Содержание к диссертации
Введение
1. Естественная монополия (ЕМ): основные подходы к определению, формы и методы ее регулирования 9
1.1. Понятие естественной монополии, его генезис, альтернативные взгляды 9
1.2. Регулирование ЕМ: институциональный аспект 18
1.3. Проблемы реформирования электроэнергетической отрасли в России: теоретический аспект 45
2. Трансформация естественной монополии в экономике России: анализ основных проблем (на примере электроэнергетики) 54
3. Государственные институты: состояние и основные пути их развития 89
3.1. Опыт реформирования государственных институтов регулирования ЕМ в зарубежных странах 89
3.2 Анализ состояния институтов государственного регулирования ЕМ в России и проблемы их функционирования 105
3,3. Основные направления развития отраслевых институтов в электроэнергетике России 120
Заключение 128
Литература 137
Приложение 150
- Понятие естественной монополии, его генезис, альтернативные взгляды
- Регулирование ЕМ: институциональный аспект
- Трансформация естественной монополии в экономике России: анализ основных проблем (на примере электроэнергетики)
- Опыт реформирования государственных институтов регулирования ЕМ в зарубежных странах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время российское государство взяло курс на модернизацию и повышение эффективности функционирования всех элементов экономической системы и, в частности, электроэнергетики, относимой к отрасли естественной монополии (ЕМ).
Сегодня в электроэнергетике сложилась крайне тяжелая ситуация, связанная с техническим состоянием основных производственных фондов, темпами их обновления и динамикой инвестиций, что не только негативно влияет на эффективность функционирования экономики в целом, но и в ближайшей перспективе ставит под вопрос способность отрасли выполнять свою основную функцию -бесперебойного энергоснабжения потребителей. По этой причине в нашей стране на протяжении последних пяти лет происходит реформирование электроэнергетики, направленное на развитие в ней рыночных отношений.
Зарубежный опыт реформирования в этой области наглядно демонстрирует исключительно важную роль государства и его институтов, связанную с формированием в отрасли соответствующей институциональной среды. В этом случае, основной вопрос реформы отрасли заключается в том, сможет ли государство, исполняя роль принципала по отношению к агенту (ЕМ), посредством реализации своей регуляторной функции создать в ходе реформирования электроэнергетики соответствующую институциональную среду, которая обеспечит устойчивое ее функционирование и приток инвестиций.
В итоге, на сегодняшний день актуальными становятся вопросы, связанные с необходимостью теоретического обоснования увеличения участия государства в процессе создания устойчивой отраслевой институциональной среды, а также необходимостью использования позитивного зарубежного опыта в части развития соответствующих инструментов и институтов отраслевого регулирования.
2. Степень проработанности проблемы. Проблемы реформирования отраслей, относимых к ЕМ, выстраивание контрактных отношений между субъектом и объектом регулирования, формирование институциональной среды рассматри 4 вались в работах У. Баумоля, Дж. Стиглица, О. Уияьямсона, Э. Фуруботна, Р. Рихтера, Д. Стиглера, X. Демсеца и проч.
В отечественной экономической литературе подобная проблематика затрагивалась в работах В. Студенцова, А. Шаститко, Е. Кудряшовой, Е. Корольковой, Н. Розановой, В. Кудрявого, Г. Кутового, А. Алексеева, Е. Малинниковой, О. Осипенко и проч.
Основная часть работ, представленных отечественных авторов, затрагивает лишь анализ специфики функционирования и регулирования ЕМ. Только небольшая часть исследований таких авторов, как А. Шаститко, Н. Розановой, В. Кудрявого, касается вопросов формирования институциональной среды в отраслях, относимых к ЕМ, и изменения функций и инструментов государственного отраслевого регулирования.
Теоретическая актуальность выбранной темы определила цель и задачи диссертационного исследования.
