Содержание к диссертации
Введение
1. Институт муниципальной собственности и его роль в территориальном хозяйствовании 16
1.1 . Социально-экономическая природа муниципальной собственности 16
1.2. Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности 49
2. Механизм муниципализации собственности в переходной экономике 70
3. Источники расширенного воспроизводства муниципальной собственности 95
3.1. Муниципальные займы как финансовый инструмент управления муниципальной собственностью 95
3.2. Система управления долями муниципалитетов в акционерных обществах 116
Заключение 131
Список использованных источников 144
- Социально-экономическая природа муниципальной собственности
- Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности
- Механизм муниципализации собственности в переходной экономике
- Муниципальные займы как финансовый инструмент управления муниципальной собственностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс разгосударствления собственности, как экономическая основа преодоления тоталитаризма, включает не только приватизацию государственной собственности, но и разграничение собственности между ее основными институциональными субъектами - федерацией, регионами и местными органами власти, ставшее исходными пунктом формирования муниципальной собственности. Существенная специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты предназначены для обеспечения производства общественных благ и услуг, потребность в которых возникает вследствие совместного проживания людей на данной территории. Это обусловливало непосредственное использование в условиях реального социализма объектов муниципальной"собственности местными Советами, хотя ее расширенное воспроизводство осуществлялось на основе централизованного
финансирования. В настоящее время дефицитность местных бюджетов вследствие кризисного состояния производства па территории не обеспечивает не только модернизации объектов инженерной и социальной инфраструктуры, но и их простого воспроизводства. К тому же осуществляется отбор неэффективных институтов в процессе функционирования муниципальной собственности, наиболее
распространенным среди которых является заниженная арендная плата за использование муниципальных помещений. Это создает проблему поиска новых источников расширенного воспроизводства муниципальной собственности на основе использования современных рыночных финансовых технологий и инструментов для решения долгосрочных задач социально-экономического развития регионов.
Муниципалитет является социально-экономическим образованием, в рамках которого сосредоточены объекты, специфика которых заключается в том, что их функционирование невозможно или нецелесообразно в рамках частного сектора. Это определяется, кроме экономических особенностей
муниципального хозяйства, также технологическими и социальными факторами. Поэтому в условиях высокой динамичности институциональной структуры переходной экономики процесс трансформации старых и создания новых институтов и экономических организаций, обеспечивающих достаточный уровень производства общественных благ и услуг для населения территории, приобретает особую значимость.
Прогноз долгосрочного социально-экономического развития муниципального хозяйства в условиях общего экономического кризиса должен основываться на максимальном использовании имеющихся потенциальных возможностей. Поэтому финансирование необходимых для реконструкции муниципального хозяйства инвестиций может быть осуществлено на основе эффективного использования имеющегося в муниципальном образовании потенциала - объектов муниципальной собственности.
Таким образом, особенности муниципальной собственности, отсутствие четко определенного институционального субъекта, нелигитимная ее приватизация, снижение эффективности функционирования и экономический кризис, обостряющий проблему финансирования общественного сектора муниципальной экономики, требуют углубления теоретических исследований сущности муниципальной собственности, ее субъектно-объектной структуры и разработки механизма функционирования, обеспечивающего ее расширенное воспроизводство.
Степень разработанности проблемы. Изучение институциональной природы экономических явлений в рамках современной экономической науки во все большей степени приобретает комплексный характер. Это связано с проявлением в реальной хозяйственной жизни возросшей взаимосвязанности уровня развития национальной экономики, а также региональной и муниципальной экономик с характером развития различных институтов, регулирующих хозяйственную деятельность индивидов, и особенно государства. Фундаментальный экономический анализ институтов
и экономических организаций осуществлен в рамках неоинституционального
направления Р.Коузом, Д. Нортом, О. Уильямсоном, К. Менаром.
В отечественной научной литературе институциональный анализ экономических процессов представлен работами Тамбовцева В.Л., Капелюшникова Р.И., Кокарева В.В., Шаститко А.Е., Малахова СВ.
Фундаментальные разработки по проблемам общественного сектора проведены Э.Б. Аткинсоном, Дж. Быокененом, Е.Н. Жильцовым, Ж.-Д. Лафеем, О.Ю. Мамедовым, М. Олсоном, Г. Таллоком, К. Эрроу, А. Сеном, Дж. Ю. Стиглицем, Л.И Якобсоном.
