Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты функционирования естественных монополий
1.1. Сущность естественной монополии
1.2. Место и роль естественных монополий в экономической системе
1.3. Классификация естественных монополий
Глава 2. Теория и зарубежный опыт регулирования естественных монополий
2.1. Теоретические аспекты исследования объективной необходимости и механизмов государственного регулирования ЕМ
2.2. Модели государственного регулирования естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой
2.3. Методические аспекты определения регулируемых цен естественных монополий
Глава 3. Особенности становления государственного регулирования естественных монополий в России
3.1. История создания системы государственного регулирования естественных монополий в постсоциалистический период
3.2. Отраслевая специфика функционирования и регулирования естественных монополий
3.3. Рекомендации по корректировке механизмов государственного регулирования естественных монополий
Заключение
Библиография Приложения
- Место и роль естественных монополий в экономической системе
- Теоретические аспекты исследования объективной необходимости и механизмов государственного регулирования ЕМ
- Модели государственного регулирования естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой
- История создания системы государственного регулирования естественных монополий в постсоциалистический период
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономические реформы в России начались с внедрения либеральной модели рынка, когда госрегулирование сведено к минимуму, а формы и методы государственного регулирования экономики во многом еще не сложились. Последнее время все больше экономистов приходит к выводу о необходимости проведения активной государственной политики, особенно в переходных экономиках (Я.Корнаи [76], Стиглиц [138], Л.Абалкин [29], доклад Всемирного банка «Государство в меняющемся мире. 1997» [49]). В то же время, в период трансформационных изменений государство оказалось не в состоянии выполнять свои «классические» функции. Поэтому выход заключается в том, чтобы государство сосредоточило свои усилия на выполнении основополагающих, функций среди которых - регулирование естественных монополий (ЕМ).
Это едва ли не единственная область государственного регулирования цен, необходимость которой признается современной западной экономической теорией. Проблема заключается не в выяснении, необходимо ли проводить данную политику, а в том, как оптимально выстроить механизм государственного регулирования естественных монополий (ГР ЕМ), какие при этом использовать средства и методы.
По мнению ряда российских экономистов [51; 63; 70; 113; 132; 140], отсутствие системной концепции государственной политики в отношении «технологических» ЕМ, увязанной с другими блоками экономической политики государства (приватизация, бюджетная политика и др.), отсутствие должного регулирования ЕМ явилось хотя и не единственной, но весьма важной причиной роста тарифов на их услуги, раскручивания инфляции издержек, появления кризиса неплатежей, роста трансакцион-ных издержек, разбалансированности единого народно-хозяйственного комплекса России, локализации товарных рынков, углубления структурных диспропорций, в конечном итоге - деградации как отраслей, для которых характерно состояние ЕМ, так и экономики страны в целом.
Проводимая экономическая политика не в полной мере восприняла результаты исследований экономической теории, невостребованными остались выводы о необхо
димости обеспечения независимого статуса регулирующих органов, создания четкой непротиворечивой системы правового обеспечения регулирования.
Нормативно-правовое, организационно-управленческое обеспечение регулятивной функции государства в отношении ЕМ характеризуется противоречивостью, неустойчивостью, подверженностью воздействия закулисных политических игр.
Таким образом, проблема выработки направлений государственной политики в сфере ЕМ, выбора оптимальных средств и методов данного регулирования с учетом специфики переходной экономики России приобретает не только актуальное научное, но и практическое значение, так как в настоящее время в России система ГР ЕМ только проходит стадию становления.
Степень разработанности проблемы. Методологические основы исследования природы, поведения монополий, способов их регулирования исследовались многими отечественными и зарубежными учеными. Теоретической базой работы являются труды как зарубежных - А.Курно, А.Маршалла, Дж.С.Милля, Э.Чемберлина, Дж.Робинсон, Р.Коуза, Ф. фон Хайека, В.Ойкена, Дж.Стиглера, М.Фридмана, У.Баумоля, Р.Шмалензи и др., так и отечественных экономистов - Л.Абалкина, М.Делягина, В.Моргунова, К.Козловой, И.Рудаковой, Н.Цукановой, Р.Энтова и др. Поскольку право занимает важное место в реализации положений экономической теории, в работе использованы также труды ученых-правоведов: Э.Гелхорна, В.Ковачича, Н.Клейн, Г.Авилова, О.Павловой, К.Тотьева и др.
