Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования естественных монополий . 10
1.1. Эволюция теорий государственного регулирования экономики . 10
1.2. Определение естественной монополии и методов ее регулирования . 25
1.3. Традиционные и новые подходы в теории регулирования. 39
1.4. Основные условия и факторы ценообразования в условиях естественной монополии. 49
1.5. Ценовые методы регулирования естественных монополий (затратные и стимулирующие). 67
Глава 2. Государственное ценовое регулирование в условиях реформ в электроэнергетике . 88
2.1. Тенденции развития электроэнергетики с точки зрения естественной монополии и подходов регулирования . 88
2.2. Анализ российской нормативно-правовой и методической базы государственного регулирования тарифов на электроэнергию. 100
2.3. Предпосылки изменения подходов в ценовом регулировании и перехода к регулированию рынков в условиях реформ электроэнергетики в России. 116
2.4. Оценка опыта зарубежных стран в реформировании регулирования в условиях реформы электроэнергетики. 129
Глава 3. Разработка новых подходов к регулированию ценообразования на услуги по передаче электроэнергии в условиях реформирования электроэнергетики . 144
3.1. Смена приоритетов в регулировании в связи с реформированием электроэнергетики: переход от регулирования естественных монополий к регулированию рынков . 144
3.2. Основные изменения подходов к регулированию цены на услуги по передаче электроэнергии.
Заключение. 189
Библиография 199
- Эволюция теорий государственного регулирования экономики
- Определение естественной монополии и методов ее регулирования
- Тенденции развития электроэнергетики с точки зрения естественной монополии и подходов регулирования
- Смена приоритетов в регулировании в связи с реформированием электроэнергетики: переход от регулирования естественных монополий к регулированию рынков
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Программа социально-экономического развития России предусматривает совершенствование инструментов содействия экономическому росту, удвоению ВВП при одновременном гарантировании социальной справедливости1.
Одним из таких инструментов является политика государственного регулирования экономики, призванная обеспечить баланс интересов потребителей и производителей товаров/услуг общего экономического значения - естественных монополий. Конечной целью государственного регулирования является исправление и предупреждение «провалов» рынка ради поддержания и укрепления общественного благосостояния. Государственное ценовое регулирование является неотъемлемой частью этого механизма.
Среди инфраструктурных отраслей выделяется электроэнергетика, претерпевшая в последние годы, как в России, так и за рубежом значительные изменения в своей организационно-управленческой структуре и технологической составляющей.
Одной из целей реструктуризации было провозглашено создание эффективного рынка электроэнергии. Достижение цели помогло бы решить задачу привлечения инвестиций в отрасль. Эффективно функционирующие рынки, где конкуренция базируется на прозрачных, отражающих затраты ценах позволили бы правительству решать долгосрочные экономические задачи2. Однако ожидавшегося притока инвестиций в естественно-монопольные сектора, в частности в сетевое хозяйство электроэнергетики, до сих пор не произошло. Одна из причин тому - неэффективное государственное регулирование.
В ходе реформирования естественных монополий, в том числе электроэнергетики, встал вопрос о способности государственного
регулирования оперативно реагировать на изменения в развитии производительных сил и в структуре управления в регулируемых отраслях. Таким образом, возникла проблема соответствия старых методов государственного регулирования новым вызовам со стороны естественно-монопольных отраслей, перешедших на новый уровень развития.
Очевидно, что первым шагом в решении этой проблемы станет реформа государственного регулирования, в том числе ценового. Она потребует пересмотра его основ, в частности отказа от директивного регулирования конкурентных сегментов и введения стимулирующего регулирования в естественно-монопольных секторах.
Необходимость определения особенностей ценового регулирования в реструктурируемой электроэнергетике, обоснования системы инструментов регулирования этого естественно-монопольного сектора с учетом происходящих в отрасли процессов, совершенствования методов расчета тарифов на услуги по передаче электроэнергии предопределила актуальность настоящей работы.