3. Цель и задачи исследования. Цепью диссертационного исследования является теоретическое обоснование повышения роли государственного регулирования в процессе реформирования ЕМ и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
• определение сущности ЕМ, а также рассмотрение альтернативных взглядов на ее природу; анализ основных институциональных состояний взаимодействия ЕМ и субъекта регулирования, выявление их различий и ограничений; рассмотрение базовых теоретических подходов к проблеме государственного регулирования ЕМ в электроэнергетике в процессе ее реформирования;
• исследование основных преимуществ и недостатков реализуемой в нашей стране концепции реформирования электроэнергетики, выявление основных проблем отрасли и причин их появления;
• изучение роли государства и его институтов в процессе реформирования электроэнергетики, а также анализ основных противоречий, возникающих в связке отношений принципал (государство) - агент (ЕМ); • анализ зарубежного опыта реформирования основных инструментов государственного регулирования электроэнергетики, комплексный анализ действий государства, направленных на формирование устойчивой отраслевой институциональной среды; анализ состояния и проблем функционирования отраслевых институтов в нашей стране;
• обоснование повышения роли государственного регулирования и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды.
4. Теоретической и методологической основой диссертационного исследова ния являются труды зарубежных и отечественных экономистов по институцио нальным проблемам, связанным с реформированием отраслей, относимых к ЕМ, нормативно-правовые документы, касающиеся функционирования отрасли элек троэнергетики, концепция реформирования отрасли, официальные статистиче ские сборники Федеральной службы по статистике, материалы Всероссийских совещаний энергетиков, внутренние документы и внутренняя отчетность ОАО РАО «ЕЭС России». Основные результаты диссертационного исследования были получены с использованием методов сравнения, аналогии, а также индукции и дедукции.
5. Рабочей гипотезой диссертационного исследования является предположение о смещении направляющих функций реформирования отрасли от принципала (государства) к агенту (ЕМ), имеющему слабые стимулы по реформированию и развитию отраслевой институциональной среды, а также необходимости повышение роли государственного регулирования отраслевых институтов.
6. Объектом диссертационного исследования являются отраслевые институты и инструменты государственного регулирования, в процессе их трансформации при формировании конкурентных отношений в отрасли. Предметом исследования является механизм реализации государственных (общественных) интересов в процессе реформирования электроэнергетики. Работа выполнена в соответствии с Паспортом специальностей ВАК (экономические науки) п. 1.4. Ин б ституциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформация социально-экономических систем. 7. Научная новизна. В представленном диссертационном исследовании впервые с позиции институциональной экономической теории дана оценка роли государства и его институтов в процессе реформирования отрасли электроэнергетики в России, обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды, определены основные направления развития отраслевых институтов на ближайшую перспективу. Основные результаты, определяющие научную новизну диссертационного исследования, состоят в следующем:
• систематизированы основные подходы к определению сущности ЕМ (технологический подход, подход с позиции теории состязательных рынков, институциональный подход), выявлены основные достоинства и ограничения каждого из них;
• проведен комплексный анализ существующей концепции реформирования отрасли; обозначена проблема смещения основных направляющих функций по разработке и реализации концепции реформирования от принципала (государства) к агенту (ЕМ), которая в перспективе ведет к формированию в отрасли дефицита основных регулирующих институтов;
• определены негативные последствия, связанные со смещением основных функций реализации реформы от принципала к агенту:
- низкие темпы обновления нормативной отраслевой базы;
- отставание развития основных институтов защиты конкуренции, та рифного регулирования, технической отраслевой политики;
- неразвитость системы негосударственных институтов;
- отсутствие системного подхода к проблеме привлечения в отрасль инвестиций.
