Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на забастовку 13
Глава 2. К вопросу о виде судопроизводства по делам о признании забастовки незаконной 39
Глава 3. Подведомственность и подсудность дел о признании забастовки незаконной 51
1. Подведомственность 51
2. Подсудность 62
Глава 4. Лица, участвующие в рассмотрении дел о признании забастовки незаконной 66
I. Стороны 66
2. Участие в процессе прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц 101
3. Участие третьих лиц 107
Глава 5. Судебное представительство 113
Глава 6. Предмет доказывания по делам о признании забастовки незаконной 123
Глава 7. Постановление суда по делу о признании забастовки незаконной 141
1. Судебное решение и особенности его реализации 141
2. Определения суда по делам о признании забастовки незаконной . 158
Библиография
- Право на забастовку
- К вопросу о виде судопроизводства по делам о признании забастовки незаконной
- Подведомственность
- Участие в процессе прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Забастовка как социальное явление в российской истории имеет необычную судьбу. В отличие от забастовочного движения западных стран, эволюционировавшего непрерывно на протяжении веков в тесном контакте с регулирующей его юридической практикой, в истории российского забастовочного движения имел место значительный перерыв, приходившийся на советский период. Если в дореволюционной России, по крайней мере, на протяжении определенного периода времени забастовки стали реальностью повседневной жизни и начали играть в социально-политической борьбе исключительно важную роль, то в советское время государство проводило политику беспощадного подавления забастовочного движения . Поэтому возобновление забастовочного движения в России, которое можно датировать серединой-концом 80-х годов, поставило российское общество перед сравнительно новым для него явлением.
Законным средством отстаивания прав и требований граждан забастовки вновь стали в нашей стране только с 9 октября 1989 года, когда был принят Закон СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)". Он содержал нормы о проведении длительных примирительных процедур; запрет на проведение забастовок в отношении широкого круга работников и некоторые другие нормы, делающие в целом его антизабастовочным. В результате принятия этого закона появилась новая категория дел о признании забастовки незаконной. Закон предусматривал, что "Решение о признании забастовки незаконной при наличии указанных в настоящей статьей оснований принимается Верховными Судами союзных республик (не имеющих областного деления), автономных республик, краевыми, областными (городскими) судами по заявлению администрации предприятия, вышестоящего хозяйственного органа, исполнительного комитета местного Совета народных депутатов и доводится до сведения трудовых коллективов через орган, руководящий забастовкой, и средства массовой информации" (ч.2 ст. 12). 20 мая 1991 года были внесены изменения в Закон, которые, не изменившие существенно положение. Заметим, что для этого периода характерно почти 100-процентное удовлетворение исков о признании забастовки незаконной. 23 ноября 1995 года бьш
принят новый Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (далее - Закон о коллективных трудовых спорах). Он сохранил норму о судебном порядке рассмотрения дел о признании забастовки незаконной (ст. 17). В настоящее время в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации1, происходит переход к новому этапу в регулировании трудовых отношений. Однако в Трудовом кодексе РФ в значительной части сохранена прежняя концепция порядка разрешения коллективных трудовых споров и рассмотрения дел о признании забастовок незаконными (ст.414).
Дела этой категории появились в российской юридической практике сравнительно недавно, около десяти лет назад. Эта категория дел является сравнительно новой и в количественном выражении незначительной относительно других категорий дел, однако значение этих дел и выносимых по ним решений чрезвычайно велико.
За время, прошедшее с момента принятия первого нормативного акта, регламентировавшего проведение забастовки, они превратились из априори незаконной и потому исключительно смелой акции социального, и, прежде всего, политического протеста, какой они были в советское время, в нормальное социальное явление. Тем не менее, в период так называемого "перехода к рынку" общественно-политическое значение забастовочного движения резко возросло. В условиях систематического и массового нарушения трудовых прав, низкого уровня заработной платы и, как следствие, снижения уровня жизни, защита прав и требований работников с использованием забастовки становится исключительно актуальной.
Особым случаем нарушения прав работников со стороны работодателей стала беспрецедентная по своим масштабам невыплата или несвоевременная выплата заработной платы. Это привело к тому, что забастовки с требованием выплаты заработной платы составили значительную часть массовых выступлений, проводившихся в стране.
В таких условиях рассмотрение дел о признании забастовки незаконной получает огромный социальный резонанс, поскольку решения, выносимые по таким делам, зачастую оказывают влияние на сотни и тысячи человек, имеющих отношение к забастовке. Это связано с тем, какие правовые последствия закон связывает с вынесением решения о признании забастовки незаконной. От вынесенного судом решения зависит решение вопроса о продолжении проведения забастовки, о привлечении к дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения) участников забастовки, о взыскании материального ущерба, причиненного забастовкой.
Поскольку забастовки стали достаточно распространенным явлением как в социальной, так и в юридической практике, на сегодняшний день можно говорить о том, что в России уже накоплен определенный опыт рассмотрения дел о законности забастовок. Тем не менее, анализ судебной практики показывает, что единых подходов к решению многих процессуальных вопросов при рассмотрении этих дел так и не сложилось, и суды часто допускают серьезные процессуальные ошибки.
Приведенные соображения позволяют сделать вывод, что исследование процессуальных особенностей дел о признании забастовки незаконной является актуальным по целому ряду причин: существование ряда нерешенных вопросов в науке трудового и гражданского процессуального права; наличие пробелов в законодательстве и необходимость его совершенствования; необходимость совершенствования судебной практики, которая допускает множество ошибок при рассмотрении данной категории дел. Это также исторические и общественно-политические причины: сравнительная новизна данной категории дел; общественно-политический резонанс, связанный с рассмотрением таких дел.
