Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Категория «государственный долг» в экономической теории 16
1.1. Диалектика теоретических представлений о возможностях кредитного финансирования государственных расходов 17
1.2. Государственный долг как категория экономической теории и элемент хозяйственного механизма 33
1.3. Государственный долг в системе «расходы-доходы» государства 54
ГЛАВА II. Институциональные основы теории государственного долга 64
2.1. Государственный долг: неоинституциональной подход 64
2.2. Институциональная структура государственного долга 78
2.3. Финансовые инструменты государственного долга 92
ГЛАВА III. Дефицитное финансирование и государственный долг: цели и воздействие на социально-экономические процессы 104
3.1. Государственная задолженность в мировой экономической практике: основные тенденции развития 105
3.2. Задачи и целесообразность использования государственного кредита как источника формирования дополнительных финансовых ресурсов 127
3.3. Воздействие государственного долга на развитие экономики 144
ГЛАВА IV. Механизм регулирования государственной задолженности 173
4.1. Общее понятие об управлении государственным долгом 174
4.2. Управление структурой и составом государственного долга 187
4.3. Некоторые ограничительные факторы в практике регулирования государственного долга 196
ГЛАВА V. Экономические основы региональных заимствований и управление субфедеральным долгом 212
5.1. Экономические основы региональных и муниципальных заимствований: теория вопроса 212
5.2. Основные методы регулирования региональными и муниципальными заимствованиями 240
5.3. Современное состояние и приемы управления государственным долгом в Кабардино-Балкарской Республике 256
Заключение 280
Список использованной литературы 303
Приложения 316
- Диалектика теоретических представлений о возможностях кредитного финансирования государственных расходов
- Государственный долг: неоинституциональной подход
- Государственная задолженность в мировой экономической практике: основные тенденции развития
- Общее понятие об управлении государственным долгом
Введение к работе
Проведение рыночных реформ в Российской Федерации по-новому поставило вопросы государственного регулирования хозяйства и источников финансирования государственной деятельности. Переход к рыночной экономике вызвал необходимость соответствующей адаптации принципов финансирования бюджетных расходов и перехода к безинфляционному покрытию дефицитов бюджета. Постепенно роль основного источника денежных средств государства, наряду с налоговыми поступлениями, стали занимать государственные заимствования (причем, не только внешние, но и внутренние), объем которых в условиях экономического спада, кризиса налоговой системы год от года становился все более ощутимым. Результатом этого стал практически неограниченный рост российского государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию. Действуя в условиях растущей нехватки1 бюджетных средств, власти регионального уровня в переходный период также все чаще прибегали к заимствованиям и другим способам дефицитного финансирования.
Обнаружилась в обостренной форме и еще одна проблема: как мобилизовать сбережения населения для решения инвестиционных и других социально-экономических задач. Причем мобилизовать так, чтобы это было в интересах населения, гарантировало не только сохранение, но и преумножение сбережений последнего. Государственные заимствования как раз и являются одной из разновидностей такого механизма.
Экономическая теория, как наука о теории и практике рыночной организации производства, позволяет определить всю сложность экономических отношений, возникающих в процессе осуществления заимствований на разных уровнях вертикали власти, причины нарастания государственного долга, методы его регулирования, механизм и последствия
его воздействия на социально-экономические процессы. Кризисные явления в российской экономике в конце 90-х годов в значительной степени явились результатом недооценки экономических закономерностей переходного периода, механизма регулирования дефицитного финансирования и соответствующего мирового опыта.
Долговая политика - неотъемлемая часть экономической, политики государства. В качестве рычага регулирования государственный долг обеспечивает воздействие на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость и другие социально-экономические процессы. С помощью государственных заимствований удается ослабить постоянные противоречия между величиной необходимых общих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению. Как источник мобилизации дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, государственные займы являются важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития; страны. В то же время необоснованное- наращивание государственного долга, выбор неподходящих форм и инструментов финансирования бюджетных дефицитов имеют дестабилизирующее влияние на экономику страны.
