Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и практика бюджетного федерализма 13
1.1 Теоретические основы бюджетного федерализма 13
1.2 Собственность - экономическая основа межбюджетных отношений 34
1.3 Институциональные формы реализации собственности в условиях перехода к рыночному хозяйству 53
ГЛАВА 2. Становление бюджетного федерализма в России - условие достижения сбалансированности общественного воспроизводства 74
2.1. Бюджетный федерализм - форма выравнивания социально-экономических различий субъектов Федерации 74
2.2. Особенности регионального воспроизводства как фактор формирования межбюджетных отношений 95
2.3. Регулирование межбюджетных отношений - инструмент достижения сбалансированности общественного воспроизводства 122
Заключение 147
Список использованной литературы 160
Приложения 173
- Теоретические основы бюджетного федерализма
- Институциональные формы реализации собственности в условиях перехода к рыночному хозяйству
- Бюджетный федерализм - форма выравнивания социально-экономических различий субъектов Федерации
- Регулирование межбюджетных отношений - инструмент достижения сбалансированности общественного воспроизводства
Введение к работе
Российский бюджетный федерализм проходит сложный болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями, характерными для плановой экономики, а с другой - стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Несмотря на провозглашение России Федерацией, взаимодействие федерального органа власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, занимающихся решением финансовых вопросов, не приобрело характера отношений равноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется высокий уровень централизации налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование (или нефинансирование) расходов. В результате один из сущностных принципов бюджетного федерализма - принцип соответствия доходных полномочий расходной компетенции остается на бумаге.
Бюджетный кризис, разразившийся в стране не может быть разрешен простым уменьшением расходов и доходов бюджета. Система каждый день воспроизводит этот кризис через утечку капитала за границу, в необлагаемый налогами теневой сектор, на рынок ценных государственных бумаг. Истоки кризиса связаны прежде всего с тем, что переход к реальному бюджетному федерализму в России осуществляется во-многом стихийно, без учета всей совокупности происходящих в народном хозяйстве процессов и объективных закономерностей социально-экономического развития посредством
механического копирования сложившихся в зарубежных странах моделей бюджетного федерализма.
Сложность концептуальной разработки проблемы реформирования
межбюджетных отношений в условиях перехода к рынку определяется тем, что методологическая основа экономической теории современного общества, в том числе и бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и субъектами Федерации по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных средств, находится в стадии становления.
Интеграция западных теорий в российскую экономическую науку разрушила старую концепцию политической экономии, внесла новые категории и понятия. Это обусловило отечественных экономистов пересмотреть свои взгляды на содержание отдельных экономических категорий и взаимосвязи между ними. Процесс кристаллизации новых теоретических воззрений неизбежно включает и определение места и роли в системе общественного воспроизводства такого понятия как бюджетный федерализм, обоснование его основных взаимосвязей в этой системе.
Таким образом, потребность в формировании реального бюджетного федерализма в российской экономике в его последующем развитии, а также разработки соответствующей теоретической концепции предопределили актуальность темы диссертационного исследования.
Раскрывая степень научной разработанности поставленной проблемы необходимо отметить, что поскольку становление бюджетного федерализма в российской экономике относится к новым экономическим явлениям, постольку теоретическая концепция межбюджетных отношений не сформирована. Дискуссионным остается вопрос о сущности бюджетного федерализма. До сих пор нет четко сформулированных принципов межбюджетных отношений. В состоянии размытости остаются важные правовые и организационные нормы, относящиеся к разделению собственности, сбору налогов, распределению трансфертов.
Вместе с тем, несмотря на новизну бюджетного федерализма как
экономического явления для России, содержание этого понятия как экономической категории и концептуальные основы его развития имеют достаточно длительную историю экономико-теоретического исследования. В трудах Э.Б.Аткинсона и Дж.Э.Стигница, С.В.Брауна, Р.Барра. П.М.Джексона, У.Э.Оутса, К.М.Тибо, П.А. Самуэльсона содержатся важные теоретические положения о фискальном и налоговом федерализме, о их влиянии в обеспечение выравнивания спроса и предложения и установления равновесия рынков на микро- и макроуровне, рассматриваются отдельные аспекты методологии государственного регулирования перераспределения доходов в условиях рыночной экономики. Однако, в западной экономической теории бюджетный федерализм не рассматривается в рамках единой теории общественного производства. Зарубежными исследователями не выявляются общие сущностные черты межбюджетных отношений в рамках логики всеобщего, особенного и единичного, не проводится обобщение и систематизация этих сущностных характеристик.
