Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы регулирования естественных монополий 9
1.1. Сущность естественной монополии и объективные условия ее существования 9
1.2. Общие подходы к регулированию отраслей естественных монополий ...33
Глава II. Направления развития системы регулирования естественных монополий 56
2.1. Законодательные и административные способы регулирования естественных монополий 56
2.2. Прямое государственное регулирование совершенствование тарифного регулирования 79
2.3. Корпоративное регулирование при развитии государством конкурентных начал 100
2.4. Перспективы дерегулирования: переход к рыночному саморегулированию естественных монополий 132
Заключение 149
Список использованной литературы 155
- Сущность естественной монополии и объективные условия ее существования
- Общие подходы к регулированию отраслей естественных монополий
- Законодательные и административные способы регулирования естественных монополий
- Прямое государственное регулирование совершенствование тарифного регулирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы рыночного функционирования и регулирования естественных монополий являются качественно новыми для нашей страны, поэтому существующий уровень анализа данных проблем недостаточен. Научным исследованиям этих проблем отечественными экономистами свойственна нечеткость дефиниций, расплывчатость критерия отнесения хозяйствующих субъектов к естественным монополиям, различие взглядов на перспективы их разгосударствления и демонополизации, отсутствие устоявшихся подходов к определению эффективных направлений регулирования естественных монополий.
Анализ программ реформирования естественных монополий и конкретных шагов по их реструктуризации, предпринятых в последние годы в России, показывает, что практические изменения происходят в основном в соответствии с некоторыми теоретическими подходами. В деловой прессе и научных публикациях речь обычно идет о трех главных естественных монополиях — ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Гораздо меньше внимания уделяется таким сферам естественных монополий, как трубопроводный транспорт - «Транснефть», телекоммуникационный сектор «Связьинвест», жилищно-коммунальное хозяйство, морские, речные и авиапортьт. Здесь отсутствуют утвержденные соответствующими органами концепции реформирования и действенный контроль со стороны исполнительной власти. Между тем значимость этих инфраструктурных отраслей для экономики и общества очень велика и любые просчеты могут повлечь за собой серьезные негативные последствия.
Естественным монополиям России предоставлена значительно большая свобода, нежели это принято в странах с высокоразвитой экономикой. Причинами такого положения вещей являются как экономические, так и политические, социальные факторы. В силу этого
выработка концептуальных основ государственного воздействия на естественные монополии и построение целостной системы регулирования, как в России, так и в ее отдельных регионах является чрезвычайно актуальной задачей.
Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования — та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий — сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируются на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов. В настоящее время актуализируется проблема отсутствия инфраструктурного регулирования, ориентированного на предоставление услуг бедным слоям населения1. Следует также обратить на индексацию сложившихся цен и тарифов в этих структурах, что напрямую влияет на качество жизни населения.
Степень разработанности проблемы монополии достаточна высока. Исследованию структуры монопольных рынков в рамках теории индустриальной организации общества посвящены работы Дж.Стиглера, Дж. Бейна, Д.Карлтона, Д.Райтермона, и д.р.; в рамках экономической теории отраслевых рынков - Ф.Шерера, Д.Росси, С.Мартена, Дж.Бонзара.
Большой интерес представляют работы, посвященные различным аспектам функционирования и регулирования естественных монополий. Особенно следует отметить исследования таких авторов, как Э.Аткинсон, Х.Депсиц, Ж.Дюпюи, А. Лернер, Ф.Найт, Р.Познер, Дж.Каттон, Р.Триффин, Г.Хоттелинг, С.Фостерфол и др. Необходимо отметить работы А.Берли,
И.Вальсара, Дж.Гелбрейта, У.Джевонса, А.Смита, П.Самуэльсона,
Э.Хансена, Ф.Хайека, Дж.Хикса, Э.Чемберлина, И.Шумпетера.