В этой связи долг выступает в качестве объекта регулирования, что предполагает наличие взаимосвязанных бюджетных, финансовых, организационных и других процедур, т.е. системы управления государственным долгом. Посредством ее функционирования государство определяет механизм осуществления заимствований, соотношение между различными видами долговых заимствований, их оптимальные структуру и сроки, уровень доходности, способствует сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне, сокращению стоимости обслуживания государственного долга и т.д. Особое значение в условиях острейшего дефицита денежных ресурсов у большинства субъектов РФ, передачи дополнительных властных полномочий из федерального на
региональный и местный уровни власти без соответствующего финансового их подкрепления из центра приобретают заимствования и долг властей регионального и местного уровней, открывающие дополнительные возможности реализации региональных социальных программ, привлечения необходимых инвестиций в регионы, модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства. Политика в области управления долгом и механизм управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики государства, регионов, муниципальных образований и нормального функционирования бюджетного процесса. Вследствие этого возникает насущная теоретическая и практическая необходимость макроэкономического исследования экономической природы государственной задолженности, причин ее возникновения, социально-экономических последствий, а также определения ее места в механизме хозяйствования. Значимость вышеперечисленных проблем как для экономической теории, так и для целей эффективного государственного регулирования экономики предопределили актуальность темы и обусловили выбор ее в качестве темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем государственного долга посвящены работы зарубежных экономистов Р.Алена, Р. Барро, А. Вагнера, Дж. Кейнса, Р. Коуз, Р. Масгрейва, Ф. Модельяни, Ф. Ноймарка, А. Пигу, Д. Рикардо, П. Самуэльсона, А. Смита, Дж.Ю. Стиглица, М.Фридмана, Дж. Хикса, А. Хансена, и др. В своих трудах они в систематической форме выявили связь между развитием экономики и государственными расходами. При этом кредитное финансирование получило определение важнейшего инструмента стимулирования совокупного спроса, легализующего бюджетные дефициты, и стабилизации экономики. При этом получила развитие идея о том, что государственные займы способны лишь на время отложить налоговые сборы с экономических
агентов. Значительное внимание было уделено и теоретическим аспектам управления государственным долгом.
В российской экономической мысли проблемы государственной задолженности были поставлены в работах Н. Тургенева «Опыт теории налогов» (1818), М. Орлова «Опыт теории государственного кредита» (1833), М. Боголепова «Государственный долг (к теории государственного кредита)» (1910). В современной отечественной экономической литературе до начала 90-х годов XX в. тема государственного долга и бюджетных дефицитов активно не исследовалась. Бюджетный дефицит трактовался как явление экономик буржуазных стран. Считалось, что советская экономическая модель с ее плановым характером развития не может иметь проблем, связанных с порожденным бюджетными дефицитами государственным долгом. Отсутствие на начальном этапе глубоких научных исследований о причинах, допустимых границах и социально-экономических последствиях бюджетных дефицитов и недостаточная степень разработки теоретических проблем регулирования государственной задолженности привели к тому, что отечественная экономическая наука оказалась не в состоянии создать адекватную стратегию для решения проблемы сбалансированности государственного бюджета, а законодательные и исполнительные органы; Российской Федерации не были готовы к выработке и осуществлению эффективной долговой политики в условиях развивающегося кризиса социалистической модели хозяйствования.
В последние годы исследования на данном направлении активизировались. Общие основы разрабатываются в трудах Л. Абалкина, А. Анчишкина, А. Вавилова, Ю. Вавилова, Е. Гайдара, С. Глазьева, Ю.Данилова, А. Илларионова, Д. Львова, В. Панскова, В. Перламутрова, Ю.Петрова, А. Смирнова, Г. Трофимова, ЕЛсина и др. В работах А. Саркисянца содержится комплексный анализ системы международных долгов. Б. Хейфец предлагает стратегию управления внешним долгом, дает
обобщающую характеристику долговому кризису. Вопросы региональных и муниципальных заимствований, проблемы их выпуска и размещения рассмотрены В. Лексиным, Б. Мильнером, И. Мысляевой, А. Швецовым. Проблемами прогнозирования доходности на рынке внутренних займов занимаются В. Баринов, Т. Блохина, А. Первозванский, Т. Первозванская. В публикациях Б. Златкис рассмотрены практические аспекты управления государственной задолженностью.
