Содержание к диссертации
Введение
Правовая природа субсидиарной публично-правовых образований по созданных ими юридических лиц ответственности обязательствам
Публично-правовые образования как субъекты субсидиарной ответственности по обязательствам созданных ими юридических лиц
Правовая природа отношений публично-правового образования и созданного им юридического лица-несобственника
Правовой статус юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями, как основание установления субсидиарной ответственности
Механизм субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц в системе охранительных правоотношений
Основания и условия субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Пределы субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Библиография
Правовые акты
Судебная практика
- Правовая природа отношений публично-правового образования и созданного им юридического лица-несобственника
- Правовой статус юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями, как основание установления субсидиарной ответственности
- Основания и условия субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
- Пределы субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Публично-правовые образования и созданные ими юридические лица, аккумулирующие значительные имущественные ресурсы, являются важными участниками имущественного оборота. Действующее российское законодательство позволяет им вступать в разнообразные правовые отношения, быть субъектами вещных, обязательственных, исключительных и корпоративных прав, совершать сделки с гражданами и юридическими лицами. Учрежденные публичными собственниками юридические лица обеспечивают значительную долю опосредованного участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.
Правовой статус публичных образований отличается
от положения других субъектов гражданского права тем, что они выражают публичные интересы и обладают властными полномочиями. Участие публично-правовых образований в рыночных отношениях, как непосредственное, так и опосредованное, обусловлено решением государственных и общественных задач. В этой связи возникает вопрос о соотношении принципов юридического равенства и автономии воли участников гражданско-правовых отношений и необходимости специального регулирования отношений с участием публично-правовых образований.
Специфика института субсидиарной ответственности публично-правовых образований обусловлена двумя ключевыми факторами. Во-первых, особым статусом публичных образований и созданных ими юридических лиц -несобственников в системе субъектов гражданского права. Во-вторых, значительными особенностями механизма данной субсидиарной ответственности. В рамках темы настоящего исследования требуется анализ специфики правового положения публичных собственников и созданных ими юридических лиц - несобственников, уяснение правовой природы субсидиарной ответственности публичных образований по их обязательствам,
оснований и условий ее возникновения, пределов такой субсидиарной ответственности.
Подходы к определению правового статуса публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц неоднократно менялись в отечественном правопорядке. Достаточно радикальный характер носит реформа, начатая с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1 и Федерального закона № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»". Ранее субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими учреждений считалась неотъемлемым атрибутом права оперативного управления и гарантом возмещения убытков контрагентам таких учреждений. В настоящее время законодатель отказался от использования конструкции субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам двух типов юридических лиц - несобственников: автономных и бюджетных учреждений. Тем самым правовое положение государственных и муниципальных учреждений существенно изменилось. Названные законодательные новеллы, а также правовые последствия отказа от применения конструкция субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц нуждаются в серьезном цивилистическом анализе.
В свете поставленной проблемы требуется переосмысление целого ряда теоретических и практических положений.
Во-первых, остаётся дискуссионным вопрос о правовом положении казны как субъекта гражданских правоотношений. Понятие «казна» в смысле государства как субъекта гражданского права почти не используется в действующем законодательстве. Однако в правоприменительной практике
1 СЗ РФ. № 45. Ст. 4626. 1СЗ РФ. №19. Ст. 2291.
возник ряд проблем, решение которых требует тщательного цивилистического анализа гражданско-правового положения казны публично-правовых образований. Во-вторых, необходимо исследование содержания и соотношения правомочий публичного образования как собственника государственного (муниципального) имущества и правомочий учрежденного им юридического лица на имущество, переданное ему в оперативное управление3. В-третьих, сохраняют актуальность проблемы, связанные с построением системы и определением полномочий органов государственной власти (местного самоуправления), выступающих от имени соответствующего публичного образования.
Основной причиной существующих проблем является нечеткость, непоследовательность законодательного регулирования, в том числе вследствие недостаточной теоретической разработки адекватных правовых механизмов, обеспечивающих баланс интересов публичных и частных собственников.
В ряде случаев несовершенство законодательного регулирования восполняет судебно-арбитражная практика. В качестве иллюстрации достаточно назвать ряд постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»4; от 19 апреля 2007 года № 23 «О внесении дополнения в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»5 и др.
