Содержание к диссертации
Введение
I Теоретические и методологические аспекты исследования естественной монополии .
1.1. Естественная монополия как специфическая разновидность монополистических структур . 18
1.2. Характер проявления рыночных несовершенств естественной монополии. 43
2. Рынки естественной монополии: проблемы функционирования и развития в отраслевом и региональном аспекте .
2.1. Краткий анализ современного состояния рынков естественных монополий 51
2.2. Проблемы формирования механизма государственного регулирования естественных монополий на региональном уровне . 77
3. Методологические аспекты формирования государственной политики совершенствования регулирования естественных монополий на региональном уровне .
3.1. Анализ практического опыта регулирования естественных монополий (на основе зарубежной и отечественной практики регулирования). 93
3.2. Основные направления концепции совершенствования регулирования естественных монополий на региональном уровне. 132
Заключение 169
Список использованной литературы 175
Приложения 195
- Естественная монополия как специфическая разновидность монополистических структур
- Краткий анализ современного состояния рынков естественных монополий
- Проблемы формирования механизма государственного регулирования естественных монополий на региональном уровне
- Анализ практического опыта регулирования естественных монополий (на основе зарубежной и отечественной практики регулирования).
Введение к работе
Актуальность темы:
Одной из наиболее характерных черт и особенностей российской экономики в период недавнего социалистического прошлого и современных реформ является чрезмерно высокий уровень монополизации. Проблема монополизма в России многогранна, что обусловливается большим разнообразием форм и механизмов монопольных структур и повышенной значимостью и противоречивостью их влияния на экономику и общество в целом.
Монополистические структуры, с одной стороны, привычны для российской экономики и обеспечивают ей определенную устойчивость. С другой стороны, данные структуры в условиях реформ сталкиваются с шелым рядом сложных проблем, затрудняющих реализацию их позитивных функций для общества. Одновременно многие монополии сами создают проблемы, тормозящие формирование прогрессивных экономических и социальных процессов в российском обществе. Последнее вызвано, прежде всего тем, что экономические стратегии немалой части монополий направлены на реализацию собственных узко групповых интересов посредством эксплуатации общества. Это усугубляет кризисное состояние экономики и снижает и без того низкий уровень благосостояния населения. В связи с отмеченными обстоятельствами особо важной и значимой становится задача проведения эффективной политики регулирования монополий, направленной на максимизацию позитивных эффектов от их деятельности и сдерживание монополистического диктата.
Как известно, в нашей стране предпринят ряд шагов по реформированию такой политики. На этом пути есть определенные достижения. В то же время, имеется и много ошибок и неудач. Главной причиной последних является, на наш взгляд, недостаточная четкость исходных концептуальных установок переходного периода, противоречивость и колебания в действиях органов управления. По мере продвижения на пути регулирования отечественных монополий все больше очевидным становится недостаточность реализации общих регулирующих мероприятий, так как структура современных монополий неоднозначна. В частности, особого внимания к себе требует такая специфическая разновидность монополистических образований как естественная монополия.
Проблема регулирования так называемой естественной монополии -«монополии, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса» (89.4) - в ь* России стоит наиболее остро. Причиной этого служат особая активность естественных монополий в реализации преимуществ своего монополистического положения по отношению к потребителям, объективные сложности теоретического рассмотрения явления
I естественной монополии и практического установления сфер деятельности, относящихся к естественным монополиям, отсутствие концептуальной разработанности мер государственного регулирования, и соответственно, практическая непоследовательность и избирательность рещений в области антимонопольной политики.
Особая активность российских естественных монополий в реализации преимуществ своего монопольного положения по отношению к потребителям заключается в особо энергичном проведении курса 1 большей части этих монополий на непрерывный рост цен и тарифов на их услуги. В результате, как показывают официальные данные и многие отечественные научные исследования последних лет, именно естественные монополии заставляют сейчас российское общество в наибольшей мере служить их интересам. Размеры "дани", которую уплачивают экономика и население этим монополиям, настолько возросли за годы свободного ценообразования, что превратили в неконкурентоспособные целые отрасли и регионы, сделали неподъемной для значительной части населения коммунальные услуги, что стало сказываться заметным образом на дефицитности федерального и, особенно, местных бюджетов.