В работах отечественных ученых - Л.И.Абалкина, Р.Г.Абдулатипова, О.Богачевой, А.Д.Барского, Е.М.Бухвальда, С.Д.Вшіентея, А.М.Лаврова, Л.Н. Лыковой, В.Н.Лексина, П.В.Плышевского, И.В.Подпориной, Ю.А.Петрова, В.Г.Ланскова, С.Н.Хурсевича, В.Ф.Шумейко, А.Н.Швецова, Л.И. Якобсона и других раскрывается содержание и дается определение бюджетному федерализму анализируются его модели на примере зарубежных государств. Вместе с тем, многие особенности становления и развития межбюджетных отношений в условиях экономики переходного периода не получили еще должного обоснования. Чрезвычайно подвижная российская экономика несет в себе новое сочетание цивилизованно-рыночных и старых, административно-командных отношений, исследование которого не всегда успевает найти отражение в экономических публикациях.
Таким образом, несмотря на многочисленность публикаций,
появившихся в последнее время в периодической печати, теоретическая концепция межбюджетных отношений транзитивной экономики носит достаточно суженый характер, поскольку развивается в большей степени как теория перераспределения налоговых и бюджетных полномочий между Центром и субъектами Федерации. Воспроизводственный же аспект бюджетного федерализма остается наименее разработанным в экономической теории переходного периода, не раскрыты место и роль межбюджетных отношений в системе производственных отношений, практически не осуществляется применение регионального воспроизводственного подхода к рассмотрению бюджетного федерализма.
Актуальность и недостаточная научная разработка проблем
бюджетного федерализма в экономике переходного периода обусловили постановку цели и задач исследования, определивших структуру диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико- «_. методологических положений формирования и развития- реального бюджетного федерализма в условиях транзитивной экономики на основе использования воспроизводственного подхода и факторного анализа. Для реализации цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
- раскрыть объективную основу становления в переходной экономике России бюджетного федерализма;
- определить сущность бюджетного федерализма;
- обосновать место и роль межбюджетных отношений в системе общественного воспроизводства;
- осуществить системный анализ современного состояния бюджетного федерализма и определить предпосылки его развития;
- исследовать бюджетный федерализм как форму выравнивания социально-экономических различий субъектов Федерации;
- рассмотреть особенности регионального воспроизводства их влияния на формирование межбюджетных отношений;
- обосновать необходимость регулирования межбюджетных отношений как инструмента достижения сбалансированности общественного воспроизводства.
Предметом диссертационного исследования стали межбюджетные отношения, складывающиеся между государством и субъектами Федерации по поводу формирования, присвоения и использования денежных ресурсов в процессе общественного воспроизводства.
В качестве объекта исследования приняты уровни межбюджетных отношений (макро- и региональный), как составной части целостного воспроизводственного процесса.
Методологический основой работы являются общенаучные методы познания. В разработке воспроизводственного подхрда к анализу межбюджетных отношений в переходной экономике важнейшую роль сыграли методологические предпосылки, предложенные классиками экономической мысли: А.Смитом, К.Марксом, Дж.М.Кейнсом и
представителями институционшіизма: А.Берли, Дж.Гэлбрейтом, М.Минзом и др.
В диссертационной работе применены методы структурно-функционального анализа, экономико-статистический, многофакторный корелящюнно-регрессионный, традиционные приемы экономического анализа - группировки, сравнения, обобщения.
Важную роль сыграл комплексный подход, проявившийся во взаимосвязанном изучении экономических, социальных, организационных и правовых отношений.
Базой для фактических данных послужили материалы, опубликованные Госкомстатом России и статуправлением Самарской области,
представленные в периодической печати, а также полученные непосредственно автором в ходе подготовки проектов консолидированного бюджета по Самарской области и обследования предприятий и организаций разных форм собственности и хозяйствования.
