Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальные обязательства государства в условиях рыночной экономики 11
1.1. Основные подходы к реализации социальной функции государства 11
1.2 Бюджетно-налоговая политика как инструмент реализации социальной функции государства 35
Глава 2. Оценка последствий и перспектив социального развития проводимой в россии экономической реформы 48
2.1. Политика государства в сфере распределения доходов 48
2.2. Механизмы бюджетного финансирования социальных расходов 61
2.3. Пути реформирования системы социального страхования 73
Глава 3. Основные направления совершенствования бюджетно-налоговых механизмов обеспечивающих исполнение социальных обязательста государства 88
3.1. Пути повышения эффективности бюджетных социальных расходов государства 88
3.2. Социальные аспекты реформирования налоговой политики 105
3.3. Рекомендации по реформированию пенсионной системы РФ 116
Заключение 129
Библиография 138
- Основные подходы к реализации социальной функции государства
- Бюджетно-налоговая политика как инструмент реализации социальной функции государства
- Политика государства в сфере распределения доходов
- Пути повышения эффективности бюджетных социальных расходов государства
Введение к работе
Развитие экономики России в условиях переходного периода оказалось связано с резким снижением эффективности хозяйствования и падением объемов производства в условиях высокого уровня инфляции, особенно на старте экономических реформ. Все это предопределило существенное снижение уровня жизни для абсолютного большинства населения. Снижение реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы вызвало в ряде отраслей экономики и регионов страны острые социальные конфликты. Серьезные бюджетные ограничения в связи с постоянной нехваткой средств резко сократили возможности государства в реализации его социальной функции. Все это дает основания утверждать, что за годы реформ социального государства в России так и не было создано.
Затянувшийся процесс становления социального государства в России связан, в первую очередь, с отсутствием в достаточном количестве ресурсов для эффективного выполнения социальных обязательств государства перед гражданами. Опыт других стран свидетельствует, что основой ресурсного обеспечения социальных обязательств государства является бюджетно-налоговая система данного государства. Бюджетная система является важным инструментом финансирования социальных обязательств государства. Формируемые, ею бюджетные потоки направляются в форме социальных платежей в доходы различных групп населения, и обеспечивают финансирование системы социальных обязательств государства. Налоги не только доставляют ресурсы для выполнения социальных обязательств, но и также участвуют в адресном (целенаправленном) перераспределении национального дохода, выступают частью единого процесса воспроизводства социально-экономических отношений.
Вместе с тем, сложившиеся в России бюджетно-налоговые механизмы таковы, что они не обеспечивают выполнение государством своих социальных обязательств. В настоящее время лишь немногие из 89 субъектов Российской Федерации в состоянии за счет собственных ресурсов обеспечить реализацию возложенных на них социальных функций. Все это представляет собой серьезную опасность для общественной стабильности и социально-экономического развития российского общества.
В этих условиях существует необходимость разработки научно-обоснованного подхода к формированию бюджетно-налоговых механизмов обеспечения социальных обязательств государства в условиях ограниченности финансовых ресурсов, а также наличия существенной дифференциации социальных гарантий по отдельным территориям.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, отражающие экономические механизмы реализации социальной политики государства в условиях переходной экономики России, а также социальные последствия проводимой экономической реформы нашли свое отражение в работах таких российских ученых-экономистов, как Ахинов Г.А., Бабич А.М., Валентей С.Д., Волгин Н.А., Дмитриев М.Э., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н., Калашников СВ., Куликов В,В., Лавров A.M., Карагодин М.М., Кузнецова О.В., Мысляева И.Н. Ракитский Б.В., Павлова Л.Н., Рождественская И.А., Савченко П.В., Столяров И.И., Шишкин СВ., Якобсон Л.И. и других.
Теоретико-методологические проблемы социальной защиты населения рассматривались в работах Кадомцевой СВ., Ройка В.Д., Гонтмахера Е.Ш., Радаева В.В., Римашевской Н.М., Рутгайзера В.М., Храпылиной Л.П. и других.
Эффективность взаимосвязи доходов и налогообложения населения проанализирована в работах Бобкова В.Н., Гонтмахера Е.Ш., Жильцова Е.Н., Панскова В.Г., Пенькова Б.Е., Пономаренко Е.В., Ржанициной Л.С, Соловьева А.К., Столярова И.И. и других.