Сложность исследования явления естественной монополии обусловливается, прежде всего, отсутствием четких критериев его определения, так как различными экономическими школами предлагаются неодинаковые наборы признаков естественной монополий, что не может не затруднять процесс идентификации данных монополий (59,63,77,103,153,180). Сложность практического установления сфер деятельности естественных монополий обусловлены тем, что согласно существующим критериям, к естественным монополиям могут быть отнесены только отдельные технологические подразделения инфраструктурных отраслей экономики: электроэнергетики, транспорта, связи и др. Данные подразделения связаны с эксплуатацией различного рода сетей (передача электрической и тепловой энергии, общедоступная электрическая и почтовая связь, железнодорожные перевозки, эксплуатация транспортных терминалов, портов, аэропортов и др.), являющихся просто составными частями общего технологического процесса производства электроэнергии, тепла и т.д.
Такая структурная ограниченность объектов естественных монополий длительное время не создавала проблем для органов управления, так как в условиях плановой директивной экономики не имеет значения, существуют или отсутствуют возможности формирования конкурентных отношений на различных этапах производственных процессов в соответствующих отраслях экономики. Ведь при директивно-плановой экономике предприятия, относящиеся к естественным монополиям, функционировали в дотационном режиме, т.е. государство покрывшго из бюджета до 90% их расходов. При этом, у государства фактически не было особой заинтересованности в разработке специальной концепции развития естественных монополий и в практических оценках уровней эффективности их функционирования.
В условиях реформ, при резком снижении роди государства в производственном процессе естественных монополий, чрезвычайно обострились проблемы источников их финансового обеспечения, так как государство не может финансировать данные монополии в достаточных объемах, они решают свои финансовые проблемы путем усиления своего диктата по отношению к потребителям, т.е. путем роста цен и тарифов. В этой связи возникли задачи ценового регулирования, обеспечивающего баланс интересов производителя и потребителей. Как известно, основным механизмом такого регулирования стало перекрестное субсидирование потребительских цен за счет промышленных потребителей, что усугубляет финансовые трудности последних. В то же время, высокая капитшгоемкость производства, а также отсутствие реальных источников финансирования естественных монополий, как со стороны бюджетов, так и со стороны промышленных потребителей обостряет проблемы функционирования и развития как самих естественных монополий, так и экономики в целом. В целом же, из-за того, что естественные монополии остаются невычлененными из производственных процессов в различных инфраструктурных отраслях, сохраняется неоправданно завышенной степень монополизации российской экономики, и общество лишается возможности использовать позитивные эффекты конкуренции в целом ряде сфер деятельности.
Государство, как известно, за годы реформ было вынуждено принять ряд нормативных актов» закрепляющих основные положения формирования и осуществления регулирующих функций в отношении естественных монополий: закон РФ «О естественных монополиях», Указы Президента «О реформе жилищно-коммунального хозяйства» и «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и др. (15,34,40). Основное внимание в данных документах уделено проблеме выработки механизма государственного регулирования естественных монополий в силу признания невозможности развития конкурентных отношений на соответствующих рынках. Вместе с тем, выработанный и утвержденный в указанных документах механизм регулирования естественных монополий носит во многом декларативный и ограниченный характер, поскольку остаются пока недостаточно проработанными многие важные моменты: нет четкого определения понятия «естественная монополия»; нет четкого разделения объектов регулирования по отраслевому и территориальному признакам; не определены условия обязательности осуществления регулирования в отношении хозяйствующих субъектов - естественных монополий; не обеспечена должная согласованность целей, путей и методов осуществления регулирующих функций; не определен механизм скоординированности положений данных документов с другими элементами регулирования экономики.
Затрудняет реализацию принимаемых мер регулирования естественных монополий также нерешенность многих общих правовых административных, экономических, финансовых вопросов государственного управления экономикой.
Особо неблагополучное положение сложилось, на наш взгляд, с естественными монополиями регионального уровня (рынки услуг теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, канализации). В силу ряда объективных и субъективных причин сферы деятельности естественных монополий регионального уровня оказались сейчас самыми запущенными: нерациональная структура отраслей по территориальному, организационно-правовому и технологическому признаку, отсутствие четкой системы взаимоотношений субъектов на рынке, низкий уровень специализации производства, множественность локальных рынков, устаревшая техническая и технологическая база производства и т.п. В целом, на наш взгляд, данные сферы экономики являются сейчас наиболее слабо затронутыми реформами и продолжают функционировать на основе устаревших методов хозяйствования.