3 В связи с тЄіЧ, что конструкция субсидиарной ответственности публично-правовых образований
по обязательствам созданных ими юридических лиц применяется только в отношении субъектов права
оперативного управления, исследование соответствующих вопросов проведено на примере указанных
субъектов (казенных предприятий, государственных и муниципальных учреждений).
4 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
' Вестник ВАС РФ. 2007. № 6.
Позиции судебных инстанций, их соотношение с нормами законодательства, тенденции правоприменительной практики также требуют теоретического осмысления.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Институт гражданско-правовой ответственности постоянно находится в центре внимания цивилистов. К проблемам участия публично-правовых образований в имущественном обороте, специфике их взаимоотношений с созданными юридическими лицами - несобственниками, к исследованию правовой природы прав юридических лиц на имущество публичного собственника, к особенностям конструкции субсидиарной ответственности государственного (муниципального) образования по долгам созданных им субъектов обращались виднейшие российские ученые.
В дореволюционный период феномен ответственности государства-казны был предметом подробного сравнительно-исторического исследования Н.И. Лазаревского. Юридическая природа участия казны в имущественных частноправовых отношениях рассматривалась в работах И. Савицкого, Ф. Кокошкина, И.Г. Оршанского и др.
В советский период к проблемам правосубъектности государства и созданных им юридических лиц, а также к особенностям субсидиарной ответственности публичного собственника по долгам подчиненных ему субъектов обращались О.С. Иоффе, С.Н. Братусь, СИ. Аскназий, М.М. Агарков, В. Варкалло, А.В. Венедиктов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, СМ. Корнеев, А.В. Карасе, В.П. Грибанов, В.А. Дозорцев, М.И. Кулагин, М.М. Богуславский, Н.С. Малеин и др.
О проблемах деликтной ответственности государства за вред, причиненный его должностными лицами, также писали Е.А. Флейшиц, Б.И. Гомберг, ЯМ. Магазинер, Д.Н. Бахрах, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой и др.
Среди современных исследователей к названным проблемам обращались Е.А. Суханов, Н.В. Козлова, К.П. Кряжевских, Д.В. Петров, В.П. Мозолин, А.П. Гринкевич, Л.А. Грось, Д.Л. Комягин, В.А. Болдырев, А.А. Кирилловых,
О.Н. Садиков, В.Е. Чиркин, Д.В. Петров, А.С. Чепцов, Л.А. Новоселова, В.А. Белов, С.А. Соменков, В.В. Залесский, А.А. Маковская, А.В. Габов, М.А. Рожкова, О.А. Кожевников, Г.Д. Отнюкова и др.
Однако в большинстве имеющихся трудов анализируются общетеоретические подходы к пониманию института гражданско-правовой ответственности либо его отдельные аспекты: категория вины, критерии противоправности, специальные виды ответственности и др. Исследования специфики гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований в отечественной науке гражданского права весьма немногочисленны. Проблема субсидиарной ответственности указанных субъектов по обязательствам созданных ими юридических лиц не являлась предметом всестороннего и глубокого специального исследования.
Отсутствие научного интереса к данной проблеме можно объяснить тем фактом, что вследствие резкого увеличения государственного сектора в экономике государственные предприятия и учреждения были признаны юридическими лицами. Поскольку в гражданских отношениях субъектами выступали они сами, а не казна, практическая значимость изучения механизмов ответственности публичных собственников уменьшилась. В результате многие аспекты субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц остались без внимания цивилистов.
Начатые реформы системы государственных (муниципальных) учреждений вновь поставили во главу угла проблемы взаимоотношений публичных образований с созданными ими юридическими лицами. Возникла проблема разработки правового механизма, гарантирующего защиту имущественных интересов иных участников гражданских отношений, контрагентов казенных предприятий (учреждений). Между тем в отечественной цивилистической науке этим проблемам не уделяется достаточное внимание. Нет ни одной монографической работы, посвященной анализу субсидиарной ответственности публичных собственников по долгам созданных ими
учреждений. В статьях, касающихся указанной проблематики, в основном содержатся комментарии действующего законодательства.
Целью диссертационного исследования является анализ правовой природы субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц (казенных предприятий и казенных учреждений); изучение специфики указанной конструкции; выявление причин невозможности исполнения судебных решений о взыскании, обращенном на имущество, составляющее казну публичного образования; разработка предложения по созданию адекватного правового механизма, обеспечивающего защиту интересов контрагентов юридических лиц -несобственников.