Степень разработанности проблемы. Историю научного осмысления государственного регулирования экономики и степени вмешательства государства в работу рыночных механизмов можно проследить с античных времен. Однако учения о государственном регулировании рыночной экономики начали формироваться с момента, когда свободное развитие рынка стало привносить в общество крупные социально-экономические и политические издержки. Эти издержки, названные впоследствии «провалами» рынка, послужили отправной точкой в развитии всех теорий государственного регулирования экономики. Так или иначе, исследователи связывали «провалы» рынка с существованием естественных монополий, оформление которых произошло в 20-60-х гг. XX в. Ни один крупный исследователь экономики не обошел своим вниманием эту тему.
Современное теоретическое представление о государственном регулировании экономики нельзя считать однозначным. Оно
сформировалось под влиянием идей, изложенных в трудах А.Маршалла, Й.Шумпетера, Дж.Кейнса, Л. фон Мизеса, Р.Коуза, Дж.Робинсон, А.Пигу, М.Фридмена и других выдающихся исследователей. Впоследствии их идеи были развиты представителями разных экономических школ.
Для целей настоящей работы наибольшую значимость представляют труды современных зарубежных исследователей теории государственного регулирования, в которых объектом исследования является естественная монополия: Г.Аверча, У.Баумоля, Г.Беккера, Р.Бройтигама, Г.Демзеца, Л.Джонсона, А.Кана, Ж.-Ж.Лафонта, Дж.Панзара, С.Пельцмана, Р.Познера, Ж.Тироля, Э.Чемберлина и других, а также работы современных отечественных экономистов А.Бабашкиной, В.Бойко, В.Герасименко, В.Кириченко, Е.Корольковой, В.Кулькова, А.Никифорова, А.Пороховского, С.А.Толкачева, К.Хубиева, А.Шаститко и других. Данные работы представляют широкий диапазон концепций и теорий государственного регулирования. В диссертации использованы в основном те массивы исследований, которые непосредственно касаются государственного регулирования естественных монополий и, в частности, ценового регулирования.
Процесс определения сути и оптимальности государственного регулирования экономики находится в постоянном развитии. Даже в одном экономическом блоке регулирования существуют несколько направлений. Создаются новые теории, пересматриваются и интерпретируются старые.
Вместе с тем, недостаточно исследована практика ценового регулирования в России, которая имеет свои особенности. Анализ накопленного мирового опыта показывает невозможность универсального решения для всего множества случаев регулирования. Необходимость теоретической разработки современных проблем ценового регулирования естественных монополий определяет цели и задачи данной работы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение теоретических концепций государственного ценового
регулирования естественных монополий в их эволюционном развитии и предложение концепции ценового регулирования в отдельно взятом естественно-монопольном сегменте российской электроэнергетики.
В соответствии с целью работы были поставлены следующие задачи:
- проанализировать эволюцию основных научных подходов к определению государственного регулирования естественных монополий в разрезе установления цен/тарифов на их товары/услуги;
- систематизировать институциональные условия деятельности естественных монополий с целью выявления причин «провалов» регулирования;
- определить особенности функционирования государственного регулирования естественных монополий в российской экономике на современном этапе и предложить рекомендации по его совершенствованию в условиях реформирования энергетики;
- предложить методику ценового регулирования отдельного естественно-монопольного сегмента (передачи электроэнергии) для получения потребителем эффекта от конкуренции в сфере генерации.
Объектом исследования является естественно-монопольная среда в ее эволюционном развитии в экономике России на примере электроэнергетики.
Предметом исследования являются концепции и методы ценовой политики государства по отношению к естественным монополиям, определяющие условия и параметры формирования цен (тарифов).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные достижения зарубежных и отечественных экономистов в области изучения проблем тарифообразования и тарифной политики. Теоретическую базу работы составил эволюционный анализ развития различных концепций теории государственного регулирования экономики (экономическая и социальная теории регулирования, теории общественного и частного
интереса, теория «захвата», чикагская теория управления) и сформированных на их базе моделей регулирования (модель Пельцмана-Беккера, конкуренция Демзеца, интермодальная конкуренция).