Обеспечение совершенствования регулирования рынков естественных монополий на региональном уровне сейчас является, на наш взгляд, особо актуальным в связи с рядом проблем: во-первых, в связи с особо острой необходимостью изыскания средств на текущее финансирование региональных естественных монополий в условиях почти повсеместной дефицитности местных бюджетов; во-вторых, в связи с объективной потребностью в структурной модернизации этих монополий, вызываемой критически низким уровнем развития отраслей производственной инфраструктуры в которые они входят; в-третьих, в связи с недопустимостью дальнейшего ценового и неценового диктата данных естественных монополий по отношению к различным группам региональных потребителей. Последнее обстоятельство тем более важно, что естественные монополии регионального уровня объективно могут оказывать значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в регионах, в том числе, на перспективы экономического роста и на настроение людей. Сочетание повышенной социально-экономической значимости естественных монополий регионального уровня с нерешенностью широкого круга проблем регулирования их деятельности превращает региональные естественные монополии в стратегически опасный феномен общественной жизни, способный существенно повлиять на уровень социальной и политической стабильности в стране.
В основе формирования системы регионального регулирования естественных монополий должен лежать принцип разграничения полномочии регулирования по уровням управления. На практике, однако, осуществление данного принципа затруднено в связи с нерешенностью ряда правовых вопросов: отсутствует комплексная нормативная база по урегулированию вопросов разграничения собственности хозяйствующих субъектов - естественных монополий, не разграничены полномочия государственных органов различных уровней по управлению этими структурами; не разработан механизм соподчиненности и взаимосвязи в организационно-правовой структуре органов управления и регулирования;
Степень разработанности проблемы:
Теоретические и методологические проблемы естественных монополий недостаточно полно представлены пока в экономической литературе. В основе развития данного направления лежат труды таких известных экономистов как АС. Пигу, А. Маршалл, П.А. Самуэльсон, Ч.Сраффа; Э.Х.Чемберлин; Дж.Робинсон; Ф.А.Хайек и др., которые исследовати общие вопросы функционирования экономических моделей несовершенной конкуренции. Наиболее значительный вклад в исследование рынков непосредственно самих естественных монополий внесли, на наш взгляд, такие зарубежные экономисты, как Г. Хотеллинг, А. Лернер, Дж.Э. Стиглиц, В.В. Шейкью, М. Ватерсон, Э.Б.Аткинсон, Д.
Мэттью, Э. Моррисон, Т. Пэдрик, М. Армстронг, С. Кован, Д. Викерс, П. Гроут и др.
В отечественной экономической литературе научная проработка проблемы функционирования естественных монополий только начинается. Наибольшее внимание этим монополиям уделяют такие экономисты, как, В.Цапелик, Д.Ж.Вильсон, К.Войтов, А. Никифоров, Ю.В. Меркулова В.Н. Ворожейкин, О.В.Коломийченко, Е.И.Котелкина, А.Селиванов, В.Б. Студенцов и др. г Вместе с тем, данные авторы, как правило, выделяют лишь отдельные аспекты функционирования естественных монополий и соответственно лишь часть проблем их регулирования. Проблеме же формирования целостного механизма регулирования естественных монополий экономистами не уделено должного внимания. Не произведен ! * тщательный анатаз функционирования рынков естественных монополий в отраслевом и региональном разрезе. Не рассмотрены основные проблемы формирования механизма регулирования естественных монополий на соответствующих уровнях. Соответственно не создана комплексная
I концепция совершенствования регулирования естественных монополий. Оторванность практических задач регулирования естественных монополий от общетеоретического их обоснования, несомненно, будет негативно сказываться на результативности намечаемых преобразований, прежде всего - начинающейся реформы жилищно-коммунального хозяйства. Цель и задачи исследования:
Недостаточная разработанность методологических и теоретических аспектов проблемы регулирования естественных монополии как в целом, так и на региональном уровне, позволяет считать целью диссертационной работы формирование методологического и методического подходов к анализу функционирования рынков естественных монополий, а также выработку на этой базе концепции совершенствования регулирования естественных монополий регионального уровня.
