоснованное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний депутатов местных органов власти, может привести к установлению непосильного налогового бремени для налогоплательщиков, налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности. Именно в этой связи актуально применение на практике принципов налогового федерализма, поскольку налоговый федерализм определяет разделение налоговых полномочий между федеральной властью, региональными и местными органами самоуправления на научной основе. Только таким образом должно реализовываться распределение доходов между различными уровнями бюджета. В РФ эта проблема, к сожалению, до сих пор не решена. Определенные бюджетные права субъектами федерации и местными органами власти получены, но трудно назвать их отношения с центром оптимальными, и тем более, научно обоснованными. Сегодня приходится констатировать, что в проведении налоговой реформы допущены ошибки. Главная из них - отсутствие должного внимания к развитию местной системы налогообложения. Другая, не менее серьезная ошибка - при передаче регионам из центра больших налоговых полномочий, они оказались чрезмерно ограничены у местных органов самоуправления.