Среди зарубежных авторов, глубоко исследовавших экономическую и социальную природу городского хозяйства, можно выделить монографии М. Вебера и М. Фуджита.
Различные аспекты муниципальной собственности рассматриваются М. Алле, М. Гольдманом, Ю. Зарембо, З.С. Савасом и др. зарубежными авторами.
Среди научных работ, посвященных проблемам реформирования и развития муниципальной экономики, можно выделить исследования Андреевой Л.Ю., Гутнова А.Э., Занадворова B.C., Занадворовой А.В., Алимурзаева Г.Н., Руднева В., Чернышева М.А.
Основы экономической теории прав собственности были заложены в трудах западных ученых-экономистов Л. Мизеса, Р. Коуза, А. Оноре.
Методологические основы исследования природы, генезиса и реализации перераспределительных отношений в структуре отношений собственности и модели приватизационных процессов разработаны Капелюшниковым Р.И., Радаевым В.В., Бузгалиным А.В., Сидоровичем А.В., Шупыро В. и др.
Пути повышения эффективности использования муниципальной собственности выявлены Игнатовым В.Г., Игнатовой Т.В., Максимовым В.А., Ленской С.А, Сычевой Е., Семеновой Е., Степановой В . Юрковой С.
Однако недостаточность теоретического анализа обусловливает незавершенность процесса институционализации муниципальной собственности, что проявляется в отсутствии закона, регулирующего ее функционирование, неэффективном ее использовании, и требует создания теории муниципальной собственности. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная теоретическая разработка обусловили выбор темы, цель и основные задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе политико-экономического и институционального анализа сущности муниципальной собственности как социально-экономической предпосылки производства общественных благ, экономического механизма ее функционирования выявить направления эффективного использования ее различных элементов и определить источники расширенного воспроизводства на основе интеграции бюджетных и внебюджетных средств.
В соответствии с выдвинутой целью в диссертационной работе ставятся следующие задачи:
- выработать категориальное определение и выявить характеристики экономической природы муниципальной собственности в институциональном аспекте;
- проанализировать содержательную характеристику муниципального хозяйства как формы реализации муниципальной собственности;
- выявить сущностные черты муниципальных предприятий как организаций, обеспечивающих условия функционирования муниципального хозяйства;
- исследовать на основе историко-генетического анализа основные этапы институционализации муниципальной собственности в процессе разгосударствления;
определить способы приватизации объектов муниципальной
собственности, обеспечивающие повышение доходов местного
бюджета;
- выявить роль муниципальных займов как финансового инструмента управления муниципальной собственностью;
- смоделировать механизм управления долями муниципалитетов;
- проанализировать основные способы и направления привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов в муниципальную экономику в условиях экономического кризиса.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования является муниципальное хозяйство и его экономическая основа - муниципальная собственность с включением в ее структуру как собственности на факторы производства, так и прав собственности - долей муниципального образования в капитале различных фирм. Предметом исследования выступают отношения, характеризующие связи субъектов муниципальной собственности в условиях становления рыночных отношений в переходной экономике (на примере России), отражение их в особенностях формирующихся институтов.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные концепции и гипотезы ученых-экономистов, представленные в классических и современных произведениях неоинституционального анализа экономики, теории общественного сектора, в исследованиях, посвященных проблемам экономического развития муниципального хозяйства. Основой авторской концепции является трактовка процесса институционализации муниципальной собственности не с позиций раздела собственности между различными уровнями власти, а как процесса реального изменения поведения институтов местного самоуправления по повышению эффективности использования объектов и прав муниципальной собственности. В ходе разработки концепции были использованы положения марксистской теории собственности, экономики
общественного сектора, теории переходной экономики, теории институциональной экономики, проектные разработки региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти России.
В рамках диалектического и системного подхода при разработке предмета данного исследования были использованы такие общенаучные методы как логический, историко-генетический, структурно- функциональный, а также методы экономического исследования - категориальный, субъектно-объектный, сравнительного и
институционального анализа.
Нормативно-правовую базу настоящей работы составили Федеральные законы, указы и нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, региональные и местные законодательные и нормативные акты Ростовской области и города Ростова-на-Дону.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные статистические данные Госкомстата РФ и Комитета по статистике Ростовской области, материалы Комитета управления имуществом г. Ростова. В работе проанализированы также фактические данные, содержащиеся в монографиях, статьях отечественных и зарубежных экономистов, монографических исследованиях и периодических изданиях.
