Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция института гражданско-правовой ответственности органов государственной власти России и их должностных лиц
1. Развитие института гражданско-правовой ответственности органов» государственной власти России и их должностных лиц в дореволюционной период 18
2. Институт гражданско-правовой ответственности органов государственной власти России и их должностных лиц в советский период 39
Глава 2. Понятие и основание гражданско-правовой ответственности. Элементы гражданского правоотношения, возникающего в связи с возмещением вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами
1. Проблемы законодательного определения гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами 57
2. Основание и условия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными-лицами 76
3. Казна как объект гражданских правоотношений и источник возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами 100
4. Регрессные требования государства как субъекта гражданско-правовой ответственности к должностным лицам государственных органов как непосредственным причинителям вреда 112
Глава 3. Особенности гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, в определенных сферах государственной деятельности
1. Ответственность за вред, причиненный в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту 128
2. Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями правоохранительных органов 140
3. Ответственность за вред, причиненный в результате осуществления правосудия 150
Заключение 163
Список использованных источников и литературы 170
- Институт гражданско-правовой ответственности органов государственной власти России и их должностных лиц в советский период
- Основание и условия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными-лицами
- Регрессные требования государства как субъекта гражданско-правовой ответственности к должностным лицам государственных органов как непосредственным причинителям вреда
- Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями правоохранительных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из перспективных направлений развития современного законодательства является институт гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц. Вопросам ответственности государства уделяется все большее внимание как в сфере правоприменительной (судебной) практики, так и в сфере законодательства. Необходимость повышенного уровня ответственности в правоотношениях, связанных с публичной властью, основывается на конституционно-закрепленных целях, общих принципах права, критериях справедливости, соразмерности и правовой безопасности. В основе отношений между государством и личностью заложен принцип власть-подчинение, характеризующийся отсутствием свободы выбора поведения, возможностью применения государственного принуждения, что обуславливает необходимость создания и функционирования эффективного механизма обеспечения и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц как субъектов, не обладающих властными полномочиями во взаимоотношениях с государством. Одной из составляющих такого механизма является конституционно закрепленное право каждого на возмещение государством вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц (статья 53 Конституции Российской Федерации).
В развитие указанной конституционной нормы обязанность по возмещению вреда, причиненного в результате деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, нашла отражение в действующем законодательстве и на отраслевом уровне: статьи 16, 1069, 1070 ГК РФ раскрывают основание и условия гражданско-правовой ответственности государства за деятельность государственных органов и их должностных лиц; специальные нормы закреплены во многих федеральных законах, принятых как до, так и после вступления в силу ГК РФ и регулирующих деятельность определенных государственных органов.
Анализ положений и норм, регулирующих вопросы возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, содержащихся в ГК РФ и специальных законах, свидетельствует об отсутствии единообразия при определении объема, условий, форм гражданско-правовой ответственности государства, о наличии содержательных отличий по сравнению с правилами, установленными ГК РФ.
При постоянном развитии правоотношений, касающихся ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, их должностных лиц, при росте количества споров по данной категории дел законодательство в данной сфере на протяжении многих лет оставалось стабильным, не учитывало потребности в урегулировании новых аспектов указанных правоотношений, а также практики Европейского Суда по правам человека. Изложенное обусловило необходимость совершенствования законодательства в исследуемой сфере, появление новых средств защиты прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами власти.
Не по всем вопросам применения норм гражданского, бюджетного законодательства, регулирующих гражданско-правовую ответственность государства, определены позиции высших судебных инстанций — Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Об этом свидетельствует немногочисленное количество обзоров по данной категории споров, постановлений Пленумов указанных судебных инстанций, в которых однозначно не разрешены определенные вопросы, связанные с гражданско-правовой ответственностью государства. Так, однозначно не определены позиции относительно возможности возмещения неимущественного вреда юридическому лицу в результате деятельности органов власти, относительно вины как обязательного условия для гражданско-правовой ответственности государства, возмещения вреда, причиненного в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Научной доктриной не выработано комплексного подхода к решению вопросов, связанных с возмещением вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, не достигнуто единство мнений относительно правовой природы и содержания исследуемого института.
