Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Глава 2. Элементы правоотношения ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
1. Субъекты ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
2. Объект ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
3. Содержание ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Глава 3. Основание и условия ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
1. Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
2. Условия ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами. 112
Глава 4. Отдельные случаи ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
1. Система правоотношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
2. Ответственность публично-правовых образований за моральный вред, причинённый их органами и должностными лицами.
3. Ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый изданием противоправного властного акта.
4. Ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый правоохранительными органами и их должностными лицами правам граждан на свободу и личную неприкосновенность.
5. Ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый при осуществлении судебной власти.
Библиографический список 226
- Юридическая природа ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
- Субъекты ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
- Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Введение к работе
Исключительная важность рассматриваемого института определяется тем, что ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами в процессе реализации властной деятельности, стала принципом, признанным мировым сообществом, стандартом защиты прав и свобод человека. Она гарантируется не только внутригосударственным, но и международным правом, в частности, положениями п. 5 ст. 9; подпункта «а» п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.
О значении данного института говорит и то, что он приобрёл статус конституционного принципа. Ст. 53 Конституции РФ закрепляет, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Этот принцип, провозглашённый в ст. 53 Конституции РФ, по сути, представляет собой отказ суверена от иммунитета в отношении возмещения вреда, причинённого им при реализации iure imperii (осуществлении властной деятельности). Гражданское
Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966. Для СССР вступил в силу 23.03.1976 (Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291).
Принимая во внимание основополагающее значение указанной нормы Конституции РФ для
рассматриваемых правоотношений и необходимость в последующем неоднократного обращения к
ней, автор во избежание множественного цитирования в дальнейшем опирается на полноту её
содержания.
законодательство призвано конкретизировать это положение, создать действенный механизм его реализации.
По мере своего развития ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, претерпела значительные изменения, пройдя путь от ответственности, возникающей лишь в случаях, особо указанных в законе, до полноценной ответственности публично-правовых образований, являющейся общим правилом при причинении вреда их органами и должностными лицами. Кроме того, ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, получила значительное внутреннее развитие и в настоящее время представляет собой определённую группу норм, правовой институт, в котором присутствуют общие нормы, присущие всем отношениям, входящим в него, и специальные правила, учитывающие специфику отдельных подвидов рассматриваемых отношений.
В России особенно активное развитие института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, произошло в 90-е годы XX века в связи с происходившими преобразованиями в различных сферах российского общества. Это развитие связано не только с появлением значительного массива нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие рассматриваемый институт, но и востребованностью его на практике.
Всё это ставит перед наукой задачу глубокого теоретического исследования проблем рассматриваемого института.
Состояние разработки темы. Проблемы гражданско-правовой ответственности за вред, причинённый при осуществлении властной деятельности, в советское время становились предметом монографического исследования. В частности, необходимо отметить работы Е.А. Флейшиц, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, А.П. Куна. Отдельным аспектам правового регулирования рассматриваемого института были посвящены работы Д.Н. Бахраха, К.Б. Ярошенко, В.М. Савицкого, A.M. Беляковой, В.М. Смирнова и А.А. Собчака. Несмотря на то, что многие суждения названных учёных до сих пор не утратили своей актуальности, нельзя не учитывать, что большинство их теоретических изысканий относятся к законодательству середины или даже начала прошлого века, а, следовательно, не отражают современное состояние этого института. Что же касается анализа ответственности публично-правовых образований
за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства, то приходится констатировать, что такие монографические исследования в настоящее время отсутствуют. Теоретической разработке рассматриваемого института посвящены лишь небольшие по объему параграфы учебников по гражданскому праву, разделы комментариев Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, в которых анализируются правовые нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, а также работы, посвященные отдельным аспектам проблемы. Наиболее значительные исследования института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства и судебной практики были проведены К.Б. Ярошенко и А.Л. Маковским. Однако монографическое исследование проблем ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, остаётся актуальной задачей.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является определение юридической природы отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, раскрытие содержания этих отношений через анализ их элементов на основе современного российского законодательства и правоприменительной практики. Данная цель обусловила постановку следующих конкретных задач:
выявить место института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, среди других гражданско-правовых институтов;
определить субъектный состав рассматриваемых отношений;
установить, что является объектом отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами;
раскрыть содержание прав и обязанностей участников рассматриваемых отношений;
5) определить, что является основанием возникновения ответственности
публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными
лицами, и при каких условиях она возникает;
6) установить, какие подвиды рассматриваемых отношений существуют, и дать
характеристику тем особенностям, которые отличают их от общих отношений
6 ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Предмет исследования. Указанные цели и задачи определили предмет исследования, которым являются:
-совокупность общественных отношений в области ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, а также правовые формы, опосредующие указанные отношения, нормы гражданского законодательства и практика его применения;
-комплекс теоретических проблем гражданского права, касающихся природы отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, а также содержания указанных отношений.