Концепция диссертационного исследования. Изучение процесса институционализации муниципальной собственности в переходной экономике позволило проанализировать ее субъектно-объектную структуру, выявить факторы недопроизводства общественных благ в рамках муниципального хозяйства и определить направления повышения эффективности использования нефизических объектов муниципальной собственности в целях аккумуляции финансовых ресурсов для расширенного воспроизводства общественных благ. Авторская концепция базируется на объективности процесса муниципализации собственности через разгосударствление, раздел собственности но уровням властей и
социализацию непроизводственной инфраструктуры предприятий и
необходимости, как в условиях кризисного состояния местных бюджетов, так
и для повышения эффективности использования экономического потенциала
территории, становления новых институтов привлечения финансовых
средств для расширенного воспроизводства муниципальной собственности муниципальных займов и управления долями муниципалитетов.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Муниципальная собственность, как одна из форм общественной (публичной) собственности, представляет собой отношения между субъектами муниципальной социально-экономической системы (органами представительной и исполнительной власти и населением данной территории) по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде общественных благ для функционирования непрерывного воспроизводства системы жизнеобеспечения на определенной территории.
2. В качестве пассивного, номинального субъекта муниципальной собственности выступает население территории, в интересах которого определенная часть объектов собственности изымается из свободного рыночного оборота и образует экономическую основу муниципального сектора экономики; действительным, реальным, активным собственником выступают социальные институты в лице представительных органов власти, которые осуществляют владение и распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления ее использованием другим социальным институтам - исполнительным органам власти, которые формируются из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования.
3. Муниципальное образование представляет собой институт, определяющий условия и ограничения, действующие на определенной территории и необходимые для полноценного жизнеобеспечения населения через удовлетворение потребностей, возникающих вследствие компактного
проживания людей на данной территории; муниципальное хозяйство (экономика) включает комплекс отраслей, предприятий и инфраструктурных сетей, обеспечивающих производство, обмен и потребление товаров и услуг в границах определенной территории.
4. В отличие от других форм собственности, в рамках которых объединяются непосредственное производство и конечное потребление, характеризующие присвоение условий и результатов производства, целевой функцией муниципальной собственности является обеспечение непосредственного потребления жителями территории производимых на ее основе общественных благ и услуг. В силу этого условия производства могут быть объектом и других форм собственности, производя общественные блага для населения территории на основе рыночного обмена (тендера) через посредство социальных институтов данной территории. Этим определяется современная тенденция формирования двух типов воспроизводства отношений муниципальной собственности: полное, когда эти отношения обслуживают все фазы воспроизводственного цикла, и ссуженное - при их существовании только на отдельных фазах.
5. В качестве внутренних противоречий становления и развития муниципальной собственности выступают:
- противоречие между социальными институтами разных уровней местной власти - представительной и исполнительной;
противоречивость интересов работников муниципального предприятия, с одной стороны, как собственников средств производства вследствие их проживания на территории данного муниципального образования, а с другой, как наемных работников;
- противоречие между социальными институтами как выразителями интересов всего муниципального образования и ими как выразителями собственных властных интересов;
- противоречие между заинтересованностью населения в равном и справедливом распределении общественных благ и их потребностью в гарантированном минимальном уровне воспроизводства жизнедеятельности;
- противоречие между интересами хозяйственно обособленного муниципального предприятия и интересами социальных институтов как внешнего контролера и регулятора производственного процесса.
6. Разграничение муниципальной собственности как капитала-собственности и капитала-функции является теоретической основой номинального выполнения населением муниципального образования его функций непосредственного собственника, поскольку выступать учредителем муниципальных предприятий оно не может. В качестве учредителя выступают органы местного самоуправления. Однако, персонифицируя этот элемент полного «пучка» отношений собственности, муниципальные органы власти не могут выступать субъектами предпринимательской деятельности и выполнять предпринимательские функции. Поэтому муниципальная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал муниципальных предприятий, которые по степени коммерциализации разделяются на четыре группы:
- предприятия, которые изначально и неизбежно убыточны, поскольку они бесплатно предоставляют для населения общественные блага и услуги в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления;
- предприятия, имеющие возможность осуществлять частичный хозяйственный расчет (оказывают обязательные услуги населению, но имеют возможность получения самостоятельных доходов) в случаях, когда: услуги частично оплачиваются потребителем; определенный объем услуг предоставляется бесплатно, сверх этого объема услуги предоставляются на платной основе; услуги и товары могут продаваться на коммерческой основе, но их социальная зна чимость требует установления предельного уровня тарифов и цен в зависимости от платежеспособности населения;
- полностью самофинансируемые предприятия, услуги которых оплачиваются только потребителем на уровне себестоимости;
- предприятия, которые учреждаются в расчете на их коммерческий успех.