Наиболее важные научные результаты, отражающие вклад автора в проведенное исследование, заключаются прежде всего в том, что обоснована воспроизводственная концепция бюджетного федерализма, исходящая из того, что бюджетные отношения, возникая в распределительном процессе, являющимся составной частью общественного воспроизводства, в условиях перехода к рыночной экономике, оказывают решающее влияние как на целостный экономический рост, так и на использование природно-экономического потенциала отдельных регионов. Более конкретно это подтверждается следующими полученными результатами:
- предложена авторская дефиниция бюджетного федерализма, отличающаяся от других определений, в которых превалирует организационно-правовой или экономический подход, тем, что опирается на выделение системы социально-экономических отношений населения, субъектов хозяйствования, субъектов Федерации и государства по поводу формирования, присвоения, распоряжения и использования денежных ресурсов общества с целью удовлетворения интересов всех входящих в эту систему субъектов;
- обоснован методологический подход в соответствии с которым объективной экономической основой межбюджетных отношений является собственность, содержательной стороной реформирования которой является формирование производительного капитала, поскольку только на этой основе может происходить развитие и укрепление собственной доходной базы региональных и местных бюджетов и, как следствие, нарастание масштабов и интенсивности перераспределительных
финансовых процессов;
показано, что действующая модель межбюджетных отношений в России ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней и не направлена на расширенное воспроизводство самой собственности, а многоканальность бюджетного выравнивания приводят к необоснованному завышению расходов федерального бюджета и снижению заинтересованности дотационных регионов к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов, так как условием предоставления финансовой поддержки являются низкие собственные доходы и высокие расходы региональных бюджетов;
обосновывается, что механизм выравнивания бюджетных дисбалансов должен быть основан на четком размежевании бюджетных полномочий по финансированию расходов в соответствии с принципом эффективности их выполнения определенным уровнем власти и наделении бюджетов разных уровней источниками доходов, в целом достаточным и для их функционирования. При этом, предпочтительным представляется отход от долевого участия в основных налогах и создание более децентрализованной налоговой системы, что позволит теснее увязать функции по расходованию и сборов налогов;
проанализировано влияние различных факторов на территориальную дифференциацию производства валового регионального продукта (ВРП) на основе использования многофакторных корреляционно-регрессионных моделей. Установлено, что наиболее существенную роль в формировании территориальных различий величины ВРП на душу населения играет отраслевая структура региональной экономики и, в частности, показатель удельного веса промышленности в валовой добавленной стоимости регионов; предложен воспроизводственный подход к типологизации регионов с
выделением критериев (уровень самообеспеченности сырьевыми, товарными, финансовыми и трудовыми ресурсами, наличие экспортных ресурсов; территориальная удаленность от экономических центров; наличие благоприятных природно-климатических условий для хозяйственно-экономической деятельности; участие региона в межрегиональной специализации и кооперации; уровень и качество жизни населения) и показателей (производимый в регионе ВРП на душу населения; реальные доходы на душу населения; доходы бюджетов всех уровней на данной территории на душу населения; уровень фактического конечного потребления, включая: жилищные условия, систему образования, здравоохранения, социальную инфраструктуру, среднюю продолжительность жизни);
доказывается, что тип региона , уровень его социально-экономического потенциала, в том числе и уровень развития рыночных отношений, а также уровень интегрированности регионального воспроизводства в
общественный процесс воспроизводства определяют направления формирования механизма и развития межбюджетных отношений. В стабильной высокоразвитой экономике межбюджетные отношения являются формой нивелирования межрегиональных социально-экономических различий, в экономике, переживающей кризисные явления - формой обострения;
обосновывается, что реальный федерализм - это нормально функционирующий механизм воспроизводства региональных экономик, совокупность которых образует общероссийский национальный капитал, где главной составляющей в современных условиях является наращивание инвестиционного потенциала. Для формирования инвестиционной составляющей необходимо консолидировать в федеральном и региональных бюджетах доходы федеральных внебюджетных фондов,
отменить налог на добавленную стоимость до возникновения стабильного экономического роста; - предложены основные рекомендации по усилению государственного воздействия на переориентацию приоритетов на наращивание инвестиционного потенциала регионов, на основе использования возможностей налогового стимулирования и бюджетного финансирования. Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выполненное диссертационное исследование развивает недостаточно разработанное в экономической теории научное направление, обогащает теорию экономики переходного периода исследованием особенностей формирования и развития бюджетного федерализма. Диссертационная работа направлена на решение научной проблемы и вносит определенный вклад в обеспечение достижения сбалансированности общественного
воспроизводства.
