Содержание к диссертации
Введение. 3
Глава 1. Реализация социальных обязательств как функциясоциального государства.
§ 1. Социальные обязательства как важнейший институт современного государства. (Ключевые вопросы теории и современной практики).
§ 2. Социальные обязательства и социальная политика 37
современного российского государства.
§ 3 Социальный стандарт и социальное нормирование в 58 системе исполнения социальных обязательств современного государства
Глава 2. Совершенствование налоговой системы как основа 82
оптимизации ресурсного обеспечения социальных обязательств государства.
§.1. Единство социальной, налоговой и бюджетной поли- тики в исполнении социальных обязательств государства.
§ 2. Совершенствование социальной функции налогооб- ложения как основа эффективного выполнения социальных обязательств государства.
§ 3. Налоговые доходы местных бюджетов как источник финансового обеспечения социальных обязательств государства.
Заключение. 147
Библиография. 150
Введение к работе
Актуальность диссертационной работы обусловлена необходимостью теоретического осмысления процессов становления социального государства в России, уточнения основных механизмов и факторов оптимизации его социальной политики, поиска источников и ресурсов для эффективного выполнения социальных обязательств государства перед гражданами. Известно, что основой ресурсного обеспечения социальных гарантий и обязательств государства является система налогообложения, одной из коренных функций которого является социальная (распределительная) функция, а также социально ориентированная бюджетная политика. Поэтому поиск адекватных и наиболее эффективных средств и методов реализации социальных обязательств государства должен осуществляться на стыке социальной, налоговой и бюджетной политики. Это, в свою очередь, определяет сложный, междисциплинарный характер проблемы выполнения государственных социальных обязательств, теоретическое решение которой находится на стыке экономической, правовой и социологической наук.
В современной России принято значительное количество социальных обязательств государства перед гражданами, что нашло отражение в многочисленных нормативных документах, регулирующих социальную сферу на разных уровнях государственного и муниципального управления. Данное многообразие социальных обязательств государства затрудняет работу по социальному обслуживанию населения, ведет к нерациональным расходам бюджетных средств, приводит к распылению ресурсов, выделяемых на социальные нужды, в результате чего существенно снижается качество выполнения социальных обязательств. Для социальной сферы России характерна многоступенчатость деятельности по реализации социальных обязательств государства, которая проявляется в том, что основная масса обязательств принимается на федеральном уровне, а финансируется и выполняется на уровне субъектов федерации и, в еще большей степени, на уровне местного самоуправления. Это порождает параллельные регламентации исполнения конкретных социальных обязательств государства, когда каждая ступень власти регламентирует действия региональных и особенно местных и муниципальных органов по исполнению принятых государством обязательств.
Наличие огромного числа норм и документов по вопросам социального характера стало тормозом развития самого института социальных гарантий. Автор приходит к мнению, что этот массив законов и подзаконных актов требует кодификации (унификации правовых актов, достижения единообразия самих социальных услуг государства и механизмов их реализации), что позволит существенно повысить качество социального обслуживания населения. Кодификация социального законодательства позволит классифицировать массив социальных льгот и налоговых преференций, которых сегодня насчитывается сотни, причем по поводу каждой из них есть свое правовое и нормативное основание, свои ведомственные инструкции. Общее количество социальных обязательств государства, которые обращены к конкретным категориям получателей социальных благ, превышает 1000 наименований, причем более 80 процентов из них осуществляются исключительно по месту жительства. Социальные обязательства государства детализируются в многочисленных подзаконных актах и ведомственных инструкциях, дающих нормативный регламент предоставления услуги, оплаты, формы получения конкретной услуги, а также детальное перечисление требований к получателю этой услуги (возраст, доход, состояние здоровья, заслуги и другие жизненные обстоятельства).
Целью кодификации должно стать сокращение количества законов и подзаконных актов, которые связаны с необходимостью распределения общественных ресурсов, финансовых средств федерального, региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, обеспечения повышенного контроля соответствия исполнительных действий закону, еди ному регламенту или инструкции. Унификация необходима для повышения адресности социальной помощи, более точного определения необходимых объемов федеральных трансфертов на основе единых показателей, оптимизации межбюджетного выравнивания, расширения рынка социальных услуг и повышении их качества, а также для преодоления множественности социальных обязательств государства. Кодификация нормативных актов, относящихся к сфере социальных обязательств, позволит привести к единству социальную политику российского государства, которая станет единой социальной политикой федерального центра и субъектов Федерации, подкрепленной социальными действиями местных и муниципальных образований.