Данная цель обусловливает постановку и решение следующих задач: исследование понятия модели несовершенного рынка - естественной монополии; рассмотрение существующих подходов к оценке действий хозяйствующих субъектов на рынках естественной монополии; проведение экономического анализа рынков естественных монополий с обоснованием их отраслевой принадлежности; анализ функционирования рынков естественных монополий различных уровней с обоснованием их региональной специфики; выявление проблем функционирования рынков естественных монополий регионального уровня; анализ реализации политики государственного регулирования естественных монополий на основе западной и отечественной практики государственного воздействия на данные области экономики; разработка схемы концептуатьных положений региональной политики регулирования рынков естественных монополий регионального уровня.
Объект исследования:
Объектом исследования являются естественные монополии, в том числе регионального уровня.
Предмет исследования;
Предметом исследования являются формы и методы государственного регулирования естественных монополий.
Теоретическая и методологическая основа исследования:
Поставленные задачи в диссертации решались, опираясь преимущественно на системно-функциональный и институциональный подходы. Непосредственной теоретической базой проведенных исследований послужили работы многих известных экономистов, как прошлых, так и современных периодов, в частности, У. Нетти, А. ^ Маршалла, А. Питу, Э.Х. Чемберлтша, Дж. Робинсон, Д.Б. Кларка, Д.А. ^ Гобсона, Ф.Визера, Р.У. Питтмана, М. Фридмена и др., а также современных отечественных экономистов - Р.Г. Агерева, А.В. Антощенко, А.В. Барышева, В.Н. Ворожейкина, Г.Н. Макаровой, В.Н. Городецкого, Ю.В. Меркуловой, Г. Никитина, А. Никифорова, В. Солнцева, В.Т. Солодкова, В.Б. Студенцов, Н. И. Цуканова и др. чР Эмпирической базой исследования послужили материалы из периодической экономической печати, официальных нормативно-правовых документов, а также документы и материалы ГАК РФ и его Иркутского территориального управления. Научная новизна:л* Полученные в ходе анализа положения и выводы имеют элементы научной новизны, в частности: - обоснована целесообразность выделения в условиях России в качестве особо важной и специфической разновидности естественных монополий ь их «технологической» группы; дана более развернутая и систематизированная, чем в современной экономической литературе и официальных документах, характеристика признаков выделенной группы естественных монополий; дан анализ проявления рыночных несовершенств рынков - естественных монополий; » - охарактеризована специфика функционирования рынков - естественных монополий на региональном уровне; - дана системная характеристика государственного регулирования естественных монополий в экономически развитых странах; разработан комплекс вопросов методологии анализа несовершенных рынков естественной монополии; предложена концепция совершенствования управления деятельностью естественных монополий на региональном уровне, включая критерии оценки эффективности государственного регулирования естественных монополий на региональном уровне; предложена структура формирования механизма регулирования естественных монополий регионального уровня на основе принципов: приоритетности; системности; комплексности; согласованности действий.
Практическая значимость работы:
Практическая значимость работы заключается в развитии методологии и методики исследования функционирования несовершенных рынков - естественных монополий. Предложена концепция совершенствования управления деятельностью естественных монополий на региональном уровне в рамках мер их структурного реформирования и введения специального механизма их регулирования.
Предложенные результаты могут быть применены для выработки направлений макроэкономической и микроэкономической политики в области оптимизации функционирования естественных монополий, в том числе, на региональном уровне. Методологические положения и методические проработки диссертации могут быть использованы в процессе работы территориальных антимонопольных органов управления и органов регионального и местного управления. Материал диссертации может быть использован для подготовки лекций и спецкурсов по проблемам деятельности естественных монополий на региональных рынках.
Апробация работы:
Основные положения и результаты работы докладывались и обсуждались на экономических чтениях Санкт-Петербургского университета экономики и финансов (25-26 апреля 1996г.) и на международном симпозиуме "Стратегия развития внешнеэкономических связей Восточной Сибири" (1997г.), а также на научно-практической конференции "Становление и развитие субъектов рыночных отношений в условиях переходной экономики России" (Иркутск ИГЭА 1997г.).
Основные положения, обобщения и выводы исследований изложены в 5-и публикациях, общим объемом в 1.2 п. л.
Структура диссертации:
Введение.
Естественная монополия как специфическая разновидность монополистических структур
Современное состояние проблем функционирования отечественных естественных монополий определятся в своей первооснове неоднозначностью подходов к определению понятия "естественная монополия". В определенной мере это связано с разноплановостью экономического толкования общего понятия "монополия", рассматриваемого как явление, структура и форма поведения хозяйствующего субъекта.