Методологической основой исследования служит системный подход к изучению экономических процессов и явлений в естественных монополиях, в частности в электроэнергетике. В процессе изучения материалов применялись методы научного познания: методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, единства исторического и логического, моделирования, научной абстракции.
Информационную базу исследования составили данные собрания российского законодательства в области регулирования естественных монополий и тарифов на электроэнергию, отчеты Организации экономического сотрудничества и развития, статистические данные, публикуемые в отечественной и зарубежной печати и научных публикациях, отчеты консалтинговых компаний, данные зарубежных и российских интернет-сайтов, научные труды зарубежных и российских исследователей.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. На основе анализа теоретических концепций государственного регулирования экономики, представленных в эволюционном развитии, и проведенного обзора опыта государственного регулирования естественных монополий определены наиболее значимые концептуальные подходы к разработке методов и моделей государственного регулирования естественных монополий, в частности регулирования монопольных цен: модели альтернативной конкуренции, ценовой дискриминации, многокомпонентных тарифов, затратных и стимулирующих методов ценообразования. Показано развитие содержания категории «естественная монополия» с учетом изменений, происходящих в современных производительных силах. В связи с этим обоснована необходимость адекватной трансформации методов и инструментов государственного регулирования в соответствии с этими изменениями.
2. В результате системного анализа современных институциональных условий деятельности естественных монополий, в частности методов ценового регулирования тарифов на услуги естественных монополий, выявлены системные ошибки и недостатки действующих методов расчета тарифов на услуги по передаче электроэнергии. Сделан вывод, что действующие методы регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, предполагающие ежегодный пересмотр ставки тарифа, исключают возможность перспективного ценового регулирования. Альтернативой этому должно стать введение новых методов регулирования тарифов на передачу электроэнергии, способствующих открытию электросетей для пользования потребителями и привлечению в них инвестиций с целью устранения очагов неэффективности.
3. Обоснована несостоятельность действующего механизма формирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии с использованием краткосрочного параметра (заявленной мощности) и игнорированием долгосрочного показателя (присоединенной мощности). Показано, что действующее формирование тарифов создает дефицит средств на содержание электросетей, что влечет цепь негативных последствий для потребителей. Выявлены системные ошибки ценового регулирования передачи электроэнергии: электросети строились из расчета обслуживания присоединенных мощностей потребителя, поэтому тарифы, рассчитанные по заявленной мощности, не покрывают издержек сетевого хозяйства. Показано, что применяемые сегодня в России методы регулирования передачи электроэнергии: экономически обоснованного тарифа, определения уровня доходности инвестированного капитала и индексации - лишают отрасль возможности перехода на долгосрочные тарифы, введение которых могло бы привлечь инвестиции в сети.
4. Разработаны рекомендации для последовательной реализации тарифной политики государства в секторе передачи электроэнергии:
- предложено экономическое толкование термина «доступа к сети», которое следует рассматривать как рыночное право потребителя на услуги по передаче электроэнергии;
- обоснована рациональность формирования одноставочного тарифа по цене генерации с последующим формированием на его базе двухставочных и зонных тарифов;
- предложено введение ценового регулирования сектора передачи по методу ценовых лимитов;
- определена необходимость установления уровня прибыли, обеспечивающего соблюдение параметров качества и надежности предоставления услуги по передаче.
5. Выявлены особенности устранения очагов неэффективности в работе электросетей. Разработана методика регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, содержащая стимулы для подключения потребителей к формированию тарифов, изменения статуса потребителя -переход к статусу пользователя сетей и, как следствие, стимулирование инвестиций потребителя в устранение очагов неэффективности. Обоснована необходимость внедрения данной методики для получения потребителем выгоды от конкуренции в секторе генерации электроэнергии, что создаст условия для достижения главной цели государственного регулирования естественной монополии - соблюдения баланса интересов производителей и потребителей.
Практическая значимость полученных результатов.