• обобщен зарубежный опыт создания и развития институтов государственного регулирования в процессе реформирования отрасли электроэнергети 7, ки; проведен анализ состояния большинства институтов регулирования в отечественной электроэнергетике, выявлены их проблемы; обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды и выработаны рекомендации по развитию основных отраслевых институтов.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
сущность ЕМ невозможно однозначно определить в рамках одного из существующих научньгх подходов. Каждый этап развития экономической теории предполагает принципиально новый подход и объяснение данному феномену, не отрицая уже существующие научные подходы; институциональный подход дает исследователю адекватный инструментарий при анализе ЕМ в процессе ее реформирования;
набор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, в которой она функционирует. При этом учет таких явлений как асимметрия информации, а также возможность оппортунистического поведения как субъекта, так и объекта регулирования являются обязательными условиями при анализе специфики их взаимодействия и определении направлений дальнейшего реформирования ЕМ;
основным недостатком реализуемой концепции реформирования ЕМ в электроэнергетике в нашей стране является смещение управляющих функций от принципала (государства) к агенту (ЕМ); главной проблемой реформирования ЕМ в электроэнергетике в настоящее время является значительное запаздывание развития отраслевых институтов относительно происходящих в отрасли процессов трансформации отношений между хозяйствующими субъектами;
достижение поставленных целей и задач реформирования ЕМ в электроэнергетике требует последовательных шагов принципала в направлении комплексного развития отраслевой институциональной среды, включая ин 8 " .
статуты защиты рынка, тарифного регулирования, технической отраслевой политики, а также системы негосударственных институтов.
9. Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы государ ственными органами при разработке мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование отрасли электроэнергетики, а также при разработке концепции реформирования других отраслей экономики, относимых к ЕМ. Теоретические положения, обоснованные автором, могут быть использованы в преподавании некоторых тем учебных курсов Экономической теории и Институциональной экономики. 10. Апробация результатов исследования. Тезисы диссертационной работы обсуждались на Всероссийском совещании представителей электроэнергетики
(21-22.04.2006), а также подробно изложены в следующих работах автора:
1. Акулов А.В. Реформирование электроэнергетики России: краткий анализ концепции реформирования отрасли // ЭКО, 2005, №6. С.44-53; - 0,6 п.л.
2. Акулов А.В. Анализ проблем энергетического комплекса Республики Карелия на этапе начала процесса реформирования отрасли // Проблемы региональной экономики. Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.6. - Петрозаводск, 2005. С.48-57, 0,7 п.л.
3. Акулов А.В. Проблемы государственного регулирования естественных монополий в процессе их трансформации (на примере отрасли электроэнергетики) // Проблемы региональной экономики (Глобализм и регионализм: диалектика, противоречия, проблемы и перспективы). Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.7. - Петрозаводск, 2006. С.70-77, 0,5 п.л.
Понятие естественной монополии, его генезис, альтернативные взгляды
В экономической теории для описания состояния ЕМ используются следующие основные признаки: отсутствие конкуренции со стороны других экономических субъектов; отсутствие товаров субститутов на производимый товар или услугу; существенное снижение издержек на единицу продукции в силу технологических особенностей производства. Однако в условиях поступательного развития экономической теории все вышеперечисленные признаки не полно описывают такое многогранное явление, как ЕМ. В настоящее время можно выделить три альтернативных подхода к определению ЕМ: с позиции технологического подхода, основывающегося на рассмотрении феномена ЕМ в качестве производственной функции; с позиции теории состязателвных рынков, связанной с определением ЕМ с точки зрения субаддитивности издержек; с позиции институционального экономического подхода, основывающегося на рассмотрение ЕМ с позиции теории контрактов.
Рассмотрим каждый из этих подходов более подробно. В рамках технологического подхода можно дать следующее определение ЕМ: «...[естественная монополия - это] производство, при котором экономия от масштабов производства столь существенна, что одна единственная фирма может обслуживать рынок с меньшими издержками на единицу продукта, чем две или три фирмы»1. Основоположником данного направления в экономической теории был А. Курно, который впервые проанализировал состояние ЕМ применительно к ситуации установления контроля над использованием природных ресурсов. Введенный автором термин закрепил представления о ЕМ как монополии на природные ресурсы (природные ресурсы исторически были первыми объектами установления монопольного контроля). Однако с дальнейшим развитием экономической теории и более детальным анализом данного феномена, понятие ЕМ приобрело некоторую условность и вскоре было наполнено другим содержанием.