Данное исследование имеет большое значение для реформирования отдельных положений законодательства. Речь идет о нормах законодательства о труде, связанных с вопросами права на забастовку для разрешения не только коллективных, но и индивидуальных трудовых споров; соотношения коллективного и индивидуального в самом понятии забастовки, понятия забастовки и понятия индивидуального отказа от работы; применимости забастовки для разрешения юридического спора (спора о праве); регулирования предзабастовочных процедур и оснований признания забастовки незаконной. Основное внимание уделено в исследовании влиянию этих норм на процессуальное законодательство, в частности, регулированию гражданской процессуальной правоспособности, подведомственности и т.д., а также исследованию наиболее интересных и важных процессуальных вопросов, возникающих при рассмотрении дел о признании забастовки незаконной.
Результаты исследования актуальны для правоприменительной практики, поскольку в судебной практике возникают значительные затруднения и достаточно серьезные процессуальные ошибки при рассмотрении дел о признании забастовки незаконной. Эти проблемы прежде всего касаются вида судопроизводства, подведомственности, определения сторон по делам о признании забастовки незаконной, предмета доказывания, особенностей реализации судебного решения.
Обилие теоретических и практических проблем, связанных со спецификой дел о признании забастовки незаконной, находит лишь частичное и не вполне удовлетворительное освещение в существующей на сегодняшний день литературе.
Все эти причины делают настоятельной необходимость анализа существующего опыта с целью выработки рекомендаций как для правоприменителя, так и для законодателя по совершенствованию действующих норм, в которых, как мы увидим, присутствуют существенные пробелы. Степень разработанности темы
Исследуемая тема лежит на стыке двух отраслей права - гражданского процессуального и трудового. Без анализа некоторых материально-правовых (процедурных) аспектов вопроса о забастовках невозможно проведение настоящего исследования.
В российской науке анализ вопросов, связанных с проведением стачек, забастовок и ответственностью за участие в них, проводился соответственно возникновению самой проблемы. Конец девятнадцатого - начало двадцатого веков -это период возникновения организованного рабочего движения, появления первых профсоюзов и проведения первых массовых стачек. Это же время появления первых законов по этой тематике. Н.Н.Полянский, И.Войтинский, Л.С.Таль занимались в этот период исследованием организации стачек, юридической ответственности рабочих.
После февральской и октябрьской революций постепенно принимается ряд нормативных актов, предусматривающих создание фабрично-заводских комитетов, и возложение на них, а также на профсоюзы и иные организации рабочих, рассмотрение возникающих на предприятиях конфликтов. Количество проводимых стачек постепенно уменьшается, средства борьбы с их участниками постепенно становятся все более и более суровыми, а к 1929 году стачки и вовсе прекращаются. В этот период анализ порядка разрешения трудовых конфликтов проводился рядом ученых. Среди них можно отметить Э.Андерсона, Г.Каменецкого, С.Жарова, П.Авдеева, В.Догадова, И.Войтинского.
В последующий период исчезает не только законодательство о стачках, но и возможность самой мысли о проведении забастовок искореняется из сознания. Забастовки происходят чрезвычайно редко, вся информация о них тщательно скрывается, а с их участниками власти расправляются чрезвычайно жестоко. В законодательстве регулируются вопросы разрешения трудовых конфликтов на предприятиях - с участием фабрично-заводских комитетов, профсоюзов, позже - через комиссии по трудовым спорам. В этот период соответственно не проводится и никаких исследований в интересующей нас области. Ученые разрабатывают вопросы разрешения индивидуальных трудовых споров, проводят анализы разрешения споров в комиссии по трудовым спорам, отдельных категорий трудовых дел в суде. Изучению этих вопросов посвящены работы ученых в области трудового права: Н.Г.Александрова, Б.К.Бегичева, Д.М.Генкина, Л.Я.Гинцбурга, С.Ю.Головина, С.А.Голощапова, В.М.Догадова, А.Д.Зайкина, С.А.Иванова, М.П.Карпушина, И.Я.Киселева, Ю.Н.Коршунова, А.М.Куренного, Р.З.Лившица, С.П.Маврина, В.К.Миронова, И.Б.Морейна, А.Ф.Нуртдиновой, Ю.П.Орловского, А.Е.Пашерстника, А.С.Пашкова, С.В.Передерина, В.Н.Скобелкинв, О.В.Смирнова, В.И.Смолярчука, И.О.Снигиревой, Л.А.Сыроватской, В.Н.Толкуновой, В.Г.Техини, Э.Б.Френкеля, О.С.Хохряковой, Е.Б.Хохлова, Б.Ф.Хрусталева, А.И.Цепина, Л.А.Чикановой, Л.С.Явича и др.
Новый этап в изучении указанной проблематики начинается с ростом рабочего движения, проведением забастовок в конце 80-х годов и появлением нового законодательства о забастовках. За последние 10 лет появился ряд статей, сборников и монографий по вопросам, связанным с проведением забастовок. Исследования правовых аспектов разрешения коллективных трудовых споров и проведения забастовки были предприняты Д.И.Дедовым1, А.Ф.Нуртдиновой, Л.А.Окуньковым, Э.Б.Френкелем2, Е.П.Кливером3, A.M.Куренным, В.И.Мироновым4; М.В.Лушниковой5, Ю.В.Моисеевой и Л.В.Тумановой6, В.А.Сафоновым7, Снигиревой И.О.8, Соловьевым А.В.9; С.Ю.Чучей10. В журналах и периодической печати был опубликован ряд статей, посвященных разрешению коллективных трудовых споров. Все имеющиеся по данной тематике исследования лежат в области трудового права (правильнее будет говорить в данном случае не о материальном трудовом праве, а о процедурной его составляющей). Во всех перечисленных работах анализируются вопросы разрешения коллективных трудовых споров с использованием примирительных процедур и забастовки.