В основе явления "монополия" лежит признак исключительности положения или права экономических субъектов. Экономическая наука также рассматривает монополию как одну из моделей рыночных отношений, позволяющую дать обобщенную оценку поведения хозяйствующих субъектов при реализации ими монопольного положения. Многоплановость понятия «монополия» в определенной мере служит причиной отсутствия единой системы классификации монополий. В то же время, имеющиеся классификации монополий в большинстве своем носят условный характер, в результате чего, отсутствует четкий понятийный аппарат отдельных видов монополий, и существуют размытые границы их разделения. В соответствии с структурными признакам, одним из подвидов монополий является абсолютная (чистая) монополия, т. е. рыночная ситуация при наличии единственного продавца. Процесс дальнейшего выделения функциональных разновидностей абсолютной монополий (далее просто «монополия») на основе общей структурной конструкции рынка, как нам думается, должен основываться на принципе системности признаков классификации. Наличие широкого спектра качественных параметров структуры рынков предопределяет возможность формирования различных видов классификаций экономических монополий на основе системы критериев. Ключевым принципом при рассмотрении характера функционирования монополии является характер движущих сил возникновения такого явления. Экономистами уделяется значительное л внимание выявлению причин, являющихся основой формирования монополистических отношений (57,76,102,ИТ,114Д46,159). В качестве таких причин могут быть выделены: - концентрация производства и капитала; - динамизм современного развития общества; - существенные сдвиги в технической и технологической сфере; - государственное вмешательство в экономику; - рост эффективности и мобильности производственных единиц; - объективное действие закона экономии на масштабе производства: - технологическая уникальность сфер производства специфического А товара и др. Обобщая перечисленные причины образования монополий, можно сгруппировать их по характеру действия формирующих их сил и выделить в качестве специфических групп - протекционистские, технологические, административные, внутрипроизводственные, общеэкономические и др. Комплексы признаков в каждом определенном случае создают свой функциональный подвид монополии. Одной из причин, обусловливающей рыночную ситуацию наиболее приближенную к состоянию абсолютной монополии, экономистами выделено особо значимое действие закона экономии на масштабе производства, требующее функционирования единичного товаропроизводителя на рынке (59,77,101,180), В данном случае организация конкуренции может повлечь за собой потери, превышающие возможные выгоды от нее. Такая рыночная ситуация получила название «естественная монополия», общепринятые определения которой сводились к следующему: "Естественная монополия - это отрасль, в которой экономия, обусловленная ростом масштабов производства, столь велика, что продукт может быть произведен одной фирмой при более низких к средних издержках, чем, если ( ы его производством занимались не одна, а несколько фирм" (103,207) или "Естественная монополия - отрасль, в которой долгосрочные средние издержки достигают минимума только тогда, когда одна фирма обслуживает весь рынок целиком" (77Д89). Данные определения, на наш взгляд, широко трактуют понятие "естественная монополия", что объективно может вызвать неоднозначность и сложность практического их использования. Поэтому наряду с данным определением, которое можно назвать определением естественной монополии «в широком смысле слова», представляется целесообразным выделять понятие естественной монополии «в узком смысле слова». В этом случае необходимо, на наш взгляд обратить более пристальное внимание на следующие факторы: - наличие нескольких разновидностей экономии, связанных с ростом масштабов производства; - наличие временного фактора действия закона; - различный характер действия закона экономии на масштабе производства в зависимости от функциональных особенностей производственного процесса монополиста и специфики производимого им продукции и др. Действие закона экономии на масштабе проявляется в снижении долговременных средних издержек производства на единицу продукции при росте объемов производства до определенного предела (Рис.1). По форме реализации закона выделяют (на микроуровне) несколько разновидностей экономии, обусловленной ростом масштаба производства: 1. Экономия, связанная с ростом выпуска конкретного вида продукции и объемов их реализации. 2. Экономия, порождаемая расширением географических границ производства. 3. Экономия, обусловленная вертикальной интеграцией производства, вследствие снижения расходов межхозяйственного обслуживания. 4. Экономия, основанная на возможностях реализации положительного эффекта от изменений в технологическом и производственном уровне хозяйственной деятельности.