Сегодня в рамках технологического подхода предполагается, что использование некоторых технологий предусматривает существенную экономию от масштаба или разнообразия. При этом, если применяемая технология такова, что долгосрочные средние и предельные издержки снижаются с увеличением объемов выпуска продукции (или объемов оказания слуг), то в этом случае хозяйствующий субъект может удовлетворить рыночный спрос с более высокой эффективностью, нежели, чем несколько более мелких производителей. Возрастающая отдача от масштаба и разнообразия возникает в связи со значительными первоначальными инвестициями в основной капитал, при этом величина инвестиций в оборотный капитал остается крайне незначительной. В этом случае только единственный производитель при прочих равных условиях может обеспечить меньшие издержки при росте объемов производства; если же число производителей превышает одного, то это ведет к неэффективному использованию ресурсов.
Технологический подход наглядно описывает поведение ЕМ в экономической системе с помощью математического и графического инструментария (прежде всего кривых спроса, предложения, а также кривых средних и предельных издержек). При этом у него есть и слабые места. Например, при формулирований основных выводов технологический подход не учитывает возможность многопродуктового производства у ЕМ. Помимо этого, технологический подход основывается на предположений, что в экономической системе существует единственная технология для производства, использование которой обеспечит эффективное производство в масштабах всей отрасли. Однако с учетом непрерывного влияния на экономическую систему технологического прогресса данный аргумент, как правило, со временем утрачивает свою силу. В этом огучае такое производство может быть замещено другим методом, обеспечивающим более низкие издержки и не требующим значительных капитальных затрат. Более того, теория о том, что экономия от масштабов производства подразумевает ситуацию, когда один единственный хозяйствующий субъект может обслуживать рынок с более низкими издержками, чем несколько - это ситуация, относящаяся к сфере экономической статики, предполагающая постоянство спроса и предложения. В действительности же, если рассматривать динамическую модель, то для того, чтобы непрерывно выполнять свои функции в условиях постоянно меняющихся параметров рынка, необходимо многократное дублирование существующих процессов у ЕМ, что зачастую является экономически нецелесообразным.
Некоторые из вышеперечисленных недостатков были успешно преодолены в рамах теории состязательных рынков.
Теория состязательных рынков рассматривает феномен ЕМ с позиции субаддитивности ее издержек; «...отрасль представляет собой естественную монополию, если при всех уровнях выпуска функция издержек фирмы является суб-аддитивной» 2. В этом случае акцент в определении ЕМ делается на издержки производства; если у нескольких фирм, производящих в сумме заданный объем товаров или услуг в масштабах отрасли, издержки всегда будут выше, чем у одной единственной фирмы, то такое состояние можно отнести к ЕМ. Вышеприведенные концепции, объясняющие феномен ЕМ, близки, но не идентичны. Особенно различия очевидны, когда рассматриваются действующие многопродуктовые ЕМ, которые при производстве имеют различные эффекты, связанные со снижением издержек за счет экономии от совместного производства.
Анализируя оба выперечисленных подхода, необходимо сделать следующее существенное замечание; существование ЕМ в отрасли может быть и не связано с наличием экономии на масштабах производства или с явлением субаддитивности издержек. Так, на определенных этапах развития экономических отношений в большинстве развитых стран по причине неразвитости транспортной системы и прочих инфраструктурных объектов существовало множество локальных ЕМ. В настоящее же время в условиях развития объектов инфраструктуры многие из них разрушены. Более того, некоторые авторы, исследуя феномен ЕМ, отмечают, что «...при определенном уровне спроса производство одной фирмой будет обходиться дешевле, чем производство того же выпуска двумя и более фирмами... с увеличением эюе спроса эффективное производство может потребовать роста числа фирм»3. Помимо этого технологический подход к определению ЕМ, а также подход с позиции теории состязательных рынков имеют один существенный недостаток - они оперируют идеализированными моделями и не учитывают существующих в любой экономической системе трансакционных издержек, а также таких явлений как асимметричность информации и оппортунистическое поведение хозяйствующих субъектов.