Необходимо отметить, что за рамками предмета исследования остались вопросы возмещения вреда жертвам политических репрессий. Обеспечительные механизмы в данном виде отношений весьма специфичны, регулируются системой норм специальных правовых актов и требуют отдельного научного рассмотрения. Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: формальнологического, системного, структурного, сравнительного, исторического анализа. Комплексное использование указанных методов было направлено на достижение максимально возможной объективности исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских учёных, посвященные различным аспектам рассматриваемого института: М.М. Агаркова, Д.Н. Бахраха, A.M. Беляковой, К.М. Варшавского, В.В. Витрянского, В.В. Глянцева, СЕ. Донцова, О.С. Иоффе, А.П. Куна, Я.М. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, Г.К. Матвеева, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, В.М. Савицкого, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, Е.А. Флейшиц, К.Б. Ярошенко и других.
По отдельным вопросам анализировались взгляды зарубежных учёных, в основном представляющих страны с континентальной правовой системой: M.L. Atienza Navarro, М. Cappelletti, J. Diaz Delgado, T.R. Fernandez Rodriguez, E. Garcia de Enterria, A. Giuliani, N. Picardi, J. Santos Briz.
В диссертации анализировалась практика судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ по делам о рассмотрении споров об ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное монографическое исследование ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства и правоприменительной практики. Указанная ответственность рассматривается как особый правовой институт, который состоит из совокупности общих норм, регулирующих всю совокупность отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, а также ряда специальных норм, учитывающих специфику отдельных подвидов рассматриваемых отношений.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Возмещение вреда является не самостоятельным способом защиты
гражданских прав, а совокупностью таких способов, как возмещение убытков и
восстановления положения, существовавшего до нарушения права. Категория «вред»
отличается от категории «убытков» не по объёму, а по способу возмещения. Если в
норме права речь идёт о вреде, который подлежит возмещению, то суд в соответствии
с обстоятельствами дела выбирает один из двух перечисленных способов защиты.
Однако отличительной чертой отношений ответственности публично-правовых
образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, является
возможность потерпевшего выбрать в качестве способа защиты возмещение убытков,
что основано на субъективном праве потерпевшего, предусмотренного ст. 16 ГК РФ.
2. Условия ответственности можно разделить на позитивные и негативные.
Основанием такой классификации является их значение для наступления
ответственности: способствуют они или препятствуют её наступлению.
Позитивные условия характеризуются следующими чертами: 1) устанавливаются в первую очередь; 2) без наличия позитивных условий ответственность не наступает даже при наличии негативных условий; 3) наличие позитивных условий должно быть положительно установлено; 4) бремя доказывания позитивных условий несет истец (потерпевший); 5) для наступления ответственности
необходимо наличие всех позитивных условий в совокупности (кумулятивный характер позитивных условий); 6) они являются императивными, дополнительные позитивные условия не могут быть установлены соглашением сторон.
Негативные условия характеризуются следующими чертами: 1) устанавливаются во вторую очередь, после установления позитивных условий; 2) без наличия негативных условий ответственность может наступить при наличии позитивных условий; 3) презюмируются при наличии позитивных условий; 4) бремя доказывания несет ответчик (причинитель); 5) наступлению ответственности препятствует наличие даже одного негативного условия; 6) они являются диспозитивными, дополнительные негативные условия (основания освобождения от ответственности) могут быть установлены соглашением сторон.
В отношениях ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, позитивными условиями являются: вред, причинная связь, противоправность, а негативным условием ответственности является вина.
3. Отношения ответственности публично-правовых образований за моральный
вред, причинённый их органами и должностными лицами, обладают как
специфическими чертами отношений ответственности за причинённый моральный
вред, так и особенностями ответственности публично-правовых образований за вред,
причинённый их органами и должностными лицами. К ним применимы как
специальные нормы о компенсации морального вреда (ст. 151, 4 гл. 59 ГК РФ), так и
специальные нормы об ответственности публично-правовых образований за вред,
причинённый их органами и должностными лицами (ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Соответственно они являются подвидом и тех, и других отношений.