С середины девяностых годов в научной литературе нарастает интерес к проблемам регулирования и реформирования ЕМ в России. Отдельные актуальные аспекты становления и развития института государственного ценового регулирования ГР ЕМ в России исследованы в работах А.Никифорова, М.Степановой, В.Студенцова, Е.И.Котелкиной, В.Цапелика, С.Чащихиной, чьи разработки также использовались в настоящем исследовании. Проблемы реформирования российских ЕМ рассматривались в работах К.Янковского, В.Кузницына, А.Городецкого, Ю.Павленко и др.
Однако, комплексные исследования монографического характера, посвященные проблемам ГР ЕМ в условиях рыночной трансформации России, отсутствуют. Следует признать, что в отдельных работах допускались, на наш взгляд, неточности и
непоследовательность в определении сущности ЕМ. Кроме того, до настоящего времени в экономической науке России не проводилось комплексного сравнения систем российской и зарубежных систем регулирования ЕМ. Все это указывает на недостаточную степень разработанности вопроса ГР ЕМ в переходной экономике России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования - обосновать принципы и направления совершенствования системы ГР ЕМ в переходной экономике России.
Цель исследования определяет постановку основных задач исследования:
- уточнить сущность ЕМ, дать анализ их роли в условиях переходной экономики России и выявить типы ЕМ, присущие современной экономике России;
- обобщить теоретические основы исследования объективной необходимости ГР ЕМ;
- дать анализ опыта применения в странах с развитой рыночной экономикой организационных методов и средств ГР ЕМ, а также российского опыта госрегулирования ЕМ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и выявить на этой основе специфические черты и проблемы российской системы ГР ЕМ;
- обосновать направления совершенствования ГР ЕМ в России.
Объект исследования - ЕМ как элемент экономической системы и ее взаимодействие с другими хозяйственными субъектами и государством.
Предмет исследования - экономические отношения, складывающиеся в процессе выполнения государством своей регулятивной функции по отношению к ЕМ.
Теоретической и методологической основами послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых. При разработке теоретических положений диссертационной работы в рамках системного подхода к изучению теории и практики регулирования естественных монополий применялись методы историко-логического, структурно-функционального, компаративного, количественного анализа, методы научного абстрагирования, графического моделирования.
Нормативно-правовую основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местно го самоуправления, регулирующие правоотношения в сфере естественных
монополий.
Эмпирической базой исследования, обеспечения доказательности положений, выносимых на защиту, достоверности выводов и рекомендаций являются статистические и аналитические данные Госкомстата РФ, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ (МАП РФ), Всемирного банка, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, документы первичной бухгалтерской и статистической отчетности отдельных предприятий -субъектов естественной монополии, расположенных на территории Волгоградской области, экспертные оценки практических работников территориальных управлений МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, работников субъектов естественных монополий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Естественная монополия представляет собой рыночную структуру, при которой одно предприятие благодаря высокой технической экономии на масштабе производства удовлетворяет весь рыночный спрос с меньшими долгосрочными средними издержками, чем при наличии нескольких предприятий и основополагающим образом влияет на цену товара.
2. ГР ЕМ требует их классификации по различным критериям: пространст-венности (федеральные, региональные, муниципальные ЕМ); отраслевой принадлежности (ЕМ в топливно-энергетическом комплексе, связи, коммунальном хозяйстве, на транспорте); временной закрепленности (закрепленные, незакрепленные); присутствию у субъекта ЕМ признаков других типов монополии (чистые, смешанные, лжеестественные); регулируемости (регулируемые, нерегулируемые); форме собственности субъекта ЕМ (государственные, муниципальные, частные, смешанные).
3. Факторами, обусловливающими необходимость госрегулирования рынков ЕМ, являются: общественные убытки в случае рыночного равновесия; постоянно присутствующая нестабильность равновесия; необходимость решения финансовых, социальных, стратегических задач макроэкономической политики.