Ряд положений, выводов и рекомендаций диссертационного исследования, адресованные органам законодательной и исполнительной власти, могут быть использованы в процессе подготовки консолидированных бюджетов и положены в основу бюджетной политики.
Отдельные положения работы могут быть использованы при проведении занятий по разделам микро-, макроэкономики курса "экономическая теория", а также при чтении спецкурсов студентам и аспирантам.
Апробация работы заключается в том, что ее основные положения и результаты докладывались, обсуждались и получили одобрение на заседаниях кафедры экономической теории Самарской государственной экономической академии; итоговых конференциях профессорско-преподавательского состава Самарской государственной экономической академии (1997, 1998 годы); на Международном семинаре "Бюджетное устройство в Российской Федерации" (Самара, апрель 1997 года); на
региональной научно-практической конференции "Проблемы и перспективы социально-экономического развития Самарской области" (Самара, май 1997 года); на Всероссийской научно-практической конференции "Социально-трудовая сфера: динамика, качество человеческого потенциала, проблемы управления" (Самара, март 1998 года); на Международном семинаре "Отношения между высшими федеральными и местными/региональными контрольно-ревизионными органами" (Москва, апрель 1998 года).
В 1994-1995 годах в составе законотворческой группы автор принимал участие в разработке Устава Самарской области, Закона Самарской области "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса области".
В 1995-1998 годах диссертант, являющийся Председателем Счетной палаты Самарской губернской Думы, ежегодно принимал участие в разработке областного и консолидированного бюджета Самарской области.
Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 6-ти публикациях автора общим объемом 2,4 п.л.
Теоретические основы бюджетного федерализма
В общем случае любая бюджетная система (унитарная, федеративная) должна быть ориентирована на достижение таких глобальных целей как: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства. Чем больше государство, чем разнообразнее условия (экономические, культурные, национальные и др.), тем актуальнее задача сбалансированности бюджетных интересов центра и регионов. В современной экономической теории эта проблема воплощается в основном в двух конкурирующих концепциях: либерально-рыночной экономики и социально-ориентированной рыночной экономики.
Согласно первой из этих концепций роль государства сводится в основе своей к производству единственного общественного блага - безопасности ведения хозяйственной деятельности. В соответствии с основными теоремами экономической теории благосостояния, если такая экономика базиру.етсячна совершенной конкуренции и если в ней существуют полный набор рынков, тогда, полагая, что равновесие существует, она достигает эффективности по В.Парето, то есть никто не может повысить свое благосостояние без того, чтобы ухудшить благосостояние кого-то другого. При допущении того, что социальные решения должны основываться на благосостоянии индивидуума и, что эти индивидуумы должны лучше знать, чем правительство, что им принесет благосостояние, то это создает предположение, что государственное вмешательство на основе принципов эффективности не является необходимым. Однако эффективность по В.Парето не обеспечивает действия распределения, возникающего в процессе конкуренции, в соответствии с существующими концепциями справедливости. Именно перераспределение является одним из основных моментов деятельности государства. Гипотетически, перераспределение должно достигаться благодаря мерам, не подрывающим эффективную собственность. К тому же, большая часть экономической теории благосостояния базируется на предпосылке, что ненарушающие (единовременные) платежи и трансферты должны осуществляться без искажений. На практике же правительство вынуждено использовать подоходные налоги и налоги на имущество, пособия по социальной защите, связанные с безработицей или зарплатами и так далее, которые вместе взятые приводят к конкурентной взаимосвязи между справедливостью и эффективностью.
Исходя из того, что экономика не может быть построена только на основе совершенной конкуренции, она становится объектом антимонопольной политики для предотвращения сговора между фирмами или того, чтобы отдельная фирма не захватила большую долю рынка для повышения потребительских цен на основе снижения объемов производства. Однако известно, что наличие большого числа конкурирующих фирм не всегда эффективно, ибо общепризнанно, что во многих производственных процессах существует начальная стадия повышения отдачи от масштаба производства. Если уровень муниципальных средних издержек совпадает с таким высоким объемом производства, что одна фирма должна бшіа бы иметь значительную часть рынка, то несмотря на то, что эта фирма может быть разделена на ряд конкурирующих, это приведет к повышению издержек. Примерами таких производств являются телефонная сеть и электроэнергетика. Мировая практика показывает, что такие отрасли или непосредственно контролируются (в Великобритании), или регулируются (в США) правительством.