Краткий анализ современного состояния рынков естественных монополий
Г.Хотеллинг, исследовав изменения в объемах полезности и размерах излишков потребителей и производителей в результате роста цен через установление налога на единицу продукции, показал, что рост цен снизит общую выгоду "ценности товара" для общества, а чистые потери от роста цены равны половине произведения величины налога на размер сокращения объема производства от данного действия. Поэтому критерием общественной ценности функционирования и создания промышленных и коммунальных сооружений должен являться не размер годового дохода, получаемого от этих объектов, а сумма чистой выгоды, представляющая ценность товара для общества, как сумма излишков потребителей и производителей.
Политика Г.Хотеллинга в отношении ценообразования естественных монополий основана на системе централизованного перераспределения дохода и тем самым носит этически спорный характер. Основным аргументом в пользу использования такой политики является невозможность точного разделения издержек естественных монополий между потребителями, что приводит к стихийному перераспределению издержек не только между продавцом и потребителями, но и между потребителями. Решение этой проблемы в современных российских условиях может быть осуществлено путем использования ценовой модели Г. Хотеллинга. При этом встают задачи: роста объема бюджета и определения первоочередности использования налоговых поступлений, так как общие возможности современного российского общества крайне ограничены и наряду с необходимостью компенсации убытков естественных монополий существует пдарокий круг других проблем экономического и социального развития.
Наиболее оптимальной системой ценообразования с точки зрения общеэкономической эффективности экономическая теория признает равенство цены предельным издержкам. Такой подход обеспечивает "максимум возможного из наличных ограниченных ресурсов и технологических знаний. Поскольку предельным издержкам свойственна такая оптимальность, они могут быть с известной осторожностью использованы для выявления неэффективности в любой институциональной среде" (54,378). Однако ни в теоретических исследованиях, ни в практике управления естественными монополиями нет полной ясности с условиями применения предельных издержек для расчета цены, что создает невозможность их реального применения (54).
По мнению других экономистов (54,55,191), использование модели ценообразования по предельным издержкам несет в себе глубокие противоречия для общества. Во-первых, оно допускает неоптимальное распределение факторов производства при отсутствии критерия выбора между альтернативным их использованием. Во-вторых, ведет к необоснованному перераспределению доходов в пользу потребителей благ, производимых в условиях снижающихся средних издержек. В-третьих, предполагаемое изменение в налогообложении, в этой связи, имеет свои социально необоснованные стороны.
Иным путем решения проблемы оптимизации системы ценообразования естественных монополий является формирование такой системы учета производственных издержек и системы технической, бухгалтерской. финансовой отчетности, которые позволяли бы осуществлять жесткую политику ценового регулирования естественных монополий. Анализируя случаи проявления рыночного несовершенства, его причин и форм, экономисты признали, что несовершенства рынка понятие не абсолютное, поскольку "... в определенной степени, повышение рыночной эффективности достижимо путем государственного регулирования" (96). Наиболее полно дач краткий анализ систем регулирования крупного производства при снижающихся средних издержках посредством совершенствования ценообразования Р.Коуз (96). Р.Коуз подчеркивал, что в обществе возможны свободная или регулируемая ценовые системы. Выбранная ценовая система должна решать проблемы оптимальной шкалы цен и оптимального распределения доходов и богатства. Все эти проблемы, по мнению Р. Коуза, находят свое более рациональное решение при рассмотрении поэтапного или поэлементного ценообразования, дающего возможность более обоснованной оценки товара по сумме его ценности (поэлементных издержек). Такой подход дает основу выбора критерия сравнительной эффективности, обеспечивает для производителей финансовую независимость и стабильность производства. Однако, в свою очередь, этот подход не обеспечивает решение вопроса оптимальности процесса ценообразования в случае большого различия у производителя в величинах предельных и средних издержек.
