Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретические основы статуса муниципальных органов
Глава I. История развития гражданско- правовых отношений органов местного самоуправления в Россини 14
I. Земства в российском дореволюционном праве 14
2. Советы как субъекты гражданских правоотношений.. 35
Глава II. Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта 40
Глава III. Муниципальная собственность как экономическая основа предпринимательской деятельности местного самоуправления 71
1. Понятие муниципальной собственности 71
2. Объекты муниципальной собственности 73
3. Приватизация объектов муниципальной собственности 80
4. Предприятие как объект муниципальной собственности 130
Раздел II. Участие муниципальных органов в гражданских правоотношения
Глава I. Гражданские правоотношения местного самоуправления. Проблема их возникновения и регулирования 180
1. Организация договорной работы в органах местного самоуправления 184
2. Экономический анализ договорной работы 188
3. Муниципальный заказ - основа предпринимательской и экономической деятельности органов местного самоуправления 192
Глава II. Договоры о передаче муниципального имущества в собственность 197
Глава III. Договоры о передаче муниципального имущества во временное владение, пользование 271
Глава IV. Договоры по выполнению работ, оказанию услуг 301
1. Договоры по оказанию услуг по подготовке, размещению и обслуживанию информации 301
2. Договор на транспортное обслуживание населения 306
Раздел III. Ответственность органов местного самоуправления
Глава I. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц за неправомерные действия 317
Глава II. Имущественная ответственность органов местного самоуправления 328
Список нормативных и иных правовых актов и использованной литературы 336
- Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта
- Муниципальная собственность как экономическая основа предпринимательской деятельности местного самоуправления
- Договоры о передаче муниципального имущества в собственность
- Имущественная ответственность органов местного самоуправления
Введение к работе
В условиях становления в России нового типа государства -демократического, правового, социального и формирования нового образа жизни россиян большое значение придаётся вопросам местного самоуправления. Именно городам, районам, как основным структурным социально-экономическим составляющим государства, где сосредоточен основной производственный и интеллектуальный потенциал страны, сегодня отводится важная роль в его экономическом, социальном и политическом развитии.
Запросы и потребности членов территориального местного сообщества разносторонни. Население, проживающее на территории муниципального образования, а также муниципальные образовательные учреждения должны быть обеспечены всем необходимым для нормального проживания, функционирования, быть также обеспеченными топливными и энергетическими ресурсами, т.е. должны быть удовлетворены всеми материальными и духовными потребностями. Максимальное удовлетворение этих постоянно возрастающих потребностей местного населения и составляет гражданско-правовую основу предпринимательской деятельности органов местного самоуправления.
Потребности муниципального образования, его населения в продуктах питания, предметах быта, энергетических и тепловых ресурсах удовлетворяются путём их производства. Это производство осуществляется промышленностью, предприятиями сельского хозяйства и торговлей. Основополагающими, с которым органы местного самоуправления строят свои гражданско-правовые отношения, являются сельскохозяйственные, торговые, транспортные, энергетические, газораспределительные, строительные и дорожно-строительные предприятия. Сельское хозяйство поставляет для муниципалитетов товары, готовые к употреблению, и сырьё. Торговля через свои структурные подразделения решает проблемы обеспечения территории основными продуктами питания, одеждой, предметами быта и первой необходимости. Транспортные предприятия обеспечивают население местного сообщества пассажирскими и грузовыми перевозками, а также с этим связаны услугами. Энергетические, тепловые и газораспределительные станции обеспечивают как население, так и муниципальные организации, учреждения, предприятия светом, теплом, газом. Строительные и дорожно-строительные предприятия осуществляют строительство для муниципалитета по долевому участию. Муниципальные образования в основе своём расположены в сельской местности, и поэтому большая роль отводится сельскохозяйственному производству, так как данная отрасль играет заметную роль в развитии экономики данной территории.