Вместе с тем теоретические представления зарубежных авторов о сущности, механизме регулирования естественных монополий требует серьезного переосмысления применительно к российским условиям.
Исследование отдельных проблем функционирования естественных монополий в отечественной научной среде активно ведется Джорджем Вильсоном, В.Кокоревым, Е.Котелкиной, С.Никитиным, А.Никифоровым, В.Студенцовым, В.Цапеликом, А.Юдановым и др.
Различные аспекты отечественного монополизма исследуются в работах Л.И.Абалкина, СБ. Авдашевой СБ. В.Н.Богачева, Л.А.Бочина, И.Е.Еременко, Л.П.Куракова, А.Я.Лившица, Л.Н.Лыковой, Г.Н.Макаровой, Ю.Г.Павленко, Розановой Н.М., Н.Смородинской, СН.Стародубровской, Шаститко А. ДГ.Ясина и др.
Цель исследования состоит в анализе эволюции системы регулирования естественных монополий и выработке направлений ее развития. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- раскрыть содержание понятия «естественная монополия» как типа рыночной структуры, выявить факторов и условий её существования;
- доказать наличие объективных предпосылок к формированию системы регулирования естественных монополий;
- раскрыть элементы системы регулирования естественных монополий;
- разработать практические предложения по оптимальному сочетанию различных типов экономического регулирования, а также методов, способов и форм регулирования естественных монополий.
Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих между субъектами естественных монополий и государством на рынках с несовершенной конкуренцией.
Объектом исследования являются реальные экономические связи и процессы, имеющие общезначимый характер для функционирования системы регулирования естественных монополий.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященные аспектам развития, формам и методам регулирования, реформирования естественных монополий, анализу действующих систем регулирования со стороны государства, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров, публикаций в периодической печати. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации по вопросам реформирования естественных монополий, развития конкуренции и ограничения монополистической деятельности на соответствующих товарных рынках, а также другие нормативно-правовые документы.
Информационной основой исследования послужили материалы Госкомстата РФ, нормативные акты Правительства РФ, справочные материалы, данные периодической печати.
В процессе исследования использовались методы системного, структурного, сравнительного, экономико-статистического анализа.
Научная новизна работы заключается в следующем:
- уточнено существующее определение естественной монополии, которая понимается автором как закрытая рыночная структура, характеризуемая значительной монопольной властью и устойчивым доминированием на рынке одного субъекта при низкой эластичности спроса на отраслевой продукт и законодательной защите от вхождения в отрасль конкурентов, что облегчает ей реализацию стратегии поиска ренты;
- доказано, что наряду с традиционными характеристиками естественной монополии, такими как возрастающая отдача от масштаба, наличие субаддитивных издержек, высокие барьеры входа, отсутствие близких субститутов, низкая эластичность спроса, высокие невозвратные и
условно-постоянные издержки, существенным признаком естественной монополии является проявление эффекта масштаба не только со стороны предложения, но и со стороны спроса за счет сетевых внешних эффектов;
- выявлены объективные основы регулирования естественных монополий, связанные со спецификой продукта (общественная важность блага, необходимость унификации и стандартизации) и со спецификой роли естественных монополий в экономике (соображения экономической выгоды для государства и населения, национальной безопасности);
- выделены и проанализированы институциональные альтернативы регулирования естественных монополий: находящиеся в государственной собственности и регулируемые государством; находящиеся в частной собственности, но регулируемые государством через ценовую политику и рентабельность капитальных активов; регулируемые частным образом (объекты государственной собственности, корпоративно регулируемые посредством концессионных механизмов), нерегулируемые (попадающие под влияние только рыночного саморегулирования), что позволило рассмотреть естественные монополии и как объект и как субъект регулирования;
- обоснован преимущественно инфраструктурный характер элементов институциональной структуры естественных монополий, в качестве которых выделены собственно материальные транспортные сети, по которым продукт поставляется потребителю; специфическая деятельность по эксплуатации этих сетей; рынки, на которых происходит согласование спроса и предложения по услугам инфраструктурной сети; собственно производство товаров и услуг предприятиями, входящими в состав естественной монополии;