Однако, несмотря на наличие значительного числа публикаций зарубежных авторов, на возросшее количество монографий и статей российских ученых, проблема государственного долга и его регулирования до сих пор остается недостаточно разработанной. В экономической литературе до настоящего времени неоднозначно трактуется экономическое содержание категории «государственный долг»; преобладает преимущественно финансово-технический, а не политико-экономический анализ проблем государственной задолженности; недостаточно освещены вопросы внутреннего государственного долга и его влияния > на экономику и решение социальных проблем, а также особенности его управления на разных уровнях вертикали власти.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является политико-экономическое исследование государственного долга как категории экономической теории и элемента хозяйственного механизма, определение направлений воздействия государственного долга на социально-экономические процессы и механизмов регулирования последнего.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
разработать методологию исследования государственного долга как экономической категории с учетом постиндустриального характера хозяйственных систем;
обобщить теоретические представления различных экономических
школ по вопросам сбалансированности бюджета и возможностей кредитного финансирования государственных расходов как основ теории государственного долга;
определить сущность государственного долга через характеристику специфики экономических отношений, возникающих между субъектами макроэкономической деятельности в процессе государственных заимствований;
обосновать содержание государственного долга как экономической категории, отражающей принцип ограниченности ресурсов, имеющихся в распоряжении государства, и проблему выбора способа финансирования государственного бюджета в случае его дефицита;
определить роль и место государственного долга в хозяйственном механизме рыночной экономики на основе анализа его структуры и эффективности;
обосновать институциональную структуру государственного долга, изучить влияние институционализации на совершенствование долговой политики;
провести анализ основных задач дефицитного финансирования на основе характерных тенденций развития государственной задолженности в мировой экономической практике;
рассмотреть теоретические аспекты влияния государственного долга на макроэкономические показатели развития экономики и социальные процессы в обществе как результата применения различных инструментов экономической политики государства;
исследовать теоретические и практические вопросы регулирования внутреннего государственного долга на разных уровнях власти, связанных с необходимостью создания единой системы управления государственным долгом;
обосновать и предложить основные направления совершенствования
реформирования долговой политики для уровня региональных и муниципальных образований.
Предметом исследования является совокупность экономических, организационных и правовых отношений, возникающих в результате формирования дополнительных ресурсов государства, с целью разрешения противоречий между экономическими и социальными потребностями общества и бюджетными возможностями.
Объектом исследования выступает государственный долг, формирующийся в результате политики дефицитного финансирования в современной экономике, его экономическая и институциональная структура, механизм его регулирования.
Теоретическая, методологическая и информационная база исследования. Теоретической основой исследования послужили фундаментальные научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные вопросам социально-экономической роли государства, природы государственного долга и управления им.
В качестве методологической базы диссертационной работы использовались общенаучные принципы познания экономических явлений: диалектический, системный, конкретно-исторический, функциональный -научного анализа и обобщения изучаемых процессов и другие принципы, позволяющие рассмотреть изучаемые процессы в развитии, выявить противоречия и предложить пути их разрешения.
При изучении государственного долга как категории экономической теории использовались позитивные и нормативные методы анализа. С помощью первых выявляются отношения между основными переменными экономической политики и объемами государственных заимствований и выясняется, что произойдет, если та или иная переменная изменится. Нормативные утверждения в работе носят рекомендательный характер и относятся к вопросам совершенствования управления долгом на
региональном уровне; в определенной степени отражают ценностные суждения автора по данному вопросу.
В работе использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, материалы официальных интернет-сайтов и периодических изданий.
Информационную базу исследования составили материалы Министерства финансов РФ, Комитета государственной статистики РФ, Министерства финансов КБР и Комитета государственной статистики КБР отчеты об исполнении бюджетов различных территориальных образований КБР.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и определяющие научную новизну исследования. Научная новизна диссертации состоит в развитии на основе предложенного автором методологического подхода, состоящего в синтезе исторического, сущностного, функционального и институционального анализа, политико-экономической концепции государственного долга и его функций в экономической деятельности государства. Личный вклад соискателя в развитие данной концепции состоит в следующем:
доказано, что современная теория государственного долга представляет собой определенный компромисс или синтез различных теоретических взглядов по проблемам дефицитного финансирования государственных расходов; получает развитие комплексный подход к рассмотрению государственного долга, основанный на признании как его позитивного воздействия на развитие экономики, так и его негативных эффектов, связанных с растущей задолженностью государственных органов (исторический анализ);
определено, что по своей сущности государственный долг представляет собой кредитные отношения, возникающие между
государством, с одной стороны, юридическими и физическими лицами - с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика;