В регулировании экономического развития своей территории местное сообщество решает множество вопросов своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня у органов местного управления обязательств, примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В настоящее время для выполнения- всех поставленных задач муниципалитетам нужно около шести триллионов рублей, а реально»из бюджета Российской Федерации на эти цели может быть выделено не более двух триллионов. В этой ситуации, как* ни дели полномочия, как ни пытайся развить местное самоуправление, всё равно эффективно оно функционировать не будет. Не случайно 23 октября 2003 года этот вопрос был вынесен на обсуждение Госсовета Российской Федерации. Предлагаемая концепция реформирования местного самоуправления своей целью ставит создание экономической базы муниципального образования. Иначе местное самоуправление не сможет справиться с большинством задач. 6 октября 2003' года принят новый. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного- самоуправления- в Российской' Федерации». В названном законе, как нам кажется, разработана действительно удачная модель, сочетающая-в себе определённые обязательства муниципалитетов с реальным финансовым покрытием.
Организации предпринимательской деятельности муниципального образования опосредуют такие сферы деятельности, как поставка товаров для населения, питания * для* муниципальных образовательных, лечебных учреждений, перевозка грузов и пассажиров, обеспечение светом, теплом, и газоснабжением, строительство и др.
Таким образом, сфера предпринимательской деятельности местного самоуправления > не может существовать без сферы производства и сферы обращения, все они находятся в. постоянном взаимодействии, которое представляет собойдля местного сообщества систему сложнейших связей.
Что представляют собой эти связи, каков их характер, механизм; закономерности развития, каковы пути их совершенствования — эти и многие другие вопросы ныне во весь рост встают не только перед практикой, но в первую очередь перед наукой, призванной освещать путь практике.
Разработкой этих проблем занимаются различные отрасли науки -экономика, наука об управлении, социология, широко привлекающие для своих исследований и такие, казалось бы, стоящие в стороне от этих вопросов научные отрасли, как математика; медицина и другие.
В этом научном поиске видная роль принадлежит науке российского права, поскольку возникающие между органами местного самоуправления отношения, чаще всего урегулированы изданными государством и его органами правилами поведения, т.е. являются правовыми отношениями.
Предприятия и торговля — крупнейшие контрагенты экономического оборота муниципального образования.
Многие промышленные предприятия (газовые, энергетические), а также те, которые заняты производством товаров народного потребления (пищевые, мясо-молочные, лёгкая, полиграфическая), а также торговля так или иначе связаны договорными отношениями с местными органами власти.
Поставщиками значительного количества товаров народного потребления являются производственные организации и предприятия непромышленных министерств и ведомств - культуры, внутренних дел, физической культуры и спорта и др.
Итак, в орбиту взаимоотношений с местным сообществом входит очень широкий круг отраслей промышленного производства и торговли.
Следовательно, гражданско-правовые проблемы отношений между муниципальными образованиями и промышленными организациями, а также торговлей актуальны для огромных отрядов промышленного производства, торговли.
Но дело не только в этой, так сказать, арифметической стороне вопроса.
Экономические, организационные, а, следовательно, и опосредованные нормами права правовые отношения между различными звеньями сельскохозяйственных организаций, промышленности, торговли, транспортными предприятиями и органами местного самоуправления имеют свои особенности. Как справедливо отмечается в экономической и правовой литературе, в процессе реализации товаров народного потребления, услуг получают значительно больший простор товарно-денежные отношения. Здесь управление хозяйством в большей мере, чем по производству и реализации продукции производственно-технического назначения, осуществляется с помощью экономических методов.
Принципиальная особенность предпринимательских отношений между органами местного самоуправления со своими контрагентами состоит, прежде всего, в том, что их отношения теснейшим образом связаны с отношениями при участии самого населения муниципального образования.
В то же время закономерности таких отношений муниципалитетов с хозяйствующими субъектами по реализации программ местного значения дают толчок к поиску новых форм этих отношений.
Реформа государственного управления и в связи с этим создание местных органов дала толчок и пробудила научную мысль к этому направлению; недаром за последнее время появился интерес правовой науки к проблемам местного самоуправления.