4. Отсутствует необходимость выделения такого специального подвида
отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый
их органами и должностными лицами, как ответственность публично-правовых
образований за вред, причинённый принятием противоправного властного акта, по
причине отсутствия специальных черт данных отношений. На них распространяется
общий режим ответственности публично-правовых образований за вред,
причинённый их органами и должностными лицами.
Отношения ответственности за вред, причинённый при осуществлении судебной власти, имеют значительную специфику в правовых системах стран мира. Тенденцией развития ответственности за вред, причинённый при осуществлении судебной власти, в странах континентальной европейской правовой семьи является движение к непосредственной ответственности государства, что приобретает особую важность с точки зрения восприятия в российских национальных условиях опыта и достижений механизма регулирования указанных отношений. Это тем более важно, что гражданско-правовая система Российской Федерации отстаивает свою принадлежность к данной семье права.
Защитой независимости судьи и права граждан на обращение в суд должно являться не лишение потерпевшего права на возмещение вреда, а ограничение дисциплинарной ответственности судьи и регрессной ответственности судьи перед государством, возместившим вред потерпевшему. Правило о возмещении вреда только в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, является произвольным ограничением ответственности государства, которое нарушает конституционные права на доступ к правосудию и на компенсацию причинённого ущерба (ст. 46, 52 Конституции РФ). Необходимо установить более широкую ответственность за вред, причинённый при осуществлении правосудия. Для разграничения же отношений по пересмотру судебных решений и отношений ответственности за вред, причинённый при осуществлении судебной власти, необходимо установить в законодательстве следующие правила: 1) обязательное предварительное признание незаконным судебного акта, которым лицу причинён вред; 2) предварительное использование всех возможных правовых средств по оспариванию судебного акта, которым причинён вред.
В работе содержатся и другие выводы, в том числе и по совершенствованию действующего законодательства.
На основе сформулированных в работе выводов предлагается новое правило о возмещении вреда, причинённого при осуществлении правосудия, поскольку содержащееся в п. 2 ст. 1070 ПС РФ правило, по мнению автора, должно быть заменено системой норм, которые необходимо объединить в отдельном пункте ст. 1070 ГК РФ:
"Вред, причинённый гражданину или юридическому лицу действиями (бездействием) суда и не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается в порядке, предусмотренном статьёй 1069 настоящего Кодекса, в случае, если будет доказана вина судьи (судей) в причинении вреда, а также при условии предварительного признания незаконными действий (бездействия) суда, в результате которых лицу причинён вред.
Не подлежит возмещению вред в случае, если потерпевший не использовал всех возможных процедур по оспариванию действий (бездействия) суда, возбуждение которых зависит исключительно от него, за исключением случаев, когда вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу".
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В отсутствие монографических работ, посвященных комплексному исследованию проблем ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства и правоприменительной практики, основные выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы для дальнейшего исследования как общих вопросов указанного вида ответственности, так и более детального изучения отдельных подвидов ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами. Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть учтены в процессе правотворчества и совершенствования действующего законодательства, а также судами в процессе формирования правоприменительной практики по данной категории споров и в процессе разрешения конкретных дел. Результаты исследования могут использоваться при преподавании учебного курса гражданского права и спецкурсов по гражданско-правовой ответственности и внедоговорным обязательствам.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено на заседаниях кафедры гражданского права юридического факультета Московского Государственного Университета им. М.В. Ломоносова. По отдельным вопросам темы диссертации опубликован ряд научных статей, сделаны доклады на научных конференциях. Основные положения и выводы исследования использованы автором в научной и практической деятельности.
11 Структура и объём диссертации определяются целями и задачами исследования, необходимостью логичного расположения материала. Диссертация состоит из четырёх глав, объединяющих десять параграфов, а также списка использованных нормативно-правовых актов, материалов судебной практики и литературы.
Юридическая природа ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Поскольку юриспруденция, а в особенности цивилистика, являются скорее прикладными, чем фундаментальными науками, то исследование в этой области имеет смысл и право на существование только в случае, если его результаты имеют практическое применение. Это, однако, не отрицает необходимости обращения к сущности исследуемого явления и изучения его основ и истоков. Стоит согласиться с мнением К.И. Скловского, который утверждает: «...Нет ни одной практически трудной ... задачи, источник которой не уходил бы в теорию. И чем труднее дело, тем глубже в теории находится его решение».