При работе над диссертацией использовались труды ученых по различным вопросам гражданского процессуального права: М.Г.Авдюкова, В.Н.Аргунова, А.Т.Боннера, Е.В.Васьковского, М.А.Викут, Р.Е.Гукасяна, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, П.Ф.Елисейкина, П.Ф.Жеруолиса, Г.Жилина, В.М.Жуйкова, Н.Б.Зейдера, С.А.Ивановой, И.М.Ильинской, А.Ф.Клейнмана, А.Ф.Козлова, К.И.Комиссарова, Л.Ф.Лесницкой, П.В.Логинова, Л.Б.Матлина, А.А.Мельникова, В.В.Молчанова, А.С.Муравьевой, Е.Л.Невзгодиной, Ю.К.Осипова, Г.Л.Осокиной, И.К.Пискарева, Н.Н.Полянского, В.К.Пучинского, И.В.Решетниковой, В.И.Решетняка, Я.И.Розенберга, В.А.Рязановского, В.М.Савицкого, М.С.Строговича, Е.В.Сологубовой, Н.И.Ткачева, М.К.Треушникова, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.С.Шакарян, В.М.Шерстюка, В.Н.Щеглова, И.Е.Энгельмана, К.С.Юдельсона, В.В.Яркова и др.
Впервые исследование гражданско-процессуальных вопросов рассмотрения дел о признании забастовки незаконной было предпринято Ю.В.Моисеевой и Л.В.Тумановой в монографии "Гражданско-процессуальные особенности рассмотрения коллективных трудовых споров"1, вторая часть которой посвящена анализу особенностей рассмотрения судом дел о признании забастовки незаконной. Эта работа по настоящее время остается единственной по теме, являющейся предметом настоящего исследования. Однако в ней, по мнению диссертанта, рассмотрены не все вопросы, заслуживающие внимания; некоторые из них раскрыты неполно, другие -спорны. В связи с этим ряд вопросов рассматривается впервые (например, о судебных определениях, выносимых по данным делам); по многим вопросам автор приходит к иным выводам.
Цель и задачи исследования
Основной целью исследования является создание возможности для совершенствования судебной практики и законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение дел о признании забастовки незаконной. Для этого проводится анализ процессуальных особенностей рассмотрения этих дел. Исследование способствует выявлению и устранению недостатков законодательства, регулирующего рассмотрение дел о признании забастовки незаконной, и ошибок,
допускаемых в судебных разбирательствах. Исследование может быть полезно в правоприменительной практике при рассмотрении дел данной категории как для судей, так и для лиц, участвующих в делах этой категории.
Для реализации этой цели автор ставит перед собой следующие задачи:
• исследование понятия забастовки, а также содержания и пределов реализации права на забастовку в российском праве;
• изучение практики использования права на забастовку в России и правовых последствий проведения забастовки;
• определение вида производства по делам о признании забастовки незаконной и выявление на основании анализа судебной практики и законодательства наиболее специфических особенностей рассмотрения и разрешения дел о признании забастовки незаконной, в частности: определение подведомственности и подсудности дел и лиц, участвующих в деле, специфики судебного представительства, предмета иска, судебного решения, порядка реализации решения суда по делам данной категории;
• формулирование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего как порядок проведения забастовки, так и рассмотрение дел о признании забастовки незаконной, судебной практики при рассмотрении дел о признании забастовки незаконной.
Методология исследования и источники получения информации для исследования
При проведении исследования использовались методы исторического, системного, логического, грамматического и технико-юридического анализа.
Основой для проведения исследования стало изучение следующих материалов: законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок разрешения трудовых споров, законодательства о труде и профсоюзах, гражданского процессуального законодательства; актов Международной организации труда, иных норм международного права, зарубежного опыта разрешения трудовых споров; литературы по гражданскому процессуальному, гражданскому, трудовому праву; судебной практики по делам о признании забастовки незаконной (в частности, материалов дел и судебных решений о признании забастовки незаконной Санкт-Петербургского суда. Ленинградского областного суда, Московского городского суда и ряда других судов субъектов федерации, рассматривающих дела данной категории по первой инстанции; определений Верховного Суда РФ, вынесенных при пересмотре дел в кассационном порядке за 1995-2001 годы; изучения материалов конкретных дел); публикаций в периодической печати о проведении забастовок и рассмотрении дел, связанных с их проведением; статистической информации о проведении забастовок, о рассмотрении судами дел; проектов нормативных актов, в первую очередь проекта Гражданского процессуального кодекса РФ и проектов Трудового кодекса РФ.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, основной части, включающей семь глав, и списка литературы, нормативных актов и документов, использованных при проведении исследования.
В первой главе рассматриваются понятие забастовки, регулирование правовых оснований проведения забастовки в международном праве и в российском законодательстве, в частности, права на проведение забастовки для разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, проведения забастовки по иным основаниям.