Однако в этой очень важной работе нельзя не заметить одно крайне нежелательное, на наш взгляд, явление. Во многих правовых исследованиях, посвященных местному сообществу, к сожалению, выпадает из поля зрения участие в предпринимательской деятельности самого местного сообщества -населения муниципального образования как одного из основных звеньев этой деятельности муниципалитета. Конечно, очень важно исследовать гражданско-правовые отношения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, но при этом следует видеть конечное звено интересов этих участников — население муниципального образования. И, несомненно, ни в каких других отношениях эта взаимосвязь интересов муниципального образования с интересами своего населения не проявляется так наглядно, как в отношениях хозяйствующих субъектов.
Механизм предпринимательских связей муниципальных органов может быть раскрыт лишь на основе анализа отношений, регулируемых гражданским законодательством.
Взаимоотношения между муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами весьма многообразны. Их основу составляют предпринимательские связи различных звеньев той и другой отрасли по реализации местных программ. Эти отношения являются для муниципалитетов наиболее характерными и отличаются от других отношений.
Выбор правовых форм этих связей органов местного самоуправления по реализации местных программ составляет сердцевину этих отношений, их существо, благодаря чему решаются основные проблемы развития территории муниципального образования.
Возникновение предпринимательских связей органов местного самоуправления в рыночных отношениях должны рассматриваться как звенья рыночной системы, основанные на взаимном сотрудничестве и взаимопомощи этих звеньев.
Право никогда не было и не будет безразличным к предпринимательским отношениям. Оно создаёт эти отношения, регулирует их и оказывает на них своё воздействие. Но это воздействие может быть положительным и отрицательным: положительным, если оно развивает эти отношения, отрицательным, если тормозит их развитие.
Наша позиция заключается в том, что выделение муниципальных органов как самостоятельного субъекта права требует постоянного законодательного совершенствования.
Безусловно, совершенствование хозяйственных связей местного управления немыслимо без учёта опыта организации аналогичных отношений в других странах. Его необходимо изучать, воспринимать и внедрять.
В правовой литературе, в том числе монографической и диссертационной, ещё не предпринимались попытки комплексного исследования гражданско-правовых форм предпринимательских связей органов местного самоуправления.
Это объясняется, видимо, тем, что до экономической реформы проблемы таких связей в широком аспекте мало привлекали правоведов. Реформа дала толчок и пробудила научную мысль в этом направлении; недаром в последнее время повысился интерес правовой науки к проблемам предпринимательской деятельности муниципальных образований.
Кроме того, исследование носит комплексный характер и с другой точки зрения. Механизм предпринимательских связей между муниципальными органами и различными звеньями хозяйствующих субъектов может быть раскрыт лишь на основе анализа отношений, регулируемых не какой-либо одной, а несколькими отраслями права. Такая комплексность исследования позволяет глубже раскрыть характер воздействия одних отношений на другие, их взаимную обусловленность, закономерности правового регулирования.
Всё сказанное выше, в том числе и намеченные пути научного исследования, определили выбор данной темы и характер научного поиска.
Поэтому автор сосредоточил внимание на исследовании гражданско-правовых форм предпринимательских связей между муниципальными образованиями и различными хозяйствующими субъектами по реализации местных программ по обеспечению жизнедеятельности населения данною территории.
Актуальность темы исследования. Серьезной проблемой становления и развития? городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели* местного самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для* самостоятельного регулирования этих вопросов, которые являются правовой основой предпринимательской и экономической деятельности. местного самоуправления; закреплённые в их уставах.
Организация предпринимательской деятельности муниципального образования опосредует такие сферы деятельности, как поставка товаров для населения, продуктов питания для муниципальных образовательных, лечебных учреждений, перевозка грузов и пассажиров, обеспечение светом, теплом и газоснабжением, строительство, предоставление услуг и др.
В связи с этим представляется актуальным научное исследование проблем гражданско-правового регулирования хозяйственной, деятельности местного самоуправления. Если в первые годы после принятия ФЗ РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ об организации местного самоуправления) особое внимание юридическая и экономическая- литература уделяла вопросам организационных основ органов«. местного самоуправления, то после принятия Гражданского кодекса РФ (далее - ГК) возникла необходимость обстоятельно исследовать и теоретически обосновать участие органов местного самоуправления- в гражданско-правовых отношениях, которые были недостаточно освещены в юридической литературе.
