Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюрократия в механизме экономической организации 10
1.1. Поведение бюрократии: теория В. Нисканена 10
1.2. Развитие и модификация моделей поведения бюрократии 43
1.3. Вымогательство ренты и его воздействие на экономику 52
1.3.1. Концепция вымогательства (извлечения) ренты 52
1.3.2. Вымогательство ренты в государствах-хищниках 62
1.3.3. Вымогательство ренты в развитых странах на примере США 64
Глава 2. Пути оптимизации роли государства 73
2.1. Конституционные фискальные ограничения на экономическое поведение бюрократии 74
2.1.1. Рост общественного секторав XX веке 74
2.1.2. Теория сбалансированного бюджета Дж. Бьюкенена 78
2.1.3. Концепция максимального ограничения влияния государства 86
2.2. Практика оптимизации бюджетных расходов: бюджетирование, ориентированное на результат 99
2.2.1. Основные характеристики процесса программно-целевого бюджетирования 99
2.2.2. Предпринимательское управление и управляемая конкуренция 113
2.2.3. Внедрение программно-целевого бюджетирования: опыт США... 118
2.2.4. Преимущества бюджетирования 125
2.3. Пути противодействия вымогательству ренты: дерегулирование и спецификация функций бюрократии 127
2.3.1. Вымогательство ренты в России 127
2.3.2. Дерегулирование и оптимизация роли бюрократии 143
Заключение 156
Библиография 169
- Поведение бюрократии: теория В. Нисканена
- Развитие и модификация моделей поведения бюрократии
- Конституционные фискальные ограничения на экономическое поведение бюрократии
- Практика оптимизации бюджетных расходов: бюджетирование, ориентированное на результат
Введение к работе
Актуальность темы. Исследуемая проблема приобретает особую актуальность в свете необходимости реформирования общественного сектора российской экономики и ориентации его работы на конечный результат удовлетворение потребностей населения в оказываемых им услугах.
Россия переживает болезненный процесс трансформации социальных, правовых и хозяйственных отношений. Особую важность в связи с этим приобретает создание институциональных ограничений произвольному и разрушительному для делового климата поведению бюрократии, противодействие коррупции.
Вокруг бюрократии и ее функций постоянно ведется оживленная полемика. С одной стороны, большая часть общества желает повышения роли государства в качестве проводника эффективной социальной и экологической политики. С другой стороны, широкие слои населения недовольны давлением бюрократии на экономическую деятельность (в особенности, мелкий и средний бизнес), методами работы бюрократов и их поведением, зачастую нарушающим многие правовые нормы.
Актуальность диссертационного исследования подчеркивается общественной значимостью разворачивающейся в России реформы бюджетной сферы, включая административную реформу. Основные ее задачи - создание эффективной системы расходования бюджетных средств, сокращение излишних функций различных бюро, разделение разрабатывающих правила и предоставляющих услуги органов. В то же время реформа не приведет к повышению качества услуг общественного сектора, если она будет проводиться силами самих бюрократов, вне заинтересованного общественного давления и контроля.
Для экономиста-теоретика актуальны следующие принципиальные вопросы. Что является целевой функцией бюро? Как построить модель поведения бюро? В какой мере органически присущая бюро неэффективность проявляет себя в различной институциональной среде? Возможно ли улучшение методов и результатов деятельности бюро как поставщика общественных благ? Возможно ли более эффективное предоставление общественных благ другими формами организаций?
Повышает актуальность исследования бюрократии в России тот факт, что она оказалась тесно связанной с процессами неконтролируемого «первоначального накопления». В них были втянуты представители всех уровней власти, и именно это обстоятельство является главным препятствием для сокращения массовой коррупции. Вместе с тем эти особенности России далеко не уникальны и могут быть проанализированы экономистом-теоретиком на основе существующих концепций поиска ренты и бюрократического вымогательства ренты.
Бюрократическое вымогательство ренты идет в обход закона. В связи с этим приобретает актуальность анализ правового аспекта необходимых реформ. Мировой опыт свидетельствует, что только те страны достигают стабильного прогресса в развитии экономики, где поведение бюрократии и рамки ее полномочий четко очерчены законом, а исполнение норм законодательства жестко контролируется обществом.