4. Основными средствами ГР ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой являются: специальные полномочные органы регулирования; отношения государственной (муниципальной) собственности; конкурсы за доступ на рынок ЕМ (регулирование через договорные отношения). При этом используются три основных метода ценового регулирования: регулирование на основе «нормы прибыли»; регулирование на основе тарифных формул «предельных цен»; ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли. Каждое из приведенных средств и методов имеет свои преимущества и недостатки, но все они могут быть в модифицированном виде использованы в российской экономике.
5. Специфика российской системы ЕР ЕМ в отличие от зарубежной состоит в том, что:
- ЕР ЕМ специальными полномочными органами регулирования применяется в отношении как частных, так и государственных предприятий;
- система ЕР ЕМ строится сверху с уровня Федерации;
- методы регулирования ЕМ специальными регулирующими органами [Министерство по антимонопольной политике (МАП РФ), Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК РФ), региональные энергетические комиссии (РЭКи)] в основном ограничиваются ценовыми методами регулирования, и в этой сфере остается значительное влияние отраслевых министерств;
- зачастую не соблюдается базовый принцип работы регулирующего органа -его независимость (РЭКи);
- система регулирования естественных монополий специальными органами начала формироваться позднее, чем антимонопольное законодательство и практика его-применения.
6. Основными новыми направлениями совершенствования системы ЕР ЕМ в России следует считать:
- постепенное создание комплексной полномасштабной системы ЕР ЕМ во всех сферах ЕМ путем наделения специальных органов регулирования функциями технического контроля, лицензирования деятельности субъектов естественных монополий, определения правил обслуживания, участия в составлении типовых дого воров субъектов естественных монополий;
- по мере наделения органов ГР ЕМ полномочиями в сфере неценового регулирова ния следует провести их организационное отделение от антимонопольного органа России (МАП РФ);
- в перспективе, в соответствии с принципами федерализма, целесообразно создание
многоуровневой (федеральный, региональный, местный уровни) системы ГР ЕМ специальными регулирующими органами.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
- уточнено содержание категории ЕМ путем исключения из определения вторичных признаков: отсутствия товаров-заменителей и возможности импорта, поскольку они определяются первичными признаками; а также ненеобходимого признака ЕМ -низкой ценовой эластичности спроса.
- предложена классификация ЕМ по критериям: временной закрепленности, наличия у субъекта ЕМ признаков других типов монополии, применения прямого государственного регулирования;
- модельно описан механизм ГР ЕМ экономически развитых стран, элементами которого являются субъект и объект регулирования, цели регулирования, способы достижения целей, средства, формы использования средств;
- на основе компаративного анализа выявлены различия российских и западных систем регулирования ЕМ, состоящие в организационных аспектах их становления и функционирования, а также выборе методов регулирования;
- предложены направления совершенствования системы ГР ЕМ в России: расширение сферы применяемых методов, консолидация всех функций регулирования у специальных полномочных регулирующих органов, структурное отделение органа регулирования ЕМ на транспорте и в области связи от антимонопольного органа.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их применения в процессе совершенствования системы ГР ЕМ в России, формирования законодательной и нормативной базы регулирования, оптимизации работы государственных органов, регулирующих деятельность ЕМ. Настоящее исследование служит дальнейшему развитию теории ЕМ, его основные выводы могут
быть использованы при преподавании курса экономической теории и одноименного спецкурса в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в практической работе автора в Территориальном управлении МАП РФ по Волгоградской области и Республике Калмыкия, являющемся одним из органов регулирования федеральных ЕМ. В том числе, были подготовлены и направлены в МАП РФ предложения по содержанию официальных комментариев к Федеральному Закону «О естественных монополиях», об изменении в законодательных и нормативных актах по вопросам регулирования ЕМ на транспорте и в области связи, предложения о включении хозяйствующих субъектов в Реестр ЕМ в области связи. Результаты исследования были использованы при проведении комплексной проверки ОАО «Международный аэропорт Волгоград» как субъекта ЕМ.
Основные положения работы докладывались и обсуждались на научных конференциях студентов, научных работников и аспирантов Волгоградского государственного университета. По теме диссертации автором опубликовано четыре работы:
- Проблемы государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета
- Волгоград, 1995 -0,1 п.л.;
- Некоторые аспекты теории естественной монополии// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1996-0,1 п.л.;
- Анализ мирового опыта государственного регулирования естественных монополий// Сборник трудов молодых ученых и студентов Волгоградского государственного университета - Волгоград, 1998 - 0,1 п.л.;
- Существенные признаки естественной монополии в экономической теории// Вестник Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ-2000, №4-0,6 п.л..