Теоретические вопросы взаимосвязи социальной политики с механизмом бюджетного обеспечения рассмотрены в трудах Аверина А.Н., Ахинова Г.А., Буланова B.C., Климанова В.В., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Мацкуляка И.Д., Мысляевой И.Н., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и других.
Проблемам социального развития в условиях рыночной экономики посвящены отдельные работы и зарубежных авторов Аткинсон Э.Б., Белл Д., Галагер Дж., Кларк Дж., Ламперт X., Норт Д.К., Роулз Дж., Окун A.M. Ослунд М., Стиглиц Дж., Эрхард Л., и другие.
Большинство исследований по вопросам социальной политики носит концептуальный характер. В них авторы определяли роль и функции государства в регулировании социального развития в условиях переходной экономики, когда в России шел процесс становления рыночных отношений, анализировали опыт решения социальных проблем в России и в других странах. Вместе с тем, авторы недостаточно внимания уделяли такой важной проблеме, как бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики. Особенно это касалось регионального и муниципального уровней власти и управления. В этой связи более четкое определение бюджетно-налоговых механизмов реализации социальной функции государства, анализ изменений, произошедших в бюджетно-налоговой сфере, наиболее тесно связанный с системой социального страхования и социального обеспечения позволит выработать оптимальные решения для повышения эффективности и социальной направленности проводимой в России экономической реформы.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в обосновании и разработке бюджетно-налоговых механизмов ресурсного обеспечения исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики.
В соответствии с данной целью работы сформулированы следующие задачи:
- уточнить сущность и определить бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики;
- дать оценку последствий и перспектив социального развития проводимой в РФ экономической реформы;
- рассмотреть механизмы бюджетного финансирования социальных расходов государства;
- сформулировать предложения по повышению эффективности социальных расходов государства в условиях дальнейшего реформирования российской экономики;
- разработать механизмы оптимизации исполнения социальных обязательств государства путем внедрения и совершенствования государственных социальных стандартов и социального нормирования;
- выявить пути совершенствования системы межбюджетных отношений как важного фактора повышения эффективности социальной политики на региональном и местном уровне;
- определить направления совершенствования налоговых отношений в целях оптимизации ресурсного обеспечения социальных обязательств государства;
- определить пути дальнейшего реформирования системы обязательного социального страхования в РФ;
- разработать методические подходы к проведению реформы в пенсионной системе РФ;
Объектом исследования является совокупность социальных обязательств и гарантий государства как неотъемлемый институт социального рыночного хозяйства.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения государством социальных обязательств и создания бюджетных основ их реализации в процессе совершенствования системы налогообложения.
Методологическую и теоретическую базу исследования составили фундаментальные концептуальные положения, представленные в трудах классиков экономической науки и современных ученых, в которых содержатся представления об основаниях и особенностях социальных обязательств государства и ресурсном обеспечении их реализации на основе налоговых и бюджетных источников. Основой исследования послужили также монографии отечественных, зарубежных экономистов и социологов по проблемам социального развития и социальных отношений. Автор опирался на положения теории экономики общественного сектора, теории переходной и рыночной экономики, концепции социальных прав гражданства и социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, а также на разработки отечественных и зарубежных ученых по проблемам разгосударствления, приватизации, основам финансово-бюджетной политики и бюджетного федерализма, институциональным основам организации общественной жизни в условиях экономических реформ.
Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, материалы органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации по вопросам социальной политики, правительственные и отраслевые программы реформ в социальной сфере. Информационной базой исследования являются данные Госкомстата Российской Федерации и данные зарубежной статистики, публикуемые в отчетах Всемирного банка, а также результаты научных исследований, выполненных автором по актуальным проблемам социальной политики.
Научная новизна исследования:
1. Уточнено понятие «социальные обязательства государства в рыночной экономике». Определено, что предоставляемые государством социальные услуг в рамках системы социальных гарантий, социального страхования и социальной помощи за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов представляют собой социальные обязательства государства, выступающие в качестве важнейшего института социального государства. Обоснована необходимость комплексного подхода при выработке механизма ресурсного обеспечения социальных обязательств государства, включающего совершенствование налоговой системы, системы межбюджетных отношений и государственных социальных стандартов.