Представляется, что многие проблемы института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, многочисленные дискуссии учёных по спорным вопросам порождены тем, что исследования зачастую проводятся без обращения к природе этого института, его роли в правовой системе, механизме правового регулирования. Указанным обстоятельством обусловлена необходимость предварительного обращения к природе исследуемого явления.
Ответственность публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, является видом гражданско-правовой ответственности и как вид не может не нести на себе признаки родового понятия. Вместе с тем, вопрос о гражданско-правовой и, более широко, вопрос о юридической ответственности является весьма спорным в науке. Его раскрытие в рамках настоящей работы невозможно, однако необходимо обозначить парадигму, в рамках которой будет проводиться исследование.
Одним из важнейших предметов изучения многих общественных наук является такой феномен как ответственность. В философии ответственность чаще всего рассматривается совместно с категорией свободы и означает осознание своего долга, подчинение ему своей деятельности, формирование "чувства ответственности перед обществом за свои поступки"1.
Однако эта трактовка ответственности не единственная. Можно различать социальную, моральную, политическую, юридическую ответственность. Термин "ответственность" многозначен и употребляется в различных аспектах. Как отмечает О.С. Иоффе: «Ответственность ... выступает: то как благо (следование долгу), то как неизбежное зло (последствие нарушения долга), то как предпосылка нормальной деятельности (осознание долга), то как результат очевидных аномалий (пренебрежение долгом), то как выражение высоких моральных достоинств (ответственное отношение к долгу), то как основание для морального осуждения (безответственное отношение к долгу)».3
Анализируя такие серьезные различия предлагаемых подходов к ответственности, О.С. Иоффе приходит к выводу, что мы имеем дело лишь с терминологически равнозвучащими наименованиями, имеющими различную сущность.4 То есть, говоря об ответственности, общественные науки рассматривают различные явления. Юриспруденция не может в готовом виде использовать философские, социологические понятия и категории без учета специфики своего предмета, проверки сферы их практической применимости.
Юридическая ответственность является юридической категорией и возникает на основе норм права. Право как система норм имеет своей задачей регулирование отношений в обществе. При этом право регулирует только те отношения, которые имеют внешние проявления, выражаются в актах поведения лиц, оно не способно регулировать психические процессы, проходящие в сознании индивида, поскольку не может воздействовать на них. Поэтому юридической ответственностью не может быть осознание своего долга.
Попытки применить неюридическое понимание ответственности в правоведении, по мнению О.Э. Лейста, «породили представление о недостаточности традиционного взгляда на юридическую ответственность только как на ответственность за правонарушение, о необходимости соединить этот традиционный взгляд с понятием «правовой позитивной ответственности». В связи с этим некоторые исследователи считают возможным существование наряду с ответственностью за отрицательные поступки «позитивной» ответственности, которая «состоит в самостоятельной и инициативной деятельности в рамках правовых норм и тех идеалов, для которых нормы изданы».
Существуют и попытки вывести общее определение юридической ответственности, включающее в себя и ретроспективную, и так называемую «позитивную» ответственность. Так, В.М. Горшенев определил ответственность как способность отдавать отчет о своем поведении. Однако способность не может быть ответственностью. Способность быть ответственным решается в рамках рассмотрения вопроса о деликтоспособности. П.А. Варул высказывал точку зрения о тождестве ответственности и оценки.4 С этой точкой зрения не согласен В.А. Тархов, утверждающий, что оценка - это всегда суждение о чем-то, в том числе и об ответственности, и поэтому не может быть самой ответственностью.5 По мнению В.А. Тархова, юридическая ответственность - это «регулируемая правом обязанность дать отчет в своих действиях».
Субъекты ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами.
Отношения ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, характеризуются особым субъектным составом. В качестве субъекта ответственности в соответствующем обязательстве могут выступать не все субъекты гражданского права, как в общих отношениях гражданско-правовой ответственности, а лишь некоторые из них.
Указанные субъекты в литературе обобщенно именуются публично-правовыми образованиями.1 К ним относятся государство, а также муниципальные образования. Характерной особенностью отечественной правовой системы является то, что государство рассматривается, во-первых, как особый субъект права, отличный от юридических лиц. Так, С.Н. Братусь отмечал: «Советское государство - это не обычный субъект гражданского права, это - не юридическое лицо». Во-вторых, государство выступает в гражданском обороте не в качестве единого лица, а характеризуется множественностью субъектов.3 Это обстоятельство обусловлено тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация является федеративным государством. Субъектом права является не только Российская Федерация в целом, но и её субъекты (перечень субъектов Российской Федерации приведен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ). Таким образом, все они в соответствии со ст. 16 ГК РФ являются субъектами рассматриваемых отношений.