Результаты исследования могут быть применены при разработке проектов изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации, затрагивающие вопросы государственного регулирования электроэнергетики, а также в методические указания Федеральной службы по тарифам, применяемые исполнительными органами власти субъектов Федерации, осуществляющими государственное ценовое регулирование естественных монополий в пределах своих полномочий.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении учебных курсов по макроэкономике, теории отраслевых рынков, спецкурсов магистратуры экономических факультетов вузов, при проведении семинарских занятий по вопросам государственного регулирования естественных монополий, в частности, сетевого хозяйства в электроэнергетике.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования были представлены в материалах докладов и выступлениях автора на научно-практической конференции МГУ «Ломоносовские чтения» (2006 г.), на форумах «Регулирование, экономический рост, конкурентоспособность» (декабрь 2005 г., февраль 2006 г.), организованных совместно Федеральной службой по тарифам и Межрегиональным союзом тарифных экспертов, в проекте доклада Правительству Российской Федерации «Снижение издержек естественных монополий на основе анализа их финансовых планов и инвестиционных программ» (декабрь 2005 г.) и в научных публикациях по теме диссертации общим объемом 1,04 п.л.
Эволюция теорий государственного регулирования экономики
Развитие идей государственного регулирования экономики прослеживается с конца XIX века. В это время на Западе, в особенности в США, становится очевидным, что свободное развитие некоторых отраслей рынка чревато высокими экономическими, социальными, политическими, экологическими и прочими издержками. На том этапе государственное регулирование экономики обрело формы борьбы законодателей с трестами, что привело к принятию, в частности Конгрессом США, комплекса законов, часть которых в измененном виде до сих пор составляет костяк антимонопольного законодательства страны. Подобные процессы проходили и в Западной Европе. Современная политико-экономическая мысль трактует понятие «государственное регулирование» в самых различных аспектах: экономическом, социальном, политическом, природоохранном, техническом, а также в аспекте безопасности.
В экономической и юридической литературе отсутствует общепринятое определение термина «государственное регулирование экономики». Одни исследователи уделяют значительное внимание самым разнообразным определениям и делают попытки через систематизацию адаптировать этот термин к последующему анализу. Другие4, рассуждая о государственном регулировании, тем не менее, избегают собственно определения этого понятия.
Однако большинство исследователей едины во мнении, что в современной смешанной экономике возникли и обостряются проблемы, которые могут быть решены или ослаблены только при непосредственном государственном участии5. В теории и на практике государственное регулирование трактуется как степень вмешательства государства в экономическую жизнь. Такое ограничение понятия «государственного регулирования» критикуется сторонниками либеральных позиций как содержащее потенциальную угрозу свободе рынка6.
Более полную интерпретацию термина «государственное регулирование экономики» дает профессор В.Кириченко7, полагающий, что государственное регулирование включает в себя:
- регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод законов (кодекс) для хозяйствующих субъектов, определяющий их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;
- формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;
- выработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации - собственно регулирование социально-демократических процессов.
Автор диссертации предлагает использовать в своем исследовании термин «государственное регулирование» в значении применения государственными институтами экономических и правовых инструментов для проведения социально-экономической политики, конечными целями которой является исправление и предупреждение «провалов» рынка ради поддержания и укрепления общественного благосостояния. Основной характеристикой правовых инструментов является возможность многократного применения государственными органами власти комплекса принудительных мер в виде штрафных санкций к физическим и юридическим лицам для обеспечения некоего «предписанного» законами и другими нормативно-правовыми актами поведения. Так, крупные компании на законодательном уровне могут принуждаться к введению фиксированных цен, поставкам определенного вида продукции, занятию определенного сектора на рынке, применению специфических технологий на производстве, выплате зарплат не ниже установленного минимума и так далее.
В экономической литературе часто проводится условное различие между экономической и социальной формами регулирования8. Экономическое регулирование, в свою очередь, подразделяется на два вида9: структурное и поведенческое (управленческое) (англ. structural regulation and conduct regulation). Структурное, как следует из названия, применяется для регулирования рыночной структуры. Примерами тому могут служить ограничения входа на рынок или выход с него, а также меры против физических лиц, занимающих определенные должности в отсутствие должной профессиональной подготовки. Иллюстрацией поведенческого регулирования служит, например, ценовой контроль, налогообложение, в определенной степени технический контроль и стандарты безопасности, правила, ограничивающие рекламу какого-либо товара/услуги, обеспечение минимальных норм и стандартов качества товаров/услуг. Экономическое регулирование в основном применяется в отношении инфраструктурных отраслей (естественных монополий) и/или рыночных структур с ограниченной или избыточной конкуренцией.