Основная часть диссертации посвящена исследованию особенностей рассмотрения дел о признании забастовки незаконной. В ней рассматриваются процессуальные вопросы, отличающиеся особой спецификой, обосновываются причины рассмотрения дел о признании забастовки незаконной в исковом порядке, рассматриваются вопросы подведомственности и подсудности. С учетом анализа субъектного состава правоотношений, из которых могут возникать забастовки, исследуется круг лиц, участвующих в рассмотрении дел о признании забастовки незаконной, их представителей. Анализируются предмет доказывания и особенности его определения в зависимости от оснований возникновения забастовки. В работе отдельно исследуется весьма важный и возникающий почти по всем делам о признании забастовки незаконной вопрос о процедуре отложения и приостановления забастовки в судебном порядке, а также вопросы, связанные с вынесением и реализацией судебного решения.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Предлагается определение забастовки как добровольного прекращения работы для достижения целей, указанных в качестве требований работников. Делается вывод, что Конституция Российской Федерации допускает использование забастовки для разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров, юридических и экономических споров. По мнению автора, исходя из норм международного права, следует признать право на забастовку и по иным основаниям, в частности право на забастовку солидарности, забастовку с требованием признания профсоюза и др.
2. Обосновывается необходимость регулирования проведения забастовки и рассмотрения и разрешения дел о признании ее незаконной не только применительно к коллективным трудовым спорам, но и применительно к забастовкам по иным основаниям, происходящим на практике. Предлагается включить такие нормы в Трудовой кодекс Российской Федерации.
3. Дела о признании забастовки незаконной разрешаются в порядке искового производства. Их особенностью является то, что суд не имеет права рассматривать по существу требования, с которыми проводится забастовка. Предметом судебной деятельности является спор относительно права работников провести забастовку в рассматриваемом судом случае.
4. Дела о признании забастовки незаконной при отсутствии коллективного трудового спора на основании действующего законодательства являются неподведомственными судам, однако по сложившейся практике принимаются к производству. Они также подлежат рассмотрению судами в силу ст.46 Конституции РФ. Обосновывается необходимость закрепить подведомственность таких дел судам и необходимость урегулировать подсудность дел о признании забастовки незаконной при отсутствии коллективного трудового спора судам субъектов Российской Федерации.
5. Правом обращаться в суд с требованием о признании забастовки незаконной обладает работодатель и прокурор. Предлагается предоставить право на обращение в суд с иском о признании забастовки незаконной также объединениям работодателей, а также государственным органам, органам местного самоуправления в тех случаях, когда они участвуют в заключении соглашений и принимают на себя обязательства по ним, а проводимая забастовка связана с принятием , изменением или выполнением этих обязательств. В качестве ответчика по делу предлагается признать профсоюзы и иные организации, представляющие интересы работников.
6. Предмет доказывания по делам о признании забастовки незаконной в связи с разрешением коллективного трудового спора и в иных случаях различен. Автором формулируются предложения относительно фактов, которые могут входить в предмет доказывания при отсутствии коллективного трудового спора.
7. Определения о приостановлении или отложении забастовки являются самостоятельным видом определений, отличным от определений об обеспечении иска. В законодательстве следует урегулировать ряд процессуальных вопросов, связанных с вынесением таких определений, в частности, предусмотреть возможность их обжалования.
8. В решении, выносимом по делу о признании забастовки незаконной, признается наличие либо отсутствие у работников права проводить забастовку. Механизм реализации решения представляется недостаточным, поэтому обосновывается необходимость его совершенствования. Предлагается законодательно закрепить запрет работодателю осуществлять прием на работу других работников в случае отказа в удовлетворении иска о признании забастовки незаконной, а также исключить из законодательства указание на прекращение забастовки на следующий день, после вступления решения в законную силу.
Право на забастовку
Понятие «забастовка» появилось в русском языке сравнительно недавно - около ста лет назад ; ранее для обозначения этого явления использовалось слово «стачка». Под забастовкой понимают одновременное и согласованное прекращение работы, акцию социального протеста, которая осуществляется в защиту экономических, социально-трудовых прав и интересов лиц наемного труда2.
Стачки начали происходить во второй половине XVIII века в Англии, в конце XVIII - начале XIX веков - в других европейских странах, США. С развитием стачечного движения происходило становление первых рабочих союзов, впоследствии - профсоюзов, которые взяли на себя координацию стачечной борьбы. Развитие стачечного движения в России начинается после отмены крепостного права с началом развития промышленности и формирования рабочего класса. С фактическим появлением стачек связано развитие законодательства, регулирующего ответственность за участие в них и порядок их проведения3.
К 1917 году рабочее и профсоюзное движения приобрели открыто политический характер, рабочие активно участвовали в октябрьских событиях 1917 года. В 1918-1921 годах забастовки не так часто, но еще использовались в борьбе за улучшение положения рабочих, однако уже тогда с участниками забастовок жестоко расправлялись. В условиях НЭПа забастовки все еще происходили4. Но позднее даже мысль о возможности проведения забастовок в государстве диктатуры пролетариата тщательно искореняется. Официально забастовок в СССР не существовало, поскольку для них не было предпосылок . Тем не менее, уже в пятидесятые годы произошло несколько акций протеста; но о них почти не было информации. Далее число забастовок очень медленно, но начало возрастать: в 60-е годы произошло 17 забастовок, в 70-е - 25, в начале 80-х - 31 забастовка2. В качестве примера бесчеловечной расправы с бастующими можно привести подавление выступления рабочих в июне 1962 года в Новочеркасске, закончившееся расстрелом ни в чем не повинных людей. В конце 80-х годов начались стихийные выступления рабочих : в начале на предприятиях промышленности и транспорта, потом - и с этого момента «начался отсчет времени нового, возрожденного рабочего движения в нашей стране»5 -общеотраслевая забастовка шахтеров в 1989 году. С этого времени начинается и новая история правового регулирования забастовок.