Проблемы формирования механизма государственного регулирования естественных монополий на региональном уровне
В период социализма основной задачей государственной экономической политики применительно ко многим регионам страны была задача реализации крупных инвестиционных проектов народнохозяйственного значения, которые, в первую очередь, были нацелены на обеспечение развития тяжелой индустрии и ресурсодобывающей промышленности. Однако, такая направленность инвестиционной политики, ускоряя рост производственной сферы, не обеспечивала соответствующее социально-экономическое развитие территорий с учетом их местных особенностей и условий. В результате наблюдалось хроническое отставание в развитии производственной инфраструктуры. Что же касается периода реформационных преобразований, то федеральная власть, как известно, вообще прекратила активную инвестиционную политику в большинстве регионов, и предоставила местным органам самостоятельно решать накопившиеся проблемы функционирования многообразных объектов их производственной инфраструктуры. Между тем решение проблем отраслей теплоснабжения, водоснабжения и канализации в регионах является довольно сложной задачей. Из-за отсутствия законодательной основы формирования бюджетной системы снизу вверх органы местного самоуправления не могут обеспечить необходимый уровень жилищно-коммунального обслуживания. Региональные органы власти законодательно отделены от решения проблем органов местного самоуправления и реальное взаимодействие сторон в сфере развития производственной инфраструктуры практически отсутствует. Наиболее сложными проблемами объектов производственной инфраструктуры в регионах, доставшимися им от времен административного управления, являются низкий уровень специализации и значительная отраслевая разобщенность производства. Благодаря преобладанию в условиях плановой экономики отраслевого принципа в развитии и размещении производительных сил, социально-производственные инфраструктурные объекты регионального уровня формировались в территориальном и отраслевом разрезе бессистемно. Их функционирование порождало множество локальных рынков инфраструктурных услуг. В регионах наблюдалось несоответствие между высоким уровнем рыночной концентрации и низким уровнем кошдентрации производства по преобладающей части этих услуг. Из-за преобладания отраслевого принципа управления в регионах отсутствовали сводные показатели развития инфраструктурных отраслей, и не производился комплексный анализ проблем организации и размещения объектов инфраструктуры. Все это не позволяло определять уровни развития инфраструктурных отраслей в регионах, приводило к несбалансированности их возможностей с хозяйственными потребностями і обслуживаемых территорий. Отсутствие разработок долгосрочных концепций развития и размещения межотраслевых комплексов инфраструктурных отраслей, недостаточно полное отражение проблем развития данных отраслей в системе региональных предплановых исследований, отсутствие надлежащей координации проблем развития инфраструктуры с иными комплексными программами приводили к бессистемному размещению и функционированию объектов инфраструктуры, не имеющему научно обоснованных темпов роста и пропорций. Наиболее очевидным негативным последствием длительного ь преобладания отраслевого принципа в управлении инфраструктурными отраслями на уровне регионов является, на наш взгляд, чрезмерная раздробленность объектов инфраструктуры. На практике это проявляется в том, что лишь некоторая часть данных объектов находится в собственности I муниципальных органов, а остальные являются так называемыми ведомственными, т.е. рассредоточены между множеством различных предприятий «основного производства». Весьма характерной в этом отношении представляется, например, ситуация, сложившаяся в отрасли водоснабжения и канализации Иркутской области (см. Приложения 1,2,3). Из 725 предприятий, оказавших услуги водоснабжения, доля предприятий муниципального хозяйства составляет всего 15%. Из общего объема услуг водоснабжения (в натуральном выражении) на долю коммунального хозяйства приходится только 27%. Причиной является то, что почти все отрасли экономики области имеют собственные предприятия, оказывающие услуги водоснабжения, канализации и др. как своему производству, так и на сторону. В самом областном центре при общей протяженности сетей систем водоснабжения в 917,2 км., на коммунальную систему приходится только 54,3%, Доля коммунальной системы Иркутска в общем объеме услуг водоснабжения составила в 1995 г. 51,3% (65839 тыс. мЗ/год при общем объеме 128392 тыс. мЗ\год).
Ведомственная разобщенность не дает возможности развивать единые поселковые, городские системы водоснабжения и канализации, а при их проектировании и строительстве больше учитываются нужды промьппленности, чем населения. В то же время не везде определены возможные источники воды питьевого качества. В силу этого либо осуществляется неэффективная схема водоснабжения, либо самостоятельный поиск и бурение скважин подземных вод приводят к бессистемному развитию водопроводной сети. Такая ситуация ухудшает условия нормального процесса водоснабжения населения, что непосредственно отражается в уровнях потребления. При среднем уровне потребления воды на одного жителя области в сутки - 236 литров, большое число городов и других населенных пунктов имеет пониженную норму потребления: Киренск -87; Алзамай -94; Нижнеудинск -127; Свирск -143. Решение проблем развития водоснабжения затрудняется из-за отсутствия единых схем водоснабжения городов и населенных пунктов.
Анализ практического опыта регулирования естественных монополий (на основе зарубежной и отечественной практики регулирования).
Поскольку в силу объективных особенностей самой природы естественных монополий общество не может рассчитывать на подавление их эгоистического поведения с помощью механизма конкуренции, экономисты различных школ и направлений едины во мнении о том, что государство должно осуществлять эффективное регулирование этих монополий.