- доказано, что необходимость в существовании институтов регулирования отрасли может отпасть при изменении в технологии производственного процесса, ее технологической оснащенности, с появлением которых отрасль утратит характеристики естественной
монополии, в случае появления близких заменителей и открытия рынка для международных естественных монополий в процессе глобализации;
- проведен сравнительный анализ различных систем регулирования естественных монополий в различных странах в тесной связи со спецификой их исторического развития и государственной политикой в области национализации отдельных отраслей, в связи с чем выработаны рекомендации по организации многоуровневого, отраслевого, функционального регулирования естественных монополий;
- доказано, что государственная конкурентная политика в отношении естественных монополий имеет квазиконкурентный характер, что позволяет использовать соревновательность между фирмами как для максимизации части общественного продукта, создаваемой в регулируемом секторе экономики, так и для решения ряда социальных и экологических проблем.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические выводы могут быть использованы для комплексных разработок в области реструктуризации и реформирования естественных монополий, в частности в разграничении монопольных и потенциально конкурентных сегментов, выработки экономически обоснованных тарифов, в организации аукционов и конкурсов за право предоставления монопольной услуги.
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические выводы и методические разработки могут быть использованы для комплексных разработок в рамках формирования экономического механизма функционирования и регулирования естественных монополий. Отдельные части исследования могут быть использованы в преподавательской работе, так как содержат упорядоченные сведения по вопросам рассматриваемой проблематики. Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курсов: «Основы экономической теории», «Микроэкономика», «Макроэкономика», «Антимонопольное регулирование».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены и обсуждены на научно-практических конференциях. Среди них «Социально-экономическое развитие России в XXI веке (Пенза 2006), «Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим
потенциалом» (Саратов, 2006) и в публикациях общим объемом 4,2 п.л.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена поставленными задачами, целью и логикой исследования. Диссертация изложена на 166 страницах, она включает две главы, шесть параграфов, введение, заключение, список использованной литературы. Диссертационная работа содержит таблицы, схемы.
Сущность естественной монополии и объективные условия ее существования
Ряд отраслей, такие как электроэнергетика, газовая промышленность, транспорт и некоторые другие, характеризуются высокой степенью монополизации производства и сбыта, а также трудностями обеспечения потребителям свободы выбора поставщиков различных товаров и услуг. Данным секторам экономики внутренне присущи особенности, позволяющие отдельным хозяйствующим субъектам монополизировать рынки. Свобода потребителей их продукции ограничена организационно-технологически (существующей конфигурацией и пропускной способностью сети, связью процессов производства и потребления) и экономически (экономия от масштаба производства при росте его мощностей).
По мере углубления процессов реформирования естественных монополий их классическая трактовка в категориях несовершенной конкуренции претерпевает существенные изменения, приобретая все более сложную структуру. Первоначально естественную монополию связывали с природной монополией, возникающей из-за барьеров для конкуренции, возведенных самой природой (А.Смит). В работах С.Бейли (1825) и Н.Сениора (1836) проводится классификация различных условий производства, которые соответствуют естественной монополии. Дж. Ст. Милль в 1848 году впервые определил разницу между естественной и искусственной (или разрешенной) монополией. Искусственная «создается государством, и статус ее закрепляется законодательными актами, а ее возможное упразднение будет способствовать росту национального богатства». В отличие от нее естественная монополия «существует безотносительно к усилиям государства и закона», однако более подробного объяснение сути естественной монополии и определения объективных основ ее существования дано не было.