7. Муниципальная собственность в переходной экономике формируется в основном через механизм муниципализации собственности, включающий два разноплановых элемента: разгосударствление на основе перераспределения собственности между федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и социализация объектов непроизводственной инфраструктуры приватизированных предприятий.
8. Финансовый кризис подорвал возможности использования инвестиционного потенциала муниципальных займов, снизив эффективность этого финансового института, но не устранил их более высокую привлекательность для населения конкретной территории, как низкорисковых и нацеленных на решение социальных проблем муниципального образования. В силу этого восстановление института муниципальных займов может снизить степень долларизации экономики при условии решения проблем гарантий и организации размещения. Стратегия долгосрочного социально-экономического развития муниципального образования в условиях общего экономического кризиса может быть обеспечена применением новых финансовых инструментов долгосрочного заимствования, обеспеченного внесением муниципальной собственности в форме недвижимости и различных ресурсов в залоговый фонд, что позволит поддержать ликвидность выпускаемых обязательств после оценки рыночной стоимости активов, лежащих в их основе.
9. Доли муниципалитетов (города) как инструмент управления муниципальной собственностью в настоящее время используются неэффективно, что требует разработки концепции дивидендной политики
муниципального образования как с целью пополнения доходов бюджета, так и с соответствующей социальной ориентировкой. В силу этого муниципалитет должен приобретать акции предприятий, с одной стороны, обеспечивающих доход, а с другой, удовлетворяющих жизненно важные потребности населения данной территории.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концепции механизма обеспечения производства коллективных благ с позиции неоинституционализма, что позволило комплексно исследовать факторы, обусловливающие финансирование их производства в условиях экономического кризиса и определить направления создания новых финансовых институтов, обеспечивающих приток инвестиционных ресурсов в муниципальную экономику.
В результате исследования получены новые научные результаты теоретического и практического характера, заключающиеся в следующем:
- разработана методологическая основа исследования муниципальной собственности и муниципального хозяйства на базе двух научных подходов - новой институциональной экономической теории и традиционно присущего отечественной экономической школе фундаментального экономического анализа, что позволило исследовать процесс обеспечения условий производства общественных благ для населения территории в связи с определяющими его функционирование институтами (муниципальной собственностью) и организациями (муниципальными предприятиями);
- на основе субъектно-объектного анализа углублено содержание категории «муниципальная собственность» через включение в структуру ее субъектов, в отличие от традиционного ограничения неперсонифицированным «муниципальным сообществом» или органами местного самоуправления, населения территории как потребителя производимых в рамках целевой функции муниципальной собственности общественных благ и социальных институтов, осуществляющих владение и распоряжение муниципальной собственностью (органы представительной
власти), управление (органы исполнительной власти) и непосредственное использование (трудовые коллективы муниципальных предприятий);
- обоснованы критерии выделения границ муниципального хозяйства в рамках местной (территориальной, городской) экономики - общественная природа, обусловленная производством общественных благ и услуг, и муниципальная собственность как экономическая основа;
доказана неэффективность процесса институционализации муниципальной собственности, особенно в социальной сфере трансформируемой экономики, в связи с тем, что переходный характер последней предполагает недофинансирование переданных на баланс муниципалитетов объектов социальной инфраструктуры;
- в отличие от традиционного, в том числе и статистического неразграничения субфедеральных и муниципальных займов, обоснована специфическая нацеленность последних не на покрытие дефицита местного бюджета, а на решение перспективных социальных задач территории;
предложено концептуальное обоснование использования современных рыночных методов внебюджетного финансирования социально-экономического развития территории в условиях общего экономического кризиса на основе применения механизмов
долгосрочного заимствования при обеспечении его активами муниципальной собственности, оцененными по международным
стандартам;
- разработана модель механизма управления долями муниципалитетов,
обеспечивающая снижение затрат на создание собственного производства тех или иных коллективных благ и поступление доходов в местный бюджет.