Необходимость разработки рекомендаций по единообразному применению норм права, относящихся к гражданско-правовой ответственности государства в сфере деликтных обязательств, по совершенствованию гражданского законодательства, необходимость обобщения судебной практики по данной категории споров, научная и практическая значимость изложенных проблем и их дискуссионный характер предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы в юридической литературе. Проблемам возмещения вреда в рамках гражданско-правовой ответственности уделялось достаточно внимания. Так, в дореволюционный период теоретическое обоснование обязанности государства по восстановлению прав пострадавших от действий властных органов нашло свое отражение в трудах Н. И. Лазаревского, Н. Н. Розина, И. Я. Фойницкого, Г. Ф. Шершеневича и других ученых.
В годы советской власти вопросы гражданско-правовой ответственности государства в определенной степени были лишены актуальности, но участие государства в гражданско-правовых отношениях и последствия такого участия являлись предметом научных исследований М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, Д. М. Генкина, В. П. Грибанова, О. С. Иоффе, А. Л. Маковского, Е. А. Флейшиц и других ученых-юристов.
С начала 90-х г. прошлого столетия и до настоящего времени аспекты гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия), за решения государственных органов и их должностных лиц рассматривались в работах Н. А. Кириловой, О. В. Михайленко, С. В. Песина, С. Ю. Рипинского, М. Ю. Рощина, И. А. Тактаева, С. Б. Цветкова и других авторов.
Несмотря на значительное количество научных исследований по указанной теме, не достигнуто единство в отношении вопроса о принадлежности института гражданско-правовой ответственности государства к публичному или частному праву; объема и условий гражданско-правовой ответственности.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном анализе юридической доктрины и правовых норм, регулирующих отношения по возмещению вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, в совокупности со сложившейся правоприменительной (судебной) практикой, в определении средств повышения эффективности данного института, а также в обосновании теоретических выводов и предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства и судебной практики в данной сфере.
Для этого определены следующие исследовательские задачи:
— выявление характерных черт, закономерностей и тенденций развития института возмещения вреда, причиненного органами власти и их должностными лицами, как меры гражданско-правовой ответственности на основе историко-правового анализа отечественного законодательства в исследуемой сфере правоотношений;
— определение правовой природы возмещения государством вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами;
— выявление особенностей условий гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами;
— исследование понятия казны, определение ее состава как объекта гражданских правоотношений и источника возмещения вреда;
— определение правовой природы требований государства как субъекта гражданско-правовой ответственности в порядке регресса к должностным лицам государственных органов, являющихся непосредственными причинителями вреда, а также определение условий регресса;
— изучение особенностей гражданско-правовой ответственности в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту, в результате деятельности правоохранительных органов, а также при осуществлении правосудия;
— разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения с участием государства в лице государственных органов, их должностных лиц и субъектов гражданского права (физических и юридических лиц), возникающие в связи с возмещением вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.
В качестве предмета исследования выступает совокупность норм гражданского права, регулирующих отношения по возмещению вреда, причиненного государственными органами, их должностными лицами; тенденции и перспективы развития законодательства в исследуемой области; актуальные проблемы правоприменения соответствующего законодательства.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования осуществлено изучение правовых явлений в их диалектическом развитии, применялись как общенаучные методы познания (системный, исторический, формально-логический, анализ, обобщение), так и ряд частно-научных методов (формально-юридический, сравнительно-правовой, толкование).
Эмпирическую основу составили материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и федеральных арбитражных судов иных округов Российской Федерации, Арбитражного суда Республики Хакасия, Абаканского городского суда.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993г., Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются труды советских и российских ученых-правоведов: В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, Н.А. Кириловой, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, Г.К. Матвеева, С.Ю. Рипинского, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, И.А. Тактаева, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, С.Б. Цветкова, К.Б. Ярошенко.
Научная новизна работы выражается, прежде всего, в системном и комплексном подходе к рассмотрению теоретических и практических вопросов, связанных с возмещением вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.
Новизна работы заключается и в том, что в ней обобщены и критически проанализированы позиции иных исследователей по вопросам рассматриваемой темы, проанализирована правоприменительная (судебная) практика, практика Европейского Суда по правам человека, новеллы законодательства, что позволило осмыслить в целом проблемы в данной сфере, а также сформулировать ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства.