Регулирование ЕМ: институциональный аспект
ЕМ и естественно-монопольные виды деятельности уже по определению требуют регулирования со стороны государственных институтов. Существует два основных подхода к определению государственного регулирования ЕМ -неоклассический и институциональный. Регулирование ЕМ с позиции неоклассической теории можно определить как «...вмешательство государственных органов в работу рыночных механизмов с целью корректировки поведения ры-ночных агентов, а следовательно, и результатов работы рынка» . Регулирование ЕМ с позиции институционального подхода определяется как «.. .долговременный контракт между государством и хозяйствующим субъектом, занимающимся специфической деятельностью» . С одной стороны в рамках данного контракта ЕМ получает право на осуществления специфичной деятельности (например, в случае с электроэнергетикой - право производства, передачи и сбыта энергии), а с другой - государственным институтам предоставляется право регулирования данной сферы деятельности хозяйствующего субъекта, изъятия монопольной прибыли и установления приемлемых цен на продукцию (услуги). Такой подход к понятию регулирования ЕМ в рамках институционального подхода имеет свое обоснование. Регулирование ЕМ осуществляется преимущественно посредством введения государством (принципалом) ограничений на допустимый размер прибыли, получаемой объектом регулирования. В итоге, это приводит к размыванию прав собственности (в данном случае речь идет о праве собственности на доход)1 , которое перестраивает ожидания экономического агента, снижает для него ценность производимого продукта, а следовательно, меняет и условия обмена. Главный выигрыш от такого рассредоточения правомочий заключается в том, что экономические агенты получают возможность специализироваться в реализации того или иного частичного правомочия. Перераспределение прав в соответствии с относительными преимуществами, которые имеет каждый из участников хозяйственного процесса в каком-то виде деятельности, повышает общую эффективность функционирования экономической системы. Отсюда регулирование молено трактовать как контракт между государством и фирмой, который способствует наиболее полной реализации частичных правомочий экономических агентов. Данный контракт является добровольным и соответствует интересам обеих сторон. Посредством него государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая получается в некоторых отраслях в силу естественных условий их организации, поступает потребителям в форме дохода от снижения цен, а ЕМ, в соответствии с контрактом получает доступ к специфическим ресурсам или особому виду деятельности, и главное, полную или частичную защиту от конкурентов.
В итоге можно выделить следующие причины необходимости государственного регулирования ЕМ11:
существует необходимость устанавливать цены на продукцию ЕМ на уровне, позволяющем потребителям также извлекать выгоды от экономии на масштабах производства;
специфичность оказываемых ЕМ услуг или производимого продукта, от которого потребителю довольно трудно отказаться в длительном периоде;
наличие значительных для экономической системы внешних эффектов функционирования ЕМ;
специфичность сферы деятельности ЕМ, являющихся, как правило, базовыми отраслями экономики, определяющими динамику основных ее макроэкономических показателей (уровень инфляции, занятость, темп роста производства и т.д.).
В настоящее время в экономической литературе выделяют два направления теории регулирования ЕМ: позитивное и нормативное. Позитивное направление предполагает, что существенной чертой регулирования является то, что оно перераспределяет доходы в обществе, создавая тем самым как «победителей», так и «побежденных». Рамки данного подхода намного шире проблемы регулирования ЕМ, поскольку он затрагивает и вопросы создания регулирующих органов, их функций и т.д. Нормативный подход в теории регулирования ЕМ более узкий и предполагает рассмотрение ситуаций, когда ЕМ, согласно действующему законодательству, должна подлежать государственному регулированию. В дальнейшем, при анализе состояния институтов регулирования ЕМ, определении основных направлений их развития автором будет использоваться инструментарий обоих подходов.
На практике государственное регулирование ЕМ может принимать различные формы. Различают как минимум три формы государственного регулирования: структурное регулирование. Данное регулирование определяет, каким хозяйствующим субъектам предоставляется право на участие в определенных видах деятельности, определяет набор и функции регулирующих институтов; регулирование поведения (иногда его называют ценовым регулированием); регулирование через систему технических стандартов.