2. Определено, что в условиях низкого уровня денежных доходов населения, усиления нагрузки на семейный бюджет и сокращения бюджетных расходов, приоритетной задачей государства должно стать повышение эффективности бюджетных социальных расходов за счет использования программно-целевого подхода, позволяющего реализовать новые формы субсидирования спроса и предложения (подушевое финансирование, замена льгот на социальные выплаты, адресность и т.п.).
3. Обоснованы пути совершенствования системы налогообложения как одного из инструментов, обеспечивающих исполнение государством своих обязательств, в сфере перераспределения доходов населения, уменьшения их дифференциации и финансирования социальной поддержки населения. Доказано, что налоговая политика должна быть направлена на структурные изменения, обеспечивающие перераспределение ресурсов в обществе между факторами производства (труд и капитал), которое может происходить в статичной (вторичное перераспределение доходов) и динамичной (перераспределение через экономический рост) форме, что обеспечит выравнивание уровня доходов между различными группами населения и позволит государству проводить политику по субсидированию процесса потребления. Определено, что в условиях экономического роста необходимо законодательно закрепить нормативы бюджетных социальных расходов как доли (в процентах) в валовом внутреннем продукте.
4. Доказано, что повышение эффективности социальных расходов государства на региональном уровне невозможно без осуществления политики, направленной одновременно на увеличение самостоятельности региональных и местных бюджетов в решении социальных вопросов и усиление интенсивности перераспределительных финансовых процессов между уровнями бюджетной системы. Определено, что реформирование межбюджетных отношений с целью повышения эффективности исполнения органами государственной власти своих социальных обязательств должно включать: более четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями власти и соответствующими бюджетами; сокращение нефинансируемых мандатов; повышение ответственности и качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
5. Выявлено, что улучшение общеэкономической ситуации, рост занятости и повышение доли оплаты труда в структуре доходов населения РФ должны стать основой для реформирования системы обязательного социального страхования на основе разграничения страховых и нестраховых случаев. Доказано, что в условиях поэтапного перехода к распределительно-накопительной системе социального страхования необходимо создание трехканальной модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работниками и государством, а также развитие негосударственных видов обязательного социального страхования.
Практическая значимость работы.
Положения и выводы диссертационного исследования имеют практическое значение для федеральных, региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти при уточнении отдельных направлений проводимых экономических и социальных реформ. Также они могут быть использованы для разработки федеральных, региональных и муниципальных программ, направленных на повышение эффективности бюджетно-налоговых механизмов, обеспечивающих исполнение социальных обязательств государства.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в разработке и чтении курсов по социальной политике, налогообложению, межбюджетным отношениям, государственному регулированию рыночной экономики.
Апробация работы и внедрение. Результаты исследования были доложены автором на международном симпозиуме «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (10-11 июня 2004 г.), конференции «Ломоносовские чтения - 250» в МГУ им. М.В.Ломоносова (23-24 ноября 2004 г.) и других проводимых научных конференциях, посвященных социальным аспектам экономической реформы и повышению эффективности механизмов реализации бюджетно-налоговой политики на региональном и местном уровнях.
Логика и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы. Цель и основные задачи исследования определили логику работы и структуру изложения материала.
В первой главе дан обзор основных концептуальных положений, касающихся порядка формирования и экономических механизмов реализации социальной функции государства в экономике. Вторая глава посвящена анализу изменений процесса финансирования социальных расходов государства, обусловленных трансформацией отношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Все вышеизложенное позволило разработать предложения и рекомендации по совершенствованию экономических механизмов реализации социальной функции государства в рамках проводимой бюджетно-налоговой политики.
Основные подходы к реализации социальной функции государства
Реализация социальной функции государства имеет непосредственное отношение к общественному благосостоянию людей, к удовлетворению их материальных, социальных и интеллектуальных потребностей, к формированию уважения и человеческому достоинству и к установлению социальной стабильности, социального мира в обществе и включает в себя следующие разделы: политику регулирования доходов, занятости, социального обеспечения, политику в сферах образования и здравоохранения, жилищную и пр.