- обосновано, что государственный долг - это задолженность
государственных органов, образуемая в процессе формирования
дополнительных ресурсов государства, посредством займов денежных
средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и
иностранных государств, направленных на разрешение противоречий между
безграничностью общих социально-экономических потребностей страны и
ограниченностью средств государственного бюджета для их удовлетворения
(функциональный анализ);
- определено место государственного долга в хозяйственном механизме
рыночной экономики как элемента экономической политики и доказано, что
государственный долг, с одной стороны, является результатом этой
политики, а с другой стороны - может сознательно использоваться
правительством как важнейший рычаг воздействия на весь процесс
производства и распределения (функциональный анализ)
доказано, что формирование и развитие государственного долга находится под влиянием запаса институционального капитала общества; роль институтов, в частности, заключается в том, чтобы не допустить «нецелевого использования» представителями власти своих бюджетных полномочий в процессе выработки политики государственных заимствований (институциональный анализ);
аргументирован вывод о том, что использование государственного долга для покрытия бюджетного дефицита позволяет осуществить спецификацию прав собственности всех участников данного процесса, снизить неопределенность в их взаимодействии, увязать их интересы, создать оптимальные предпосылки для эффективного использования заемных средств;
уточнены последствия воздействия государственного долга (как
позитивные, так и негативные) на социально-экономические процессы, на основные макроэкономические показатели: состояние денежной массы и макроэкономическую ликвидность (монетарный уровень), уровни потребления, сбережений и инвестиций (реальный уровень); на политику и динамику экономического роста (решающее значение, при оценке которого имеет целевое назначение мероприятий правительства, профинансированных за счет кредитов); на распределение финансовых и других материальных (нематериальных) ресурсов между различными сферами хозяйственной деятельности;
- доказано, что управление государственным долгом требует
системного подхода, предполагающего наличие основных целей управления
государственным долгом, развитой институциональной структуры, правовых
основ, многоплановых экономических инструментов регулирования
государственной задолженности; долгосрочной политики в области
управления государственным долгом;
обоснована необходимость, с одной стороны, усиления государственного контроля за заимствованиями, а с другой -совершенствования и реформирования существующей системы управления государственным долгом современной России. В качестве ведущих направлений такого совершенствования определены следующие: развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом; повышение эффективности государственных заимствований и сокращение рисков, связанных с их осуществлением; оптимизация структуры государственного долга и др.; совершенствование организационной структуры управления государственным долгом РФ;
- выявлены трудности, с которыми столкнулось при проведении
долговой политики большинство субъектов РФ, и на примере Кабардино-
Балкарской Республики выработаны предложения по стабилизации долговой
ситуации путем создания республиканской базы данных о региональных
заимствованиях и активах, связанных с долговыми операциями; анализа рисков, прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга, ситуации на финансовых рынках; осуществления прогноза развития экономики республики, как основы для определения размеров региональных заимствований; ведения мониторинга реализации программ региональных заимствований.
Теоретическая значимость работы. В целом исследование носит теоретико-методологический, политико-экономический характер. Его теоретическая значимость заключается в развитии и углублении методологических основ исследования экономических и институциональных аспектов теории государственного долга, в раскрытии его сущности как экономической категории, определении места государственного долга в хозяйственном механизме и в системе экономической политики государства, в обобщении направлений воздействия государственного долга на социально-экономические процессы.
В условиях наличия многообразных, иногда диаметрально противоположных взглядов на проблему, существования в научной литературе нечетких и не совпадающих по смыслу определений предлагаемое исследование облегчает теоретическое изучение экономической политики государства и государственного долга как инструмента регулирования экономики. Полученные теоретические результаты способствуют научному обоснованию направлений совершенствования экономической политики в рамках достижения, стабилизационных целей посредством использования государственного долга, выработке стратегии управления государственным долгом как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Практическая значимость исследования определяется тем, что ее результаты использовались и могут быть использованы в дальнейшем при разработке документов нормативного и законодательного, прогнозного и
программного характера, определяющих совершенствование управления государственным долгом.
Научные положения диссертации могут быть использованы органами власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления при определении экономической политики государства и муниципальных образований в процессе управления государственными, а также муниципальными заимствованиями.
Практическое значение имеют и предлагаемые автором меры по совершенствованию и реформированию существующей системы управления государственным долгом современной России и стабилизации долговой ситуации в Кабардино-Балкарской Республике. Конкретные рекомендации автора были учтены в процессе разработки и принятии ряда законов КБР.
Материалы работы используются при подготовке и чтении таких учебных дисциплин, как «Макроэкономика», «Государственное регулирование рыночной экономики», «Рынок ценных бумаг», «Теория общественного сектора» в Кабардино-Балкарском государственном университете им. Х.М. Бербекова.