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения, рекомендации и выводы, сформулированные в диссертации, вытекают из логики теоретико-экономического анализа, обобщения статистических данных и изучения отечественной и зарубежной литературы по данной
проблематике. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы:
- в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по институциональной экономике, муниципальному менеджменту, экономической теории и разработке специального теоретического учебного курса «Муниципальная экономика»;
- при выполнении программ по подготовке и переподготовке служащих муниципалитетов в рамках курсов «Экономика города», «Муниципальный менеджмент».
Практическая значимость исследования заключается в обосновании новых подходов и механизмов по привлечению дополнительных инвестиционных ресурсов в муниципальную экономику (например, города Ростова-на-Дону) на основе реализации предложенных направлений повышения эффективности использования муниципальной собственности.
Основные результаты диссертационного исследования представлялись на международной, всероссийской и вузовских научно-теоретических и научно-практических конференциях, проводившихся в гг. Краснодаре и Ростове-на-Дону.
По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 работы общим объемом 1,1 п. л.
Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 4 параграфа, заключения, списка научной литературы по теме исследования.
Социально-экономическая природа муниципальной собственности
Децентрализация власти, экономической основой которой является переход от единой государственной собственности (с разными уровнями управления - союзного, республиканского, городского, областного, районного) к ее разделу между субъектами государственности России, обусловливает превращение регионов и территорий в реальных субъектов процесса присвоения. В процессе разгосударствления осуществлено выделение принципиально новой формы собственности - муниципальной, аналогов которой не существовало в условиях реального социализма, но которая в настоящее время занимает доминирующее место в структуре всей публичной собственности России - 46,3 %\ Необходимые для надежного обеспечения населения территории общественными благами объекты муниципальной собственности гарантируют стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии2. Однако следует отметить, что в мировой экономической практике есть примеры эффективной реализации функций муниципалитетов без наделения их значительной собственностью, а лишь на основе финансовых средств - налогов, дотаций, займов3.
Формирование муниципальной собственности совпало с сокращением ее объектов в процессе приватизации, что обусловливает особенности развития обоих процессов. Наложение процессов выделения муниципальной собственности из общей государственной и приватизации объектов муниципальной собственности, особенно в сфере торговли и обслуживания населения, а также отбор неэффективных институтов в условиях неразвитости институциональной структуры переходной экономики выступают важнейшими причинами необходимости проведения определенной инвентаризации теории муниципальной собственности, выявления критериев ее выделения в процессе реструктуризации государственной собственности в России, анализа нормативной базы приватизации муниципального имущества, выявления целей и задач приватизации объектов муниципальной собственности, подведения итогов и определения перспектив развития этой собственности.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года. Однако, начиная с середины 80-х годов, в научной литературе началась дискуссия о природе муниципальной собственности, которую, зачастую, называли коммунальной либо отождествляли с собственностью города: «Муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами городской социально-экономической системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы»4.
Юридическое оформление начавшихся реально складываться отношений муниципализации собственности в условиях снижения возможностей ее финансирования из федерального бюджета подтолкнуло расширение исследований этой особой формы собственности, которая отличается спецификой социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления. Особая целевая специфика муниципальной собственности отражается и в местных законодательных актах. Так по Уставу г. Ростова муниципальная собственность «является достоянием городского сообщества и служит источником удовлетворения общих потребностей его населения»5.
Поскольку анализ родового понятия исходит из исследования видового, то исследование муниципальной собственности опирается на оценку основных положений теории собственности, исходя из которых, можно выявить специфические особенности муниципальной собственности.
Основу любой системы хозяйства составляют отношения собственности. Известный английский экономист Д. Юм, сторонник А. Смита и предшественник И. Канта, утверждал, что никто "не может сомневаться, что договор о распределении собственности и о стабильности обладания ею - это наиболее необходимое обстоятельство для устройства человеческого общества и что после заключения соответствующего соглашения ... немногое остается сделать ... "
Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности
Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, представляет собой его основу и необходимый элемент местной экономики.
Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается: территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющими естественный территориальный предел развития местного хозяйства; направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированны все предприятия производственной и непроизводственной сферы местного хозяйства.