По своей внутренней природе социальная функция ориентирована на развитие человека, защиту его прав, предусмотренных международным и национальным законодательством, отсюда вытекает важная особенность - гуманистическая направленность ее целеполагания. Цель реализации социальной функции государства -поддержание и развитие человека как высшей ценности любого общества. Практическая реализация модели политики социальной зависит от политического устройства, уровня экономического развития, отношений собственности, структуры управления, культуры, морали, особенностей истории и традиций. Сложность человеческой природы обусловливает сложность взаимодействия социальной политики с другими видами политик, а в конечном счете - сложную диалектику взаимосвязи цели и средства в социальной политике.
Другая важная особенность реализации социальной функции государства состоит в том, что она преимущественно имеет дело с механизмом распределения и потребления благ национального дохода через государственный бюджет. Следовательно, ее реализация непосредственно связана с финансово-бюджетной политикой, в том числе с налоговой политикой государства. Посредством этих политик осуществляется вложение в развитие социальной инфраструктуры, т.е. вложение в «человеческий капитал» и выплата социальных трансфертов.
При реализации социальной функции, как ни в какой другой политике, нередко происходит отрыв цели от средства. Поскольку средства для достижения социальных целей находятся не в социальной, а в экономической, научно-технической и других сферах, они имеют собственную внутреннюю логику развития, отличную от социальной сферы. Для них является характерным весьма сложная структура временного лага, больший эффект запаздывания принятия решения технико-экономических проблем по сравнению с социальными. Так, например, особая система мотивации в экономической сфере (мотивы обогащения, накопления ради накопления, производства ради производства) отодвигает на второй план социальные цели развития, порождают остаточный подход к социальной сфере. Кроме того, реализация социальной функции как распределительная политика подвержена большому влиянию человеческого фактора, а социально-распределительные отношения сильно зависят от сложившихся в обществе представлений о социальной справедливости, об уровне развития трудовой морали, об отношениях к богатству и бедности и т.д.
Опосредованная взаимосвязь экономических и социальных сфер через распределительные отношения приводит нередко к тому, что хотя экономический рост расширяет возможности для решения социальных проблем, однако эта возможность не всегда превращается в действительность. Как показывает практика, не всегда высокому уровню экономического развития соответствует высокий уровень социального, человеческого развития.
Отрыв во времени и пространстве налоговой политики от реализации социальной функции, в частности, от политики бюджетного финансирования социальных услуг (предоставления их населению бесплатно или на льготных условиях) создает «финансовую иллюзию»: нерациональное отношение к потреблению социальных услуг, к потреблению их как «манны небесной». Иными словами, в сознании многих простых людей предоставление социальных льгот воспринимается вне связи с взимаемыми с них налогами. Простые люди как потребители охотно поддерживают меры по увеличению объема финансирования социальных программ, он они как налогоплательщики неохотно выступают против любого повышения их налогового бремени.
В связи с различием временных лагов решения социальных и экономических проблем властные структуры и политики нередко используют социальную политику в популистских целях, обещают быстро осчастливить людей, нисколько не заботясь об обоснованности своих обещаний. И люди часто становятся жертвами социальной демагогии. Это в конечном счете ведет к разочарованию в политических деятелях и политической апатии, подрывает доверие к власти и формирует так называемое «молчаливое большинство» в обществе, предпочитающее «голосовать ногами».
Но было бы ошибкой недооценивать мобилизующую роль и прогностическую функцию социальных идеалов и социальных целей, отражающих вектор социально-экономического развития. В условиях глубокого кризиса, который переживает общество, часто возникает ситуация «порочного круга», когда нерешенность одних социально-экономических проблем тянет за собой нерешенность других проблем.
Вырваться из указанного круга можно только благодаря мобилизации политической воли широких народных масс с помощью объединяющего социального идеала. Кроме того, показатели реализации социальной функции могут служить системой оценки результатов экономической политики. Особенно важное значение имеет в кризисных ситуациях знание предельных величин социальных показателей для оценки критического уровня социальной напряженности и для принятия своевременных обоснованных решений по предотвращению социального взрыва.
Идеология социального государства с ее ориентацией на развитие человека, на создание ему достойных условий жизни была положена в основу Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей 10 декабря 1948 г. В ней подчеркивается, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Декларацией, без какого бы то ни было различия. Декларация (6 статья) провозглашает экономические, социальные и культурные права, включая право на социальное обеспечение, на труд и свободный выбор работы, на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния, на образование и на участие в культурной жизни и т.д.