Каждая из вышеперечисленных форм подразумевает использование как прямых, так и косвенных методов регулирования со стороны существующих институтов в зависимости от поставленных целей и задач (экономическая эффективность, надежность, социальная справедливость и проч.). Основным ориентиром для постановки целей и задач в теории регулирования является критерий оптимальности. Согласно критерию, предложенному Р. Виллихом и признаваемому всеми экономистами «.. .социально-оптимальным результатом регулирования ЕМ является результат, который обеспечивает наибольший суммарный излишек потребителя и ЕМ» .
В неоклассической экономической теории суммарный излишек потребителя максимизируется при цене, обеспечивающей равенство предельных издержек и спроса (ЕМ в этом случае будет убыточной и должна субсидироваться государством). Оптимальным для ЕМ будет такой уровень цены, при котором будет обеспечено равенство средних издержек и спроса (потребитель же в этом случае будет нести весь груз потерь от существования монопольных цен). Государственное регулирование ЕМ будет представлять собой установление цены на услуги ЕМ между этими двумя полярными состояниями.
Однако неоклассический подход к проблеме регулирования субъекта ЕМ рассматривает идеальные условия функционирования экономической системы без учета трансакционных издержек и наличия в экономической системе асимметрии информации между субъектом и объектом регулирования, а значит и возможности его оппортунистического поведения.
Трансформация естественной монополии в экономике России: анализ основных проблем (на примере электроэнергетики)
Отрасль электроэнергетики является базовой отраслью экономики любой страны. В России она включает тепловые (ТЭС), гидравлические (ГЭС) и атомные станции (АЭС) суммарной установленной мощностью около 219 ГВт , из которых 68% приходится на ТЭС, 21% - на ГЭС, а 11% - на АЭС (см. приложение 1).
Одной из особенностей отечественной электроэнергетики в настоящее время является доминирование в ней одной вертикально-интегрированной компании - ОАО РАО «ЕЭС России», на долю которой приходится более 70% всей установленной электрической мощности станций России, примерно столько же суммарного объема производства и более 90% всех системообразующих линий электропередач, Таким образом, в первом приближении мы можем утверждать, что отрасль электроэнергетики в нашей стране в координатах рынок - монополия по формальным признакам ближе к последнему состоянию. Причем, в рамках данного хозяйствующего субъекта существует совмещение как потенциально конкурентных - производства и реализации, так и естственно-монопольных видов деятельности - передачи электроэнергии (а также теплоэнергии) конечным потребителям. Это дает нам возможность в дальнейшем при анализе не проводить различия между концептуальными проблемами, касающимися отдельного хозяйствующего субъекта и отрасли в целом.
Существующая в настоящее время структура отрасли сформировалась в период ликвидации государственной системы управления экономикой и приватизации государственной собственности. В ходе проведения акционирования в отрасли удалось сохранить государственный контроль над большей частью региональных энергетических компаний. При этом в состав вновь образованного акционерного общества ОАО РАО «ЕЭС России» не вошли ГУЛ «Татэнерго», ОАО «Башкирэнерго», ОАО «Новосибирскэнерго», а таюке ОАО «Иркутскэнерго». Однако, несмотря на это, по мнению А.Ф. Дьякова а...именно акционировавниє и последующая приватизация отрасли позволили сохранить вертикаль управления единой энергетической системой России как единого технологического комплекса».46 В этот лее период были образованы первые институты государственного регулирования ЕМ - Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Министерство промышленности и энергетики РФ, а также законодательно утверждены основные нормы и правила, определяющие инструменты их регулирования.
Как уже было отмечено ранее, в координатах институциональной экономической теории взаимодействие регулятора и ЕМ представляет собой симбиоз отдельных элементов второго и четвертого институционального состояния. Причем, такой симбиоз дискретных институциональных состояний с позиции функционирования ЕМ и ее трансформации имеет как очевидные плюсы, так и минусы. В настоящее время основными минусами существующей системы взаимодействия являются как низкая эффективность работы ЕМ, так и неспособность государства как собственника обеспечить в существующих условиях расширенное ее воспроизводство; основными же плюсами являются возможность как прямого, так и косвенного воздействия на динамику тарифов ЕМ, а также возмолс-ность сделать процесс трансформации ЕМ и переход к энергорынку менее болезненным и управляемым.