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории (местности) и удовлетворяющих потребности населения.
Точка зрения, объединяющая оба понятия (местное и муниципальное хозяйство) была отражена в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: «Местное хозяйство состоит из предприятий (объединений), организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы». Однако подобный подход, отождествляющий местное хозяйство и муниципальную экономику, не соответствует реальной экономической ситуации в странах с рыночной экономикой, где исключительно на местный рынок в рамках муниципального образования работает значительное количество предприятий частного сектора.
Категориально определяющим признаком для «местного хозяйства» должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг и уровень подчиненности определенным органам государственного управления.
Наряду с дефиницией местного хозяйства в научной литературе и практике хозяйствования используется также понятие городского хозяйства или городского хозяйственного комплекса. Муниципальная собственность входит в систему городского хозяйства как необходимый элемент, взаимодействующий со всеми ее составными частями через систему инфраструктурного обеспечения, налоговую и кредитно-финансовую системы, экологический контроль. Для объектов городского хозяйства, важнейшими из которых являются промышленные предприятия, характерен приоритет их хозяйственной деятельности над задачами жизнеобеспечения города и учетом территориального, местного интереса. Наоборот, муниципальная экономика нацелена на реализацию жизненно важных интересов всего муниципального образования, вызванных проживанием населения на данной территории. Поскольку удовлетворение этих интересов и потребностей в общественных благах и услугах, которые рынок не производит в силу их высокой стоимости, осуществляется в рамках муниципальной экономики, то изначально, a priori, она по природе своей является убыточной, неспособной к самовоспроизводству.
Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, которые являются объектом муниципальной собственности либо в уставном капитале которых участвует орган местного самоуправления. Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ.
По роли в решении задач местного значения выделяют несколько видов муниципального хозяйства, которые располагаются в порядке возрастания этой роли. В экономической литературе выделяются следующие модели муниципального хозяйства37:
1. Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что значительную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования и основными ресурсами являются налоги с населения. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в развитых странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
Механизм муниципализации собственности в переходной экономике
Формирование в современной России муниципальной экономики происходит несколькими способами: муниципализация как процесс формирования муниципальной собственности за счет передачи имущества из государственной или частной форм собственности, - создание муниципальных предприятий вновь, - приобретение муниципалитетами имущества на стоимостной основе. Муниципализация как способ формирования муниципальной собственности широко применялся при приватизации в России, когда происходило перераспределение собственности по уровням управления и формам собственности. Однако данный способ не потерял своей актуальности и в настоящее время, т.к. «недомуниципализация» приводит к нежелательным явлениям, способствующим нестабильности экономической системы. Создание муниципальных предприятий и учреждений как способ формирования муниципального сектора широко используется в настоящее время. Основной проблемой, возникающей при организации муниципальных предприятий, является необходимость их создания, ведь это значительных денежных и организационных усилий. Поэтому возникновение муниципальных предприятий предполагает первоначальное изучение рыночной ситуации, сложившейся в данный момент, либо с точки зрения эффективности создания нового предприятия, способного прибыльно работать, либо с точки зрения нехватки данного блага или услуги для удовлетворения потребностей жителей этого муниципального образования. В отношении третьего способа необходимо сказать следующее. Приобретение имущества муниципалитетом на стоимостной основе па сегодня крайне проблематично и можно оценивать только перспективность этого способа развития муниципальной экономики. Дефицитность местных бюджетов, нехватка средств для решения насущных проблем местной экономики не стимулируют муниципалитеты к приобретению на стоимостной основе предприятий. Однако в недалеком будущем местные органы власти будут способны покупать предприятия, производящие блага, заинтересованность в которых имеется в данном регионе, а значит, и удовлетворять на более высоком уровне потребности жителей. На наш взгляд, историко-генетический анализ муниципализации как способа формирования муниципальной собственности и экономики, несет с собой позитивные возможности для будущего оптимального функционирования муниципального сектора. От того, как сегодня удачно завершится процесс муниципализации, зависит будущее муниципального образования, возможности саморазвития территории и формирование соответствующего потребностям жителей объема производства жизненно важных благ. Муниципализация в российской экономике осуществлялась как: - разгосударствление, когда государственное имущество передавалось в муниципальную собственность; собственно муниципализация, когда социальные объекты приватизированных