Степень разработанности проблемы. Экономисты обратились к проблемам бюрократии в конце 1960-х годов. Основателем экономического подхода к исследованию бюрократии является американский экономист В. Нисканен. Помимо него, большой вклад в развитие экономической теории бюрократии внесли Л. Мизес, Г. Таллок, Э. Дауне, А. Бретон, Р. Вайнтрауб, М. Фиорина, С. Пельцман, Дж. Стиглер, Э. Томпсон, Б. Вайнгаст, М. Олсон, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинс. Теория политического вымогательства ренты была выдвинута и развита Ф. МакЧисни.
В России исследованиями проблемы бюрократии и связанными с ней вопросами эффективности поставки общественных благ, поиска и вымогательства ренты и коррупции занимаются Е. Журавская, К. Сонин, Б. Левин, В. Гимпельсон, В. Волков, Г. Сатаров, А. Аузан, П. Крючкова, И. Клямкин, Л. Тимофеев, Ю. Латов, С. Кордонский, В. May, Ф. Овсянникова, Д. Сорк, Р. Нуреев, Л. Косаль, Р. Рывкина. Эти же проблемы применительно к России исследовали и известные зарубежные экономисты: А. Аслунд, П. МакНат, А. Шлейфер, Р.Вишни, Т. Ромер, Р. Эриксон, М. Олсон.
Вместе с тем, несмотря на все возрастающее внимание к экономическому анализу бюрократии в специальной литературе, ее поведение в современной России на основе применения разработанных во второй половине XX века политико-экономических теорий анализировалась недостаточно.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является рассмотрение генезиса и развития экономических концепций бюрократии и политического вымогательства, применение их к анализу поведения бюрократии в постсоветской России, разработка рекомендаций по оптимизации и повышению качества услуг бюрократического аппарата, минимизации негативных последствий его воздействия на экономику.
Реализация поставленной цели обусловила решение следующих задач:
проведение сравнительного анализа экономических концепций бюрократии, раскрытие механизмов и закономерностей взаимодействия бюрократии с окружающей ее институциональной и деловой средой, рассмотрение влияния различных институциональных условий функционирования бюджетной системы на поведение бюрократии, определение основных направлений проведения реформ общественного сектора, направленных на повышение эффективности государственного управления и понижение издержек отрицательного воздействия бюрократической системы.
Методологическая основа. Методологической основой диссертационной работы являются созданные на основе концепции рационального выбора современные экономические теории бюрократии. В качестве основных методов данного исследования выступают как общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение, обобщение), так и специальные, включающие сопоставление концепций поведения бюрократии, анализ и обобщение данных опросов.
Теоретическая и информационная база исследования. Теоретической основой диссертации стали работы У.Нисканена, Г.Таллока, М. Вебера, Э. Даунса, А. Бретона, Р. Вайнтрауба, М. Фиорины, С. Пельцмана, Дж. Стиглера, Э. Томпсона, Б. Вайнгаста, М. Олсона, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинса, М. Лундаля, Д. Норта, Дж. Стиглица, С. Ли, Ф. МакЧисни, Р. Вайнтрауба, П. МакНатта, Л. Мизеса, В. Волкова, Г. Сатарова, А. Аузана, П. Крючкова, И.Клямкина, Л. Тимофеева, Р. Нуреева, Ф. Овсянниковой, Ю. Латовой, В. Радаева, Л. Косаля, Р. РЫБКИНОЙ.
В качестве информационной базы были использованы законодательные и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, результаты исследования ЦЭФИР «Мониторинг административных барьеров развития малого бизнеса в России», проведенного со второй половины 2001 по ноябрь 2003 г. на основе периодически повторяющихся опросов двух тысяч фирм в двадцати регионах Российской Федерации; материалы исследований влияния административных барьеров на российскую экономику, проведенных фондом ИНДЕМ, исследования бюджетирования и финансового планирования в регионах России МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург), методические рекомендации относительно дебюрократизации российской экономики ИНП «Общественный договор», а также информация из электронных источников и периодической литературы.
Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
• проведен сравнительный анализ теоретических моделей, описывающих поведение бюрократии, выявлены их генезис и этапы развития, обосновано методологическое единство и индивидуальность этих моделей с позиций концепции вымогательства ренты объяснены причины, формы и масштабы воздействия бюрократического фактора на развитие национальной экономики;
разработан и предложен вариант оптимизации деятельности бюрократии, реализующий на практике теоретические положения конституционной экономики и базирующийся на использовании эффективных ограничений в бюджетной сфере;
раскрыты предпосылки и направления применения бюджетирования в общественном секторе России как средства улучшения качества услуг бюрократии, раскрыта его функциональная связь с перспективным финансовым планированием;
обосновано внедрение предпринимательского управления и управляемой конкуренции в общественном секторе в качестве инструментов повышения производственной эффективности бюро, показаны возможности и определены условия применения этих инструментов;
сформулированы предложения по принципиальному изменению российского законодательства (в том числе Бюджетного кодекса РФ), необходимые для практического внедрения бюджетирования.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы состоит в дальнейшей разработке теории поведения бюрократии, в частности, в описании влияния размеров государственного бюджета на бюрократию и возможностей для ограничения ее оппортунистического поведения.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования представленных в работе концепций поведения бюрократии как для дальнейших теоретических исследований, так и для выработки предложений по последующим действиям в ходе проведения реформы общественного сектора в России, повышению эффективности общественных расходов через бюджетирование и дальнейшим шагам в направлении реальной либерализации российской экономики.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при чтении курса «Экономика общественного сектора».
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы использованы МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург) в разработке вопросов связи бюджетирования в общественном секторе с перспективным финансовым планированием при создании проекта Кодекса лучшей практики перспективного финансового планирования в регионе РФ (2004 год) и кафедрой экономической теории и мировой экономики при подготовке учебных курсов «Экономика общественного сектора» и «Теория общественного выбора», а также учебного пособия «Экономика общественного сектора» часть 1 «Концепции теории общественного выбора» - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2002 г.
В соответствии с темой диссертации было издано 5 публикаций общим объемом 6,7 п. л.
Поведение бюрократии: теория В. Нисканена
Теория бюрократии: от Вебера до Нисканена. Экономическая теория бюрократии вошла в экономическую науку вместе с именем ее основателя - американского экономиста Вильяма Артура Нисканена {William Arthur Niskanen). Однако сначала попытаемся очень кратко обрисовать тот путь, по которому развивались теории бюрократии до Нисканена. Как хорошо известно, экономическая наука до появления школы общественного выбора не рассматривала политику как область приложения методологического индивидуализма (постулата о «человеке экономическом» - рациональном максимизаторе собственной полезности). Более того, она некритически восприняла концепцию немецкого социолога Макса Вебера {Max Weber), который, естественно, не применял экономического подхода к анализу поведения бюрократии, а идеализировал ее, следуя органической концепции государства, - государства, как носителя некоего общественного интереса. Получалось, что на рынке действовали одни люди, а в государственной машине совсем другие, более похожие на ангелов, чем на людей. «Ранние теории бюрократии формировались не на основе экономической теории, но из наивных социологических писаний Макса Вебера ..., который рассматривал высокопоставленных бюрократов как бескорыстных поставщиков и проводников политики избранных правительств. Экономисты, наделенные ненасытным аппетитом выступать в роли короля-философа, посвятившие свои исследовательские программы разоблачению провалов капитализма и обладающие нескрываемым предубеждением в пользу социализма, были только счастливы опереться на веберовских «бесполых евнухов» для проведения той политики, которую они проталкивали. Она, несомненно, должна была воплощаться беспристрастными и всеведующими правительствами, которые обязательно создадут избранные большинством политики». [165, c.vii]. Эти слова известного теоретика общественного выбора Чарльза Роули {Charles Rowley) взяты из предисловия, написанного им в 1994 г. специально к изданию сборника работ Нисканена по теории бюрократии. В своей основной работе «Бюрократия и представительное правление» Нисканен и сам уделяет достаточно внимания предшествующим исследованиям бюрократии. Он упоминает известную книгу основателя неоавстрийской школы Людвига фон Мизеса (Ludwig von Mises) «Бюрократия». Однако в ней не был представлен экономический анализ поведения бюро. Мизес связывал нежелательные характеристики бюрократии с масштабами деятельности правительства. Непосредственными предшественниками Нисканена можно считать уже упомянутого ранее Гордона Таллока и Энтони Даунса (Anthony Downs). В вышедшей в 1965 г. книге Таллока «Политика бюрократии» впервые использована модель «максимизирующего бюрократа», но применена она к анализу его продвижения внутри бюро. [173]. Он не исследовал поведение бюро в отношении бюджета и выпуска. Аналогично книга Даунса «Внутри бюрократии» самим своим названием говорит о том, что она также изучает бюро «изнутри». [155]. Дауне фактически развивает всеобъемлющую теорию менеджмента внутри бюро. «Каждый из этих критиков модели общественного интереса, - пишет о них Ч.Роули, - сконцентрировал внимание на внутренней организации бюрократии и игнорировал внешнюю среду, в которой осуществляется деятельность бюрократии». [165, c.vii]. Нисканен же впервые подошел к анализу деятельности бюро также, как неоклассическая микроэкономическая теория подходит к деятельности фирмы. Он адресовал бюрократической организации те же вопросы. Сколько продукции будет произведено и с какими общими затратами при заданных условиях, определяющих спрос и затраты? Как уровень выпуска и затрат меняется с изменением этих условий? Применительно к бюро эти вопросы можно переформулировать примерно так: какое поведение в отношение бюджета и выпуска следует ожидать от бюро при различных условиях?3 В то время (напомним, что первая статья Нисканена появилась в 1968 г.) такой подход оказался поистине революционным. Это не должно звучать как преувеличение, поскольку в тот период бюрократия была областью исследования, практически полностью монополизированной социологами и политологами (упомянутые выше три фамилии экономистов-предшественников Нисканена никакой погоды не делали). Сам создатель экономической теории бюрократии отмечает то обстоятельство, что вышедшая в том же 1968 г. «Международная энциклопедия общественных наук» {International Encyclopedia of the Social Sciences) поместила статью «Бюрократия», которая была написана социологом Ричардом Бендиксом {Richard Bendix). Статья содержала ссылки на 86 источников: две трети из них принадлежали перу социологов, оставшаяся треть - политологов. [165, с.5]. Работы Нисканена можно назвать последним рубежом, который «экономический империализм» захватил в политической сфере (до него теоретики общественного выбора применили экономический анализ к поведению избирателей и политиков). С их появлением «пала» и бюрократия. Известно, что экономическая теория отличается от прочих социальных наук не предметом, а методом исследования. Принципиальное же различие методов экономики и социологии применительно к изучению бюрократии неплохо представлено Нисканеном в написанном им введении к работе «Бюрократия и представительное правление». Предоставим слово самому автору. «В этой книге, - пишет он, - я развиваю теорию «предложения» со стороны бюро, основанную на модели целевого поведения менеджера отдельного бюро. Аналогичным образом экономисты развили теорию спроса из модели выбора индивидуального потребителя и теорию (рыночного) предложения из модели преследующей прибыль фирмы. «Композитный» метод экономики, который развивает гипотезу о социальном поведении из моделей целевого поведения индивидов, контрастирует с «коллективистским» методом социологии, которая развивает гипотезу о социальном поведении из моделей ролевого поведения обобщенных идеальных типов. Индивидуальный потребитель, предприниматель или, в нашем случае, бюрократ является центральной фигурой характерных для экономики методов.