В идеально-абстрактной модели конкурентной (либеральной) экономике оптимальность пропорций воспроизводственного процесса является логическим следствием предпосылок самой модели. Исключением не является и пропорция между частным и государственным способом обеспечения защиты правомочий собственности на основе сопоставления издержек "самообслуживания" и покупки "защиты" у государства. Поскольку для производства экономической безопасности справедливы общие законы товарного производства (эффективность специализации и экономия на масштабах), то и величина налогов как платы государству за защиту собственности включается в совокупное оптимальное распределение.
Однако, если даже экономика была бы конкурентной, она не могла бы обеспечивать эффективное по В.Парето распределение ресурсов. Модель предопределяет наличие полного набора рынков для всех соответствующих периодов в будущем и для всяких рисков. В реальной же действительности полного набора фьючерсных и страховых рынков нет. Существуют их частичные замены в виде фондовых бирж, но их деятельность как показывает мировая практика во многих случаях не приводит к эффективному распределению, а открытие дополнительных рынков может ухудшить распределение ресурсов.
Отсутствие полного набора рынков, а также из-за несовершенной информации, которая создает условия для монопольной власти, приводит к недоиспользованию ресурсов и появлению значительного уровня безработицы. К этому добавляется постоянная нехватка работников соответствующей квалификации, неравновесия платежного баланса, региональные проблемы, инфляция и так далее.
Ситуация усложняется, когда речь заходит о категории общественных благ, по которым государство делает заключение, что такие-то блага являются "хорошими" или "плохими", и пытается поддерживать первые (например, образование) и снижать интерес к последним (например, алкоголь). Это приводит, в конечном итоге, к государственным расходам на так называемые хорошие "товары" и налогам на "нехорошие" товары.
Институциональные формы реализации собственности в условиях перехода к рыночному хозяйству
Одной из ключевых проблем формирования экономического механизма федеративных отношений является выделение институтов общественной (публичной собственности) и создание адекватных им механизмов управления. Это обусловлено тем, что одна из важнейших функций государства - обеспечение удовлетворения общественных потребностей, которые существуют как в производстве материальных благ, так и в потреблении.
Общественные потребности, связанные с содержанием и развитием непроизводственной сферы, осуществляются путем обобществления и использования ресурсов через финансово-бюджетную систему, другие централизованные фонды и резервы. Однако, существуют общественные потребности, удовлетворение которых должно быть гарантировано в самом производстве. Для нормального функционирования экономики нужен государственный сектор.1
Сегодня в экономике России в рамках отношений общественной (публичной собственности) конституированы и фактически сложились две формы государственной собственности (федеральная и субъектов Федерации) и муниципальная форма собственности.
Федеральная собственность как основа института общественной (публичной) собственности обеспечивает осуществление всего круга закрепленных в Конституции РФ и других нормативно-правовых документах функций и ответственности общефедеральных органов власти и управления. Собственность субъектов Федерации - разновидность государственной собственности является экономической базой осуществления функций, характеризующих статус субъектов РФ как образований государственного типа. Муниципальная собственность, природу которой, строго говоря, нельзя отнести к государственной - результат развития местного самоуправления, важнейший элемент его экономической базы.
В рамках государственной и муниципальной собственности на 1 января 1996 года в России насчитывалось 239835 государственных и 88703 муниципальных предприятий. Из общего количества предприятий к государственной собственности относятся 10,6 % (в том числе к федеральной собственности - 6,3 % и собственности субъектов Федерации -4,4 %), а к муниципальной - 8,8 %. Разграничение и разделение общественной (публичной) собственности на федеральную, собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов и муниципальную собственность крайне важно и обоснованно политически и экономически. Однако, процесс разграничения институтов общественной (публичной ) собственности протекает без опоры на четкую концептуальную основу российского федерализма, а имеющаяся федеральная нормативно-правовая база по регулированию отношений собственности либо устарела, либо недостаточна конкретна.