Научная новизна исследования обосновывается следующими основными положениями и выводами, выносимыми на защиту:
1. В результате историко-правового анализа и анализа современного законодательства, регулирующего вопросы возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, аргументируется, что обязанность государства по возмещению вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, является мерой юридической (гражданско-правовой) ответственности, и это имеет исторические корни. Характер деятельности государственных органов придает особенность указанным правоотношениям, но не изменяет их гражданско-правовой природы.
Институт гражданско-правовой ответственности государства имеет сложную правовую природу и его особенностью является совмещение публично-правовых функций, в результате осуществления которых возникает ответственность с частно-правовыми механизмами ее реализации.
2. Дается определение гражданско-правовой ответственности государства – это установленная законом мера воздействия имущественного характера, опосредованная правом, направленная на восстановление нарушенных прав лица, применяемая в отношении государства в силу прямого указания на это в законе с целью предотвращения совершения новых правонарушений, обеспечения стабильности гражданского оборота.
3. Приводятся аргументы в пользу отказа от вины как обязательного условия гражданско-правовой ответственности государства.
В основе идеи гражданско-правовой ответственности государства вне зависимости от вины государственных органов и их должностных лиц — установление повышенной ответственности государства, создание эффективного механизма защиты прав граждан и юридических лиц как субъектов, не обладающих властными полномочиями, что обусловлено характером деятельности органов власти, особенностями субъектного состава гражданско-правовых отношений в исследуемой сфере. Такой подход исключит необходимость исследования вопроса о вине, так и не получившего однозначного определения в законодательстве в сфере деликтных обязательств с участием государства и вызывающего трудности при разрешении споров с участием государства в лице государственных органов.
4. Обосновывается, что с учетом правил юридической техники неверно вкладывать в содержание понятия «казна» различные значения, которые позволяют его классифицировать в одних случаях как объект, в других — как субъект гражданских прав.
В рамках исследования предлагается руководствоваться понятием «казна», в том значении, в котором оно заложено в абзаце 2 пункта 4 статьи 214, статьях 1069, 1070 ГК РФ, то есть как объекта гражданских правоотношений и источника взыскания по требованиям о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.
Предлагается исключить имущество из состава казны Российской Федерации как источника взыскания по деликтным обязательствам государства с учетом особого правового статуса такого субъекта гражданско-правовой ответственности, как государство, и сложностей в реализации механизма обращения взыскания на имущество, входящее в состав казны.
5. Доказывается, что возмещение должностным лицом государственного органа (непосредственным причинителем вреда) выплаченных в порядке статей 1069 и 1070 ГК РФ сумм по требованию государства как субъекта гражданско-правовой ответственности в порядке регресса имеет гражданско-правовую природу, поскольку возникает в связи с исполнением гражданско-правового обязательства и содержит в себе основные функции (характерные черты) гражданско-правовой ответственности. Поэтому указанное правоотношение нельзя разрешать по нормам трудового права: это две самостоятельные отрасли, имеющие различные по своей правовой природе и содержанию метод и предмет регулирования.
6. Приводятся дополнительные аргументы в пользу позиции, согласно которой право на возмещение вреда, причиненного изданием акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту, может быть реализовано как после признания акта власти недействительным или недействующим, так и без предварительного оспаривания акта государственного органа. При этом в последнем случае требование о возмещении вреда может быть заявлено одновременно с требованием о признании акта власти недействительным, недействующим, либо без него.
7. Аргументируется, что гражданско-правовая ответственность государства должна наступать за любые незаконные действия правоохранительных органов вне зависимости от вины должностных лиц.
8. Формулируется вывод, что компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в разумный срок является формой гражданско-правовой ответственности государства. Для целей определения размера компенсации предлагается использование механизма, заложенного в статье 395 Гражданского кодекса Российской Федерации: исчисление суммы компенсации с учетом применения ставки рефинансирования и периода просрочки исполнения судебного акта, периода нарушения разумного срока рассмотрения дела по существу.
9. В результате проведенного исследования предлагается внести в действующее законодательство следующие дополнения и изменения:
— в отраслевых нормативных правовых актах, регулирующих определенную сферу деятельности государства, при определении объема, пределов, форм и условий ответственности за вред, причиненный в результате деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, ссылаться на порядок, установленный ГК РФ. В связи с этим предлагается статью 35 Налогового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«1. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) налоговых и таможенных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта налогового или таможенного органа, подлежит возмещению.