Теория естественной монополии как самостоятельная часть экономической теории развивается примерно с 60-х годов XX века. В это время термин «естественная монополия» приобрел технико-экономический характер. Именно так условно называют монополии, возникновение которых продиктовано либо техническими, либо экономическими причинами, связанными с проявлением эффекта масштаба. До сравнительно недавнего времени естественная монополия, как правило, признавалась частным случаем монополистической фирмы, для которой средние издержки являются убывающей функцией объема продаж (выпуска) при любых их уровнях вплоть до полного насыщения рыночного спроса2. Иными словами, существование естественной монополии экономически оправдано минимизацией общественных издержек.
Согласно неоклассической традиции, естественная монополия представляет собой крайнюю форму несовершенной конкуренции, при которой имеются рынки, где конкуренция нежелательна или даже невозможна3. Главным фактором "естественности11 такого монополизма выступает возрастающая отдача от масштаба (economy of scale). Минимизация общественных издержек достигается за счет того, что валовые издержки оказываются меньше, если вся продукция производится одной фирмой4. С. Фишер дает следующее определение естественной монополии. Если производство любого объема продукции одной фирмы обходится дешевле, чем его производство двумя или более фирмами, то говорят, что отрасль является естественной монополией5.
Выделяются следующие основные признаки естественных монополий: Возрастающая отдача от масштаба: одна фирма может удовлетворить весь рыночный спрос на товар с меньшими средними затратами, чем те, которые были бы возможны, если бы две или несколько конкурирующих фирм поставляли точно такое же количество товара.
Строго говоря, наличие возрастающей отдачи от масштаба на всем протяжении линии спроса - условие достаточное, но не необходимое для существования естественной монополии. Естественная монополия может иметь место и при убывающей отдаче от масштаба. фирм должны быть равны. Соответственно кривую затрат двух фирм (АС2) можно построить, удвоив уровень выпуска для каждой точки на АС\.
Очевидно, что для любого объема спроса ниже 0 средние затраты на производство будут ниже при наличии единственной фирмы, которая и будет естественным монополистом. Но если объем спроса превысит , естественная монополия более невыгодна и на рынке должны работать две фирмы (возникает естественная дуополия). Ключевым параметром здесь является субаддитивностъ функции затрат.
Субаддитивные издержки, связанные с многопродуктовостью естественных монополий. В этом случае наблюдается эффект взаимодополняющих издержек, экономия от совместного производства и экономия от разнообразия.
Функция обладает свойством субаддитивности, если значение функции от суммы переменных меньше или равно сумме значений функций от каждой из переменных, т. е. выполняется
Перейдем теперь к случаю многопродуктовой естественной монополии. Этот тип предприятия гораздо более распространен, чем рассмотренная выше естественная монополия с единственным продуктом. Если наличие возрастающей отдачи от масштаба является достаточным (но не необходимым) условием существования однопродуктовой естественной монополии, то для многопродуктовой фирмы возрастающая отдача не является ни необходимым, ни достаточным аргументом в пользу отнесения фирмы к числу естественных монополистов.
Причина заключается в действии экономии от разнообразия (economies on scope). Напомним, что экономия от разнообразия имеет место, когда производство комбинации продуктов на единственном предприятии обходится дешевле, чем производство каждого из товаров специализированным предприятием. Если мы, в частности, считаем электроэнергию, поставляемую в пиковые и во внепиковые часы, разными товарами, то энергосистемы имеют возможность экономии на разнообразии. Аналогично для пассажирских и товарных перевозок железной дорогой используются одни и те же рельсы, сигнальное оборудование, услуги диспетчеров и управленческого персонала дороги, что позволяет предоставлять их с меньшими затратами, чем в гипотетической ситуации существования разных железных дорог для разных видов перевозок.
Общие подходы к регулированию отраслей естественных монополий
Несмотря на все положительные стороны естественных монополий, у них, как и у любого другого явления, существуют отрицательные моменты, которые тоже нужно учитывать. Нельзя не согласиться с тем, что естественным монополиям присущ «встроенный элемент монополизации, определяемый природными и технологическими факторами» . Рассмотрим, почему естественная монополия подвергается критике и каковы социальные издержки общества от ее существования.