Осуществление социальных обязательств государства перед населением является результатом функционирования налоговой системы. Налоги участвуют в перераспределении национального дохода, выступают частью единого процесса воспроизводства и формой производственных отношений. Однако анализ, проведенный в исследовании, показывает наличие весьма существенных недоработок, которые существенно снижают налоговые поступления, особенно в местные и муниципальные бюджеты. Поэтому сегодня для оптимизации выполнения социальных обязательств государства необходимо реально позаботиться о налоговом и неналоговом пополнении бюджетов местных и муниципальных образований.
Степень разработанности проблемы. Проблема исполнения социальных обязательств государства предполагает осуществление максимального единства социальной, налоговой и бюджетной политик. Теоретические основы единства социальной и налоговой политики начали складываться с момента принятия государством определенных социальных обязательств. Они представляют собой динамичный и, пока, незавершенный комплекс различных подходов, в которых сосуществуют разные направления, развиваемые в экономике, правоведении, социологии. Как показывает практика, наиболее плодотворным и результативным
подходом в этом случае выступает проведение междисциплинарных исследований.
Важно иметь в виду и то, что в основе анализа данной проблемы с неизбежностью выделяется несколько теоретических аспектов: объем социальных обязательств государства, объем бюджетных средств, необходимых для их реализации, состояние национальной экономики, уровень и качество жизни основной части населения и особенности системы налогообложения. Поэтому выбор темы исследования, помимо ее актуальности, в значительной степени был связан с попыткой обобщения процесса формирования массива социальных обязательств российского государства, определения путей и методов совершенствования местных бюджетов, на которые приходится большая часть выполнения социальных обязательств государства, а также анализа тех налоговых механизмов, поступления от которых в наибольшей степени наполняют местные и муниципальные бюджеты
В аналитических работах отмечается интернациональный характер социальных обязательств государства, их сущностная схожесть, вытекающая из природы "социального государства", которое появилось и стало фактом во второй половине XX века. По мнению ряда авторов1, социальное государство возникло как продукт холодной войны в противовес социальной политике СССР. Оно проявило себя в особой экономической политике (полная занятость, система партнерства, участие государства, стоящего на страже социальных интересов и нужд населения и защищающего его от социальных рисков), позволившей говорить о трансформации капиталистического государства в социальное.
По мнению Б.В. Ракитского, из понятия "социальное государство" непосредственно не проистекает никаких правовых последствий и закон-ных обязательств , по всей видимости, именно этим объясняется невозможность позитивной трансформации советских правовых норм о государственных социальных гарантиях в социальные обязательства государства, основанного на рыночной экономике. Социальное государство - не результат благотворительности правящей элиты. Оно может стать и быть таким только при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе. Если эти силы существенно не равны, то нет и политических оснований для существования социального государства.
Социальные обязательства государства всегда являются полем политических дискуссий и борьбы. Так, по мнению сторонников либерального курса развития экономики России, социальные обязательства государства являются непомерной ношей для экономики страны, а поэтому их необходимо максимально сократить.3 Другая, на наш взгляд более правомерная, точка зрения, высказанная В.Н. Кириченко, А.И. Щербаковым, Ю. Александровым и другими, состоит в том, что социальные обязательства государства не являются " нагрузкой" на национальную экономику, а представляют ее органическую составляющую, один из важнейших внутренних ресурсов и стимуляторов экономического развития4.
Значительное внимание ученые уделяют проблеме разработки перспективной модели социальной политики российского государства. Это вызвано незавершенностью экономических и социальных реформ в стране и переходным состоянием ее экономики и социума. Совершенно справедливо считается, что необходимая стране социальная политика государства еще не разработана, а та, что реализуется, подвергается серьезной критике5. Уравнительные принципы социального обеспечения, с одной стороны, и искусственное сдерживание уровня доходов населения, с другой, дискредитируют саму идею создания социального государства.
Предметом анализа в литературе является финансовое обеспечение реализации социальных обязательств государства путем совершенствования системы налогообложения. В частности, существуют противоречия в распределении между различными уровнями государственного и муниципального управления функций по выполнению социальных обязательств, с одной стороны, и налоговых поступлений, с другой стороны. Так, ответственность за исполнение и финансирование социальных функций закреплена в основном за местным уровнем власти, которому, помимо его собственных обязательств, делегируется и значительная часть социальных обязательств федеральной власти и субъектов федерации. В то же время основная часть налогов поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации, что лишает местные бюджеты необходимых средств для решения насущных социальных проблем. Эта проблема рассматривается в литературе как с теоретической точки зре-ния , так и в прикладном плане .