Определение естественной монополии и методов ее регулирования
Одно из последствий «фиаско» рынка заключается в существовании несовершенной (избыточной или недостаточной) конкуренции в некоторых инфраструктурных отраслях экономики. Примером отраслей с избыточной конкуренцией могут служить грузовые и пассажирские автоперевозки, с недостаточной - естественно-монопольные отрасли, к которым относится большинство инфраструктурных отраслей. Государственное регулирование экономики «включается», когда рыночные механизмы не позволяют избежать негативных последствий «провалов» рынка. Предметом настоящего исследования является естественная монополия. Определяя термины, мы условимся использовать выражения «естественная монополия», «субъект естественной монополии» и «естественно-монопольная отрасль» как тождественные.
Концепция естественной монополии представляет собой общественно-политическую дилемму. Проблема заключается в том, каким образом общество может получать выгоду от производства с минимальными издержками (которое очевидно требует производства в лице одного единственного производителя), не страдая при этом от монопольного ценообразования .
За последние годы инфраструктурные отрасли, имеющие в своем составе естественно-монопольные сегменты, претерпели ряд изменений, касающихся как их организации и управления, так и методов и форм их регулирования. В связи с этим в теории регулирования также произошли изменения в подходах к определению естественной монополии.
До начала реформ инфраструктурных отраслей в экономической теории господствовало определение естественной монополии как состояния отрасли, где производство продукции имеет настолько существенную экономию от масштабов производства, что одна компания может производить выпуск, достаточный для обеспечения всего рынка по более низкой себестоимости, чем это могли бы сделать две и более компаний. Похожее определение можно встретить в ставших классическими трудах американского экономиста А.Кана.
Источником экономии от масштабов производства в этом случае будут постоянные издержки (прямая FC), которые должны быть сделаны независимо от того, каков в будущем будет объем производства и количество потребителей. С увеличением объема производства постоянные издержки будут распространяться на большее количество товара/услуг, тем самым будут снижаться средние издержки компании (нисходящая кривая АС) . Такой подход, как показали наблюдения, оказался справедливым для однопродуктовои монополии. В действительности же компания-монополист производит не один товар/услугу, а несколько. Так, электроэнергетика предлагает ток высокого и низкого напряжения, с разбивкой по зонам (времени суток).
Современный подход к определению естественной монополии был предложен У.Баумолем, открывший, что экономия от масштаба действует только до определенного момента38. В последствии им совместно с 28 Дж.Панзаром и Р.Виллигом39 было предложено следующее определение естественной монополии: «Отрасль представляет собой естественную монополию, если при всех уровнях выпуска функция издержек фирмы является субаддитивной» - то есть при условии производства п-м количеством компаний объема продукции m их суммарные издержки всегда будут выше, чем издержки одной единственной фирмы по выпуску всего объема т.
Впервые этот вопрос был поднят еще в 1927 г. Ф.Рамсеем, который рассматривал эту проблему с точки зрения оптимального налогообложения: как вывести формулу ставки налога для различных продуктов таким образом, чтобы государство имело максимальный доход, а потребительский излишек сокращался по минимуму. Впоследствии его разработки были актуализированы применительно к многопродуктовым естественным монополиям для нахождения «второго лучшего» решения. Как отмечалось, естественная монополия является объектом многих форм регулирования. В условиях естественной монополии рынок лучше обеспечивается, если одна фирма удовлетворяет совокупный рыночный спрос. Необходимость избегать увеличения издержек, особенно постоянных, служит оправданием традиционному регулированию входных барьеров (к ним относятся получение всевозможных лицензий, требования соответствовать различным техническим регламентам, стандартизация товаров/услуг, требования безопасности и природоохранного характера и многие другие) и цен.