Апробация результатов исследования. Многие авторские предложения и рекомендации прошли апробацию при подготовке и принятии ряда законов КБР, в процессе совершенствования управления республиканским долгом. Основные теоретические выводы были доложены автором на ряде Всероссийских научно-практических конференций, проходивших в г. Нальчике (2000 г.), г. Кисловодске (2001, 2002), г. Пензе (2003 г.), г. Санкт-Петербурге (2003 г.)
По избранной теме диссертантом опубликованы две монографии и ряд статей общим объемом в 35 печатных листов.
Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Диалектика теоретических представлений о возможностях кредитного финансирования государственных расходов
Две важнейшие системы предклассического периода в экономическойу теории - меркантилизм и физиократия - занимали по отношению к вопросам экономической политики и структуре финансирования государственного бюджета диаметрально противоположные позиции: меркантилистическому интервенционизму противостояли физиократические варианты экономического либерализма.
Теория и политика меркантилизма, представителей которого часто называют «строителями государства» XVI и XVII столетий, была нацелена на радикальную перестройку государства и общества путем образования единого таможенного пространства и единой сферы власти, жесткой централизации управления, реформы налоговой системы с целью оздоровления государственных финансов, пробуждения предпринимательства на государственном уровне, распределения центральной властью монопольных прав и привилегий. Другими словами, государству в системе меркантилизма отводилась роль «главного предпринимателя», который должен обеспечить техническое совершенствование производительных сил и создать необходимые предпосылки для динамичного экономического развития общества. Поэтому кредитное финансирование государственных расходов, по мнению меркантилистов (Дж. Ф. Мелон, Д. Ло, Дж. Стюарт), не только вполне оправдано, но является одним из важнейших источников доходной части бюджета. Проблем, связанных с государственной задолженностью, при этом не должно возникать. Так, например, Дж. Стюарт в III томе своей книги «Принципы политической экономии» писал: «Все возникшие долги со временем тем или иным образом исчезнут, ... будь они выплачены или аннулированы»1.
Иную роль отводили государству теоретики физиократической школы -Ф. Квизни, В. Мирабу, Дж. Тюрго. Нашедшая свое законченное изложение в работах Ф. Квизни физиократическая теория понимала свое имя - «господство природы» - как «выражение естественного порядка, соблюдение которого правящей властью принесет человечеству наибольшую пользу».
Laisses-faire и свободная торговля у физиократов являлись абсолютными нормами политической мудрости. Экономическим субъектам гарантировалось безопасное осуществление их хозяйственных сделок. Однако в случае банкротства им не должно было предоставляться никакой государственной помощи. В такой интерпретации предположение о финансировании «непродуктивной» государственной деятельности за счет кредитов отвергалось полностью. Считалось, что государство посредством займов отнимает денежные средства у обладающего наивысшей продуктивностью аграрного сектора, а потому отрицательно влияет на экономическое развитие страны. Случаи неплатежеспособности европейских государств в XVII-XVIII веках способствовали распространению и утверждению в экономической теории физиокра-тии негативных взглядов на государственный долг. «Нет - банкротству, нет -увеличению налогов, нет - займам, для этого - уменьшение расходов по сравнению с доходами и бережливость в любой государственной деятельности»,- писал Дж. Тюрго.
Прямо противоположные взгляды меркантилистов и физиократов на финансовые проблемы государства явились предвестником широкой дискуссии о теории государственного долга, продолженной в классической политической экономии. Классическая политическая экономия о государственном долге
Подобно физиократам, реакция представителей классической политэкономии на теорию и практику меркантилистического государства относительно государственного долга была очень негативной. Такая позиция имела в том числе и политические мотивы. Феодальное государство рассматривалось в классической теории как «молох», который черпал свою легитимность из необходимости защиты своих владений и выражения силы и могущества по отношению к своим подданным. Право парламентов одобрять размеры налогов было существенным политическим оружием в борьбе против господства суверена и ассоциировавшегося с ним государства. Получение кредитов государством могло рассматриваться только как возможный отход от этого завоеванного парламентом права или его ограничение.