Причиненный налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вред возмещается за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
2. За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники органов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации»;
— статью 119 Федерального закона от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» изложить в следующей редакции:
«1. В случае возникновения спора, связанного с принадлежностью имущества, на которое обращается взыскание, заинтересованные лица вправе обратиться в суд с иском об освобождении имущества от наложения ареста или исключении его из описи.
2. Заинтересованные лица вправе обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения исполнительных действий и (или) применения мер принудительного исполнения.
Причиненный вред возмещается за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном гражданским законодательством»;
— статью 60 Закона Российской Федерации от 29 мая 1992 г. № 2872-1 «О залоге» изложить в следующей редакции:
«Вред, причиненный залогодержателю в результате издания органом государственного управления или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования в порядке, предусмотренном гражданским законодательством»;
— дополнить действующую редакцию пункта 1 статьи 1064 ГК РФ обязанностью возмещения вреда, причиненного в результате нарушения неимущественных прав юридического лица, изложив ее следующим образом:
«Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, возникший в результате нарушения имущественных или неимущественных прав юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившем вред.
Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда.
Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда»;
— изменить редакцию статьи 16 ГК РФ, изложив её следующим образом:
«Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием»;
— ввести примечание к статье 1069 ГК РФ, указав, что под должностным лицом в гражданском праве следует понимать определенную категорию государственных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности, иных управомоченных лиц, обеспечивающих выполнение государственными органами установленных задач и функций, наделенных в установленном порядке соответствующими полномочиями на принятие решений, совершение действий, порождающих определенные юридические последствия для субъектов права, в том числе путем издания нормативных и ненормативных правовых актов, распространяющих свое действие на подчиненных и / или не подчиненных по службе лиц;
— статью 1071 ГК РФ изложить в следующей редакции:
«В случаях когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина»;
— пункт 3 статьи 1081 ГК РФ изложить в следующей редакции:
«3. Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, имеют право регресса к этому лицу в размере выплаченного возмещения.
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного судьей (пункт 1 статьи 1070 Гражданского Кодекса Российской Федерации), имеют право регресса, если незаконность действий судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда. От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по требованиям в порядке регресса выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».
Теоретическая и практическая значимость исследования. В работе рассмотрен ряд важнейших положений, которые как в отдельности, так и в своей системной взаимосвязи раскрывают теоретические и правоприменительные основы возмещения вреда, причиненного в результате незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, как меры гражданско-правовой ответственности.
В диссертации сформулированы новые выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства, которые могут содействовать повышению эффективности института гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам.
Результаты исследования могут быть использованы правоприменительными и другими органами публичной власти в практической деятельности; в учебном процессе при подготовке юристов, а также для создания учебно-методических материалов по гражданскому праву; органами законодательной власти в целях формирования качественного правового регулирования вопросов гражданско-правовой ответственности государства. Кроме того, выводы настоящего исследования могут быть учтены в ходе дальнейших научных исследований по вопросам гражданско-правовой ответственности государства, регрессной ответственности должностных лиц государственных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертации были обсуждены на заседании кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета, а также на заседании президиума Арбитражного суда Республики Хакасия, судьей которого является диссертант. Выводы, предложения и рекомендации проведенного исследования нашли свое отражение в шести публикациях, подготовленных автором. Результаты исследования явились основой для разработки методических рекомендаций для судей Арбитражного суда Республики Хакасия по разрешению дел, связанных с возмещением вреда, причиненного в результате незаконной деятельности государственных органов и их должностных лиц, были использованы в учебном процессе Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова по учебным дисциплинам «Гражданское право», «Проблемы гражданско-правовой ответственности», а также факультатива «Профессиональные навыки юриста» (модуль «Порядок возмещения вреда»).
Структура работы определена сформулированными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.
Институт гражданско-правовой ответственности органов государственной власти России и их должностных лиц в советский период
После октябрьского переворота 1917 года в?. России произошли существенные изменения; всей системы» государственного устройства; повлекшие актуализацию законодательствам Вводимые: в стране принципы» правового положенияшичностшв корне отличались оъ естественно-правовых воззрений: Права и свободы индивида рассматривались как получаемые: от государства, что отвечало идеологии советского периода .