Действующее законодательство к числу субъектов данного вида ответственности относит также муниципальные образования. Дело в том, что в соответствии со ст. 12, 131, 132 Конституции РФ местное самоуправление, осуществляемое в муниципальных образованиях (городские, сельские поселения и т.д.), в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно, муниципальные образования не могут рассматриваться в качестве государственных образований. Тем не менее, муниципальные образования относятся к числу публично-правовых образований, поскольку они также как и государство действуют не в частных, а в общественных (публичных) интересах, их органы выполняют властные функции.
Представляется, что включение муниципальных образований в число субъектов рассматриваемых отношений не говорит о фактическом расширении круга субъектов. Ранее города, районы, села и посёлки, в настоящее время являющиеся муниципальными образованиями, назывались административно-территориальными единицами и имели аналогичный статус, существовала ответственность за вред, причиненный властной деятельностью, осуществляемой этими субъектами.
Необходимость создания специальных норм, посвященных ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный действиями из органов и должностных лиц, вызвана тем, что публично-правовые образования обладают публичной властью, вправе издавать властные акты, обязательные для исполнения. В ходе реализации указанной деятельности другим субъектам может быть неправомерно причинен вред, который подлежит возмещению. Поскольку только публично-правовые образования могут осуществлять властную деятельность, то только они могут причинять вред в результате её осуществления, и только они являются должниками в обязательствах, которыми оформляются отношения ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами. В случае если иные субъекты неправомерно осуществляют властную деятельность, это ведет к их ответственности в соответствии с нормами публичного права в зависимости от того, какой вред был причинён в результате незаконного осуществления властной деятельности.2 Что касается гражданско-правовой ответственности таких лиц, то она наступает согласно общим нормам о деликтной ответственности.
Деятельность по осуществлению властных полномочий весьма разнообразна. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, публично-правовыми образованиями осуществляется властная деятельность, которая не может быть отнесена ни к одной из перечисленных ветвей власти. Например, деятельность прокуратуры по надзору за законностью, несомненно, является властной деятельностью. Нормы об организации прокуратуры, закрепленные в ст. 129 Конституции РФ, отнесены к главе 7 Конституции РФ «Судебная власть». Вместе с тем, в литературе отмечается, что это обстоятельство «не должно вводить в заблуждение и давать повод рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти», поскольку судебную власть вправе осуществлять лишь суд.2
Необходимо отметить, что властная деятельность, осуществляемая различными субъектами, относящимися к публично-правовым образованиям, неодинакова. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Соответственно и властная деятельность муниципальных образований ограничена решением вопросов местного значения. Определенные властные полномочия не могут осуществляться муниципальными образованиями, например, муниципальное образование не может осуществлять судебную власть, как это следует из норм ст. 10, 12, 118, 131 Конституции РФ. Имеются различия в полномочиях и между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией (в частности, этому разграничению посвящены ст. 71-73 Конституции РФ), Федеративным договором, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами
Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, является одним из ключевых теоретических вопросов, уяснение которого необходимо для раскрытия избранной темы исследования. Одновременно этот аспект имеет большую практическую значимость, поскольку наличие основания проверяется всякий раз при возникновении ответственности.
Ответственность публично-правовых образований является видом гражданско-правовой ответственности, поэтому вопрос об ее основании должен решаться в рамках общего учения об основаниях гражданско-правовой ответственности с учетом особенностей, связанных со спецификой рассматриваемых отношений.
Вопрос об основании гражданско-правовой ответственности является одним из наиболее спорных в теории гражданского права. Долгое время общепризнанной была точка зрения, согласно которой основанием гражданско-правовой ответственности признавался состав гражданского правонарушения - совокупность обязательных элементов, при наличии которых наступает гражданско-правовая ответственность.