Юридических определений забастовки приводится не так много . Наиболее распространенным и часто цитируемым7 из первых старых определений является определение немецкого ученого Клееберга, которое он, в свою очередь, выводит на основе анализа работ немецких и французских ученых Biermer, Kleinwachter, М. Hamelet и других: «Забастовка есть боевое, принудительное, рассчитанное на силу средство, состоящее в прекращении работы относительно большим числом экономически несамостоятельных лиц, извлекающих доходы из своего занятия и притом принадлежащих к одной и той же профессии, сословию или касте, или к какой-либо профессиональной, сословной или классовой группе, чтобы таким образом осуществить какие-либо экономические, социальные или политические требования в интересах непосредственно участвующих в забастовке или других лиц, также извлекающих доходы из своего занятия»1. Один из наиболее видных российских исследователей этого явления - Н.Н.Полянский - определяет забастовку, как «одновременное приостановление либо невозобновление работы предоставляющими свой труд по договору найма лицами, соединившимися по соглашению друг с другом с целью достижения новых или удержания прежних условий труда, благоприятных для участников забастовки или для лиц, связанных с ними общностью экономических интересов»2.
Здесь отражены наиболее важные признаки забастовки, которые мы бы определили следующим образом: ? одновременное, совместное оставление работы; ? временное оставление работы, после которого работники возвращаются на свои рабочие места; ? оставление работы, предпринятое работниками, продающими свой труд; ? оставление работы для достижения определенных целей, как правило, социально-экономических, но иногда и других (политические забастовки); ? забастовка проводится в защиту интересов самих лиц, участвующих в забастовке, или других работников (забастовки солидарности)". Юридические определения забастовок нового поколения появляются уже в начале девяностых годов. Их главный недостаток в том, что они, как правило, основывались на определении забастовки, данном в законе, приводились в рамках комментария к Закону о коллективных трудовых спорах4. Между тем, представляется необходимым различать понятия забастовки как социального явления, права на забастовку и законной забастовки. Обратимся к первому из них.
В последнее время появляется ряд работ, авторы которых уходят от сухого определения забастовки как способа разрешения коллективного трудового спора и анализируют пределы реализации этого права не только исходя из Закона о коллективных трудовых спорах . Наиболее удачным с точки зрения минимизации привязанности определения к упомянутому закону является определение Е.П.Кливера: «забастовка - это коллективное приостановление работы, применяемое наемными работниками для реализации своих профессиональных интересов» .
Заслуживает внимания определение забастовки как формы деятельности организаций трудящихся Комитета экспертов Международной организации труда.-«коллективное право, осуществляемое, когда речь идет о трудящихся, группой лиц, принявших решение не работать, с тем, чтобы их требования были удовлетворены»4.
Представляется, что в определении забастовки как социального явления не следует акцентировать внимание на ее направленности и границах правовой регламентации - они могут быть различны. Тем более, забастовка по сути своей не перестает быть забастовкой вследствие того, что проводится с требованиями, которые не допускаются законодательством. В связи с этим представляется, что определение забастовки должно содержать перечисленные выше признаки, не указывая на границы признания права на забастовку, которые должны регулироваться в законодательстве и могут быть подвижными.
Итак, забастовка - это добровольное прекращение работы работниками для достижения каких-либо целей, сформулированных в требованиях.
В современном обществе забастовка является урегулированным в праве на разных уровнях - от международного до внутригосударственного - явлением. Право на забастовку может рассматриваться как субъективное право, мера возможного (дозволенного) поведения лица и как объективное (позитивное) право, институт материального права. В связи с этим имеет смысл говорить о пределах признания и осуществления права на забастовку.
К вопросу о виде судопроизводства по делам о признании забастовки незаконной
Этот, на первый взгляд, достаточно простой вопрос, далеко неоднозначен. Некоторые ученые указывают, что эта категория дел относится к исковому производству1. Иной позиции придерживаются Ю.В.Моисеева и Л.В.Туманова, которые исходят из противопоставления исковых дел как дел, в которых речь идет о защите частного интереса, и дел публично-правового характера, которые они предлагают выделять в качестве самостоятельной категории. Учитывая характер интереса, подлежащего судебной защите (который определяется «процентным соотношением» частного и публичного интереса), они предлагают относить дела о признании забастовки незаконной к делам публично-правового интереса2.