Согласно ст.72 п.Г г" Конституции РФ, разграничение государственной собственности является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. В настоящее время единственным проявлением этого принципа могут считаться только двухсторонние договоры и соглашения между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, в том числе и по разграничению собственности в различных сферах хозяйствования. Однако, как отмечается в ряде публикаций, бессистемность и хаотичность, присущая всему процессу разработки договоров, в полной мере проявляется в попытках урегулирования в этих документах вопросов разграничения и использования различных форм собственности, а также управления его.1 Применительно к сфере отношений собственности значительная часть договорных документов либо механически повторяет отдельные положения Конституции по проблемам взаимоотношений и разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, либо ограничивается специфической для каждого данного субъекта Федерации проблемами (например, для Калининградской области - ее анклавное положение, для Бурятии - использование озера Байкал и др.). Это не способствует увеличению реального вклада подобных договоров в создание единого целостного и в то же время достаточно конкретного экономического механизма федеративных отношений и в повышении управляемости хозяйственными и социальными процессами в стране.
На наш взгляд, это проистекает из-за недостаточного понимания экономической природы самой общественной (публичной) собственности и механизма функционирования предприятий различных организационно-правовых форм.
Характерной чертой общественной (публичной) собственности любого уровня является отсутствие конкретного субъекта присвоения (владения, пользования и распоряжения). Поэтому она делегируется ее собственниками представительным и исполнительным органам государственной власти соответствующего уровня, но они (собственники) не отчуждают им право собственности (присвоения). Органы власти на основе собственности создают унитарные предприятия. При этом государственные и муниципальные предприятия, как и предприятия других организационно правовых форм вступают в экономические отношения как с другими хозяйствующими субъектами рынка, так и государством и муниципальными органами. Однако, если с первыми эти отношения строятся на принципах товарного обмена, единых для всех типов производств, то отношения с государством и муниципалитетом обусловлены тем, что они учреждаются по инициативе государственных и муниципальных органов управления. Последние определяют их технико-экономические параметры специализацию, производственный профиль, исходя из общественных или территориальных интересов. Путем разработки единой научно-технической и социально-экономической, федеральных и региональных программ, заказов и заданий регулируют деятельность.
Бюджетный федерализм - форма выравнивания социально-экономических различий субъектов Федерации
Бюджетный федерализм выступает способом обмена в системе: экономика-государство-экономика. Государство в данном случае предстает не только как целое, а и системой субъектов государства. При этом внутренний бюджетный федерализм как система межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации предстает уже только как система финансовых связей федерального и совокупности бюджетов субъектов Федерации, оставляя по существу за рамками взаимоотношения с источниками бюджетных средств (то есть сам процесс воспроизводства) получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения).
Разделение бюджетного федерализма на внешнюю и внутреннюю сферы дает возможность отразить их особую функциональную роль в финансовом механизме. Функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти выполняет внутренняя сфера, а внешняя как совокупность начальных и конечных бюджетных кругооборотов, выражает общественную предназначенность бюджетных отношений. Другими словами, выражает значимость государства в его фискальных и бюджетных функциях для общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).1 Российская система внутреннего бюджетного федерализма включает в себя два кругооборота бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации; налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций). Особую подсистему межбюджетных отношений образует механизм межбюджетных связей внутри субъекта Федерации, где межбюджетные потоки охватывают бюджеты субъектов Федерации и бюджеты местного самоуправления. Эти потоки, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадают юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а в соответствии с Конституцией РФ "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12).