На протяжении последних 15 лет в нашей стране происходило постоянное изменение в институциональной среде функционирования ЕМ: принятие новых нормативных актов, эволюция институтов регулирования, изменение их функций, а также регулирующей роли. Ниже попытаемся в первом приближении рассмотреть основной срез - совокупность институтов, определяющих работу ЕМ, а также выявить и проанализировать основные проблемы ее трансформации и роль государственных институтов в данном процессе.
В настоящее время основным тарифным регулирующим институтом для электроэнергетики является Федеральная служба по тарифам России (далее ФСТ РФ). Этот регулирующий институт был создан в 1992 году для обеспечения сбалансированности тарифных интересов ЕМ и потребителей. В 1994 году ФСТ РФ стала формально независимой от других органов исполнительной власти. Однако ее ни в коем случае нельзя считать подлинно независимым органом тарифного регулирования (наподобие тех органов регулирования, которые существуют в развитых странах). Более того, в последнем положении о ФСТ РФ однозначно указывается на то, что данный институт регулирования является органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственное регулирование тарифов. Таким образом, являясь составным элементом исполнительной вертикали власти, данный институт зачастую имеет довольно слабые стимулы к поиску сбалансированности интересов потребителей и ЕМ и довольно сильные к решению поставленных политических задач.
В компетенцию ФСТ РФ входит не только функция установление тарифов на услуги ЕМ, но и нормотворческая функция, а таюке функция соответствующего методического сопровождения48. В своей деятельности этот институт прежде всего опирается на закон «О естественных монополиях», действующие нормативные акты в отраслях ЕМ (например, закон «Об электроэнергетике», закон «О государственном регулировании цен (тарифов) на электрическую энергию в Российской Федерации» и проч.), а таюке значительный массив подзаконных и ведомственных актов.
На уровне субъектов РФ функционируют региональные тарифные службы (РТС), которые устанавливают тарифы на региональном уровне в рамках существующих предельных уровней тарифов, а также сценарных условий, задаваемых ФСТ РФ. Поскольку РТС входят в структуру исполнительных органов власти субъектов РФ, то они также в большей степени сконцентрированы на решении поставленных администрацией субъекта РФ конкретных политических задач, связанных с динамикой конечных цен на продукцию и услуги локальных ЕМ. Такой перекос интересов в системе тарифного регулирования отрасли электроэнергетики закономерно приводит нас к проблеме, обозначенной нами в первой главе диссертационного исследования, а именно - формированию ограниченно-рационального поведения как со стороны регулирующих институтов, так и ЕМ. (в случае с ЕМ это закономерно, поскольку режим регулирования тарифов в нашей стране напрямую зависит от информации о планируемой структуре издержек, прибыли и т.д., получаемой напрямую от объекта регулирования). Су-, шествование такой тесной связи между тарифным регулятором и государством создает определенные дополнительные ограничения, оказывающие в целом негативное влияние на процесс реформирования отрасли.
Еще одним институтом регулирования ЕМ в нашей стране является Федеральная антимонопольная служба России (далее ФАС РФ)49. Началом функционирования антимонопольного институтов в нашей стране послужило принятие федерального закона от 22.03.1991 №948 «О конкуренции и ограничении монополистической конкуренции на товарных рынках» . В своем первоначальном виде этот нормативный документ в большей части копировал существовавшие в то время западные модели антимонопольного регулирования. При этом необходимо отметить, что на начальном этапе своего развития созданные в нашей стране антимонопольные институты, в отличие от других институтов государственного регулирования экономики, получили очень мощный импульс для развития и в дальнейшем изменялись довольно быстро и гладко - с наименьшим сопротивлением со стороны формирующихся и развивающихся финансово-промышленных групп. В первом приближении можно выделить несколько основных этапов эволюции антимонопольного законодательства в нашей стране.