Несмотря на кризис социального государства как в западном, так и в советском варианте, его идеология будет определяющей парадигмой человеческого развития в XXI веке. Это подчеркивается в Декларации и Программе действия Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития. В этих документах, отмечается необходимость выдвинуть в процессе развития на передний план интересы человека и ориентировать экономику на более эффективное удовлетворение потребностей человека».
Бюджетно-налоговая политика как инструмент реализации социальной функции государства
Бюджетное устройство и бюджетный процесс в РФ регламентируются положениями Конституции РФ, Бюджетным кодексом, а также ежегодным принятием федерального закона о бюджете на соответствующий год, законов субъектов Федерации и правовых актов местных представительных органов власти о бюджетах на очередной финансовый год.
В Бюджетном кодексе устанавливается, что бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и выполнения функций органов государственной власти и местного самоуправления в виде баланса доходов и расходов. Бюджетная система РФ, по мнению Мысляевой И.Н.20 определяется как совокупность всех видов бюджетов, а также государственных целевых фондов и внебюджетных социальных фондов. Бюджетная система РФ регулируется нормами права РФ и субъектов РФ.
Бюджетное устройство — это построение и организация бюджетов и бюджетной системы. Бюджетная система базируется на следующих принципах: единство; разграничение бюджетных полномочий между органами власти всех уровней; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетов соответствующего уровня; сочетание интересов всех уровней бюджетной системы.
Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, то есть процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами различного уровня в целях выравнивания доходной части бюджетов до минимально необходимого уровня.
Для обеспечения сопоставимости бюджетов вводится бюджетная классификация — законодательно установленная по однородному признаку группировка доходов и расходов бюджета, а также источников покрытия его дефицита. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета называются внутренние и внешние заимствования.
Внутренними заимствованиями федеральных органов власти являются: кредиты, полученные Правительством РФ от кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней. Внешними заимствованиями федерального бюджета являются: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешнем рынке; кредиты правительств иностранных государств; кредиты международных и иностранных финансовых организаций.
Распределение доходов между бюджетами отражает принципы построения и организации бюджетной системы, где прежде всего учитывается необходимость создания финансовой базы для каждого органа государственной власти и управления в целях осуществления их функций в соответствии с программами экономического и социального развития территорий.
При распределении доходов между отдельными бюджетами решаются задачи обеспечения: - сбалансированности доходов каждого бюджета; - заинтересованности региональных и местных органов власти и управления в выполнении плановых поступлений общегосударственных доходов и налогов; - равномерности поступления доходов в бюджет для своевременного финансирования всех предусмотренных мероприятий; - перераспределения финансовых ресурсов между территориями для выравнивания уровней их развития.
Состояние доходных и расходных статей бюджета может быть различным в разные моменты времени. Следствием превышения расходов государства над доходами бюджета является бюджетный дефицит. Бюджетный дефицит - финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с проблемой бюджетного дефицита. Однако качество самого дефицита может быть различным.
Дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Еще Дж. М. Кейнс в своих работах, обосновал
возможность допущения опережающего роста государственных расходов над доходами на определенных этапах развития общества.
Дж. М. Кейнс вкладывал в руки государства творческую функцию управления экономикой страны. Поскольку, по мнению Дж. М. Кейнса, оно - олицетворение коллективного разума народа и, наделенное мощными техническими средствами для обработки экономической информации, вправе расставлять приоритеты хозяйственного развития (и в этом смысле вполне возможно индикативное планирование), а также координировать усилия по достижению сознательно поставленных целей и обеспечивать это достижение соответствующими средствами. В кейнсианской модели экономического равновесия финансовая политика рассматривается в качестве эффективного инструмента достижения устойчивого экономического роста страны. Через механизм воздействия мультипликаторов (таких, как налоги, государственные трансфертные платежи и государственные закупки) на совокупный спрос правительство стремится достичь равновесного национального дохода, осуществлять контроль над инфляцией, и добиваться максимально высокой занятости.
При подходе к финансовой политике с позиции кейнсианской модели макроэкономического равновесия бюджетное равновесие играет подчиненную роль и его достижение не является обязательным. Иными словами, допускается широкая практика дефицитного финансирования.