Необходимо, однако, отметить, что некоторыми из сторонников данной точки зрения выделялись и иные основания ответственности. Так, Г.К. Матвеев наряду с "общим основанием" гражданско-правовой ответственности - составом гражданского правонарушения - одновременно основаниями называл и элементы этого состава. Объективными основаниями гражданско-правовой ответственности, по словам Г.К. Матвеева, являются противоправность, вредоносность и причинная связь, а субъективным основанием - вина.1 Н.С. Малеин также утверждает, что "под основанием ответственности можно понимать как состав правонарушения в целом, так и один из его элементов". Кроме того, Н.С. Малеин выделяет юридическое основание ответственности - закон; объективное основание - необходимость защиты общественных отношений от противоправных посягательств; фактическое основание имущественной ответственности - правонарушение.2
Неоднозначно определяется и перечень элементов состава: большинством авторов в качестве элементов указываются противоправность, вред, причинная связь и вина. Вместе с тем, В.Ф. Яковлев называет элементами состава гражданского правонарушения субъект, объект, противоправность и вину. С.С. Алексеев в качестве элементов состава гражданского правонарушения рассматривает объект, субъект и объективную сторону (объективированный вредоносный результат, противоправность, причинная связь).4
Некоторые исследователи идут по пути признания основанием ответственности только одного из элементов состава правонарушения: для В.А. Тархова - это противоправность,5 для СМ. Корнеева единственным основанием деликтной ответственности является вред.6
В последнее время учение о составе гражданского правонарушения подверглось довольно резкой критике. Так, В.В. Витрянский обвиняет его приверженцев в заимствовании этой конструкции из уголовного права, отмечает ее чужеродность по отношению к гражданско-правовым институтам. Основанием же гражданско-правовой ответственности В.В. Витрянский предлагает считать нарушение субъективных гражданских прав, руководствуясь тем, что целью гражданско-правовой ответственности является восстановление нарушенного права.
Подобное многообразие мнений и суждений дает возможность предположить, что термином "основание" ученые называют различные правовые категории.
Анализ вопроса об основании гражданско-правовой ответственности требует обращения к сущности ответственности.
Ответственность - вид правоотношения1, поэтому было бы ошибкой рассматривать проблему основания гражданско-правовой ответственности в отрыве от вопроса об основании гражданского правоотношения. Основанием же правоотношения (а, следовательно, и ответственности как вида правоотношения) является юридический факт или определенная совокупность юридических фактов (юридический состав).2 Переводя абстрактно-возможные правила поведения, закрепленные в правовых нормах, в конкретную связь конкретных лиц, выражающуюся в наличии у них прав и обязанностей, юридические факты становятся основаниями возникших правоотношений. На это обстоятельство обращает внимание В.Б. Исаков: «Юридические факты обеспечивают переход от общей модели прав и обязанностей к конкретной».
Вместе с тем, юридические факты (а также юридический состав), выступая единственно возможным основанием правоотношения, не являются единственной предпосылкой возникновения правоотношения. Так, О.А. Красавчиков утверждает, что возникновение гражданского правоотношения является результатом взаимодействия целого комплекса предпосылок. Движение гражданского правоотношения требует, прежде всего, наличия определенных общественных отношений, являющихся материальной предпосылкой правоотношений и выступающих в качестве предмета правового регулирования. Кроме того, О.А. Красавчиков указывает на необходимость и ряда юридических предпосылок для возникновения и последующего движения правоотношения, поскольку сами по себе общественные отношения не способны приобретать правовую форму, давать юридическое отражение в виде связи участников, характеризующейся наличием у них прав и обязанностей. В качестве юридических предпосылок О.А. Красавчиков выделяет норму права, правосубъектность и юридические факты.
Несомненно, возникновение правоотношения невозможно без существования нормы права, поскольку именно она устанавливает возможность того или иного поведения участников правоотношений. Немыслимо и возникновение правоотношения без такой юридической предпосылки как правосубъектность - без неё лицо не способно быть субъектом определенных правоотношений. И, конечно, необходимой предпосылкой правоотношения является юридический факт, превращающий возможность правоотношения в действительность.
Аналогичные предпосылки необходимы для возникновения ответственности как вида правоотношения. В литературе указанные предпосылки иногда называются основаниями ответственности. Очевидно, именно общественное отношение -материальную предпосылку правоотношения имел в виду Н.С. Малеин, выделяя объективное основание юридической ответственности - необходимость защиты общественных отношений от противоправных посягательств. На норму права, как юридическую предпосылку правоотношения, обращал внимание тот же автор по отношению к ответственности как виду правоотношения: «Ответственность возникает на основании закона и в соответствии с ним. Закон2 - юридическое основание ответственности».