Структура работы обусловлена целью, задачами, логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Место и роль естественных монополий в экономической системе
Рынки, относимые к ЕМ, имеют ряд общих черт, которые вытекают из сущности явления естественной монополии - высокой экономии на масштабе производства, обусловливающей наибольшую эффективность присутствия на рынке только одного продавца. Можно выделить следующие характерные признаки ЕМ.
Для естественных монополий характерны большие первоначальные вложения для начала работы системы в целом. Дальнейшее развитие предприятия с уже имеющейся производственной базой требует значительно меньших удельных вложений для увеличения объемов производства до тех пор, пока не будет исчерпан весь производственный потенциал {пропускная способность сетей: электрических сетей, дорог, трубопроводов и т.п.)- Как уже упоминалось, в середине 60-х годов в США удвоение мощности электрораспределительной сети потребовало увеличения капиталовложений в среднем только на 40-50-% [48, С.40].
В краткосрочном периоде у естественных монополий высокие постоянные и низкие переменные (а следовательно и предельные) издержки, поэтому ценообразование по предельным затратам приводит к их убыточности. Большая доля постоянных затрат способствует уменьшению запаса безопасности предприятия, т.е. разницы между плановым объемом продаж и уровнем нулевой прибыли.
В краткосрочном периоде при снижении спроса и при сохранении неизменной технологии монополия может из прибыльной превратиться в убыточную [41, Т.2, С.85], то есть не компенсирующую полные средние затраты. А если монополия естественна, то такая ситуация может сохраняться в течение длительного времени до полного износа основных фондов предприятия (затраты на которые в условиях ЕМ, как правило, относятся к невосполнимым издержкам), ведь, как известно, монополист покинет рынок лишь в том случае, если цена окажется ниже средних переменных затрат при оптимальном, т.е. прибылемаксимизирующем выпуске [41, Т.2, С.87].
Активы субъектов естественных монополий являются в основном высокоспециализированными или даже «невозвратными» (О.Уильямсон называл их специфическими [147, С. 107]). Они не могут быть перемещены для использования в других местах (как в самой сфере инфраструктуры, так и в прочих сферах экономики) без ущерба для «экономической ценности». Альтернативная ценность таких активов будет ниже ценности фактического (наилучшего) варианта их использования. Вследствие этого наблюдается повышенная рискованность инфраструктурных проектов, необходимость поиска дополнительных гарантий от расторжения инвестиционных до говоров, что требует сложных организационных решений.
В.Кокорев [73, С.118-119] отмечает, что «по сравнению с инвестиционными проектами в других сферах экономики инфраструктурные проекты характеризуются более «низкими» значениями практически всех основных показателей инвестиционной привлекательности): долгим сроком окупаемости; высокой стоимостью (объемом капвложений); большими техническими, экономическими и политическими рисками; длительным периодом амортизации основных фондов; значительным воздействием на окружающую среду, экономическое и социальное развитие местного сообщества; большим числом органов регулирования, различиями в статусе каждого из них и разнообразием их целей».
Кроме того, что инвестиционные проекты в сфере естественных монополий обладают низкой инвестиционной привлекательностью, зачастую очень сложно заранее определить, будет предлагаемый к реализации в сфере инфраструктуры проект прибыльным или убыточным.
Субъекты естественных монополий, как правило, производят товары и услуги, не подлежащие обмену на международном рынке. Соответственно, нельзя полагаться на то, что международная торговля создаст соответствующее конкурентное давление.
Естественная монополия - это монополия, для которой не существует потенциальной конкуренции (при неизменном уровне технологии). Следовательно, у фирмы - субъекта ЕМ нет прямой заинтересованности и необходимости в рекламе, других формах стимулирования сбыта, снижении издержек производства. К примеру, российские железные дороги весной 1999 года начали телевизионную рекламную компанию пассажирских перевозок, так как именно в этом сегменте рынка почувствовали нарастающую конкуренцию со стороны автомобильного транспорта.