Среди работ можно выделить три группы источников, принципиально важных для настоящей диссертации. Это, во-первых, работы, в которых анализируется общая стратегия социального развития общества, в частности, такие проблемы, как взаимодействие экономической политики государства и социального развития общества, усиление социальной направленности экономики России, опыт решения экономических и социальных проблем. Во-вторых, работы, посвященные проблемам развития налогового права и осуществления налоговой реформы. И, наконец, работы, посвященные проблемам межбюджетных отношений, потребностям муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговым возможностям их удовлетворения, соразмерности финансовых ресурсов органов государственного управления и местного самоуправления их полномочиям, проблемам применения социальных норм и финансовых нормативов в процессе оказания помощи местным и муниципальным бюджетам, порядка исчисления и уплаты единого социального налога в федеральный бюджет и страховых взносов в ПФР.
Среди трудов, посвященных исследованию данных проблем, особо следует выделить работы таких авторов, как Д.А.Аширов., А.М.Бабич, А.Г.Бирюков, М.Р.Бобоев, Е.В.Бушмин, Н.А.Волгин, Е.Ш.Гонтмахер, Е.В.Егоров, Е.Н.Жильцов, И.А.Ильин, В.И.Ишаев, Г.А.Ковалева, Ю.В.Коростелев, И.И.Легостаев, В.Н.Лексин, В.В.Локосов, Д.С.Львов, В.И.Матеюк, В.Г.Пансков, Ю.А.Петров, Э.В.Пешина, А.И.Погорлецкий, Т.И.Постникова, Л.И.Пронина, Б.В.Ракитский, Л.Б.Резников, Н.Н.Решетников, В.Д.Роик, В.М.Рутгайзер, А.П.Свинцова, С.С.Соловьев,
С.Ф.Сутырин, Д.Г.Черник С.Д.Шаталов, А.Н.Швецов, А.ИЩербаков, М.И.Яндиев и др.
Объектом исследования в настоящей диссертации выступает совокупность социальных обязательств и гарантий как институт социального государства, каковым провозгласила себя современная Россия, а также налоговые механизмы их ресурсного обеспечения.
Предметом исследования выступают экономические, социальные и правовые отношения, складывающиеся в процессе создания бюджетных основ реализации социальных обязательств государства в результате развития системы налогообложения.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в научном решении проблемы ресурсного обеспечения социальных обязательств государства на путем совершенствования налоговой системы и межбюджетных отношений. В соответствии с намеченной целью в диссертации были поставлены и рассмотрены и по возможности решены следующие задачи исследования:
рассмотрены исторические, экономические, социальные и правовые истоки формирования социальных обязательств современного государства, а также основное содержание данных обязательств;
дан анализ социальной политики современного российского государства, показаны проблемы, с которыми сталкивается государство при исполнении его социальных обязательств перед гражданами в условиях перехода к рыночному обществу;
обоснован комплексный подход к исполнению социальных обязательств государства на основе единства социальной, налоговой и бюджетной политики на всех уровнях государственного регулирования -федеральном, региональном, местном и муниципальном;
разработаны механизмы оптимизации исполнения социальных обязательств государства путем внедрения и совершенствования государственных социальных стандартов и социального нормирования;
обоснована необходимость проведения унификации социальных обязательств государства через кодификацию социального законодательства;
обоснованы пути совершенствования социальной политики посредством перенесения центра исполнения государственных социальных обязательств на местный и муниципальный уровень, оптимизации налоговых и межбюджетных отношений и углубления муниципальной реформы;
рассмотрены проблемы налогового обеспечения социальных обязательств государства на региональном и местном уровне, методы оптимизации налоговой системы как основы повышения действенности социальной функции налогообложения;
даны предложения по совершенствованию налоговых отношений в целях оптимизации ресурсного обеспечения социальных обязательств государства.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет классическое наследие выдающихся отечественных мыслителей, в котором содержится богатейший пласт необходимых представлений об основаниях и особенностях социальных обязательств государства и ресурсном обеспечении их реализации на основе налоговых и бюджетных источников. Нормативную базу исследования и его фактологическую основу составили Конституция РФ, Налоговый кодекс РФ (НК РФ), Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), федеральные законы, законы субъектов федерации, статистические материалы Госкомстата России, работы ведущих экономистов, социологов и правоведов, публикации в отечественной периодической печати. В работе использованы данные о реальном материальном положении населения, получающего социальные льготы, о ходе налоговой реформы, отражающейся в законотворческой деятельности. Учтены методологические и теоретические разработки по теме исследования, накопленные в научной (отечественной и зарубежной) литературе.