В основе российской бюджетной системы, как мы уже отмечали, лежит долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источниках (личном подоходном налоге, налоге на прибыль предприятий и НДС, заменивший налог с „оборота) и субсидирование нижестоящих бюджетов в целях финансирования дефицита. Пропорции деления налоговых поступлений определяются не долгосрочной стратегией, а текущей хозяйственной и политической конъюнктурой, характером складывающихся взаимоотношений между руководством различных властных структур. Как и в прежней системе, налоги поступают снизу вверх - от территорий в регионы и центр, обусловливая зависимость центрального бюджета от соблюдения местными и региональными органами власти финансовой дисциплины. Такой характер взаимоотношений был присущ административно 76 командной системе. Он по, существу, позволял центру держать территории в постоянной зависимости от вышестоящих бюджетов и обеспечивал в целом вертикальную и горизонтальную сбалансированность всей бюджетной системы. Начавшаяся в 1992 году перестройка налогово-бюджетной системы РФ сопровождалась обострением несбалансированности (как вертикальной, так и горизонтальной) и проблем финансовых взаимоотношений центра с субъектами Федерации (таблица 9). Как видно из таблицы 9 в 1993 году совокупные расходы региональных бюджетов впервые превысили объем их собственных (условно-чистых) доходов, в 1995 году разрыв между ними уже составлял 3,6 трлн.рублей ( в текущих ценах) - 2,3 % ВВП. В период 1992-1995 года доходы от приватизации сохранились на уровне 0,1 % ВВП, явная недостаточность которых обусловила необходимость пополнения региональных бюджетов из центрального бюджета (более 30,0 трлн.рублей в 1995 году) . Однако, этих поступлений оказалось недостаточно для полного покрытия дефицита, который в совокупности своей составил в 1995 году почти 5,0 трлн.рублей или 0,3 ВВП. При этом следует отметить, ч то в 1992-1994 годах дефицит консолидированного бюджета был целиком сосредоточен на уровне федерального бюджета, тогда как бюджеты субъектов Федерации исполнялись с превышением доходов над расходами (таблица 10).
Регулирование межбюджетных отношений - инструмент достижения сбалансированности общественного воспроизводства
Установление сбалансированности межбюджетных отношений ключевая задача бюджетной политики, от эффективности решения которой, в конечном счете, зависит политическая, социальная и экономическая стабильность в обществе.
В плановой экономике, где государственный бюджет являлся составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана, эта задача решалась путем огосударствления бюджетных доходов и расходов. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе общественной собственности на средства производства и, соответственно, природе планового хозяйства, в котором высший приоритет отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.
В рыночной экономике решающее значение, в принципе, имеют разнообразные, а порой и уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует возможность сделать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оценками полезности, и когда улучшение положения данного индивида, как было уже отмечено, по В.Парето-оптимизации. Не сказывается отрицательно на положении других. Коллективный выбор в этом контексте предстает скорее как нечто вынужденное, обусловленное специфическими свойствами общественных благ.
С теоретической точки зрения необходимо как можно точнее определить количество потребностей каждого общественного блага с тем, чтобы именно эти потребности, с одной стороны, решали в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а в другой - брали на себя финансирование его поставки. Следовать такому принципу - значит использовать преимущества бюджетной децентрализации.
Природе рыночной экономики в целом свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора. Как показывает мировой опыт, развитые рыночные государства активно продуцируют политику стимулирующего воздействия государства на региональное развитие национальной экономики, разрешение противоречий динамики проблемных экономических районов. Один из основоположников пространственного анализа макровлияния государства на процесс территориального развития производительных сил, механизма сглаживания их территориальной неравномерности Э.Гувер рассматривал воздействие таких факторов как налогообложение и структура государственных расходов.1 При этом, он обосновывал, что государство имеет широкие возможности с помощью этих факторов активно воздействовать на распределение в пространстве ограниченных экономических ресурсов. В данной связи уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права регионов расширяются, и прежде всего это касается источников доходов. Вместе с тем, развитие бюджетного федерализма на основе углубления реальной бюджетной децентрализации должно идти постепенно, поскольку оно зависит не только от изменений в законодательстве, но и, как это было показано в предыдущих параграфах, от целого ряда социально-экономических факторов. В структуре доходов бюджетов Федерации федеральные налоги составляют 77,5 %} Результатом действующей модели распределения налоговых доходов и трансфертов являются значительные встречные перераспределительные потоки финансовых ресурсов. Об этом говорит, в частности, тот факт, что в 1996 году 59 регионов имели положительное сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом, но из них 51 регион являлся реципиентом средств из Федерального фонда поддержки субъектов Российской Федерации. На долю 25 субъектов Федерации, по которым наблюдалось существенное положительное сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом (в размере 50-100 % собственных и закрепленных доходов), в 1996 году приходилось почти 22% средств. Выделенных из Федерального фонда поддержки субъектов Российской Федерации. По проекту федерального бюджета на 1998 год в целом доля регионов с положительным сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом в общем объеме Федерального фонда поддержки субъектов Российской Федерации остается 37 %. При этом, однозначно просматривается тенденция к росту числа регионов, имеющих отрицательное сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом (25 - в 1995 году и 30 - в 1996 году).