В ситуации совершенной конкуренции цена на товар/услугу будет стремиться к предельным издержкам, как только компании вступят в процесс конкурентного предложения цены. В ситуации нерегулируемого монопольного рынка поведение фирмы, максимизирующее прибыль, приведет к установлению более высокой цены и меньшему выпуску. Это даст возможность монополисту получить ту часть выгоды, которая в противном случае отошла бы потребителям. Монопольное ценообразование, таким образом, влечет перераспределение благосостояния от потребителя к монополисту. Устанавливая более высокую цену и максимизируя тем самым прибыль, монополист исключает из процесса обмена ту часть потенциальных потребителей, которые не могут приобрести товар/услугу по искусственно завышенной цене. По этой причине деятельность монополии ведет к классическому случаю «мертвых» потерь43. «Мертвые» потери представляют собой часть потребительского излишка, который монополист не может себе присвоить, а потребитель теряет. В итоге монопольного ценообразования эта часть потребителей будет вынуждена покупать более дешевые субституты или менее полезные товары/услуги, хотя общественные ресурсы будут эффективнее использоваться при производстве монополией большего объема товара. Кроме того, сокращение выпуска товара/услуги монополистом ведет к недоиспользованию производственных ресурсов.
Тенденции развития электроэнергетики с точки зрения естественной монополии и подходов регулирования
Основным продуктом электроэнергетической отрасли является электроэнергия, спрос на которую сильно колеблется от времени дня и года. Электроэнергия не поддается хранению, и ее предложение связано с четырьмя взаимосвязанными стадиями воспроизводства: генерация, передача, распределение (см. Табл. 1) и поставка/сбыт конечным потребителям.
Такие разграничения в структуре издержек означают, что для минимизации совокупных издержек необходимо следовать предпочтительному порядку привлечения генераторов к обслуживанию по мере того, как растет спрос. Генерация является капиталоемким производством с чрезвычайно высокими невозвратными издержками, Объем невозвратных издержек различен при использовании различных энергетических ресурсов.
В связи с ростом энергопотребления и введением в эксплуатацию нового поколения генерирующих мощностей (парогазотурбинных установок) представления о действии экономии от масштаба производства в генерации изменились.
В сфере генерации как теория, так и практика, подтверждают эффект экономии от масштабов производства только до определенного момента. Производство электроэнергии при использовании любых ресурсов сопряжено с высокими экологическими издержками, поэтому необходим контроль за соблюдением экологических стандартов, что связано с высокими инвестициями. Производство электроэнергии по своей сути не обладает чертами естественной монополии и является потенциально конкурентной средой.
Передача и распределение электроэнергии характеризуются высокой капиталоемкостью, большими невозвратными издержками. В отличие от генерации они обладают свойствами естественной монополии. Помимо высоких издержек по строительству и эксплуатации линий электропередач, значительную долю издержек составляют неизбежные потери электроэнергии, уровень которых напрямую зависит от параметров электросетевого оборудования и линий электропередачи, а также от дальности передачи. Эффективное производство в сфере передачи должно ориентироваться на дифференцированные цены, включающие элемент потерь.