Если в условиях совершенной конкуренции экономические субъекты не имеют возможности управлять ценами, являясь их «получателями», т.е. цена является независимой от количества предлагаемого субъектами товара (кривая спроса горизонтальна), то появление элементов монополизма на рынке отражается в растущей зависимости цены от объемов благ (кривая спроса приобретает отрицательный наклон). Это означает, что экономические субъекты начинают управлять рыночными ценами, пользуясь своей властью на рынке. Тогда к управляемым параметрам уже относится не только количество товара (как в условиях совершенной конкуренции), но и цена. Очень важно отметить то, что монополист может манипулировать ценой, устанавливая монопольно высокую цену или монопольно низкую цену.
Монопольно высокая цена - цена товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, с целью компенсации необоснованных затрат, вызванных недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получения дополнительной прибыли в результате снижения качества товара.
Монопольно низкая цена - цена приобретаемого товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя, в целях получения дополнительной прибыли и (или) компенсации необоснованных затрат за счет продавца, или цена товара, сознательно устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве продавца, на уровне, приносящем убытки от продажи данного товара, результатом установления которой является или может являться ограничение конкуренции посредством вытеснения конкурентов с рынка.
Точка пересечения кривой МС (она же - кривая предложения) и кривой спроса образует точку равновесия в условиях рынка, а Рс и Qc будут показывать равновесную цену и равновесный объем производства в условиях рынка. Сопоставив эти результаты с аналогичными показателями деятельности монополии, легко заметить, что в условиях монополии отрасль производит меньше продукции, но продает ее по более высоким ценам. Искусственно создается ситуация дефицита, результаты которой означают прямые потери для общества и чистый выигрыш для монополии.
Размеры прямых потерь для общества достаточно легко определить, по крайней мере, графически. На рисунке 3 наглядно показано, что при монополизации отрасли выигрыш потребителя сокращается.
При рыночных отношениях выигрыш потребителя представлен площадью треугольника АСРс, а при монополии - площадью меньшего треугольника АВРт. Часть этих потерь составит прибыль фирмы-монополиста (площадь прямоугольника PmBFPc). Однако потребители потеряли еще и величину, равную площади треугольника BFC. В данном случае потери потребителя не образуют прибыли монополии. Это чистые потери общества в результате изменения выигрыша производителя. Последний изменяется с площади РсСК до площади PmBLK. При этом площадь FLC представляет собой чистые потери. Чистые потери потребителей и производителей составляют чистые потери общественного благосостояния в результате монополизации производства.
Из изложенного выше следует, что монополия ведет к перераспределению реальных доходов общества, увеличивая экономическую и социальную дифференциацию. С точки зрения общества, монополия недопроизводит и предлагает неоптимальную структуру товаров и услуг. Так, В. Ойкен в «Основных принципах экономической политики» показал на конкретных примерах, как монополия разрушает социальные преимущества рынка совершенной конкуренции.
Искажая ценовые сигналы, монополия изменяет направление потоков ресурсов, первоначально определяемое спросом потребителей. Вследствие роста цен на товар монополиста потребители вынуждены ограничивать свое потребление других товаров. Поэтому поток капитала из немонополизированных сфер производства устремляется в монополизированные, которые за счет привлеченных из других отраслей дополнительных средств осуществляют инвестиции, технически перевооружая собственное производство.
В. Ойкен называет эти проявления рыночной власти «принудительный отказ от потребления» и «принудительные накопления». С позиций теории благосостояния принудительный отказ от потребления наносит прямой ущерб благосостоянию индивидов, ограничивая их потребление и отказывая им в праве суверенного потребителя покупать товары по наименьшей возможной цене. В то же время принудительные накопления, отклоняя ресурсы общества от равнодействующей потребностей его членов, изменяют структуру производства в неоптимальном направлении, что способствует падению экономической эффективности, разбалансированию интересов различных экономических субъектов и, в результате, снижению благосостояния общества в целом. При этом ценовая политика в отраслях производства, специфика которых обусловливает эффективность монопольных структур оказывает существенное влияние на материально-финансовую сбалансированность экономики в целом.