В соответствии с концепцией, нашедшей отражение в действующем ГПК РСФСР, существуют три вида судопроизводства: исковое производство, производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений и особое производство3. Часть 5 статьи 17 Закона о коллективных трудовых спорах (ч.4 ст.413 ТК РФ) предусматривает, что решение о признании забастовки незаконной принимается судами... по заявлению работодателя или прокурора. Однако эта норма не означает указание на рассмотрение дел в порядке особого производства, поскольку категории дел, рассматриваемых в этом порядке, исчерпывающим образом перечислены в ГПК РСФСР, и потому, что данная категория дел не является бесспорной. На практике, правда, встречаются попытки рассматривать дела о признании забастовки незаконной в качестве дел особого производства. Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась 06.08.1998 в Московский городской суд с заявлением о признании забастовки незаконной в порядке ст.41 ГПК РСФСР, указав в качестве заинтересованных лиц Федерацию профсоюзов авиационных диспетчеров и Федеральную авиационную службу (Дело №3-405/1998). Указание на обращение в суд с заявлением следует рассматривать, исходя из общей терминологии статьи 4 ГПК РСФСР, согласно которой суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению лица, обращающегося за защитой своего права или охраняемого законом интереса; по заявлению прокурора; по заявлению органов государственного управления, профсоюзов и др. При этом понятие «заявление» используется как общее, родовое понятие формы возбуждения гражданского дела по отношению к исковому заявлению, жалобе и заявлению. В таком же значении употреблено понятие «заявление» и в ч.5 ст. 17 Закона о коллективных трудовых спорах (ч.4 ст.413 ТК РФ).
Вопрос состоит в том, являются ли дела о признании забастовки незаконной делами искового производства, либо производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. В связи с этим остановимся на признаках этих категорий дел.
Разработке понятий иска и исковой формы защиты права, анализу этих процессуальных институтов в России было посвящено большое число работ, начиная с конца XIX века. Выработано несколько различных концепций. Значительный вклад в развитие учения об иске внесли М.А. Гурвич, А.А. Добровольский, А.Ф. Клейман, С.А.Иванова, Д.М. Чечот, Н.А. Чечина, И.А. Жеруолис и др.1. Между тем, законодательного определения иска никогда не существовало, что позволяет и сегодня по-разному толковать содержание этого института. Споры по вопросам, связанным с иском, продолжаются2, но все же можно выделить некоторые достаточно общепризнанные черты иска, исковой формы защиты права.
Иск - это требование, адресованное суду, характеризующее процессуальную сторону иска, сопровождающееся указанием на требование, адресованное ответчику, которое выступает материально-правовой стороной иска , т.е., по сути дела, материально-правовое требование истца к ответчику, обращенное через суд1.
Иск характеризуется наличием спорного материально-правового отношения, спора о праве и, как следствие, наличием спорящих сторон с противоположными интересами («Само понятие иска заключает в себе спор о праве между истцом и ответчиком» ).
Иском является только то материально-правовое требование, которое рассматривается в суде. («Нарушенное или оспоренное право, претензия или требование - это еще не иск. Иск появляется только тогда, когда для защиты права требуется вмешательство извне, со стороны государства или общества, и когда спорное требование подлежит рассмотрению в определенном процессуальном порядке.»3).
Исковой форме защиты права присущи определенные процессуальные гарантии, которые обеспечиваются сторонам при разрешении спора о праве , а рассмотрение дела происходит с соблюдением обязательной процессуальной формы.
Исковая форма защиты применяется при рассмотрении споров, возникающих из горизонтально-правовых отношений (гражданских, семейных, трудовых и т.п.). Вопрос же о правовой природе дел, возникающих из публично-правовых (административно-правовых отношений) является дискуссионным.
Производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, по сравнению с иском имеет в России непродолжительную историю. Указание на них в законодательстве впервые появляется в 1961 году, до этого в теории они включались в исковое или особое производство. Выделение этой категории дел в отдельный вид судопроизводства обосновывается в первую очередь тем, что они возникают из отношений, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Вторым важнейшим аргументом является то, что в этих делах отсутствует спор о праве, а функция суда заключается не в разрешении спора, а в проверке законности действий или решений государственного органа, должностного лица и т.д. Споры относительно природы этого вида судопроизводства продолжаются все время существования этого института и не прекратились по настоящее время . Одни авторы относят их к исковым, другие отрицают исковой характер производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений3.
В литературе неоднократно высказывалось мнение, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, носят исковой характер с той лишь разницей, что рассматриваемый спор вытекает не из гражданских, семейных, трудовых и т.п. правоотношений, а из административных и аналогичных им, т.е. вертикальных отношений4, и существующие особенности судопроизводства определяются только характером спорного материально-правового отношения. Ученые, разделяющие эту концепцию, расходятся во мнении о том, каким средством возбуждается данная категория дел - гражданским или административным иском5.
Проект ГПК РФ сохраняет производство по делам, вытекающим из административных правоотношений, в качестве отдельного вида судопроизводства.
Подведомственность
Судебные дела, связанные с проведением забастовок, появились в России в начале двадцатого века, когда забастовки не были еще запрещены. Это были дела двух категорий: о привлечении к ответственности за участие в забастовках или подстрекательство к проведению забастовок, то есть уголовные дела, и дела о восстановлении трудовых прав, связанные с проведением забастовок1.
В современной России дела о признании забастовки незаконной и некоторые другие, связанные с проведением забастовки, появились после принятия 9 октября 1989 года Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)». Закон (ст. 12) предусмотрел возможность обращения в суд с заявлениями о признании забастовки незаконной и право суда выносить решения о незаконности забастовок при наличии ряда законодательно определенных оснований. Это произошло в период, когда шел общий процесс расширения судебной подведомственности, передачи судам дел, которые ранее они не рассматривали2. Принятый в 1995 году Закон о коллективных трудовых спорах также относит дела о признании забастовки незаконной к подведомственности судов общей юрисдикции (ч.5 ст. 17). Аналогичная норма содержится в ст.413 Трудового кодекса РФ.
Термин "подведомственность" происходит от слова "ведомство"3, т.е. учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо область государственного управления .
Определить подведомственность можно как круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера .
Подведомственность спора суду - одна из предпосылок права на предъявление иска. Неподведомственность спора суду является основанием к отказу в принятии искового заявления (п.1 ст. 129 ГПК РСФСР), а нарушение правил подведомственности - основанием для прекращения производства по делу (п.1 ст.219 ГПК РСФСР).
В гражданском процессуальном праве выделяют несколько видов подведомственности. С точки зрения отнесения определенной категории дел к ведению какого-либо органа выделяют судебную подведомственность (суду общей юрисдикции, арбитражному суду), административную и подведомственность дел специально создаваемым органам (третейскому суду, комиссиям по трудовым спорам и т.д.) . С точки зрения предметов ведения выделяют подведомственность жилищных дел; земельных споров; дел, возникающих из брачно-семейных отношений; подведомственность трудовых споров и т.д.3. В зависимости от характера норм, регулирующих вопросы рассмотрения дел какими-либо органами, выделяют общую (ст.25 ГПК РСФСР) и специальную подведомственность ; единичную и множественную подведомственность2.
В.М.Жуйков отмечает, что на основании понятия, видов подведомственности, и исходя из роли суда, все дела можно подразделить на: а) дела, по которым суды не обладают компетенцией; и б) дела, по которым суды обладают компетенцией по их разрешению. При этом дела второй категории могут быть разделены на: 1) дела, по которым суды обладают полной компетенцией (имеют полномочия по установлению всех фактов и правоотношений, а также по разрешению всех других вопросов, имеющих значение для данного дела); 2) дела, по которым суды обладают условной компетенцией (т.е. имеют полномочия рассматривать их в таком же объеме, но при определенных условиях); 3) дела, по которым суды обладают ограниченной компетенцией (суды не имеют право устанавливать все обстоятельства по делу, а по некоторым обязаны учитывать решения других органов)3.
Комитет по свободе объединения Административного Совета МОТ при рассмотрении жалоб отмечал, что «решение об объявлении забастовки незаконной должно приниматься не правительством, а независимым органом, который пользуется доверием сторон в споре»4, а также, что решение таких вопросов «не входит в компетенцию административных органов»5. Это связано с заинтересованностью многих социальных и политических сил в решении вопроса о незаконности забастовок и, тем самым, о запрещении их дальнейшего проведения, и пристрастностью в подходах к этому вопросу.
В зарубежных странах используются различные механизмы признания забастовок незаконными: в большинстве стран решения о признании забастовки незаконной принимается судом, как, например, в Чехии, Словакии, Болгарии, Венгрии, Румынии и др.; в некоторых странах такое решение принимается специально создаваемым органом в сфере регулирования коллективных трудовых отношений (Польша)1. Можно сказать, что сложившаяся в Российской Федерации практика отнесения вопроса о признании забастовки незаконной к подведомственности суда общей юрисдикции соответствует нормам международного права.
Ю.В.Моисеева и Л.В.Туманова смешивают вопрос о подведомственности дел о признании забастовки незаконной с вопросом о подведомственности коллективных трудовых споров: «коллективные трудовые споры относятся к исключительной подведомственности, так как признать забастовку незаконной можно только в судебном порядке»2.
Соглашаясь с выводом о том, что по делам о признании забастовки незаконной имеет место исключительная подведомственность, нельзя согласиться с мотивировкой. Рассмотрение в суде дела о признании забастовки незаконной не является этапом или способом разрешения коллективного трудового спора; напротив, оно вытекает из отношений по разрешению коллективного трудового спора. По коллективным трудовым спорам суды не обладают компетенцией вообще3, поскольку Закон о порядке разрешения коллективных трудовых споров предусматривает, что спор может разрешаться с использованием примирительных процедур тремя вариантами: а Примирительная комиссия — посредник — трудовой арбитраж Примирительная комиссия — посредник а Примирительная комиссия — трудовой арбитраж
Однако подведомственность дел о признании забастовки незаконной, и тем более возникновение права на обращение в суд, никак не связаны с соблюдением или несоблюдением этих процедур и подведомственностью коллективного трудового спора. Право на обращение в суд (в отличие от права на удовлетворение иска) возникает у стороны независимо от того, соблюден ли, как пишут Ю.В.Моисеева и Л.В.Туманова, досудебный порядок, нарушены ли сроки, процедуры и требования, установленные законом. Таким образом, в отличие от коллективных трудовых споров, дела о признании забастовки незаконной являются делами, по которым суды обладают полной компетенцией1, т.е. только они имеют право устанавливать обстоятельства, которые могут быть положены в основу решения суда о признании забастовки незаконной.
Итак, дела о признании забастовки незаконной подведомственны судам общей юрисдикции в силу прямого указания на то части 7 статьи 17 Закона о коллективных трудовых спорах2 (ч.2 ст.25 ГПК РСФСР).
Следует заметить, что принятие этой нормы среди прочих привело к изменению правил подведомственности дел судам общей юрисдикции, и, наоборот, изменение традиционных правил подведомственности повлияло на возможность рассмотрения этой категории дел. Поясним этот тезис. Одним из критериев отнесения отдельных категорий юридических дел к ведению определенных органов является субъектный состав (состав участников спора). Традиционно, в том числе в ГПК РСФСР, только две категории лиц - граждане и юридические лица - рассматривались в качестве возможных участников спорного материального правоотношения. Однако в последние годы происходило расширение круга субъектов, дела которых подведомственны судам. Применительно к рассматриваемой проблеме следует отметить два момента.