Различия между передачей и распределением в электроэнергетике состоит в физической характеристике линий передач. Передача осуществляется по высоковольтным линиям национального (межгосударственного) масштаба, а распределение идет по региональным и местным линиям. Получая электроэнергию в точках национальной (межгосударственной) системы передач, региональные и муниципальные компании снижают через систему трансформаторов напряжение в сети до уровня, приемлемого для бытовых и промышленных потребителей. При передаче электроэнергии не происходит физического перемещения энергии: генерирующие мощности поставляют электроэнергию в общую систему в определенном месте (входе), а потребитель покупает нужный ему объем на другом выходе. Для успешного функционирования такой системы важно постоянное поддержание баланса спроса и предложения, для чего современной системе электропередач требуется ежеминутная координация действий генерации и владельцев (операторов) сети. В этом заключается главная причина того, что генерация и передача были традиционно вертикально интегрированы. При таком состоянии отрасли возникает экономия от масштабов производства и формируется естественно-монопольная среда, которую сама по себе генерация не порождает. Вертикальная интеграция накладывает определенные ограничения на возможные структурные преобразования отрасли, из-за чего ядром структурной политики в отношении электроэнергетики является вопрос о доминировании преимуществ от введения конкуренции в сфере генерации над потерями, связанными с утратой прямой координации между генерацией и передачей . Позитивное разрешение этого вопроса во многом зависит от того, насколько эффективно будет осуществляться координации после разделения генерации и передачи. Опыт реформирования вертикально интегрированных отраслей в последние десятилетия показывает, что существуют пути координации действий генерирующей и транспортной составляющей при их «раздельном» функционировании и не только в электроэнергетике, но и других ранее бывших вертикально интегрированными естественно-монопольных отраслях.
Наконец, поставка (сбыт) в отношении электроэнергетики включает в себя оформление контрактных отношений и продажу электроэнергии местными распределительными компаниями конечным потребителям, в том числе установку счетчиков, оформление счетов, информирование и консультирование потребителей, при этом потребители должны иметь непосредственный доступ к системе передачи. Как и генерация, поставка не обладает чертами естественной монополии, и конкуренция в ней не только возможна, но и целесообразна. По мнению автора, внедрение конкуренции на практике зависит от внедрения соответствующих систем учета, устранения «узких» сечений79 в сетях, что связано с высокими издержками.
Электроэнергетика как отрасль экономики возникла более ста лет назад и пережила за это время ряд как структурных и технологических, так и регулирующих трансформаций.
В начале развития отрасли (1880-е гг.) электроэнергия воспринималась как продукт производства, готовый к продаже в любой точке присоединения потребителя к имевшейся тогда сети. Поскольку электроэнергия не воспринималась как товар и первыми ее потребителями выступили уличное и бытовое освещение, общество увидело в ней новый вид коммунальных услуг - электроснабжение (по аналогии с водоснабжением). С того момента началась эпоха энергоснабжения. Под этим подразумевалась продажа энергоснабжающей компанией электроэнергии в точке присоединения электрических сетей потребителя к сетям компании по тарифу, включавшему в себя стоимость производства электроэнергии на станции, ее передачу и распределение по сетям. Электроснабжение стало новым видом бизнеса, за который развернулась ожесточенная борьба между энергоснабжающими компаниями.
Вначале этот бизнес регулировался лишь рыночными механизмами. Однако в целях недопущения возникавших массовых злоупотреблений со стороны поставщиков электроэнергии, проявлявшихся в виде монопольного завышения цен и обслуживания только тех потребителей, которые могли заплатить только максимальную цену, государственные органы (на рубеже XIX-XX вв. в США это были местные самоуправления) были вынуждены вводить франшизы, предоставляющие право энергоснабжающим компаниям обслуживать те или иные районы. Подобные разрешения получали те компании, которые предлагали энергоснабжение по самым низким ценам.
Смена приоритетов в регулировании в связи с реформированием электроэнергетики: переход от регулирования естественных монополий к регулированию рынков
Мировая практика знает несколько типов организации экономических отношений в электроэнергетике. Каждый тип является своеобразным этапом в реформировании отрасли и обладает своими специфическими чертами: 1 вертикально-интегрированная модель; 2. модель «независимых» производителей; 3. модель «единого» закупщика; 4. конкурентная модель.
При поэтапном реформировании в отрасли стимулируются конкурентные начала, и тем самым уменьшается тарифная нагрузка на потребителей электрической энергии. Каждая модель имеет как преимущества, так и недостатки.