Длительное время советское законодательство об; ответственности в сферах управления и правосудия?оставалось несовершенным. Принятием Декрета «О суде» № 1 от 24 ноября: 1917 г. были. упразднены Правительствующий Сенат и все другие судебные установления. старого порядка.
В- 1918 г. на VI Всероссийском съезде Єоветов было принято Постановление «О точном соблюдении? законов» , которое обязывало всех должностных лиц и все советские учреждения «по требованию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения», составлять соответствующий краткий протокол, копию которого следовало выдавать жалобщику . Таким образом, был признан ведомственный порядок обжалования действий должностных лиц. 4 маяй1919т. принято Постановление Народного комиссариата рабочее крестьянской инспекции «О Центральном Бюро жалоб ИІ заявлений при НК Государственного Контроля»2. Данным постановлением: было установлено право Бюро жалоб; и заявлений- рассматривать все: жалобы и сообщения; в которых содержались указания на незаконность, несогласованность, действий государственных органов и их должностных лиц с: декретами;. распоряжениями? и- общими направлениями политики- центральной-: власти, а также жалобьь на злоупотребления; волокиту, грубое; обращение; Такой подход был возвращением. в» прошлое, когда; вопросы ответственности государственных органов, и. их должностных лиц разрешались, в. административном; поря дке.
Возможность судебного разрешения; споров .между частными лицами и государством ВЇлице: его органов в случаегпричинениягвреда деятельностью этих органов была предусмотрена Гражданским кодексом РСФЄР 1922 г. и соответствующими статьями гражданских кодексов союзных республик . Статьей 407 FK РСФСР 1922 г. бьшиї предусмотрены основание: и , условия имущественной ответственностиорганов власти: - в качестве основания- причинения вреда рассматривался исключительно акт административного управления - приказ, обращенный определеннымгосорганом:к общественным организациям или? к- гражданам и подлежащий; безоговорочному исполнению. По мнению, Е.А.Флейшиц, такой акт выражал не равенство воль,того, от кого он исходил и того; к кому он обращен, а подчинение законом воли того, к кому акт обращен, воле того, от кого он исходит . Из самой природы актов власти следовало, что они носят характер обязательных для исполнителей распоряжений, могут быть совершены государственными учреждениями (предприятиями в случаях выполнения возложенных на них в установленном порядке властных функций), в пределах их компетенции, в лице их должностных лиц, наделенных в силу своего служебного положения властными функциями, - ответственность наступала за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц. Под «служебными» действиями понимались действия, из которых складывались акты административного управления, действия; неотделимые от этих актов, совершение которых входило в круг обязанностей, возложенных государственным учреждением на лицо, причинившее вред. Действие, совершенное при исполнении служебных обязанностей, не есть служебное действие в смысле статьи 407 ПС РСФСРі Для применения указанной нормы вред должен быть причинен неправильным (противоправным) действием лица, входящего в состав госоргана или специально уполномоченного им в установленном, порядке и совершающего «акты административного управления»: для возложения ответственности обязательно признание неправильными действий должностного лица судебным или административным органом; наличие дополнительных (специальных) законов, предусматривающих гражданско-правовую ответственность органов государственной власти.
Решающим условием применения статьи 407 ГК РСФСР являлось не то, что вред причинен в сфере деятельности именно государственного учреждения (различали также форму госоргана — государственные предприятия), а то, что этот вред явился следствием неправильногосовершения должностным лицом акта административного управления, вне зависимости от того, кто такие акты осуществлял — учреждение или предприятие. Е.А.Флейшиц по этому поводу писала, что «под государственными учреждениями следует понимать все государственные органы».
Основание и условия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными-лицами
Правовой основой юридической ответственности в том числе и такого субъекта как государство является норма права, предусматривающая возможность применения мер ответственности за противоправное деяние, а также правоприменительный акт, которым определяется конкретный вид и мера юридической ответственности, фактическим основанием гражданско-правовой ответственности является гражданское правонарушение.