При. всех различиях в частных вопросах представители классической политэкономии (Д. Хъюм, А. Смит, Д. Рикардо и др.) воспринимали капиталистическую рыночную систему как саморегулирующуюся и стабильную, государственное вмешательство в экономические процессы считалось излишним. По мнению классиков, государственная активность только нарушает регулирующий механизм «невидимой руки», поэтому бюджетно-налоговая политика и государственный долг должны были выполнять исключительно роль финансовых и ни в коем случае регулирующих инструментов.
Наиболее известная оценка роли государственной задолженности содержится в центральном произведении классической теории «Исследование о причинах и природе богатства народов» (1776)1 Адама Смита. Негативно оценивая практику кредитного финансирования государственных расходов, Л. Смит рассматривает дефицитное финансирование «как улицу с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно»". При этом проблему государственного долга он связывал с финансированием государственных расходов в военное время. Обусловленные войнами долги не исчезают сами собой в мирное время. Наоборот, они еще более возрастают из-за проблем погашения задолженности и обслуживания процентных платежей, что ведет к повышению налогов. По мнению А. Смита, государство не может и не должно форсировать накопление (общественного) капитала через расходную сторону, так как государственные расходы по своей природе непродуктивны и кредитное финансирование есть не что иное, как перекладывание средств государством из правой руки в левую. «Политика государственной задолженности постепенно ослабляла каждое государство, которое ею воспользовалось. Там, где государственный долг однажды превысил определенный уровень, почти никогда не удавалось, насколько мне известно, его справедливым образом и полностью погасить», - писал А. Смит. При этом он достаточно прагматичен, чтобы смириться с государственным долгом, если издержки других форм финансирования оцениваются выше. Таким образом, кредитное финансирование расходов, несмотря на его негативное влияние, в отдельных случаях является неотъемлемым элементом деятельности государства.
Государственный долг: неоинституциональной подход
По сути дела дальнейшее исследование теории государственного долга будем осуществлять с учетом подхода, высказанного Имре Лакатошем. В соответствии с ним любую исследовательскую программу можно разделить на две составные части: неизменное твердое ядро программы и ее переменный защитный пояс1. Утверждения, составляющие «жесткое ядро» теории, остаются неизменными в ходе любых модификаций и уточнений, сопровождающих развитие теории. Модификация исследовательской программы имеет вид перестройки защитного пояса, но изменение элементов ядра представляет собой уже переключение на новую исследовательскую программу (парадигму). По мере развития теории утверждения, составляющие «защитную оболочку» теории, подвергаются постоянным корректировкам.
До сих пор мы рассматривали основные утверждения или принципы «жесткого ядра» теории государственного долга. Охарактеризуем те элементы «защитного пояса» теории государственного долга, которые привносит в него институциональный анализ. Чем обоснована необходимость такого подхода к анализу?
Политика и экономика в современном мире переплетены настолько тесно, что их зачастую трудно отделить друг от друга. Не секрет, что те или иные процессы и явления в экономической системе часто не являются результатом научных разработок, а порождены итогами голосования в парламенте либо решением чиновника. Это обстоятельство подогревало желание экономистов вторгнуться в смежные области исследования. Современные тенденции в экономической теории таковы, что они отражают применение в анализе экономической политики перекрестный, междисциплинарный подходы. Речь идет, например, о теории общественного выбора, теории экономических порядков и др.1
Их формирование происходило в рамках неоинституционализма, который рассматривает экономику в единстве с политикой и государственными институтами. Благодаря такому подходу государство и его правовая система перестали рассматриваться экономической теорией как «черный ящик»". Не-оинституционалисты заглядывают «внутрь» государственной машины, исследуют ее основные механизмы, а также те алгоритмы, по которым они действуют. Это позволяет выявить «системные» причины политических кризисов, предпосылки экономического застоя, неэффективных решений, «популистских» ходов и т.д. Безусловно, что такой аспект исследования позволит комплексно изучить и саму природу государственного долга, и проблемы его управления.
Понимание новых подходов к экономической теории и практике, выработанных неоинституционализмом, невозможно без связи с традиционным институционализмом. Это направление, как собственно и кейнсианство, возникло в поисках новых - по сравнению с возможностями неоклассики - решений макроэкономических проблем, методов экономической саморегуляции общества. В период раннего институционализма обозначились три направления институциональных исследований: социально-психологическое (Т. Веб-лен), социально-правовое (Дж. Коммонс), конструктивно-статистическое (У. Митчелл). Исследовательская мысль двигалась от права и политики к экономике. Методологической базой являлся «холизм», объясняющий поведение и интересы индивидов через характеристики институтов, которые определяют их взаимодействия. Исходным пунктом в анализе рассматривались институты, а не индивиды. Сами институты объяснялись через те функции, которые они выполняют в воспроизводстве системы отношений на макроуровне, и рассматривались в качестве основного препятствия спонтанности развития.