Первая модель (единство генерации, передачи и распределения) точно отражает технологическую схему электроэнергетики и представляет собой типичный образец состояния электроэнергетической отрасли до реформирования (см. Рис. 10), находившейся полностью в состоянии естественной монополии. Модель существует в некоторых малых развитых странах, еще не начавших реформы, и в некоторых субъектах крупных федеративных государств (США, Канада), законодательные органы которых по тем или иным соображениям отложили начало реформ. Помимо сохранения единства структуры отрасли преимуществом этой модели является предсказуемость цен для государства и потребителей ввиду возможности их абсолютного контроля (регулируемые тарифы). Недостатки этой модели уже проанализированы автором в этой работе, и нас в дальнейшем будут интересовать следующие: отсутствие экономических стимулов для повышения эффективности и необходимость государственного финансирования отрасли либо повышения тарифов для потребителей (со всеми вытекающими отсюда последствиями - перекрестное субсидирование, дискриминация и т.д.).
В этой модели сохраняется вертикальная интеграция, по появляются усяотю независимые производители, конкурирующие уа получение контракта, гарантированного государством. При неизменности контроля над ценами появляется возможность привлечения частных инвесторов при минимальных структурных изменениях. Модель «единого» закупщика проявляется в случаях, когда на оптовом рынке конкурируют между собою лишь производители электроэнергии. У каждого из них электроэнергию покупает по индивидуальным ценам Pi+P2+P3+.. .+РП «единый» закупщик - закупочное агентство, которое продает энергию представителям потребительских рынков (энергосбытам) по ценам, увеличенным на тариф за услуги по передаче электроэнергии по общенациональной сети ТпсрсДачи и за услуги системного оператора Тсо по оперативно-технологическому управлению и иные сопутствующие услуги (регулирование напряжения, регулирование резерва мощности, услуги по надежности и т. д.. Кроме того, закупочное агентство прибавляет к цене свои издержки ТзаКуп. В итоге получается единая электроэнергия продается энергосбытовым компаниям, которые отпускают энергию потребителям по регулируемым ценам на закрепленной за ними территории. Энергосбытовые компании, в свою очередь, прибавляют к ним издержки распределительных сетей Трасгь, а также свои собственные издержки, и в регулирующем органе утверждают одноставочный тариф Т0Д11, для потребителей.
В данной модели распределительные сети оказываются, так же, как и при вертикальной интеграции, «отрезанными» от потребителя. Не имея договорных отношений с предприятием электросетей, потребитель не сможет решать вопросы удешевления тарифов на услуги по передаче. Такой потребительский рынок не имеет сигналов для выявления очагов неэффективности и их устранения.
Схема конкуренции на оптовом рынке в этой модели отличается огсутствием закупочного агентства (администратор торговой системы в данной модели осуществляет функции организатора рынка, но в расчетах не участвует). Роль закупочного агентства переходит непосредственно к энергосбытовым компаниям. Следует отметить» что при этой модели появляются нотребитеяи-учасшики оптового рынка электроэнергии (мощности),, непосредственно выходящие на оптовый рынок В этом случае они имеют право на услуги по передаче электроэнергии с распределительными сетями и могут проводить (и проводят) мероприятия но совершенствованию сети.
Эта модель наиболее эффективна, когда большинство потребителей (иди все потребители - через «свои» энергосбытовые компании) выйдут на оптовый рынок. Конкуренция Б сфере производства усиливается конкуренцией в сфере потребления, и потребители будут конкурировать за поставщика. В этом случае все потребители получают право на доступ к услугам по передаче электрической энергии на потребительском рынке. Сеть потребительского рынка становится полигоном для конкуренции, то есть предметом внимания конкретного потребителя и конкретного поставщика. В таком случае суть одноставочного тарифа как инструмента купли-продажи исчезает. Потребитель в стремлении удешевить энергию будет через тарифы на услуги по передаче выявлять очаги неэффективности сети и проводить работу по их устранению. Сеть становится открытой для конкуренции, поскольку потребители не могут допустить ситуации, когда они оплачивают очаги неэффективности, даже не подозревая об их существовании. Существующие методы регулирования в отечественной энергетике.
В отечественной практике тарифного регулирования сложилась пока еще далекая от целевой конкурентной модели ситуация. Так, согласно «Основам ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» при регулировании тарифов в электроэнергетике могут применяться следующие методы: экономически обоснованных расходов (затрат), экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метод индексации тарифов.