Ряд авторов. (Алексеев С.С, Матвеев Г.К., Калмыков Ю. Х., Иоффе О.С., Малеин КС, Грибанов В .Пі) основанием гражданско-правовой ответственности признают «состав гражданского-правонарушения» в смысле совокупности, общих, типичных условий, наличие которых необходимо для возложения ответственности на правонарушителя и которые в различных сочетаниях встречаются при любом , гражданском правонарушении1. Аналогичная точка зрения высказывалась В.П.Грибановым, С.М.Корнеевой, В.А.Рясенцевым и рядом других цивилистовч
Другие авторьъ (Брагинский М:И:, Витрянский» В.В.); критикуя эту концепцию, указывают на необоснованность, распространения на гражданско-правовые отношения положений уголовного права о составе преступления, полагают недопустимым, что в ряде случаев возможен «ограниченный» (усеченный) состав гражданского правонарушения, (например, когда закон предусматривает ответственность независимо от вины и вина выпадает из числа элементов состава)1.
Основанием гражданско-правовой ответственности (единственным и общим), как считает один из противников концепции состава гражданского правонарушения В.В.Витрянский, является нарушение субъективных гражданских прав, поскольку гражданско-правовая ответственность представляет собой ответственность нарушителя перед потерпевшим, ее общей целью является восстановление нарушенного права". Но наряду с этим он указывает, что для применения гражданско-правовой ответственности кроме основания1 необходимо наличие предусмотренных законом условий, при этом называет те же условия, которые исследуют и сторонники состава гражданского правонарушения: нарушение субъективных гражданских прав, наличие убытков (вреда), причинная связь между нарушением, прав и убытками (вредом), вина нарушителя.
Что касается упрека В.В. Витрянским- сторонников «состава» в использовании чуждых цивилистике уголовно-правовых концепций, то следует признать, что понятия «состав преступления», «состав административного правонарушения», а также «состав гражданского правонарушения» составляют разновидности более широкой категории — «состав правонарушения» — безотносительно к конкретной отрасли права3.
Таким образом, учение о составе правонарушения в полной мере применимо к гражданско-правовой ответственности. При этом состав правонарушения следует понимать как совокупность его главных, определяющих признаков, выделенных законодателем в качестве типичных, необходимых и в то же время достаточных для возложения юридической ответственности. Эти же типичные признаки классифицируются противниками концепции состава гражданского правонарушения как условия гражданско-правовой ответственности.
На наш взгляд, поскольку возмещение вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, является мерой гражданско-правовой ответственности государства, к указанным правоотношениям применимо существующее в теории права традиционное определение основания и- условий юридической (гражданско-правовой) ответственности с учетом ряда особенностей, которые будут рассмотрены в настоящей работе.
Основанием гражданско-правовой ответственности государства, является- гражданское правонарушение - нарушение правовой нормы, влекущее нарушение субъективного права- лица и причинение ему вреда, а условия, квалифицирующие данный факт в качестве правонарушения — это установленная законом необходимость для применения» мер воздействия (ответственности). Основание гражданско-правовой? ответственности является материально-правовым явлением, а ее условия — определенные законом обстоятельства, установление которых применительно к совершенному нарушению обеспечивает применение мер ответственности и восстановление нарушенного права.
Ответственность за причиненный вред наступает при- наличии в совокупности четырех условий, из которых три носят объективный характер (противоправное поведение, вредоносный результат деяния, причинная связь между ними) и одно — субъективный (вина).
Рассмотрим содержание каждого из элементов состава гражданского правонарушения и в целом их состоятельность в отношении, гражданско-правовой ответственности государства.
Одновременно одним из условий наступления гражданско-правовой ответственности и ее меры выступает вред (убытки):
Термины «вред» и «убытки» современный законодатель использует в качестве синонимов при включении их в нормы права, однако термин «вред» чаще применяется при регулировании так . называемых деликтных обязательств (статья 8 FK РФ, глава 59 FK РФ), «убытки» зачастую указывают на существование договорных правоотношений1.