Свою функциональную роль институционализм видел в нормативном направлении или рекомендательном влиянии на разные субъекты и явления, и, в частности, на экономическую политику. Институционализм призывал государство к более четкому контролю над формированием в обществе институциональной структуры, системы порядка.
Государственная задолженность в мировой экономической практике: основные тенденции развития
Главной особенностью развития финансовых систем всех без исключения индустриально развитых стран в последние десятилетия был неуклонный рост государственных расходов, сопровождающийся увеличением бюджетных дефицитов и государственной задолженности. Все развитые государства Запада, не говоря уже о странах с переходной экономикой, имеют государственный долг. Из стран «большой семерки» бездефицитные бюджеты в последние годы имели только Канада (профицит 0,2-2 % ВВП) и Великобритания (0,2-1,6 %). В 1999 г. к ним присоединились ВША, у которых в 90-е годы наблюдался дефицит 3-4 % ВВП. Наибольший дефицит бюджета существует у Японии (8,2 % в 2000 г.) В 2000 г. дефицит бюджета Италии составил 0,3 % ВВП, Франции - 1,3 %, Германии - 1,5 % ВВП1.
Исторически увеличение государственных расходов было связано прежде всего с ростом военных ассигнований - наибольший в периоды первой и второй мировых войн. Так, согласно статистике в сорока развитых странах за годы первой мировой войны внутренний государственный долг увеличился с 33,2 млрд. долл. до 127,8 млрд. долл. (в том числе: в Великобритании - в 9,4; США - в 21,3; Германии - в 30; Франции - в 4,6 раз); за годы второй мировой войны - с 150,6 млрд. до 489,4 млрд. долларов США (в том числе: в США - в 4,5; Великобритании - в 2,8; Германии - почти в 10 раз). (Так, например, государственный долг США за годы второй мировой войны увеличился более, чем в 5 раз)". В мирное время правительства погашали свои долги, тем самым облегчая долговое бремя. Дальнейшее наращивание военных расходов во времена «холодной войны» также оказало свое влияние на дальнейший рост государственной задолженности.
Однако в дальнейшем все более весомую роль приобрели факторы экономического и социального характера. Источником роста государственного долга являются спады, а точнее встроенная стабильность, которая характеризует фискальную систему большинства стран. Так, в периоды, когда национальный доход сокращается или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются при остающихся стабильными или даже растущими объемами государственных расходов, что является источником огромных бюджетных дефицитов. Ярким примером является увеличение государственного долга в США во время «Великой депрессии» 30-х п. и, не так-давно, во времена экономических спадов 1974-1975 и 1980-1982 гг.
Структура государственных расходов с преобладанием удельного веса ассигнований на программы социального обеспечения, образования, здравоохранения и т.п. сложилась в большинстве индустриально развитых стран мира. При этом наибольшую долю расходов бюджета на эти цели имеют Швеция, Швейцария, Германия, Австрия, Дания, Финляндия, Люксембург, Великобритания, Канада и др. страны. В развитой экономике потребности в общественных благах быстро растут. Обладая достаточно солидной финансовой базой, государство идет на удовлетворение этих потребностей, увеличивая соответствующую долю государственных расходов.
Кроме того, теоретические построения J.M. Keynes, рассматривающие кредитное финансирование как один из важнейших инструментов стимулирования совокупного спроса, легализировали бюджетные дефициты как средство стабилизации экономики. При этом расцвет политики бюджетного акти-визхма, выразившегося в активном регулировании совокупного спроса посредством манипулирования государственными расходами, пришелся на 60-70-е годы. Согласно кейнсианским рекомендациям бюджетные дефициты возникали не только в период экономического спада, но и сохранялись при растущем производстве для стимулирования экономики и достижения наибольших темпов роста. Начавшийся во второй половине 70-х годов экономический спад, ознаменовавший собой кризис кейнсианской бюджетной политики стабилизации экономики и стимулирования ее роста, со всей остротой поставил вопрос о новых методах оздоровления народного хозяйства. Изменения, наблюдаемые в 80-е годы в финансовой политике большинства индустриальных стран, были обусловлены сменой доктрины «экономики спроса» на «экономику предложения», основные идеи которой представляли собой синтез монетаристских, неоклассических и неолиберальных взглядов, стоящих в центре современных экономических течений и школ.