На продукцию естественных монополий спрос, как правило, имеет меньшую эластичность, чем спрос на другие товары. Это происходит в силу ряда факторов:
- товары, производимые субъектами ЕМ зачастую относятся к товарам первой необходимости;
- как правило, отсутствуют товары - заменители, близкие по цене и доступности для потребителя;
- насыщение потребности в данных товарах характеризуется перманентностью (потребность в свете, тепле, других удобствах, передвижении существует постоянно, невозможно, скажем, один раз отогреться на ближайшие несколько дней).
Особенности деятельности естественных монополий могут обусловить повышение совокупных издержек в национальной экономике. Из-за отсутствия у монополиста достаточных стимулов к минимизации своих внутренних издержек его заинтересованность в проведении крупномасштабной реорганизации, инновациях, мер по повышению эффективности производства значительно меньше, чем у фирм реализующих свою продукцию на конкурентных рынках. Потенциально естественные монополии чрезвычайно эффективны, но в отсутствие механизмов государственного регулирования, стимулирующих снижение издержек, способны нанести немалый ущерб экономике в целом.
Теоретические аспекты исследования объективной необходимости и механизмов государственного регулирования ЕМ
В отечественной литературе недостаточно внимания уделяется исследованию причин необходимости регулирования ЕМ. В данном параграфе сделаны акценты на тех аспектах данного вопроса, которые наиболее важны и актуальны для российской экономики, но не нашли отражение в отечественных и переведенных зарубежных экономико-теоретических работах.
Издержки монопольной власти субъекта естественной монополии. «Провал рынка» в случае ЕМ.
Выяснение теоретических аспектов исследования объективной необходимости регулирования ЕМ, необходимо, на наш взгляд, предварить определением последствий монопольной власти естественной монополии. Несмотря на то, что в рассматриваемом нами случае монополия является «естественной» в том смысле, что она представляет собой рыночную структуру, минимизирующую издержки, она всё же обладает монопольной властью, то есть, может устанавливать цену на свою продукцию выше предельных издержек. Причём, чем менее эластичен спрос на продукцию естественной монополии (а он зачастую менее эластичен, чем на другие товары), тем большей монопольной властью она обладает.
Характерной чертой подхода к проблемам издержек монопольной власти в неоклассической школе является то, что анализ ведётся в терминах сравнения между существующей ситуацией и совершенной конкуренцией.
А.Бузгалин и А.Колганов [38, С.88, 97] справедливо отмечали, что «Economics» грешит редукционизмом, стремлением объяснить качественно новые феномены, как разновидность хорошо изученных старых или как исключение из правил". Так, введен термин "несовершенной конкуренции" по сути, как некоторое исключение из господствующей модели совершенной конкуренции, причем задачей является как раз восстановление этого "совершенства". Между тем, для рынка на протяжении всего 20 века правилом является господство сложной системы новых отношений (влияние монопольных структур, государства и т.п.), видоизменяющих природу конкуренции всюду, во всех сегментах мирового хозяйства... Вводный курс микроэкономики (в рамках Economics) фактически рассматривает рынок образца 19 - начала 20 вв., макроэкономики - середины нашего столетия.
В рассматриваемой нами ситуации естественной монополии совершенная конкуренция представляется не такой уж идеальной (в смысле желательной) ситуацией. Из-за больших постоянных издержек (и по другим выше выявленным причинам) в условиях естественной монополии кривая спроса пересекает кривую средних издержек в точке, где средние издержки всё ещё понижаются. Очевидно, что было бы нецелесообразно иметь ряд фирм в такой отрасли, потому что, разделив рынок, каждая фирма была бы отжата влево вверх по понижающейся кривой средних издержек, оборудование использовалось бы не полностью, в результате чего издержки на единицу продукции и, следовательно, тарифы были бы высоки.
Используя своё исключительное положение, монополист объективно стремится к получению выгод и преимуществ за счёт потребителей.
При совершенной конкуренции цена бы установилась на уровне Ра (где Р=МС). При данной цене убытки монополии будут равны площади прямоугольника PAPGGA.
Монопольная же цена Рв определяется по принципу MR = МС. В точке В естественная монополия получает прибыль в размере площади прямоугольника PBBFPF.
Специфической особенностью естественной монополии является то, что установление цены на уровне конкурентной (Ра) на длительное время вынудит монополиста остановить производство, такая цена не покрывает средних полных издержек фирмы.