предприятий становились муниципальным имуществом. Разграничение этих двух путей муниципализации основано на специфичности механизма перехода одной формы собственности в другую. Первый путь предполагает формирование муниципальной собственности на основе разгосударствления имущества, принадлежащего государству. Второй - на передаче из частной собственности в муниципальную объектов социальной сферы. Первоначально в стране формирование муниципальной собственности происходило путем разгосударствления, когда федеральные предприятия переходили в собственность муниципалитетов по особым критериям. Трансформация собственности через разгосударствление - характерная черта системных преобразований в экономике переходного периода. Однако в нашей стране разгосударствление собственности было сведено к изменению формы собственности, что на практике привело к тотальному натиску на одну форму собственности - государственную - с целью радикального перехода к иной - частной - форме через приватизацию, т.е. к одностороннему превращению государственной и муниципальной собственности в частную собственность. Произошедшая в России смена политической власти, нацеленность на изменение социально-экономического строя изменили роль и объем государственной собственности в экономике. Однако денационализация и приватизация составляют важное, но далеко не решающее звено разгосударствления экономики. Другое, не менее важное звено преобразование форм присвоения и условий хозяйствования в общественном секторе через перераспределение прав собственности между разными уровнями отраслевого управления и территориальными организациями. Это те аспекты, которые охватываются более широким понятием разгосударствления, включающим децентрализацию, расширение демократических начал хозяйствования.
Муниципальные займы как финансовый инструмент управления муниципальной собственностью
Становление муниципальной экономики предусматривает формирование эффективного механизма управления муниципальной собственностью, ее расширенного воспроизводства посредством создания финансово экономической основы местного самоуправления.
Движение к финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований диктует необходимость обеспечения органов местного самоуправления теми объемами ресурсов, которые будут нужны для выполнения всего комплекса функций, закрепленных за ними. Однако успешное решение этих задач осложняется глубоким и затянувшимся макроэкономическим кризисом, основными проявлениями которого являются падение объемов производства и массовые неплатежи, рост задолженности по платежам в бюджеты различных уровней.
Подобная ситуация инициирует приостановление и сокращение финансирования значительной части муниципальных программ. В этих условиях муниципалитетам крайне необходимы собственные технологии, модели, механизмы и средства формирования и управления муниципальными ресурсами и собственностью. Следует отметить, что для решения муниципальных задач используются не только средства местного бюджета, но и все другие виды как финансовых, так и иных ресурсов.
Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет такие виды местных ресурсов, как местные финансы, местная казна и местный бюджет. Местные финансы представляют собой совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения; местная казна - средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями .
Как известно, существование и развитие местной власти всегда будет связано с поддержанием и развитием территориальной инфраструктуры, созданием социально-экономических условий для развития экономики города или иного образования.
Возможности бюджета как источника финансирования развития территориального образования в современных условиях существенно ограничены, собираемых сегодня средств едва хватает на поддержание жизнедеятельности городского и муниципального хозяйства. В этих условиях необходимо создание заемно-инвестиционной системы города, что явится с одной стороны, фактором мобилизации средств для нужд мэрии, а с другой -создаст новую форму муниципальной задолженности. Наиболее перспективным направлением здесь станет муниципальный займ, эмиссия муниципальных облигаций.
Статья 132 Конституции РФ в перечень источников формирования доходов местных бюджетов включает заемные средства . Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления" также предоставляет право исполнительным органам субъектов Российской Федерации "в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета... по решению представительных органов власти выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях" (статья 12)69.
Возможность привлечения значительного объема относительно недорогого капитала путем выпуска муниципальных бумаг может стать одним из ключевых компонентов стабилизации экономики в ближайшие годы, а местные власти получат возможность финансировать программы общественного сектора, что способствует улучшению социально-экономической обстановки и повышению доверия потенциальных инвесторов к региону.
Активизация деятельности региональных и местных органов власти по выпуску ценных бумаг началась со второй половины 1994 года. Так, если в период с 1992г. до середины 1994г. в Минфине РФ ежемесячно регистрировался в среднем 1 проспект эмиссии, то со второй половины 1994г. - 5-6 выпусков , причем, преобладающими по объему эмиссии (93 %) являлись субъекты федерации по сравнению с органами местного самоуправления. Причины такого явления были следующие: - более значительные финансовые возможности и потребности субъектов федерации; - более льготный режим налогообложения ценных бумаг субъектов федерации;