Так, например, в США в рамках экономической политики администрации Рейгана были значительно снижены налоги, увеличены военные расходы, которые не были компенсированы уменьшением расходов на гражданские цели. Доходы правительства снизились, а расходы возросли. К середине 80-х годов дефицит федерального бюджета вырос более, чем на 200 млрд. долл. в год, а государственный долг Соединенных Штатов за период пребывания у власти президентов Рейгана и Буша (1981-1992) увеличился с 660 млрд. до 3 трлн. долларов. Нужно заметить, что в целом экономика Соединенных Штатов не раз сталкивалась с дефицитом бюджета, но наличие такого значительного дефицита в мирное время было чем-то уникальным, необычным и внушающим опасения. Представители республиканцев обвиняли во всем демократов, которые на протяжении 50 лет проводили политику балансирования налогов и расходов. Демократы обвиняли президентов, которые в своей экономической политике приоритетным рассматривали предложение.
Общее понятие об управлении государственным долгом
Стратегия управления государственным долгом и адекватная ей стратегия в области финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими схему бюджетной стратегии в целом. Именно эти два взаимосвязанных элемента в значительной мере определяют конкретные масштабы проведения тех или иных мероприятий в области налоговой политики, политики бюджетных расходов, объемов трансфертов и т.д. Это однозначно свидетельствует о важности соответствующего регулирования как уже существующей, так и вновь возникающей государственной задолженности.
Регулирование государственной задолженности может осуществляться на институциональном, техническом, собственно экономическом (макро- и микро-) и др. уровнях в зависимости от того, что выступает объектом регулирования: законодательная база, технические (доходность, сроки обращения и т.п.) характеристики долговых обязательств, - или регулирование происходит косвенно, за счет воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управления народным хозяйством. От методов и результатов регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.
Степень разработанности проблемы управления государственным долгом в российской экономической науке невелика, хотя сам термин используется довольно активно в литературе, посвященной государственным финансам, государственной задолженности и т.д. Большее освещение, на наш взгляд, получили проблемы управления внешним долгом. Понятие и содержание управления государственной задолженностью рассматривается такими авторами, как Павлова Л.П., Головачев Д.Л., Дробозина Л.А., Вавилов Ю.Я., Горбушина С.Г., Хейфец Б.Л. и др. Так, одни ученые под управлением государственным долгом предлагают понимать «совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущеннЫхМ займам, проведением конверсии и консолидацией займов, определение курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту» . Другие экономисты рассматривают управление государственным долгом как «совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий»2. Третьи рассматривают управление государственным долгом как элемент системы управления государственным кредитом". Нетрудно заметить, что имеющиеся подходы к определению понятия управления государственным долгом во многом совпадают и называют сходные составные элементы этого процесса. В то же время полностью идентичными подходы разных авторов назвать нельзя, т.к. сами составные элементы этого процесса не всегда трактуются одинаково.
При обосновании собственной позиции по рассматриваемому вопросу обратимся прежде всего к уже достигнутым результатом. Напомним, что ранее мы обосновали, что государственный долг является элементом экономической политики государства, а управление государственным долгом - подсистемой ее институциональной структуры. Применение системного подхода к анализу управления государственным долгом позволяет определить цели, задачи, формы и методы (как структурные элементы) существования этой системы, а также ее взаимодействие с внешней средой. Прежде всего уточним, что категория «управления» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата . Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создания условий для рационального использования применяемых методов с целью быстрейшего решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.
Цели, которые стоят перед системой управления государственным долгом, - это некоторые конечные состояния или желаемый результат, которого стремится добиться правительство, выступая в роли заемщика. Понятно, что речь идет о конкретных или прикладных целях экономической политики, которые находятся на более низком уровне ее «пирамиды целей». Исходя из анализа экономической сущности государственного долга, анализа его воздействия на экономику, главную цель управления государственным долгом можно сформулировать, как минимизацию негативных последствий влияний государственного долга на экономику для создания условий ее стабильного развития. Другая группа целей - цели экономического характера. К ним в первую очередь следует отнести снижение стоимости привлекаемых займов, улучшение условий рефинансирования и переоформления задолженности, то есть снижение общих издержек по обслуживанию государственного долга, а также повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов.