Участие в процессе прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц
Право на возбуждение гражданского дела в суде может быть предоставлено не только лицам, заинтересованным в защите своих прав, свобод и охраняемых законом интересов, но и прокурору (ст.41 ГПК РСФСР), а также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам, защищающим нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц (ст.42 ГПК РСФСР). Вопросы правового положения прокурора в гражданском процессе исследованы в целом ряде работ1.
Право прокурора обращаться в суд с заявлением о признании забастовки незаконной предусмотрено ст. 17 Закона о коллективных трудовых спорах (ст.413 ТК РФ). Однако этим правом прокуроры обладают независимо от специального указания в законе, в силу общих положений ст.41 ГПК РСФСР и ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». ГПК РСФСР предоставляет прокурору право обращаться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, не конкретизируя, какого круга лиц и каких случаев касается это правомочие.
В последнее время полномочия прокурора в части права на предъявление иска были несколько сужены. Согласно ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»2 в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в отношении пострадавших. Наш случай следует относить к нарушениям, которые приобрели «особое общественное значение», поскольку проведение забастовки, безусловно, затрагивает не только интересы работодателя, но и значительных групп людей1.
Статьей 42 ГПК РСФСР право обращаться в суд с заявлениями в защиту чужих интересов предоставлено также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам, защищающим нарушенные или оспариваемые права, свободы, охраняемые законом интересы других лиц. Однако в отличие от прокуроров они имеют право обращаться в суд только в случаях, предусмотренных законом по просьбе других лиц или в защиту прав нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц . Такой же порядок предполагается сохранить и в новом ГПК РФ: согласно ст.46 Проекта перечисленные органы имеют право обращаться в суд с иском в случаях, предусмотренных законом, в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе либо в защиту неопределенного круга лиц.
Закон СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» наделял органы исполнительной власти и местного самоуправления правом предъявлять в суд иски о признании забастовки незаконной; ныне действующий закон от этого отказался .
Вопрос, следовательно, может обсуждаться с точки зрения целесообразности предоставления такого права перечисленным органам в будущем. Ю.В.Моисеева и Л.В.Туманова считают, что «перечень лиц, имеющих право на возбуждение дела о признании забастовки незаконной, не отвечает потребностям защиты публичных прав и интересов. Ведь если забастовка признается незаконной по п.2 ст. 17 Закона , то в этом случае очевидна необходимость предоставления такого права Президенту РФ, Правительству, органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. Если в качестве истца выступает работодатель, то имеет место защита, прежде всего, личного интереса... Общественный интерес проявляется через групповой (коллективный) интерес какой-либо организации. В частности, такой интерес будут иметь органы власти субъекта Федерации и местного самоуправления»2.
При решении этого вопроса мы должны учитывать не только возможности нашего гражданского процессуального законодательства, но и помнить, что любые проблемы, связанные с рассмотрением в суде этой категории дел, непосредственно связаны с вопросом о пределах признания права на забастовку. В разных странах вопрос о праве на обращение в суд с требованием о признании забастовки незаконной решается по-разному: в Болгарии иск в районный суд о признании забастовки незаконной может подать работодатель и работники, не участвующие в забастовке; в Чехии и Словакии с таким иском могут обращаться работодатель и прокурор; в Литве, Румынии - работодатель; в Венгрии - заинтересованная сторона . В последнее время в ряде стран - США, Нидерландах, Израиле - всем гражданам и заинтересованным группам, испытывающим неудобства в связи с забастовкой предоставлено право обращаться в суд с требованием о принятии судом приказа, запрещающего забастовку, а также требовать возмещения ущерба, причиненного забастовкой. Однако, как мы уже указывали выше (см. об этом также 1 настоящей главы) Комитет экспертов МОТ охарактеризовал это как «еще одно препятствие осуществлению права на забастовку»4.
Предоставление права на обращение с заявлением в суд органам государственной власти и местного самоуправления привело бы, на наш взгляд, также к чрезмерному расширению круга лиц, обладающих правом требовать признания забастовки незаконной, и созданию дополнительных препятствий в реализации права на забастовку, о которых говорил Комитет экспертов.
С другой стороны, предоставление таким органам права обращаться в суд должно иметь место в тех случаях, когда сами лица, права которых нарушаются, не могут достаточно эффективно и квалифицированно определить, происходит ли нарушение их прав, не имеют возможности самостоятельно обратиться в суд, когда речь идет о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц и т.д. При объявлении забастовки работодатель в абсолютном большинстве случаев является вполне самостоятельной, способной со всех точек зрения к зашите своих прав фигурой. Безусловно, следует в этих случаях думать не только об интересах работодателя, но и об интересах третьих лиц, права которых нарушаются в случае прекращения работы. Представляется, что вопрос о соблюдении их прав следует рассматривать как заботу работодателя - организации, выполняющей работы или оказывающей услуги. Нарушение прав третьих лиц может являться основанием для их обращения за защитой своих прав в суд с требованиями о компенсации убытков и т.д. Кроме того, обеспечению их интересов служит институт минимума необходимых работ, обеспечиваемых на период поведения забастовки.
Второй формой участия в гражданском судопроизводстве государственных органов и органов местного самоуправления является вступление в процесс для дачи заключения по делу. Однако ч.З ст.42 ГПК РСФСР допускает такое участие только в случаях, предусмотренных законом, и в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов. Право и обязанность дачи заключения по делам о признании забастовки незаконной Законом о порядке разрешения коллективных трудовых споров не предусмотрено.