В совместных разъяснениях Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской; Федерации обращается внимание на то, что термин «убыток» по своему юридическому. значению; установленному статьей 15 FK РФ; уже понятиякшред», поскольку в понятие, «убытки» включается только реальный ущерб и- упущенная выгода,.возмещаютсяюни в денежном выражении: под:«реальным-ущербом» подразумеваетсяше только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, ю и расходы, которые лицо, должно будет произвести для восстановления нарушенного права; Размер упущенной выгоды (неполученного дохода) должен; определяться: с учетом затрат;- которые кредитор должен был понести,, если- бы; обязательство? было исполнено?. ВІ отличие от убытков; вред может быть причиненше. только имуществу, но и личности; (чести и достоинству) гражданина (пункт 1 статьи 1064 FK РФ); Принцип полного возмещенияшреда, провозглашенный вштатье 1064 ЛлК РФ; соответствует конституционно закрепленным целям (статья 53; Конституции РФ) ш подразумевает возмещение как имущественного, так и компенсацию неимущественного (морального) вреда..
Регрессные требования государства как субъекта гражданско-правовой ответственности к должностным лицам государственных органов как непосредственным причинителям вреда
Как было установлено в параграфе 1 настоящей главы, государство признается субъектом гражданско-правовой ответственности, не являясь непосредственным причинителем вреда. Вред возмещается за счет казны, если он причинен органом государственной власти или его должностным лицом при осуществлении возложенных на них публично-правовых функций. Для целей раскрытия особенностей, относящихся к субъекту (непосредственному причинителю вреда), следует определить содержание понятий «государственный орган» и «должностное лицо».
Законодательное определение понятия «орган государственной власти» ранее содержалось в статье 1 Федерального закона от 31 июля 1995г. № 119-ФЗч Об основах государственной службы РФ»: под государственными органами понимались федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации (в настоящее время;утратил, силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)1. В Указе Президента от 09 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определен перечень органов исполнительной власти и их функции, но самого определения не содержится".
Как правило, орган государственной власти квалифицируется в качестве такового в том нормативном акте, которым предусмотрено его создание и которым регулируется его деятельность.
Что касается научной доктрины, то следует отметить, что в определении понятия «государственный орган» не сложилось единой точки зрения. О.Е.Кутафин под органом государственной власти понимал часть государственного аппарата, наделенного государственно-властными полномочиями и осуществляющего свою компетенцию по уполномочию государства в установленном порядке,. По мнению, В.Г.Голубцова, к основным признакам государственного органа следует отнести компетенцию, определенную нормативной базой, особенности- процедуры учреждения данного органа. Под государственным органом автор понимает гражданина или коллектив граждан, наделенных государственно-властными полномочиями. При этом наличие статуса юридического лица относит к факультативным признакам . Л.Прокудина к органам- государственной власти относит любые органы власти, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в ее составе, другими-законодательным№актами3.
Определение органа государственной власти следует из характерных для.него признаков,.основанных налхшковании положений статей 10,11, глав 5, 6, 7 Конституции Российской Федерации, гл.5 ГК РФ; Указа Президента от 09і марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996г. № 1-ФКЗ «О судебной-системе Российской Федерации»:. обособленная единица в структуре единого государственного аппарата; создан для обеспечения1 государственных (публичных) функции в различных сферах общественной жизни; действует от имени государства и в то же время-от своего имени; обладает собственной компетенцией и правом принятия управленческих решений, обязательных для исполнения; учреждается государством в соответствии с Конституцией Российской Федерации и финансируются из государственного бюджета; состоит из государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства. Указанной позиции придерживаются многие исследователи1.
В. числе причинителей вреда, который подлежит возмещению государством, также указаны»должностные лица государственных органов. В гражданском законодательстве определение понятия «должностное лицо» отсутствует, что обуславливает необходимость обращения к иным отраслям права и научной доктрине. Изучением понятия должностного лица занимались ученые в области уголовного и административного права. Попытки дать межотраслевое понятие должностного лица,предпринимались неоднократно; однако единой точки зрения выработано не,было. В- первой главе настоящего исследования указано, что в советский-период большинство ученых предлагало использовать легальное определение должностного лица, содержащееся в Уголовном кодексе. Следует согласиться с Г.К.Матвеевым, что понятие должностного лица, содержащееся в Уголовном кодекса использовать нельзя без достаточных оговорок в гражданском праве", поскольку представителей науки уголовного права при определении понятия должностного лица интересует главным образом уголовная ответственность. Они решают вопрос о должностном лице применительно к субъекту должностного преступления.