Политика государства в сфере распределения доходов
Развитие экономики России в условиях переходного периода оказалось связано с резким снижением эффективности хозяйствования и падением объемов производства в условиях высокого уровня инфляции, особенно на старте экономических реформ. Все это предопределило существенное снижение уровня жизни для абсолютного большинства населения. Снижение реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы вьпвало в ряде отраслей экономики и регионов страны острые социальные конфликты. Серьезные бюджетные ограничения в связи с постоянной нехваткой средств резко сократили возможности государства в проведении действенной социальной политики. В целом ситуацию в социальной сфере можно охарактеризовать как крайне противоречивую, так как на фоне отдельных положительных существует много негативных явлений. Например, резкая дифференциация уровня доходов населения в межрегиональном и межотраслевом аспектах, а также перераспределение части доходов из легальных в нелегальные, представляют собой серьезную опасность для социально-экономической стабильности общественного развития.
Более детальный анализ социальных последствий реформирования экономики России необходимо начать с представления анализа структуры денежных доходов населения. Крупные институциональные изменения по трансформации экономики России в направлении развития рыночного сектора экономики способствовали формированию для абсолютного большинства населения принципиально новой структуры денежных доходов. Так, например, по данным Госкомстата России29, в условиях общего падения денежных доходов населения (порядка 40%) произошло увеличение их доли с 37,5% в 1992 года до 62,5% ВВП в 2002 года. При этом доля денежных доходов в ВВП изменялась следующим образом:
По оценкам экспертов , динамика величины среднедушевого дохода, особенно в первые годы реформ, почти полностью повторяла колебания динамики заработной платы. Следовательно, можно сделать вывод о том, что заработная плата, несмотря на снижение ее доли в общей структуре доходов, играет определяющую роль в формировании доходов порядка 80% населения, что во многом определяет характер реального потребления. В связи с этим остановимся более подробно на анализе процессов, формирующих порядок оплаты труда. После финансового кризиса 1998 года индексация заработной платы осуществлялась ежегодно, при этом, размер минимальной оплаты труда был увеличен почти в 7 раз. По данным Госкомстата РФ34 уровень средней заработной платы в бюджетной сфере составляет в 1999 году в среднем 73% от средней по народному хозяйству. В 4 квартале 2002 года составил порядка 168% по отношению к величине прожиточного минимума (т.е. двое занятых в бюджетной сфере родителей могут содержать одного ребенка только на уровне прожиточного минимума). При этом в отраслях социально-культурной сферы занято порядка 20% от общего числа занятых в экономике России.
Соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума в Центральном федеральном округе в целом ниже средне российского. Однако регионы, входящие в Центральный федеральный округ сильно дифференцированы по этому показателю. По данным Таблицы 7, видно, что самой бедной в IV квартале 2002 года была Ивановская область. Соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума на территории Ивановской области составило 101,7 %. В то же время городе. Москва этот показатель составил - 557,1%, а уже в Липецкой области, в два раза ниже - 228,0%. Второе место Липецкой области по соотношению среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума возможно связано с деятельностью расположенного на территории области Новолипецкого металлургического комбината. Среднероссийский показатель 245,8% в IV квартале 2002 году был близок к удовлетворительному, поскольку для воспроизводства института семьи этот показатель должен быть не менее 250%.
В этом плане особый интерес представляют данные, приведенные в Таблице 6 о соотношении средней оплаты труда с учетом выплат социального характера и величины прожиточного минимума трудоспособного населения, которое в IV квартале 2002 составило 203,1%. (средне российский показатель составлял 243,0 %). Самое низкое значение показателя в 2002 году наблюдалось в Ивановской области, где соотношение средней оплаты труда трудоспособного населения и величины прожиточного минимума равнялось 145,2 %. Самые высокие значения данного показателя можно отметить в городе Москва и Липецкой области: 240,7% и 246,1% соответственно.
Пути повышения эффективности бюджетных социальных расходов государства
Проведение эффективной бюджетно-налоговой политики в целях исполнения социальной обязательств государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в России предполагает реализацию как общих стандартных целей, так и специфических, которые отражают особенности нынешнего этапа проводимой экономической реформы, а именно: усилия всех органов и ветвей власти, по нашему мнению, должны быть направлены на повышение общей доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации, что позволит проводить эффективную политику по горизонтальному выравниванию уровней социально-экономического развития регионов и созданию в рамках РФ единого социально-экономического пространства.