Кроме неэффективности в аллокации ресурсов монополия может приводить к Х-неэффективности24, которая также сказывается на благосостоянии потребителей. Под Х-неэффективностью в производстве понимается ситуация, при которой отсутствует минимизация полных издержек, поскольку фактический объем производства при заданных ресурсах ниже максимально возможного уровня . Более высокие издержки монополии при каждом уровне производства по сравнению с совершенной конкуренцией можно, таким образом, объяснить определенной «расслабленностью» монополии, которая в благоприятных условиях отсутствия конкурентов перекладывает свои неоправданно высокие издержки на потребителей. Та же «расслабленность» монополии отражается и на качестве и ассортименте предлагаемых ею товаров, что не позволяет потребителям сформировать оптимальный их набор согласно своим предпочтениям.
Законодательные и административные способы регулирования естественных монополий
На современном этапе государственное регулирование представляет собой систему воздействия (законодательными, административными и экономическими способами регулирования) на поведение хозяйствующих субъектов с целью обеспечения стабильного и эффективного функционирования рыночного хозяйства.
Методы государственного воздействия могут быть прямыми (законодательными, административными и частично экономическими) и косвенными (экономическими). Инструментами экономической политики государства могут выступать тарифы, дотации, субсидии, кредиты и т.д.
Законодательное регулирование устанавливает правила деятельности субъектов, экономических отношений, обеспечивает защиту интересов общества в целом и отдельных его членов. Целью законодательного регулирования является обеспечение стабильных рыночных отношений с соблюдением интересов их участников. Практически в любом законе, предусматривающем введение регулирования в той или иной отрасли, отражены следующие вопросы: цели регулирования; границы сектора экономики, охватываемого "регулированием"; статус и полномочия правительственного органа, осуществлявшего регулирование.
Административное регулирование необходимо в тех областях, где полная экономическая свобода одних субъектов рыночных отношений оборачивается тяжелыми последствиями для других или общества в целом.
В разных странах институты государственного регулирования естественных монополий организованы по-разному, но существует пять наиболее общих направления их деятельности:
1. Усиление государственного влияния на естественные монополии путем создания специальных полномочных институтов регулирования, в компетенцию которых входит контроль за деятельностью естественных монополий (контроль за финансовой структурой и структурой собственности регулируемых естественных монополий; методами бухгалтерского учета и установлением других требований по раскрытию коммерческой информации).
2. Изменение формы собственности субъектов естественных монополий.
3. Совершенствование ценового или тарифного регулирования естественных монополий (уровня и структуры цен; объема производства; уровня дохода в форме нормы прибыли, комиссионных).
4. Развитие элементов конкуренции в отраслях естественных монополий путем их реформирования и реструктуризации (барьеры входа, слияния).
5. Защита прав потребителей (контроль за качеством производимых товаров, предоставляемых услуг; за соблюдением правил безопасности).
Выбор отдельного метода или комбинации при организации системы регулирования зависит от характера отрасли и конкретных особенностей рынка. Вместе с тем, устанавливаются и границы использования регулирования в качестве инструмента максимизации производства благ для общества. Эти границы обусловлены действием ряда факторов.
Во-первых, организация и деятельность государственного органа или агентства по регулированию "естественной" монополии сопряжена с весьма значительными затратами живого и овеществленного общественного труда. Это, прежде всего, расходы государственных (то есть полученных от налогоплательщиков) средств на учреждение и финансирование деятельности органа государственного регулирования.