Опыт реформирования государственных институтов регулирования ЕМ в зарубежных странах
Первые шаги по реформированию электроэнергетики за рубежом начались около 16 лет назад. Толчком к этому послужило множество причин, главные из которых связаны как с общим техническим прогрессом - за счет внедрения новых технологий производства электроэнергии эффект масштаба, необходимый для эффективной генерации, который раньше давала только ЕМ, потерял былую значимость при принятии решения по строительству новых мощностей, так и экономическими - ЕМ мешала развитию внутриотраслевой конкуренции, что, как правило, вело к неэффективному использованию ресурсов, дефициту инвестиций, высокому уровню конечных тарифов для потребителей.
Необходимо отметить, что в каждой отдельно взятой стране ставились разные цели реформирования электроэнергетики . Отметим лишь что большая часть из них была связана либо с необходимостью повышения эффективности работы отрасли, а следовательно, и снижения конечных тарифов, либо привлечением в энергетику частных инвестиций с закономерным снижением ответственности государства за финансирование строительства и поддержание работы энергетических мощностей.
Ниже попытаемся проанализировать опыт реформирования электроэнергетики в некоторых зарубежных странах, сделав основной акцент на роли государственных институтов в определении направления реформирования основных инструментов регулирования и структуры регулирующих институтов.
Наиболее интересным с точки зрения определения роли государства в процессе реформирования отрасли является опыт реформирования электроэнергетики в США. Существующая структура регулирования электроэнергетики в данной стране всегда была довольно сложной, поскольку хозяйствующие субъекты отрасли в большинстве штатов подпадают под юрисдикцию различных региональных регулирующих органов. В этих условиях особое значение в процессе реформирования электроэнергетики приобретает унификация действующих стандартов и условий72, определение основных рамочных ограничений проводимой реформы, а также основного вектора ее последующего развития.
На сегодняшний день основными регулирующими институтами отрасли являются Министерство энергетики США, которое занимается техническими аспектами развития энергетики, а также Федеральная комиссия по регулированию энергетики, сфера компетенции которой связана не только с установлением тарифов на услуги ЕМ (как, скажем, в нашей стране), но и с реализацией антимонопольной политики, а также реформированием институциональной среды отраслей ЕМ. Существование подобных взаимодополняющих институтов государственного регулирования на практике обеспечивает согласованность при проведении промышленной и конкурентной политики, направленной на развитие отрасли.
Базовыми нормативными актами, определяющими основные параметры функционирования энергетики в США, являются закон «О коммунальных компаниях холдингового типа» и закон «Об электроэнергетике» (Public Utility Holding Company Act and Electricity Act). Первым законом закрепляется система государственного контроля и регулирования крупных вертикально-интегрированных компаний, являющихся ЕМ, а также устанавливаются ограничения на совмещение потенциально конкурентных и монопольных видов деятельности в рамках отдельно взятого региона. Закон «Об электроэнергетике» регламентирует разделение полномочий между уровнями власти, а также сферу компетенции регулирующих институтов.
В период до начала 70-х годов XX века практически все предприятия электроснабжения в США являлись локальными ЕМ и имели монопольное право на деятельность, связанную с производством, транспортировкой и сбытом энергии. Общий подход к регулированию отрасли в тот период предусматривал, что локальная ЕМ в обмен на право поставлять энергию потребителям, должна была принять на себя обязательство снабжать всех потребителей в объеме их спроса при условии, что сами потребители готовы оплачивать электроэнергию по регу-лируемому тарифу .
После энергетического кризиса середины 70-х годов XX века государство начало делать последовательные шаги в направлении реформирования как структуры электроэнергетики, так и институциональной среды ее функционирования. Необходимо отметить, что в данном случае (как и в последующем) государство как принципал самостоятельно занималось разработкой концепции реформирования отрасли, а также внедрением и доработкой новых инструментов регулирования. Это позволило минимизировать издержки трансформации, а также избежать проявления оппортунистического поведения на основных этапах реформирования отрасли.