Проанализированы подходы современных специалистов, материалы текущей прессы, где также содержится нужная информация для необходимых теоретических обобщений.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней осуществляется комплексный подход к анализу условий и механизмов ресурсного обеспечения социальных обязательств государства как одной из важнейших функций налоговой и бюджетной политики. В этой связи в работе обосновывается необходимость учета в процессе разработки и осуществления государственной политики в социальной сфере внутреннего, органического единства социальной, налоговой и бюджетной политики как условия эффективной реализации социальных функций государства.
Этот подход нашел отражение в ряде положений, выносимых на защиту:
1. Необходимым условием оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом является разработка обоснованных государственных социальных стандартов, последовательное внедрение в деятельность всех органов социальной защиты научно обоснованных социальных нормативов и норм, проведение унификации социальных обязательств государства через кодификацию социального законодательства и создание Социального кодекса Российской Федерации (СК РФ). В СК РФ должны войти: государственная социальная доктрина, нормативные акты по группам и отдельным социальным обязательствам государства, институциональные основы исполнения социальных обязательств государства, организационные структуры контроля, перечень и источники ресурсного обеспечения социальных обязательств государства.
Местные и муниципальные образования должны стать центрами исполнения государственных социальных обязательств. Этому должна способствовать муниципальная реформа, в процессе которой будут разграничены полномочия, права и ответственность и перенесен акцент ис полнения социальных обязательства государства с федерального уровня и уровня субъектов Федерации на местный и муниципальный уровень.
3. На современном этапе налоговая политика в стратегическом плане должна предусматривать повышение удельного веса личного подоходного налога (ЛПН) в ВВП по мере роста доходов работников.
4. Повышение заработной платы необходимо осуществлять с помощью структурного маневра, при котором стимулирование труда и привлечение высокооплачиваемой, но квалифицированной рабочей силы обеспечили бы увеличение налоговых поступлений с выросших доходов и, тем самым, дали бы импульс более эффективному использованию преимуществ рыночной модели экономики. При этом снижение налоговой нагрузки и переориентация налоговой нагрузки на конечного потребителя должно благоприятно отразиться на улучшении финансового состояния предприятий и экономики в целом.
5. Дальнейшее совершенствование налоговой системы должно быть направлено на более эффективное выполнение ее социальной функции -перераспределение доходов от самых богатых к самым бедным, уменьшение чрезмерной дифференциации доходов и социальную поддержку населения. Эти задачи, а также методы и средства их решения, должны быть сформулированы в рамках общей концепции налоговой политики и основных направлениях развития налоговой системы России.
Автор присоединяется к выводу Конгресса муниципальных образований России о необходимости разделения всех расходов местных бюджетов на две основные части. А, именно, расходы по финансированию социальных "вопросов местного значения", составляющих собственно предмет деятельности муниципального органов власти, и затраты на выполнение социальных обязательств государства, которые законодательно делегированы органам местного самоуправления федеральными и региональными органами управления. Также необходимо разделить финансирование этих полномочий, чтобы они прописывались отдельно. Необхо димо, чтобы средства, предназначенные для финансирования "делегированных" полномочий не включались в бюджет муниципального образования, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета.
Практическая значимость работы заключается в том, что материалы исследования могут служить базой для дальнейшего изучения теоретических и научно-практических проблем, связанных с улучшением ресурсного обеспечения социальных обязательств государства на основе совершенствования налоговых отношений. Кроме того, отдельные положения диссертации, фактологический материал и концептуальные рекомендации могут быть использованы в разработке и чтении курсов по социальной политике, налогообложению, государственному регулированию рыночной экономики. Выводы и рекомендации исследования могут быть использованы также в практической деятельности государственных органов управления в сфере налогообложения, социальной защиты, в деятельности местных и муниципальных органов управления.
Апробация работы. Отдельные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных и учебно-методических работах, докладывались на научно-теоретических и научно-практических конференциях. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации получили одобрение на заседании кафедры труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений диссертации были использованы автором в практической работе.
Структура Работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