Во-вторых, введение всякого искусственного механизма ценообразования неизбежно сопровождается ошибками и просчетами при определении используемых при этом нормативов, так называемой "ценовой базы" и т.д. независимо от того, какой метод установления цен используется. Причем, чем детализированнее регулирование, чем больше число устанавливаемых в его рамках конкретных параметров, тем больше вероятность и величина просчетов. Причина - не в субъекте регулирования (ошибках сотрудников соответствующего государственного органа), а в его объекте: сложность технологического процесса часто затрудняет подсчет издержек производства (на основе которых, как правило, определяются цены); необходимого количества собственных и заемных оборотных средств; технический прогресс может существенно изменить их размер и структуру; социально-политические факторы могут препятствовать изменению цен, диктуемому экономической целесообразностью и т.д. Все это ведет к потере управляемости объекта регулирования, которая может вызвать для ВВП больший ущерб, чем отказ от продолжения государственного контроля.
Важнейшей особенностью российской действительности является "остаточное" влияние старого законодательства, в основном постановлений и решений, касающихся работы конкретных отраслей и ведомств. Это имеет отношение в значительной степени к так называемым "правилам пользования" энергией, водой, газом и т.д. Однако в основе таких "правил" лежат технические условия, большая часть которых установлена нормами технических, технологических, санитарных стандартов и техникой безопасности, что подтверждается обязательными документами соответствующих государственных служб. Такое смешение обязательных и договорных условий в сводном нормативном акте очень характерно для старой договорной практики, но входит в противоречие с новым гражданским кодексом России. Важнейшим требованием к нормативным актам выступает стыкуемость, возможность перехода от одного правового режима хозяйственной деятельности в отрасли к другому.
Регулирование монополий может осуществляться на разных уровнях. Обычно приводится ряд более или менее веских доводов в пользу приближения органов регулирования инфраструктуры к местам деятельности предприятий, и эти доводы в общем таковы: а) лучшее знание местным регулирующим органом местных условий; б) более прямая политическая подотчетность местного органа регулирования и контроля; при этом достигается и большее вовлечение заинтересованного населения в процесс принятия решений регулирующим органом; в) такая приближенность способна скорее всего обеспечить более эффективное наблюдение за подконтрольным предприятием; г) частые проблемы, возникающие у национальных или федеральных регулирующих органов в попытке координировать свои действия с местными правительствами, особенно по таким чувствительным вопросам как доступ к инфраструктуре.
Прямое государственное регулирование совершенствование тарифного регулирования
Для ценового регулирования естественных монополий могут быть использованы различные инструменты, которые можно условно разбить на две группы.
1. Непосредственное установление цен на продукцию естественных монополистов. Фиксация цен и тарифов на услуги естественных монополистов на практике может основываться на множестве соображений, таких как, например, забота об отдельных категориях потребителей и связанное с ней перекрестное субсидирование, значимость услуги для потребляющих ее отраслей и т. п. Именно такого рода регулирование преобладает в настоящее время в России.
2. Косвенное регулирование цен через установление предельных величин прибыли или доходности. Ниже мы сравним два основных метода косвенного регулирования цен: введение пределов повышения цен и фиксацию нормы доходности.
Модель регулирования нормы прибыли, доминировавшая в США, до недавнего времени была практикой регулирования естественных монополий и связанной с ограничением нормы прибыли, осуществляемой на основе надбавок и издержек. Компаниям разрешалось получать чистый, посленалоговый доход в определенных пределах. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыль - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов. Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечистой и несправедливой дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду продукции или характеру услуги. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия получают разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на их снижение. Процедура согласования тарифов в различных штатах различна. Обычно компании подсчитывают все понесенные текущие издержки и повременный капитал за согласованный период (чаще всего последние 12 месяцев), за который имеются полные данные. Тарифный совет проверяет (или сверяет) собственные свидетельства с оценкой, предложенной компанией. Стороны могут либо обсудить различия и прийти к соглашению, которое должно быть одобрено регулятором, либо передать дело на рассмотрение административного суда. Компания, не согласная с принятым решением, может подать жалобу в апелляционный суд, суд штата или даже верховный суд (если спор идет о применении федерального законодательства).
Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявление текущих издержек, инвестиций и задание нормы прибыли. Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в регулировании предприятий естественных монополий. Инвестиционная прибыль определяется на основе экспертных утверждений.
По мнению автора, данная модель может подменять режим затратного ценообразования. Установление тарифа на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулирования по принципу «издержки + норма прибыли» состоят в нарушении стимулов в капиталовложении, поощрении, если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности, в переложении издержек с одной из них на другую, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг.
Следует отметить еще ряд недостатков этой модели: дороговизна квазисудебной системы регулирования как для компаний, так и для регулирующих органов; низкая эффективность судебного рассмотрения сложных экономических вопросов и т.п.
Последняя из рассмотренных автором моделей - модель регулирования верхнего предела тарифа (дефлятор X) получила развитие со второй половины 1980-х годов, после серии приватизации компаний естественных монополий в Великобритании. Практическая особенность модели -регулирование тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли. В конце десятилетия она стала завоевывать признание и в США. Суть данной модели заключается в установлении на согласованный (4-5 лет) срок формулы расчета ежегодного тарифа, который содержит дефлятор - так называемый фактор повышения производительности X (икс). Тарифные ограничения пересматривают периодически, по истечении установленного срока (4-5 лет), но возможен и экстраординарный пересмотр. Внеочередной пересмотр формулы исчисления тарифа равнозначен изменению лицензии, на основе которой действуют производители. По согласованию с держателями лицензии ее условия могут быть в любой момент изменены регулирующим органом. В случае несогласия держателя регулятор может передать дело в комиссию по монополиям и слияниям (КМС). Условия лицензии можно изменить только в том случае, если КМС признает, что действия компании противоречат общественным интересам.
Построение формулы расчета распадается на ряд моментов: установление объекта регулирования; установление характера задания ценового ограничения (срок - абсолютная или относительная величина); определение X; возможность переложить издержки.
Существует два основных подхода в отношении объекта регулирования цен. В отраслях с широким спектром оказываемых услуг регулируется тариф не каждой из них, а комбинация, корзина. Это упрощает процедуру расчета и облегчает перекрестное субсидирование. В британской газовой промышленности, водоснабжении регулируется средняя цена корзины услуг, которая формируется в соответствии с фактической структурой их оказания в прошлом году. В США услуги компаний ATST сгруппированы в три корзины с тем, чтобы воспрепятствовать перекрестному субсидированию определенных видов услуг. В первую корзину включены услуги домашним хозяйствам и малым предприятиям; вторая корзина включает около 800 услуг; в третьей корзине объединены прочие услуги предпринимателям (частные телефонные сети и различные виды передачи данных). Формула исчисления предельного тарифа обычно устанавливается на среднесрочную перспективу 4-5 лет. В условиях инфляции, а учитывая ее хронический характер для современной экономики, - всегда, фиксирование абсолютной величины тарифа нецелесообразно с точки зрения и потребителей и производителей. По возможности тариф должен фиксироваться не в абсолютных, а в относительных ценах. Величина X определяется на основе оценок перекрестного спроса, объема капиталовложений и величины прибыли от прочей нерегулируемой деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности, а так же потребности в инвестициях. В интегрированных производствах пределы тарифов устанавливаются отдельно для разных видов услуг.
Данная модель регулирования имеет ряд достоинств. Во-первых, в центре внимания находится наиболее важный для потребителя параметр -уровень цен. Во-вторых, прозрачность и, как следствие, простота контроля. В-третьих, упрощение процесса регулирования для компаний и регулирующих органов. Компания может изменять уровень и структуру тарифа по заданной формуле. Регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра дел.