Достижение поставленной цели реализуется посредством решения следующих задач:
определение правовой природы взаимоотношений публично-правовых образований с юридическими лицами - несобственниками;
исследование правового статуса юридических лиц - субъектов права оперативного управления как основания установления субсидиарной ответственности публичного собственника по их обязательствам;
правовой анализ статуса публичных образований как субъектов субсидиарной ответственности по обязательствам созданных ими юридических лиц - несобственников;
анализ установленных действующим законодательством пределов субсидиарной ответственности публичных образований по обязательствам созданных ими юридических лиц - несобственников;
определение правовой природы и места указанной конструкции в системе гражданско-правовых охранительных отношений;
- разработка практических рекомендаций по устранению существующих
пробелов и противоречий в действующем российском законодательстве,
регулирующем соответствующие отношения.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами - несобственниками, по обязательствам которых установлена субсидиарная ответственность; механизм реализации указанной правовой конструкции, как в рамках внутренних взаимоотношений публично-правовых образований и юридических лиц - несобственников, так и применительно к третьим лицам - контрагентам казенных предприятий и учреждений.
Предмет диссертационного исследования составляют: содержание понятия «субсидиарная ответственность» и гражданско-правовой механизм ее применения в правоотношениях с участием публично-правовых образований; исследование исторических этапов развития конструкции субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц в отечественном законодательстве; правовой статус юридических лиц - субъектов права оперативного управления как основание установления субсидиарной ответственности публичного собственника по их обязательствам; статус публично-правовых образований как субъектов субсидиарной ответственности по обязательствам созданных ими юридических лиц - иесобственников; правовая природа конструкции субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц, специальные случаи применения указанной конструкции; пределы субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц -несобственников, а также судебная практика по данным категориям споров.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что настоящая работа является новым специальным комплексным исследованием правовых проблем субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Имущество публично-правовых образований, переданное созданным
ими юридическим лицам - несобственникам для реализации конкретных
функций, обладает целевым назначением, что обусловливает законодательный
запрет обращения на него взыскания, а также вызывает необходимость
конструирования иных механизмов защиты прав кредиторов, к которым может
быть отнесена субсидиарная ответственность публично-правовых образований
по обязательствам созданных ими юридических лиц.
-
В условиях действующего законодательства право оперативного управления представляет собой комплекс гражданско-правовых отношений, обладающих признаками вещных, обязательственных и корпоративных отношений, содержание которых может варьироваться в зависимости от организационно-правовой формы и типа субъекта указанного права. Искусственное увеличение видов субъектов права оперативного управления и неоправданная дифференциация входящих в его состав правомочий привели к искажению правовой природы указанной категории и утрате ее социального назначения.
-
В результате реформ, проведенных законодателем в системе государственных (муниципальных) учреждений, субсидиарная ответственность публичного собственника по обязательствам созданных им юридических лиц-несобственников перестала являться элементом конструкции права оперативного управления. В то же время отказ от субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам ряда субъектов названного права не обоснован, поскольку сохраняются предпосылки установления такой ответственности, а именно: целевое назначение имущества, переданного юридическому лицу - несобственнику, ограниченная дееспособность и целевая правоспособность, отсутствие полноценного механизма самостоятельной ответственности.
4. Обращение взыскания по обязательствам юридических лиц-
несобственников на имущество казны публично-правовых образований
не обладает признаками субсидиарности, поскольку возмещение кредиторам производится за счет имущества самого публично-правового образования независимо от того, взыскивается оно с основного или с субсидиарного должника. В этой связи о субсидиарности можно говорить лишь условно, имея в виду порядок обращения взыскания: на распределенное, а затем -нераспределенное имущество одного и того же субъекта.
5. Правовая конструкция, названная в законодательстве субсидиарной ответственностью публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц, не соответствует ни одному из известных видов гражданско-правовой ответственности.