Развитие и модификация моделей поведения бюрократии
Модель А. Бретона и Р. Винтроуба. Как уже отмечалось выше, работа, выпущенная Нискаененрм в 1971 году, вызвала ряд критических замечаний, которые в том числе затрагивали и вопросы, связанные с анализом характеристик и функций спонсорских организаций. Некоторая часть анализа у Нисканена была посвящена исследованию последствий процесса внутреннего отбора, который привел бы к тому, что контрольный комитет представлял бы законодателей с относительно высоким спросом на предоставляемые бюро услуги, но он по-прежнему оставался бы пассивным в своей контрольной деятельности. Альберт Бретон {Albert Breton) и Рональд Винтроуб {Ronald Wintrobe) [152, 195 - 207] предложили модель процесса проверки бюро со стороны контролирующих органов, которая снижает степень неопределенности конечных выпуска и бюджета. Законодатели могут использовать набор контрольных механизмов, включая непосредственный контроль, частичное дублирование бюро, дублирование услуг, покупка информации из альтернативных источников, включая более низкие служебные инстанции в самом бюро, с целью снижения уровня неэффективности предложения бюро. Однако эти контрольные механизмы дороги и могут использоваться только до того момента, когда их предельная ценность равна их предельным издержкам. На рис. 4 треугольник OHJ является разницей между бюджетом, предпочитаемым бюро, и бюджетом, предпочитаемым законодателями, он равен излишку потребителя, который присваивается бюро на уровне выпуска и бюджета, предпочтительных для бюро; прямая HJ, таким образом, предельная ценность контрольных механизмов для законодателей. Прямая LM отражает предельные издержки на контрольные механизмы. Бретон и Винтроуб заключили, что законодатели используют количество механизмов контроля, равное ОК. Для этого уровня бюджет бюро уменьшается на величину OLIK; увеличение избытка потребителя при использовании контрольных механизмов равно LHI, а бюджет равен KIJ. Общие потери от предложения услуги со стороны бюро - сумма затрат на контрольные механизмы и остаточный дискретный бюджет - равны OLIJ. Данная модель не пригодна для определения аллокации контрольных инструментов между исправлением избыточного предложения услуг и снижением затрат при данном выпуске, несмотря на то, что авторы утверждали, что более дешево контролировать избыточное предложение и что большинство потерь от бюрократического предложения исходит из производственной неэффективности. Модель, развитая Бретоном и Винтробоум, предоставляет исходный момент для анализа процесса проверки, но не включает рассмотрение специфических институтов и мотивов законодателей. Что известно о том, какое количество механизмов контроля используется законодателями? Есть ли какие- нибудь основания считать, что они используют достаточное количество контрольных инструментов для повышения чистых доходов населения? Оставляя за собой ряд существенных вопросов, данная модель принадлежит к ряду прочих критических подходов к первоначальной теории бюрократии Нисканена, которые дали толчок для дальнейшей модификации этой концепции. Модель Гордона Таллока. Модель Таллока рассматривает гипотезу о динамическом развитии бюрократии. Своеобразие данной модели заключается в том, что она демонстрирует возможность применения экспоненциальной функции роста применительно к бюрократии. Таллок предположил, что с течением времени бюро увеличивается в размерах, а не остается неизменным (первоначальный размер бюро обозначен через Bt) [162, 117 - 119; 112, 142 -143]. Рационально действующий индивид, чья деятельность направлена на увеличение своего бюджета, сталкивается с проблемой, обусловленной ростом бюро. Такой рост связан, прежде всего, с увеличением числа занятых (N). Фактически, динамическую теорию Таллока можно назвать упрощенной моделью жизненного цикла Даунса. Функция роста бюро, с учетом всего изложенного, приобретает следующий вид:
Конституционные фискальные ограничения на экономическое поведение бюрократии
Из представленных в первой главе теоретических моделей и эмпирических данных стало ясно, что ни бюрократия, ни правительство нельзя определить как беспристрастных максимизаторов благосостояния общества. Сознательной целью этих групп (неважно действуют ли они в одном направлении или их приоритеты различаются) становится максимизация собственной полезности, которую они реализуют за счет разбухания общественного сектора.
Трактовка мотивов поведения государства и его агентов в теории общественного выбора объясняет рост доли расходов консолидированных бюджетов в ВВП. Если обратиться к имеющейся на этот счет статистике, то она дает впечатляющее свидетельство роста этого сектора в XX веке (таблица 1). При этом, значительную и наиболее быстро растущую долю государственных (общественных) расходов составляют субсидии и трансферты, что отражает процесс становления и развития «государства благосостояния».
В США субсидии и трансферты в 1937 г. составляли всего 2% ВВП (и это с учетом их значительного роста после Великой депрессии!), в 1960 г. они достигли 6%, а в 1996 г. - 13% ВВП. В Великобритании в 1937 г. они составляли 10% ВВП, в 1960 г. - 14%, в 1996 г. - 25%. В Швеции в 1960 г. соотношение лиц, финансируемых за счет налогов и за счет рынка, составляло 0,382, а через 30 лет, в 1990 г., оно достигли значения 1.51. Однако на этом его рост не остановился. Пять лет спустя, в 1995 г. оно составляло 1,83. В результате работающие в общественном секторе составляют все более мощную группу интересов, поддерживающую на выборах программы его расширения [62, с. 39].