Успешная деятельность по реализации бюджетно-налоговой политики государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений позволит восстановить- инвестиционные функции федерального бюджета для целей финансовой поддержки базовых отраслей науки, экспортных и импортозамещающих производств, а так же предприятий агропромышленного комплекса. Это является одним из важнейших условий для выполнения государством своей социальной функции, так как эффективное функционирование предприятий позволяет включить социальную природу рынка, которая в первую очередь предполагает накопление, обмен и распределение общественного богатства в процессе производство, а не его потребление и перераспределение.
Для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов обеспечивающих реализации социальных обязательств государства в условиях формирования Российской модели бюджетного федерализма в общем плане следует завершить процесс формирования:
- во-первых, налоговой системы, включающей в себя разделительные налоги (федеральные, региональные и местные), сквозные налоги, которые будут делиться по твердым ставкам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
- во-вторых, системы трансфертов между субъектами Федерации и федеральным бюджетом, выполняющих функцию финансовой помощи тем регионам, в которых показатели среднедушевого дохода и социальных услуг ниже, чем предусмотренные в системе единых минимальных стандартов.
По каждому элементу из этих двух направлений необходимо вести специальную работу по совершенствованию методических и организационно-технологических процедур. При разработке которых необходимо исходить из предпосылки того, что некоторое обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленное тенденцией к развитию и управлению собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов, должно сочетаться с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов в рамках политики горизонтального выравнивания в целях формирования единого социально-экономического пространства.
Если рассматривать средние и долгосрочные перспективы бюджетных реформ в реализации бюджетной политики в Российской Федерации, то основной проблемой является преодоление ситуации в сфере государственных финансов, причиной возникновения которой являются ограниченность ресурсов в форме бюджетных доходов. Следствием этого является то, что государство отказалось от исполнения ранее принятых на себя обязательств, переложив их исполнение на семейный бюджет, а это в условиях падения денежных доходов населения, как было показано во второй главе данной работы, привело к сокращению уровня потребления социальных услуг. По экспертным оценкам, приведенным в части 2.1, за годы реформ в отраслях социальной сферы (в реальных ценах к 1990 г.) произошло снижение величины расходов на душу населения в среднем на 35%. В этой связи дальнейшее увеличение нагрузки на семейный бюджет, (например по оплате услуг ЖКХ либо образовательных или медицинских услуг), до момента, когда будет зафиксирован стабильный рост денежных доходов, на наш взгляд является не допустимым.
Другим важным направлением, которое может обеспечить условия для развития бюджетного процесса в рамках программно-целевого подхода, как уже отмечалось, является повышение эффективности государственных расходов, а именно субсидирование процесса потребления в форме субсидий производителям и потребителям. В среднесрочной перспективе, как считают представители правительства, сохранение любых субсидий, адресованных производителям, является экономически неоправданным, и с этим положением как можно, так и нельзя согласиться. Наша позиция совпадает с мнением ряда специалистов63 и состоит в том, что если субсидирование производителя касается тех благ, производство которых необходимо для обеспечения прожиточного (физиологического) минимума, то этот вид субсидий целесообразно пока сохранить. В то же время необходим поиск новых форм субсидирования производителей (например, подушевое финансирование) в отношении тех благ, уровень потребления которых входит в так называемый социальный прожиточный минимум. Основными направлениями по повышению эффективности социальных расходов в настоящее время являются оптимизация расходов на народнохозяйственные субсидии, а также возможность их некоторого сокращения, но при условии одновременного увеличения инвестиций в объекты социальной инфраструктуры и инвестиции в человеческий капитал. По нашему мнению, существенное сокращение субсидий (не говоря уже о ликвидации данного института в консолидированном бюджете, как предлагают некоторые экономисты64) является невозможным, т.к. более 60% от общего объема субсидий приходится на дотирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и транспорта. В последнее время правительством РФ делаются попытки перевода данных субсидий производителям в форму социальных пособий определенным категориям граждан РФ. Это предполагает осуществление выплат в основном из бюджетов субъектов Федерации (в денежной форме) непосредственно населению.