Выявлены следующие особенности указанной правовой конструкции:
дополнительные неблагоприятные имущественные последствия возникают не для «нарушителя» прав кредиторов, а для публично-правового образования, которое по смыслу исследуемой конструкции яатяется субсидиарным ответчиком, тогда как юридические лица - несобственники изначально отвечают не своим имуществом;
- понятия вины, противоправности, причинной связи изначально не
применимы к указанной конструкции;
- указанная правовая конструкция сориентирована только на компенсацию
имущественных потерь и не выполняет превентивную и штрафную функции.
Основания и условия возникновения такой субсидиарной ответственности и
гражданско-правовой ответственности различаются;
такой признак гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, не характерен для указанной правовой конструкции.
Конструкцию субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц в системе охранительных правоотношений следует относить не к разновидности гражданско-правовой ответственности, а к одной из мер защиты гражданских прав.
6. Конструкция субсидиарной ответственности публичного собственника не гарантирует реализацию прав кредиторов юридических лиц-несобственников. Во-первых, бюджетным и гражданским законодательством предоставлен ряд «иммунитетов» имуществу публично-правовых образований. Во-вторых, невелик перечень объектов в составе нераспределенного имущества казны, на которые кредиторы могли бы обратить взыскание в целях удовлетворения своих требований к публичному собственнику. В-третьих, бюджетные средства, как любое другое имущество публичного собственника, предназначаются для решения определенных задач, т.е. фактически отсутствует возможность оперативно «перераспределить» указанные активы и направить их на погашение соответствующих обязательств в случае предъявления иска к казне. В-четвертых, отсутствует правовой механизм обращения взыскания на «иное» имущество государственной или муниципальной казны.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых разделена на 3 параграфа, и библиографии.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в нем положения и выводы могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, при совершенствовании отечественного законодательства, а также в процессе преподавания гражданско-правовых дисциплин в высших учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права МГУ имени М.В. Ломоносова, где проведено её рецензирование и обсуждение. Сформулированные и обоснованные в диссертации положения нашли свое отражение в выступлении автора на XII Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (28-29 ноября 2011 г., Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова), использовались при проведении семинарских занятий по дисциплине «Гражданское право».
Правовая природа отношений публично-правового образования и созданного им юридического лица-несобственника
Целью настоящего исследования является изучение субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц. Для ее достижения представляется логичным прежде всего обратиться к анализу публично-правовых образований как участников частноправовых отношений и субъектов ответственности и поставить вопрос о характерных признаках данной конструкции, обусловленных особым субъектом ответственности.
Отметим при этом, что в связи с близостью правовых статусов публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) автор настоящей диссертации считает возможным проводить исследование правосубъектности публично-правовых образований в основном на примере государства.
Научный анализ феномена гражданской правосубъектности публично-правовых образований проводится в целях определения правовой природы, характера имущественных правоотношений с их участием, оснований установления механизма субсидиарной ответственности в отношении публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц, а также обоснования особенности реализации такого механизма.
Отметим при этом, что в юридической литературе нет однозначной трактовки понятия «правосубъектность». С теоретическими проблемами указанного понятия и различными позициями относительно его содержания можно ознакомиться в работах как советских, так и современных исследователей15. В рамках настоящей диссертационной работы под правосубъектностью мы будем понимать общую предпосылку участия граждан и организаций в гражданских правоотношениях16, выражающую признание гражданина в качестве субъекта правоотношений вообще, а также квалификацию его в качестве субъекта или возможного субъекта конкретных субъективных прав и обязанностей17.
Анализ современных проблем правосубъектности публично-правовых образований невозможен без изучения истории данного вопроса. Проведем краткий исторический анализ учения о гражданской правосубъектности публично-правовых образований, в том числе о привлечении последних к имущественной ответственности, вытекающей из частноправовых отношений.
Обращаясъ к римскому праву, следует подчеркнуть следующие аспекты. В указанном правопорядке правосубъектность коллективных образований, отличная от правосубъектности физических лиц, развиваласъ довольно сложно. Исследователи указывают, что в римском праве вообще не было создано понятия юридического лица (единой правовой личности и т.д.)18. И.Б. Новицкий писал, что римские юристы не разработали понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого физическому лицу. В латинском языке не было даже специального термина для обозначения учреждения. Юристы Рима ограничивались лишь признанием факта принадлежности прав различным организациям и сравнивали эти организации с физическим лицом .