Государство благосостояния стало невыносимым грузом и для германской экономики. В 70-х годах прошлого века произошли многочисленные социально-политические изменения в законодательстве, в результате которых численность государственных служащих за десятилетие возросла почти на 1 млн., а доля государства в ВВП в эти годы стала больше на 11 процентных пунктов и достигла в 1981 г. 50%. Норматив социального отчисления возрос с 26,5% от номинальной зарплаты в 1970 г. до 41,3% в 2002 г. (таблица 2) [62, с. 40].
Без учета Германии, Японии и Испании, находившихся в тот год в состоянии войны или подготовке к ней. Соответственно растет и налоговая нагрузка. Предельные ставки налогов и социальных отчислений высоки; у среднего работника (один работающий в семье с одним ребенком) они близки к 60%. Со 100 дополнительно заработанных евро 60 идут государству и системе социального страхования. Государство забирает почти половину валового дохода наемных рабочих. Небезынтересно отметить, что традиционное измерение веса государственных расходов в национальной экономике занижает реальную его величину, поскольку ВВП включает приобретение товаров и услуг государством. В результате имеет место двойной счет (эти расходы попадают как в числитель, так и в знаменатель). Экономист Дин Стэнсел из Института Катона (США) измерил государственные расходы на всех уровнях (федеральном, штатном и местном) как долю от богатства, произведенного американским народом (долю частного национального продукта, присвоенного правительством). Ее значения по годам составили: 1929 г. - 13,7%, 1939 г. - 31,4%, 1947 г. - 26,4%, 1960 г. -42,5%, 1970 г. - 51,5%, 1980 г. - 52,2%, 1990 г. - 55,8%, 1994 г. - 54,5% . Приведя эти данные, либертарианец Дэвид Боуз метко назвал предложенный Д.Стэнселом показатель индексом государственного грабежа [60, с. 42].
Практика оптимизации бюджетных расходов: бюджетирование, ориентированное на результат
Обе рассмотренные выше концепции затрагивают возможность ограничения свободного пользования бюджета в том, что касается его внешних параметров - размеров и сбалансированности, Несмотря на то, что значимость этих показателей достаточно весома, остается вопрос, относительно эффективности использования средств. Данная проблема связана, прежде всего, с тем, что бюрократия способна извлекать выгоды независимо от сбалансированности и величины бюджета. Кроме того, существуют некоторые статьи расходов, значительное уменьшение которых невозможно в силу необходимости сохранения целостности государства - оборона, государственная безопасность и т. д. - а это в свою очередь предполагает, что министерства и ведомства, ответственные за выполнение данных функций, сохранят за собой базу для максимизации своего излишка. Все это приводит к необходимости создания таких инструментов проведения бюджетной политики, которые способны оказывать положительное влияние в плане понижения негативного воздействия государства независимо от внешних характеристик бюджета. Таким инструментом является бюджетирование, ориентированное на результат (или программно-целевое бюджетирование), которое в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами. Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль над его исполнением. Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо выше названного, большую гибкость иі свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов». [38, с. 6] Открытость концепции программно-целевого бюджетирования означает, что включаемая в нее система элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариантность, различные способы установления связи между государственными расходами и значимыми для общества результатами. Суть данной концепции управления государственными финансами, по сравнению с традиционной, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких временных ориентиров Основой этой системы ведения бюджетной политики является бюджетирование, ориентированное на результат в рамках среднесрочного финансового планирования. Речь здесь идет о распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Важнейшими составляющими программно-целевого бюджетирования выступают программы, которые формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами и находят свое отражение в среднесрочном финансовом плане. Перспективный финансовый план объединяет программы с четко сформулированными целями, индикаторами результатов, оценками необходимых ресурсов и финансовых средств на их выполнение. Такая организация процесса планирования обеспечивает функционирование механизма обратных связей, то есть позволяет оценить результативность финансирования приоритетов и вносить соответствующие коррективы в формулировки приоритетов, отраженных в специальных программах. Фактически программно-целевое бюджетирование заменяет механизм цен в отсутствие конкурентно-рыночной среды.