В литературе высказывалась точка зрения, что всякий без исключения государственный служащий отождествляется с должностным лицом. Так, Б.С.Утевский, всех работников государственного аппарата относил к должностным лицам (уборщица, машинистка), хотя позднее отказался от нее: «не могут быть субъектами должностных преступлений, прежде всего рядовые рабочие и колхозники»1. В 50-х годах изложенная позиция была подвергнута серьезной критике, развитие получила идея, согласно которой должностным лицом следует признавать только таких государственных служащих и работников, которые осуществляют определенные властные функции . Ряд исследователей предлагают использовать административно-правовое определение должностного лица, поскольку в основании гражданско-правовой ответственности государства лежит административная деятельность должностных лиц3. В теории административного права распространено понимание должностного лица как государственного служащего, который имеет право совершать юридически значимые (властные), действия, влекущие юридические последствия4. Н.А.Кирилова полагает, что применительно к исследуемым правоотношениям под должностными лицами более правильно понимать только тех государственных служащих, которые наделеньь полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным.
Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями правоохранительных органов
Ответственность за вред, причиненный, гражданину в. результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве мерьг пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлеченияк административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, имеет специальное условие: наступает независимо от вины, должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Необходимость отступления- от общих правил гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, их должностными лицами, обусловлена тем, что в случаях, указанных в пункте 1 статьи 1070 ГК РФ,- нарушается одно из основных конституционных прав -право на свободу и личную неприкосновенность.
Отличительной особенностью исследуемых правоотношений является то, что гражданско-правовая ответственность в порядке пункта 1 статьи 1070 ГК РФ наступает вне зависимости от вины при наличии юридических фактов, определенных в законе. В отношении сферы, уголовного преследования вопросы ответственности регламентированы главой-18 УПК РФ; Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций; а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей", утвердивший Положение-о порядке возмещения ущерба, причиненного- гражданину незаконными действиями органов, дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, Инструкция по применению указанного положения, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР; Министерством финансов СССР 2 марта 1982г.1
Относительно сферы административного производства и его последствий действующий КоАП РФ не содержит положений, аналогичных институту реабилитации- в уголовно-процессуальном праве. Применение главы 18 УПК РФ» к указанным правоотношениям, возникающим в ходе административного производства, по аналогии, не представляется возможным. Равно как и использование Указа и Положения от 18 мая 1981 года невозможно в силу их несоответствия в данном вопросе действующему законодательству и отсутствия положений, относящихся к, восстановлению прав в том числе и юридического лица, являющегося субъектом нарушений при административном производстве. Но право на возмещение вреда, причиненного в результате административного производства, может быть реализовано путем непосредственного применения положений пункта 1 статьи 1070 ГК РФ, то есть вред возмещается в полном объеме вне зависимости от вины причинителя, и необходимость для указанной цели принятия отдельного закона на наш взгляд отсутствует при наличии нормы прямого действия. Анализ положений уголовно-процессуального законодательства (статья 133 УПК РФ) и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о расширительном толковании пункта 1 статьи 1070 ГКРФ.
Конституционный Суд Российское Федерации указал, что положение лица, задержанного в качестве подозреваемого и помещенного в условия изоляции, по своему правовому режиму, степени применяемых ограничений и претерпеваемых в связи-с этим ущемлений тождественно положению лица, в отношении которого содержание под стражей избрано в качестве меры пресечения. Следовательно, в этом случае вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия и прокураты,, должен возмещаться, государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц. Такой подход соответствует смыслу статьи 1070 FK РФ сложившемуся ! в действующем гражданско-правовом- и- административно-правовом регулировании, придаваемому правоприменительной практикой статье 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод1.
Кроме того, Конституционный Суд Российской! Федерации высказал свою позицию о распространении положений пункта 1 статьи 1070 и статьи 1100 ГК РФ на случаи возмещения вреда, причиненного в. результате незаконного применения в качестве обеспечительной меры административного производства административного задержания на срок не более 48 часов, поскольку данная мера представляет собой лишение свободы по смыслу статьи 22 Конституции Российской Федерации и подпункта «С» пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: положение лица, к которому применяется административное задержание связано с принудительным пребыванием в ограниченном пространстве, с невозможностью свободного передвижения и общения.
Похожие диссертации на Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами
