Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 11
1.1. Дуализм правового статуса органов местного самоуправления 11
1.2. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях 34
1.3. Правовые проблемы конструкции «организация, обладающая правами юридического лица» 55
ГЛАВА II. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 69
2.1. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления 69
2.2. Инкорпорированные органы в системе органов местного самоуправления 101
2.3. Эволюция законодательства и судебной практики по вопросу об инкорпорации органов местного самоуправления 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 154
ПРИЛОЖЕНИЕ 158
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 159
- Дуализм правового статуса органов местного самоуправления
- Правовые проблемы конструкции «организация, обладающая правами юридического лица»
- Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления
Введение к работе
Осуществляемая в Российской Федерации реформа правовой системы, обусловленная, в свою очередь, реформами социально-экономическими и политическими, привела к возникновению факторов экономического, государственно-политического, правоприменительного и доктринального порядков, побуждающих к исследованию статуса органов местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях.
Проблема определения юридической личности органов местного самоуправления как участников гражданско-правовых отношений в настоящее время достаточно актуальна и практически ценна, однако пока в доктрине гражданского права не разрешена. Классический подход цивилистической доктрины к органу как части целого долгое время строился на признании того, что орган не имеет собственной юридической личности, ибо составляет единое целое с тем образованием, органом которого он является, а потому не имеет самостоятельных целей и интересов. Качественная специфика органов местного самоуправления в отличие от органов юридических лиц требует дифференциации органов как бестелесной структурной части, ответственной за управление всем образованием, и конкретных лиц и их коллективов, выполняющих функции этих органов, и наделения таких коллективов собственной правосубъектностью.
Данные вопросы были предметом рассмотрения в дореволюционной правовой науке и продолжают исследоваться в современной доктрине. Проблемы гражданско-правового статуса органов публичной власти были предметом исследования, в частности, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, Л.А. Лунца. Но, как показывают результаты исследований, юридическое познание в этой области не исчерпало себя и интерес к ней продолжает сохраняться, подпитываемый практической актуальностью проблемы. Нормативные правовые акты последнего времени дают дополнительный импульс для научных исследований.
Органы местного самоуправления законодательно признаны субъектами гражданского права. Из его норм следует, что органы местного самоуправления могут выступать как субъекты гражданского права при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Вместе с тем, основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований. Отсутствие в ст. 125 ГК РФ запрета на выступление органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени, а также законодательное наделением их статусом юридических лиц привело к тому, что органы местного самоуправления выступали и продолжают выступать в гражданских правоотношениях от своего имени. Это происходит в отсутствие достаточной законодательной регламентации оснований, порядка и пределов такого участия. Следствием существующей теоретической неразработанности вопроса является отсутствие необходимых детализированных норм в законодательстве и разнобой в правоприменительной практике.
Актуальность предпринятого исследования обусловлена следующими факторами:
во-первых, легализацией в результате реформы законодательства участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях: публично-правовые образования признаны участниками имущественного оборота наравне с иными субъектами (ст. 8 Конституции РФ, ст.ст. 1,2, 124 ГК РФ);
во-вторых, реставрацией и развитием законодательства о местном самоуправлении, закрепившего специфический статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, влияющий на особенности их положения как участников гражданских правоотношений;
в-третьих, развитием законодательства и доктрины о юридических лицах. Хотя, как отмечается в цивилистической литературе, в современной теории юридического лица не наблюдается заметного продвижения1, эта теория вынуждена трансформироваться в связи с изменениями законодательства, обосновывая либо критикуя его новеллы, что неизбежно придает ей новые, до сих пор неизвестные черты. Так, существовавшие в советской цивилистике концепции юридического лица, разработанные с целью обоснования социально-экономической модели участия государства в имущественном обороте как единого и единственного хозяйствующего субъекта, в настоящее время применяются и при объяснении правовой природы хозяйственных товариществ и обществ2.
Степень научной разработанности темы предопределена несколькими моментами.
Современные исследования в области гражданско-правового статуса органов местного самоуправления, несмотря на их значительное количество и широту диапазона охватываемых вопросов, в большой своей части заключаются в комментировании законодательства. Характерной чертой современных исследований в этой области является то, что авторы, даже подвергая критике положения действующего законодательства, в обоснование своей позиции ссылаются на иные нормы действующего же законодательства. Немногие авторы делают попытки объяснить правовую природу рассматриваемого явления через призму существа регулируемых рассматриваемым институтом права общественных отношений.
Сходный вопрос об участии в гражданских правоотношениях органов государства был достаточно глубоко разработан в науке советского гражданского права. Однако, в связи с изменившейся ролью публично-правовых образований в имущественном обороте наработанный правовой наукой концептуальный запас оказался быстро исчерпанным, а потому без современных теоретических исследований выработанные советской доктриной подходы не могут быть применены к современным правоотношениям, связанным с участием органов публичных образований в гражданских правоотношениях. Они подлежат пересмотру с учетом различий в гражданско-правовом статусе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Теоретической основой исследования явились научные труды цивилистов Т.Е. Абовой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Калпина, А.И. Масляева, В.П. Мозолина, В.К. Райхера, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, А.А. Шохина, B.C. Якушева и других, видных российских ученых-конституционалистов дореволюционного периода А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, современных теоретиков муниципального и конституционного права В.А. Козбаненко, О.Е. Кутафина, А. Осавелюка, В.И. Фадеева и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования гражданской правоспособности органов местного самоуправления как юридических лиц. Предметом исследования выступает юридическая личность органов местного самоуправления с точки зрения доктрины и законодателя.
Целью предпринятого исследования является определение основных аспектов юридической личности органов местного самоуправления и обоснование с точки зрения сущности регулируемых общественных отношений возможности и условий присвоения органам местного самоуправления статуса юридического лица. jf Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:
Дифференцировать виды отношений, в которых самостоятельными участниками являются органы местного самоуправления как субъекты гражданского права, не подлежащие смешению с муниципальными образованиями, в составе которых они существуют.
Сформулировать пределы применения теоретических положений об участии органов советского государства в гражданских правоотношениях по fr аналогии к современным органам местного самоуправления в Российской Федерации.
3. Дать теоретический анализ существующих доктринальных взглядов по проблеме гражданской правосубъектности органов местного самоуправления.
3. Обосновать необходимость рассмотрения органов местного самоуправления в двух модусах: как бестелесные структурные единицы муниципального образования, предназначенные для управления его % жизнедеятельностью, и как лица либо их группы, фактически выполняющие соответствующие функции.
Обосновать с точки зрения существа регулируемых общественных отношений условия вменения статуса юридического лица органам местного самоуправления.
Рассмотреть и проанализировать вопросы организационно-правовой формы, необходимости государственной регистрации и учредительных документов органов местного самоуправления, а также характер их правовой связи с муниципальным образованием.
Методология и методика исследования заключается в применении теоретико-познавательного и функционального подходов к изучению исследуемого вопроса, диалектического рассмотрения явлений в их взаимосвязи и развитии. В процессе исследования автором применялись как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования: технико-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, системный анализ, лингвистический анализ.
В связи с частым обращением в исследовании к вопросу о наличии у органов местного самоуправления или иных субъектов статуса юридического лица, в тексте употребляются как синоним выражений «обладать статусом юридического лица», «являться юридическим лицом» слова % инкорпорированностъ и инкорпорация в статическом значении как обладание статусом юридического лица, бытие юридическим лицом, и в динамическом значении как приобретение статуса юридического лица, становление юридическим лицом - от латинского corpus corporatum: организация -юридическое лицо3.
На защиту выносятся следующие положения, в которых отражена научная новизна исследования:
1. Аргументировано положение о том, что допускаемое в доктрине % смешение понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений является необоснованным как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и доктринального освещения данного вопроса.
2. Сделан вывод о том, что теоретические основы участия органов государства в гражданских правоотношениях, выработанные советской правовой наукой, подлежат переоценке с учетом таких факторов, как равенство всех участников имущественного оборота, отход от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, более социальная, чем политическая направленность деятельности муниципалитетов в сравнении с функциями государства.
3. Проанализирована законодательная конструкция органа местного самоуправления в отсутствие его персонального наполнения, в связи с чем сделан вывод о необходимости рассмотрения вопроса о правосубъектности лиц либо групп лиц, выполняющих функции таких органов, отдельно он вопроса о правосубъектности муниципального образования.
4. Обоснована возможность инкорпорации (наличия статуса юридического лица) органов местного самоуправления, а также их структурных единиц: необходимость этого обусловлена объективно существующими условиями, которые, преломляясь через инкорпорированность субъекта, предстают в виде атрибутов юридического лица.
Сформулирован вывод о том, что применение норм об учреждениях к органам местного самоуправления по аналогии возможно с учетом их специфики как органов публично-правовых образований.
Теоретически обосновано законодательное положение о том, что органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, подлежат государственной регистрации и должны считаться созданными с момента внесения записи об этом в единый государственный реестр юридических лиц.
7. Обосновано положение, согласно которому органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, должны действовать на основании индивидуальных положений о них, подобных по своей правовой природе уставам юридических лиц иной организационно-правовой формы.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения сформулированных в нем выводов в последующих теоретических исследованиях, посвященных гражданско-правовому статусу органов местного самоуправления. Выработанные автором подходы могут быть применены при подготовке изменений и дополнений в принятый, но еще в основной своей части не вступивший в законную силу Федеральный Закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4. Результаты исследования могут послужить рекомендацией органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов и их частей, регламентирующих гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, а также быть использованы в процессе преподавания учебных курсов по дисциплинам «гражданское право» и «муниципальное право» Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования его основных положений в научных трудах соискателя, обсуждения на научных конференциях и на заседаниях кафедры гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.
Дуализм правового статуса органов местного самоуправления
Говоря о субъектах гражданских правоотношений, действующее гражданское законодательство регламентирует участие в них как публично-, правовых, в частности, муниципальных образований (гл. 5 ГК РФ), так и юридических лиц (гл. 4 ГК РФ). Развивая конституционные положения о равенстве всех форм собственности, неприкосновенности собственности и свободе распоряжения ею, ГК РФ закрепляет также равенство всех видов субъектов гражданских правоотношений, ставя тем самым в одинаковое положение муниципальные образования и юридические лица. Подобно прочим субъектам гражданских правоотношений, муниципальные образования могут являться участниками отношений собственности, договорных и деликтных правоотношений, правоотношений, связанных с исключительными правами, и пр. Законодательно установленная специфика участия муниципальных образований в тех или иных конкретных видах правоотношений, например, в отношениях, связанных с приватизацией муниципального имущества, обусловленная, как правило, сочетанием публичного и частного аспектов статуса муниципальных образований, тем не менее, не нарушает базисной концепции об изначальном равенстве всех субъектов гражданских правоотношений.
Начиная с 1991 года муниципальное законодательство последовательно наделяет органы местного самоуправления статусом юридических лиц. Соответствующее регулирование содержится в ст. 20 действующего в настоящее время Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (далее - Закон 1995 г.), а также в ст. 41 вступающего в силу в большей своей части с 01 января 2006 г. Федерального Закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.). Систематическое толкование названных норм законодательства о местном самоуправлении и ГК РФ позволяет судить о том, что в гражданских правоотношениях могут участвовать на равных началах как сами муниципальные образования, так и органы местного самоуправления в статусе юридического лица.
Специфика такого законодательного регулирования заключается в том, что муниципальное образование в силу своей природной «бестелесности» неспособно непосредственно участвовать в гражданских правоотношениях. Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. С учетом этого, сделанный выше вывод о равноправном участии в гражданских правоотношениях как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления - юридических лиц трансформируется в следующий: органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, с одинаково полным основанием могут выступать в гражданских правоотношениях как от имени муниципального образования, так и в личном качестве, от собственного имени.
Дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений не всегда четко прослеживается в доктрине. Напротив, в работах учетных - правоведов наблюдается смешение этих двух понятий. Такое смешение, в ряде случаев явно выраженное, а еще чаще подразумеваемое, когда из контекста мысли автора следует, что данные два понятия употребляются как синонимы, является достаточно распространенным.
Так, Д. Сурков, исследуя проблемы регистрации уставов муниципальных образований, в частности, отмечает, что остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов местного самоуправления, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают; отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов снижает динамику развития местного самоуправления6. В данном высказывании наличие и регистрация устава органа местного самоуправления приравнивается к наличию и регистрации устава муниципального образования. В этом общая точка зрения автора, сводящаяся к отождествлению муниципальных образований и органов местного самоуправления.
В комментарии к ст. 20 Закона 1995 г. отмечается, что: «Согласно положениям Гражданского кодекса правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями»7. Обращает на себя внимание некорректная формулировка «органы муниципального образования». Если понимать эту формулировку в значении «субъекты, приобретающие и осуществляющие от имени муниципального образования его права и обязанности» (по аналогии с органами юридического лица), то данное понятие будет шире по объему, нежели понятие «органы местного самоуправления», и будет включать в себя, помимо последних, широкий спектр иных субъектов, которые в соответствии с действующим законодательством могут выступать от имени муниципальных образований: население муниципального образования, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, органы государственной власти, юридические лица и граждан, в то время как комментируется статья 20 Закона «Органы местного самоуправления - юридические лица».
Правовые проблемы конструкции «организация, обладающая правами юридического лица»
Следует остановиться отдельно на вопросе об использовании при регламентировании гражданской правосубъектности органов местного самоуправления конструкции «организации, обладающей правами юридического лица». Данный вопрос связан с некоторыми аспектами употребляемой федеральным и местным законодателем терминологии. Речь идет о тех случаях, когда, согласно законодательству, органы местного самоуправления не «являются юридическими лицами», а «наделяются правами юридического лица».
Такое словоупотребление прослеживается в первоначальных редакциях Закона РСФСР от 06 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»71 (далее - Закон 1991 г.). Так, п. 1 ст. 8 данного Закона в первоначальной редакции и в редакции от 22 октября 1992 года гласит, что «районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы, соответствующие органы управления являются юридическими лицами», но «решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления принимает соответствующий Совет». Данная статья Закона просуществовала вплоть до ее отмены в связи с принятием Закона 1995 г. В то же время, через все редакции Закона 1991 года прошла норма п. 3 ст. 83, согласно которой правами юридического лица могут наделяться органы территориального общественного самоуправления.
Закон 1995 г. последовательно придерживается лингвистической конструкции «являться юридическим лицом». Таким образом сформулирована норма об инкорпорированности и собственно органов местного самоуправления (ст. 20 Закона), и органов территориального общественного самоуправления (п. 1 ст. 27 Закона). Однако принятые в период действия Закона 1995 года и на его основе нормативные правовые акты органов местного самоуправления по-прежнему содержат положения о том, что те или иные органы местного самоуправления наделяются правами юридических лиц, а не являются таковыми.
Так, ст. 54 Устава города Тюмени (в первоначальной редакции - ст. 50) в редакциях вплоть до 11 сентября 1997 года содержит норму о том, что городская администрация обладает правами юридического лица, а ее структурные подразделения могут наделяться правами юридического лица. Вместе с тем, в этих же редакциях установлено, что городская Дума является юридическим лицом (ст. 39 Устава, ст. 38 первоначальной редакции). Начиная с редакции от 01 марта 2001 года формулировка о наделении либо обладании правами юридического лица полностью исключена и заменена формулировкой «являться юридическим лицом».
В некоторых уставах муниципальных образований лингвистическая конструкция «обладать правами юридического лица» сохранена в действующих до настоящего времени редакциях. При этом, если в одних из них употребляется только такая формулировка, то в других она встречается наряду с формулировкой «являться юридическим лицом». Примером первой группы может являться устав муниципального образования Ханты-Мансийский район Ханты-Мансийского автономного округа73. Примером второй группы является устав муниципального образования города окружного значения Нижневартовск74. Существуют, однако, и такие уставы, в действующей редакции которых, подобно уставу города Тюмени, конструкция об обладании правами юридического лица исключена, например, Устав муниципального образования города окружного значения Ханты-Мансийск , Устав муниципального образования города окружного значения Сургут.
Анализ динамики уставного нормотворчества в муниципальных образованиях показывает, что употребление речевой конструкции «обладать правами юридического лица» сходит на нет, уступая конструкции «являться юридическим лицом».
Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления
Юридические лица согласно действующему законодательству обладают широкими правомочиями не только в области гражданского права. Они выступают в отношениях, регулируемых практически всеми отраслями действующего законодательства: налоговых, трудовых, земельных, бюджетных и многих других. М.И. Кулагин отмечал, что институт юридического лица используется для оформления коллективных интересов не только в имущественной сфере: «Так, в качестве юридических лиц функционируют профсоюзы, молодежные, женские, спортивные и иные организации, общества потребителей и т.п.» Однако, анализ статуса юридического лица как субъекта правоотношения той или иной отраслевой принадлежности показывает, что в иных отраслях права, помимо гражданского, юридическое лицо выступает в качестве «готового» субъекта правоотношений. Только гражданское право ставит своей целью установление и регулирование подробностей статуса юридического лица, иные же отрасли права используют конструкцию юридического лица в том виде, в каком она дана на выходе из гражданского права, и вписывают ее в правоотношения данной отрасли права. Следовательно, рассуждая о природе юридического лица, в том числе и применительно к органам местного самоуправления, нам следует обратиться прежде всего к гражданскому праву.
В существующих теоретических работах, затрагивающих вопрос о гражданско-правовом статусе органов местного самоуправления, последние, рассматриваемые в качестве участников гражданского оборота, как правило, приравниваются в этом своем проявлении к органам государственной власти. Отмечается, что гражданско-правовой статус как тех, так и других определяется тем обстоятельством, что и те, и другие являются органами власти , при этом различия их публично-правового статуса не влияют в какой бы то ни было значительной степени на их гражданско-правовой статус.
Причины уподобления органов местного самоуправления органам государственной власти проясняются при рассмотрении вопроса в историческом аспекте. Идеи учреждения местного самоуправления, назревавшие в ходе политических и экономических изменений в СССР и в РСФСР в конце 80-ых - начале 90-ых годов XX века, были впервые закреплены в нормативных правовых актах высшего уровня в 1990 и 1991 годах. Так, Законом СССР от 26 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления»90 ст. 145 Конституции СССР91 была дополнена частью второй следующего содержания: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». Сама данная статья входит в Главу 19 «Местные органы государственной власти и самоуправления» Конституции СССР, а термин «местные Советы народных депутатов» употребляется в общем для законодательства того периода значении органов государственной власти. Между тем, они же провозглашаются входящими в систему органов местного самоуправления.
Подобная конструкция нововведенной нормы свидетельствует об отсутствии разделения понятий государственной власти (в том числе существующей на местном уровне) и местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловлено новизной института местного самоуправления для права СССР того периода и слабой теоретической базой конституционных нововведений того времени.
В Конституцию РСФСР положения, связанные с местным самоуправлением, были введены Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»93. Указанным Законом было изменено название раздела VII Конституции, входящих в его состав глав 17 и 18, а также содержание большинства статей данного раздела. Местные Советы народных депутатов и местные администрации названы органами местного самоуправления, в отличие от аналогичных органов краев, областей, автономных областей, автономных округов, которые, как и в предыдущих редакциях Конституции РСФСР, относятся к органам государственной власти.
Сохранение общего названия для органов государственной власти и органов местного самоуправления также свидетельствует о слабом теоретическом и нормативно-правовом размежевании государственной власти и местного самоуправления в Конституции РСФСР, хотя такое размежевание и приобретало уже более отчетливые контуры, нежели в нормах Конституции СССР в редакции 26 декабря 1990 г.