У естественных монополий высокие постоянные и низкие предельные издержки, поэтому ценообразование по предельным затратам приводит к их убыточности.
Многие исследователи отмечают, что если предприятие не ощущает конкурентного давления, стремление к максимизации прибыли существенно ослабевает, рыночная власть реально проявляется не в увеличении прибыли, а в раздувании затрат [41, Т.2, С.204]. Такое поведение, очевидно, характерно для современных росий-ских монополий. Ю.Ольсевич [160, С.26] отмечал: «Как показал Чемберлин, основное проявление монополии - вовсе не в завышении прибыли, а увеличении издержек (по сравнению с состоянием конкуренции). В условиях достаточно высокой монополизации (как это имеет место в России) цены растут не вследствие завышения прибылей, а вследствие увеличения издержек, обусловленного одновременным падением эффективности и ростом заработной платы».
Высокий уровень налогообложения (в частности прибыли), ставшая обычной практика неплатежей принуждают монополию реализовывать своё положение на рынке не через максимизацию прибыли, а через максимизацию валового дохода, то есть через возможно большую компенсацию высоких затрат (прежде всего на заработную плату). Это приводит к тому, что монопольный эффект реализуется в точке Е (см. рис.5), соответствующей максимуму валового дохода, который определяется точкой пересечения кривой предельных издержек оси OQ (т.е. когда MR = 0), а не максимуму чистой прибыли, как в точке В (MR = МС). В точке Е эластичность спроса равна 1. Возможно, сочетание политики увеличения прибыли и компенсации необоснованных издержек. Тогда интересующая нас точка займёт промежуточное положение между В и Е. Но в любом из рассматриваемых случаев эту точку определит монополист, изменяя объёмы реализации своей продукции.
Как было сказано, для неоклассической школы характерен подход к проблемам издержек монопольной власти через сравнение между существующей ситуацией и совершенной конкуренцией (общественной выгодой при установлении цены в условиях совершенной конкуренции и в условиях монополии). В настоящей работе базой для сравнения выбрана цена, установленная на уровне предельных издержек. Однако, объясняется это не тем, что на данном уровне устанавливаются цены в условиях совершенной конкуренции, а общим принципом экономической эффективности, согласно которому, если цена какого-либо блага не равна предельным затратам его производства, то цена не будет подавать правильных сигналов потребителям и производителям, чтобы оптимальное количество блага было запрошено и произведено [41, T.I, С.137].
Построим графическую модель общественных издержек10 (через анализ излишков потребителя и производителя) установления естественной монополией монопольной цены. Подобный анализ в отличие от анализа случая общих чистых убытков от монопольной власти имеет некоторую специфику и до сих пор нами в экономической литературе не встречался.
Модели государственного регулирования естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой
Признаки ЕМ предопределяют необходимость регулирования и выбор механизмов (в том числе целей, способов, средств и форм использования средств) регулирования.
Положение экономической теории о необходимости государственного вмешательства в деятельность ЕМ нашло своё отражение в экономической политике стран с развитой рыночной экономикой. Вернее, как выяснится в дальнейшем, следовало бы сказать наоборот: опыт регулирования ЕМ в странах с развитой рыночной экономикой получил теоретическое обоснование в создании и развитии теории естественных монополий.
Данный параграф нашей работы имеет целью обобщить уже имеющийся опыт проведения государственной экономической политики в отношении ЕМ в различных экономических системах. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой ЕМ контролируются государством и отношения в этих сферах регулируются самостоятельными законодательными актами. К отраслям, которые в большинстве стран регулируются как ЕМ, относятся: электроэнергетика, предприятия трубопроводного транспорта, железная дорога, телефонная связь, водопроводно-канализационное хозяйство.
Обобщение зарубежного опыта регулирования ЕМ, его использование с учетом особенностей российской действительности должно, на наш взгляд, оказать существенную помощь в этой новой для нашего государства сфере. При этом залогом успешного использования чужого опыта является критическое переосмысление, выражающееся, в частности, в адаптации к специфическим условиям новой среды и задачам современной экономической политики.
Для стран с развитой рыночной экономикой характерно, что системы ГР ЕМ складывались исторически раньше, чем зародилось антимонопольное (конкурентное) право. Например, в США судебная практика регулирования ЕМ началась в середине 19 века, органы по регулированию местных ЕМ появились в первые годы 19 века, то есть до создания Федеральной комиссии по торговле (1914г.). В других странах антимонопольное законодательство еще моложе, но регулирование ЕМ через отношения общественной собственности или через государственные контракты существовало задолго до него.
Как отмечал М.Фридмен [Friedman М. Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1962. P. 12. Цит. no: 147, C. 517], «к сожалению приемлемого решения проблем технологической монополии нет. Возможен лишь выбор из трех зол - частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства».
ЕМ - продукт исторического развития страны. И в каждой конкретной национальной экономике (в зависимости от протяженности территории страны, плотности населения, уровня технологического развития, уровня жизни населения, национальных традиций и, что называется, «менталитета»). Состояние ЕМ может быть характерно для различных отраслей, и системы регулирования могут выстраиваться по-разному. В зависимости от конкретного типа рынка, уровня развития экономики и господствующих в обществе традиционных взглядов на роль и возможности государства степень и формы государственного вмешательства оказываются различными. В развитых рыночных системах регулирование государства по отношению к ЕМ построено по-разному, но обычно выделяют три основи ых_способа регулирования ЕМ (некоторые авторы говорят о трех формах ограничительного воздействия государства на ЕМ или о трех вариантах решения проблемы ЕМ) [48, С.40; 68, С.8-9; 74, С.5; 141, С.87; 184, С.7;]:
1) создание специальных полномочных органов регулирования, в компетенцию которых входит контроль за деятельностью фирм, в первую очередь частных;
2) непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника;
3) конкурсный доступ на рынок (или регулирование через договорные отношения).
На взгляд автора, перечисленные варианты регулирования характеризуют скорее средства регулирования. Вернемся к приведенной в предыдущем параграфе модели механизма регулирования ЕМ (см. рис. 8). Поставленная цель регулирования ЕМ предполагает в дальнейшем выбор способов (методов) достижения целей, средств достижения целей, форм использования средств и осуществление воздействия субъекта регулирования (государства) на объект регулирования (субъект естественной монополии). Таким образом, в качестве способов (методов) достижения целей регулирования следует, очевидно, рассматривать методы прямого (включающего ценовое и неценовое регулирование) и косвенного регулирования ЕМ. Общим правилом при выборе прямых или косвенных методов регулирования экономики является использование косвенных методов регулирования при равновесном состоянии хозяйства и прямых методов - при его существенной несбалансированности. Следовательно, в случае ЕМ предпочтительны прямые методы регулирования. Перечисленные выше три основных средства регулирования могут быть использованы в различной форме.
История создания системы государственного регулирования естественных монополий в постсоциалистический период
Основные интересы перечисленных субъектов коротко можно охарактеризовать следующим образом.
Население. Заинтересовано в минимизации уплачиваемых тарифов, но в то же время в высоком качестве и надежности предоставляемых услуг, а также высокооплачиваемых рабочих местах.
Бизнес. Интересы бизнеса состоят помимо минимизации тарифов именно для бизнеса (в отсутствии перекрестного субсидирования за счет тарифов для предприятий), в их гибкости, надежном и полном обеспечении спроса на услуги ЕМ, прозрачности и стабильности тарифов, а также системы из формирования и утверждения.
Бюджетные организации. Их интересы в целом совпадают с интересами прочих потребителей услуг субъектов ЕМ (бизнес, население), однако, есть некоторые нюансы. В условиях недостаточного бюджетного финансирования, бюджетные организации заинтересованы в выделении себя в качестве отдельной группы потребителей с последующим применением перекрестного субсидирования затрат по ней на тарифы для прочих предприятий (бизнеса).
Субъекты ЕМ. Объективно заинтересованы в увеличении тарифов (так как в условиях достаточно низкой эластичности спроса на услуги ЕМ общая выручка увеличивается при росте цены), влиянии на государственные власти, сращивание с ними, закрытости системы ценообразования, улучшении финансовых результатов, привлекательных для кредиторов и инвесторов. При сохранении тарифа на неизменным уровне появляется заинтересованность в снижении издержек.
Государство. Государство берет на себя функцию регулирования ЕМ, провозглашая принцип учета интересов всех названных сторон. Оно заинтересовано в развитии субъектов ЕМ, поскольку: 1) они являются базой функционирования всей экономической системы страны; 2) развитие ЕМ влияет на занятость населения и уровень жизни; 3) ЕМ являются одним из основных налогоплательщиков. В тоже время, плата за услуги ЕМ является существенной нагрузкой на бюджеты граждан, поэтому с приближением различного рода выборов становятся чуткими проводниками интересов населения (особенно в части сдерживания тарифов для населения), после проведения выборов интересы населения, как правило, перестают быть главенствующими для государственной власти. В этом неоднократно приходилось убедиться гражданам России в течение последних «демократических» лет.
Как отмечает О.В.Коломейченко [48, С.8], «минимизация тарифов на услуги ЕМ, в которой заинтересованы население и администрация Субъектов Федерации, является задачей тактической, а не стратегической. Стратегической же задачей является достаточный, высокоэффективный, опережающий уровень развития ЕМ. Учитывая, что выборы глав Субъектов Федерации происходят, как правило, через четыре года, объективно складываются предпосылки превалирования краткосрочных задач, обеспечение стратегических задач (особенно по локальным ЕМ) возможно только законодательным путем».
Российское государство, несмотря на свою слабость, не расстается с избыточными функциями, взятыми на себя еще в период «социализма». Это касается социального обеспечения и предоставления льгот. Федеральным законодательством установлены льготы по оплате услуг субъектов ЕМ (это касается связи, железной дороги, речных портов, локальных ЕМ в жилищно-коммунальном хозяйстве). Государство, не выделяя в своих бюджетах достаточных финансовых ресурсов для обеспечения предоставленных льгот, а также финансирования бюджетных организаций, заинтересовано в продолжение применения перекрестного субсидирования внутри субъектов ЕМ. Необходимо, к тому же иметь в виду, что интересы государственных властей разного уровня зачастую не совпадают.
Становление системы регулирования ЕМ в России (история). Формирование субъектов регулирования (органов регулирования) естественных монополий в России.
В советской экономике все цены, в том числе и на товары и услуги естественных монополий, устанавливались в плановом порядке. Переход к рыночной экономике сделал актуальной проблему определения сферы необходимого ценового регулирования и методов регулирования. В 1992-1993гг. в России была осуществлена попытка ценового регулирования всех предприятий- монополистов, включенных в Реестр монополистов, согласно Постановлению Правительства «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий- монополистов в 1992-1993 годах» [12]. Она привела к негативным результатам. В частности, система регулирования цен стимулировала предприятия не к снижению стоимости продукции, а к росту издержек и цен; снижению заинтересованность в расширении выпуска и повышении качества продукции; финансовому ущемлению интересов производителя и поощрению спекулятивной деятельности перкупщиков-посредников; отставанию регулирования по времени от реальных экономических процессов; снижению налоговых поступлений в бюджет и др. [185]. Данное регулирование было крайне формальным, основанным на ограничении нормы рентабельности и необходимости декларировать цены (тарифы) всеми предприятиями- производителями продукции, являющимися монополистами, но это не предотвратило стремительного роста цен на их продукцию и услуги, в том числе реализуемую через посредников. Таким образом, на практике в 1992-1993 гг. ценовая политика в России была наиболее либеральной. Затем она становилась все более зависимой от государства.
Следствием отрицательного опыта ценового регулирования 1992-1993гг. стал пересмотр подхода государства к регулированию монопольных цен. В 1994 году реформаторское крыло правительства стало уделять большое внимание проблемам регулирования ЕМ не только в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях, а в первую очередь, стремясь ограничить круг регулируемых цен.
Фактически, в России вопреки урокам истории, либерализация экономики в 1992г. была проведена повсеместно, затронув, в том числе и естественные монополии (энергетика, связь, порты, аэропорты). Сложилась парадоксальная ситуация, несмотря на экономический кризис, естественным монополиям была предоставлена гораздо большая свобода, нежели это принято в странах с развитой рыночной экономикой. При этом то, что многие российские ЕМ в той или иной форме находятся в собственности государства, на практике не означает наличие необходимого регулирования и даже контроля, так как не созданы механизмы воздействия государства на коммерческие госпредприятия, мотивация деятельности которых - получение прибыли, то есть такая же как у частных предприятий.