Говоря о политике регулирования естественных монополий, нельзя, очевидно не признать, что первой задачей этого регулирования является само установление факта принадлежности того или иного хозяйственного субъекта к данному виду экономической модели рынка. Как уже отмечалось, западная экономическая наука формулирует понятие "естественная монополия", как рыночную ситуацию, при которой в отрасли оптимально присутствие только одного продавца в связи с особо значительным действием закона "экономии на масштабе". На наш взгляд, необходимо из всей совокупности естественных монополий с особо низкими издержками выделять в качестве специфической подгруппы, в щ наибольшей мере нуждающихся в специальном радировании ту ,а«ь, которая включает в себя объекты инфраструктурного назначения, имеющие Ш общую функциональную характеристику, а именно, продолжающие процесс производства в сфере транспортировки и распределения материальных благ, т.е. электроэнергетики, связь, железнодорожный транспорт, водоснабжение и канализацию и др. Поскольку данные естественные монополии являются составной частью современных монополизированных структур, то их регулирование в определенной части базируется на общих направлениях и формах антимонопольного регулирования. Вместе с тем, благодаря специфическим особенностям данных монополий государственное воздействие на них должно осуществляться путем сочетания общенациональной антитрестовской политики со специализированным отраслевым или функциональным регулированием тех или иных конкретных разновидностей естественных монополий. Основная проблема государственного регулирования этой группы естественных монополий заключается в выборе форм синтеза мер воздействий на данные объекты с помощью общего антимонопольного законодательства и специализированных направлений регулирования. Наиболее богатый опыт создания и практического использования механизма государственного регулирования монополий имеют США, Англия, Франция и другие развитые страны с рыночным типом экономики. Поэтому анализ общих разработанных и действующих способов антимонопольного регулирования и регулирования естественных монополий, а также систем их взаимодействия целесообразно проводить на примере данных стран. Этот анализ очень важен с точки зрения обобщения лучших сторон данной деятельности для дальнейшего возможного применения методологии и практики регулирования развитых рыночных стран в нашей стране. Необходимость разработки систем антимонопольного регулирования в развитых странах с рыночным типом экономики была осознана еще в конце прошлого столетия, когда с расширением рынков и укрупнением производства многие крупные предприятия все шире стали использовать _ антиконкурентные методы ведения хозяйства. В связи с этим во многих i странах начала развиваться практика правового регулирования деятельности монополий в целях предотвращения недобросовестной конкуренции в коммерческой деятельности: в Великобритании (1886г., 1887г. - законы о фабричных и товарных знаках), в Германии (1886г. - закон о недобросовестной конкуренции), в Канаде (1889г. - закон Ш о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничениями в торговле), в США (1890г. - закон Шермана о защите торговли и коммерческой деятельности от незаконных ограничений и монополий и ДР-) Рассматривая конкурентную политику как ведущую часть ф» фундаментальных принципов и норм государственного регулирования в условиях рыночной экономики, законодательная система рыночных стран устанавливала правовые гарантии, обеспечивающие как невозможность или подконтрольность организации монополизированных структур, так и А предупреждение, и ограничение их незаконных действий. Антитрестовская политика в США, Канаде, Франции, Англии и ряде других стран опирается, как правило, на одну из двух основных моделей: 1. Регулирование посредством административной системы, предусматривающее возложение ответственности по выполнению функций регулирования на те или иные специальные органы исполнительных власти; 2. Регулирование посредством юридической системы, предусматривающее применение судебного права. Для любой из указанных моделей регулирования характерно наличие определяющей правовой и административной базы регулирования, опираясь на которую в последующем стали разрабатываться специфические системы государственного регулирования естественных монополий. Такие специальные системы регулирования естественных монополий действуют сейчас в отраслях - электроэнергетика, связь, транспорт и др. большинства стран с рыночной экономикой (см. Табл.6).
Как показывают результаты исследований, исходным, отправным моментом, обеспечивающим существование систем государственного регулирования частных фирм, действующих в условиях естественных монополий, должна являться стройная демократическая законодательная база, рассматривающая интересы защиты здоровья, безопасности и благосостояния граждан. Наибольшим опытом в сфере регулирования естественных монополий по отраслевому признаку обладают США, где уже в 1913 году были созданы и активно функционировали комиссии по регулированию коммунальных хозяйств штатов.