Важным этапом в развитии правосубъектности публично-правовых образований стало введение муниципальной системы (муниципий). Как указал Н.С. Суворов, понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям20. Торговые города обладали обширным имуществом и сложным хозяйством. Как полагает Н.С. Суворов, в греческом праве такие города уже рассматривались в имущественном обороте как особые юридические лица с известным кругом общегосударственных функций. Границы компетенции муниципальных и центральных государственных учреждений определялись особыми законами (leges municipales). Во второй половине республиканского периода правовой статус муниципий в гражданский правоотношениях становится аналогичным статусу частных лиц (personae privatus, personae singularis), на них распространяется действие норм частного права21. В дальнейшем правовой статус муниципий (городских общин) был во многом перенесен на все другие корпорации и, наконец, на само государство22.
Однако, как пишет Н.И. Лазаревский, «по крайней мере в республиканский период вопрос о том, есть ли государство юридическое лицо, не возникал, и государство под понятие юридического лица вообще не подводилось»22. Законы, нормировавшее имущественные сделки государства с частными лицами, рассматривались не как законы, устанавливающие взаимные права и обязанности двух субъектов (государства и частного лица), а как законы, определяющее компетенцию и порядок действия магистратов. которым в своих действиях должны были подчиняться и магистраты, и частные лица. Таким образом, как указывает Н.И. Лазаревский, в этих отношениях государство рассматривалось как административная власть, а не как субъект гражданских прав и обязанностей. Частноправовые элементы в характере имущественной правоспособности государства появились лишь когда наряду с aerarium появился fiscus, как личное имущество императора. Такое имущество начало рассматриваться как имущество частного лица и подчинялось общему гражданскому праву24.
Отметим, что исследователи единогласны в том, что в республиканской период государство не было стороной имущественного спора и не являлось участником обязательственных правоотношений
Н.С. Суворов отмечает, что римляне республиканского периода не отделяли государство как «властителя и законодателя» от государства как активного и пассивного субъекта частных прав. Республиканское мировоззрение не делало различия между политической общиной и общиной как субъектом частного права.25 В.Б. Ельяшевич также подчеркивает, что в республиканский период (V-IV вв. до н.э.) римское государство (Populus Romanus) не было уравнено с частными лицами (privatae personae, singuli), т.е. не являлось юридическим лицом гражданского права26.
Правовой статус юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями, как основание установления субсидиарной ответственности
В настоящее время субсидиарная ответственность публично-правовых образований установлена по обязательствам казенных предприятий (пункт 5 статьи 115 ГК РФ) и казенных учреждений (пункт 2 статьи 120 ГК РФ). Правовой статус данных разновидностей юридических лиц характеризуется существенными особенностями; они не являются собственниками закрепленного за ними имущества (которое продолжает числиться в собственности соответствующего публично-правового образования), а обладают имуществом на ограниченном вещном праве - праве оперативного управления.
Приступая к рассмотрению конкретных характеристик правового статуса каждой разновидности юридических лиц - субъектов права оперативного управления, созданных публично-правовыми образованиями, подчеркнем, что в настоящей диссертационной работе категория «юридическое лицо» понимается как традиционный субъект гражданско-правовых отношений (в смысле статьи 48 ГК РФ), соответствующий всем основным требованиям гражданского законодательства о юридических лицах. В этой связи основное внимание будет уделено рассмотрению вопросов субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими казенных предприятий и учреждений.
При этом в ряде случаев юридическими лицами174, как правило, казенными учреждениями, признаются государственные органы.
Поэтому прежде чем перейти непосредственно к вопросам субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими казенных предприятий и учреждений, остановимся на проблеме правосубъектности таких органов и субсидиарной ответственности публично-правовых образований по их обязательствам.
В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.175 предусматривается, что «в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики». Однако подход нынешнего законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом произвольного усмотрения, не имеющим внутренней логики и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах.
Несовершенство законодательства объясняется отсутствием всякого направляющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным изменчивым усмотрением176. Так, ни Федеральное Собрание Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»177. В отношение гражданской правосубъектности воинских частей и иных военных структур установлено, что эти образования получают статус юридического лица (федерального казенного учреждения) на основании решения Министра обороны (статья 11.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»178).
ГК РФ не содержит упоминания об органах публично-правовых образований как о юридических лицах. Однако некоторые федеральные законы прямо используют указанную формулировку179 или говорят О наделении соответствующих органов «правами юридического лица . БК РФ в пункте 11 статьи 161 предусматривает распространение на государственные и муниципальные органы правил о казенных учреждениях. В подзаконных правовых актах, регулирующих общие вопросы компетенции государственных органов (в частности, в положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти), последние по общему правилу объявляются юридическими лицами .
Основания и условия субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Начать следует с соотношения функций, задач и признаков и субсидиарной ответственности с соответствующими характеристиками понятия «ответственность».
Исследование правовой конструкции субсидиарной ответственности с точки зрения ее правовых функций, целей и задач представляется весьма значимым. СИ. Аскназий, различавший понятия материально-правовых и вспомогательно-правовых отношений, отмечал, что, коль скоро правоотношения, относящиеся ко второй группе (включая ответственность), не выражают каких-либо присущих системе права типовых отношений, и соответственно не могут получить обоснование из самого содержания таких отношений, обосновать их можно путем анализа целевого назначения этих институтов298.
Итак, какие цели и задачи преследует возложение на дополнительного должника субсидиарной ответственности, и как они соотносятся с целями и функциями юридической ответственности?
Юридическая ответственность, прежде всего, имеет предупредительное и воспитательное значение. При этом применительно к гражданско-правовой ответственности прослеживается тенденция снижения превентивной функции, от личности субъектов соответствующих правоотношений акцент смещается в имущественную сферу. Субсидиарная ответственность в полной мере отражает эту тенденцию. Во-первых, значение такой функции не велико поскольку «ответственность» дополнительного должника не основывается на его вине. Во-вторых, превентивная функция, как подчеркивал В. Варкалло, может выполнять свою роль при условии, что возложение ответственности по гражданскому праву в виде возмещения вреда, убытков уменьшит имущество лица, причинившего вред299. Однако в настоящее время это условие применимо не ко всем субъектам (в частности, публично-правовым образованиям), у некоторых из них имеется возможность переложить суммы, выплаченные в связи с возмещением ущерба, на все общество. «Перенесение тяжести платежей по возмещению вреда может быть осуществлено либо непосредственно с помощью соответствующей политики цен, либо путем страхования»300. Данное обстоятельство существенно снижает значение воспитательной функции гражданско-правовой ответственности. Данное замечание справедливо и в отношении случаев, когда ответственность по обязательствам одного лица возлагается на другого субъекта при привлечении последнего к субсидиарной ответственности. Сложно говорить и о возможности полноценного привлечения к ответственности первого должника применительно к субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствами созданных ими юридических лиц. Очевидно, что все юридические лица-несобственники будут отвечать предоставленным им имуществом публичного собственника, то есть не своим имуществом, а учреждения (в настоящее время - казенные) - и вовсе только находящимися на их счетах денежными средствами. Причем публичный собственник ограждает их от возможности банкротства. Как видится, «превентивности» ни для одного из должников тут неоткуда взяться.
Вопрос о репрессивной функции в принципе является спорным по отношению к гражданско-правовой ответственности в целом. «Анализ взглядов о функциях гражданско-правовой ответственности и их соотношении приводит к выводу, что они сводятся к компенсационной и предупредительно-воспитательной»301. Еще ярче такая особенность гражданско-правовой ответственности проявляется в возможности перенесения бремени соответствующих компенсационных выплат на иное лицо, будь то страховщик или субсидиарный ответчик. На примере субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц легко убедиться в том, что первый должник (казенное учреждение или казенное предприятие) освобождается от дальнейших взысканий в связи с отсутствием необходимых для компенсации денежных средств или соответствующего имущества.
Усиление компенсационной функции по сравнению с репрессивной является ключевой особенностью гражданско-правовой ответственности. Как пишет Р. Саватье, «основное значение придается праву потерпевшего на получение возмещения»302. Само существование субсидиарного должника уже гарантирует интересы кредитора, так как при невозможности получения исполнения по обязательству от основного должника, он сможет обратиться с требованием к должнику субсидиарному. Следовательно, существование субсидиарной ответственности в значительной степени является гарантией стабильности развития гражданского оборота. Вместе с тем, представляется, что возможность «заменить» ответственное лицо в правоохранительном отношении существенно нивелирует само понятие ответственности, превращаясь скорее в ее противоположность - отсрочку или вовсе освобождение от выплаты компенсации.
На основании изложенного следует сделать вывод, что установление конструкции субсидиарной ответственности преследует только одну цель - создание дополнительных гарантий для кредиторов основного должника, а ее единственной функцией является соразмерная компенсация их имущественных издержек.
Пределы субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Регулирование правового режима имущества и средств, входящих в состав казны, осуществляется в основном нормами публичного права (в основном - БК РФ), в то время как гражданское законодательство лишь констатирует те или иные особенности указанных правоотношений, либо приводит соответствующие определения. Подобный режим имущества казны, на первый взгляд, свидетельствует о том, что публичные образования не могут на равных началах строить отношения с иными участниками, каковыми являются физические и юридические лица. Тем не менее, представляется, что ситуация не так однозначна.
Само по себе закрепление механизма учета и распределения публичных финансов в рамках бюджетного законодательства (назовем это «внутренним» регулированием) не вызывает вопросов. Коллизии же возникают в случаях, когда в нормативно-правовых актах публичного характера закрепляются нормы, направленные на регулирование частноправовых, рыночных отношений (то есть «внешних» по отношению к публичным собственникам), скрыто адресованных иным субъектам гражданского оборота393. Представляется, что при осуществлении правового регулирования имущественных отношений с участием публично-правовых образований, необходимо следовать следующему принципу: бюджетное законодательство (и иные нормативные акты публично-правового регулирования), подобно внутренним документам юридических лиц, закрепляет порядок и пределы распределения бюджетных ресурсов, компетенцию и механизм взаимоотношений органов публичной власти в соответствующей сфере. При вступлении публично-правовых образований в правоотношения, регулируемые нормами гражданского права, такое «публично-правовое» регулирование не должно рассматриваться, как воздействие и вмешательство публичных норм в рыночные отношения, поскольку представляет собой механизм самоограничения, аналогичный ограничениям, закрепленным уставом коммерческой организации, с которыми кредитор имеет все возможности ознакомиться.
Организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусмотрен нормами БК РФ, Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее -Закон об исполнительном производстве). Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 № 1312-0-0394 государство и входящие в его состав публично-территориальные образования, которые призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти в соответствующих территориальных пределах (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и в силу этого связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных и финансовых средств на цели осуществления возложенных на них полномочий, названы особыми субъектами исполнения судебных решений, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Данное замечание Конституционного Суда Российской Федерации представляется вполне обоснованным. Обращение взыскания на казну публично-правового образования связано с существенными трудностями как правового, так и практического характера395.
В федеральном законодательстве установлен порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из общего правила исполнительного производства. Данный особый порядок обращения взыскания на имущество казны распространяется на средства бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Механизм исполнения бюджета по расходам сверх бюджетных ассигнований законом не предусмотрен. Тем самым отсутствие в бюджете ассигнований на указанные цели может являться причиной неисполнения судебных актов.
В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство. Взыскателю должны быть гарантированы действительная возможность получить в разумный срок то, что ему причитается по судебному решению, а также эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий, в частности, обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению396. Например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 24.01.2008 по делу № А66-3760/2007397 суд признал незаконным бездействие отдела финансов администрации муниципального образования, выразившееся в неисполнении в установленный срок вступившего в законную силу решения суда о взыскании в пользу кредитора задолженности за счет средств казны муниципального образования, отклонив довод о дефиците местного бюджета как основной причине невозможности погашения указанной задолженности, поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства принятия отделом финансов всех необходимых и предусмотренных законом мер для исполнения судебного акта. Так, суд указал, что в силу положений пункта 5 статьи 242.2 БК РФ и статьи 198 АПК РФ отдел финансов должен был доказать, что предпринял все предусмотренные законом действия, направленные на исполнение вступившего в законную силу судебного акта. Среди таких мер, доказывающих исполнение обязанности, предусмотренной пунктом 5 статьи 242.2 БК РФ, суд в первую очередь отметил принятие решения о внесении соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись. В случае, если такое изменение бюджетной росписи влекло за собой изменение рещения о бюджете муниципального образования, отдел финансов должен был проявить надлежащую инициативу и выполнить юридическую обязанность по подготовке проекта соответствующего решения о внесении изменений в решение о бюджете и его направлению
Похожие диссертации на Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