По указанным причинам диссертационное исследование сосредоточилось лишь на некоторых гражданско-правовых проблемах предпринимательской деятельности местного самоуправления, которые, как представляются автору, наиболее важны для осмысления права муниципальной* собственности, а также договорного права и связанных с ними институтов. Критерием отбора этих проблем была степень их значимости как для теории гражданского права, так, естественно, и для практики. Ведь не может быть, чтобы теоретические неясности и затруднения не приводили к неясностям и затруднениям в применении права. Понятно, что актуальные сегодня*сложные проблемы гражданско-правового регулирования предпринимательской деятельности местного самоуправления могут и, надо надеяться, должны стать ясными и бесспорными истинами, и тогда они уйдут из центра внимания цивилистов, уступив место другим. Поэтому данное исследование не может не нести на себе печать текущего момента, впрочем, момента весьма важного, определяющего развитие гражданского права на весьма длительный приод.
Та острота, которую сегодня приобрела проблематика гражданско-правовых основ предпринимательской деятельности местного самоуправления, предопределила в значительной мере основную направленность работы.
Целью настоящей диссертации является исследование роли гражданско-правовых отношений в предпринимательской деятельности муниципальных органов в условиях рыночной экономики для укрепления имущественной базы этих органов, направляемой на решение социально-экономических задач по улучшению жизни населения, а также для защиты его прав и законных интересов.
Автор пытается исследовать установленные Конституцией РФ, ГК РФ, другим федеральным законодательством гражданско-правовые основы предпринимательской деятельности органов местного самоуправления, специфическое содержание возникающих при этом гражданско-правовых отношений, изучить их применение на практике, выявить причины нарушений в этой области, а также сформулировать соответствующие предложения.
Исходя из этого автор ставит следующие задачи: дать краткий исторический анализ развития гражданских правоотношений местного самоуправления в России; исследовать правомочия органов местного самоуправления по формированию и управлению муниципальной собственностью; исследовать конкретные договорные правоотношения с участием органов местного самоуправления; проанализировать гражданско-правовую и имущественную ответственность за вред, причиняемый органами местного самоуправления и их должностными лицами; провести сравнительно-правовой анализ законодательства России и законодательства ряда зарубежных стран по теме исследования.
Методологическую основу данного исследования составили методы системного и исторического анализа, а также сравнительного правоведения. Теоретический анализ проблемы гражданско-правовых основ предпринимательской деятельности местного самоуправления основан на исследовании и решении задач практического характера, связанных с анализом и обобщением судебной практики и разработкой предложений по совершенствованию законодательства РФ.
Теоретическую основу диссертации составили труды дореволюционных, советских, современных отечественных и зарубежных учёных-юристов. При написании работы диссертант опирался главным образом на теоретические исследования Т.Е. Абовой, Л.В. Андреевой, В.А. Баранчикова, И.Д. Беляева, Л.Д. Болтенкова, М.И. Брагинского,
А.В. Бенедиктова, B.B. Витрянского, К.А. Граве, Б.Д. Грекова, И.В. Дойникова, В.А. Егиазарова, К.Б. Ерошенко, И.С. Зыкина, А.Ю. Кабалкина, Р.Ф. Калистратовой, В.А. Кашина, А.И. Коваленко, СМ. Корнеева, П.В. Крашенинникова, О.Е. Кутафина, И.Д. Мартысевича, М.Г. Масевич, И.Б. Новицкого, И.М. Овчинникова, И.А. Покровского, Н.В. Постового, Б.И. Пугинского, О.Н. Садикова, Д.Н. Сейфулина, В.И. Серебровского, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, B.C. Толстого, В.И. Фадеева, В.В. Цветкова, Т.М. Шамба, Д.Ю. Шестакова, А.Е. Шерстобитова, Г.Ф. Шершеневича, В.А. Язева и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что теоретические положения и выводы имеют цель способствовать совершенствованию российского законодательства, более качественному осуществлению гражданских правоотношений с участием органов местного самоуправления в условиях рынка, а также могут быть использованы в педагогической деятельности в процессе преподавания курса «Гражданское право» и различных спецкурсов, посвященных местному самоуправлению. Основные положения работы, опубликованные в виде статей в юридических изданиях и в книгах представлены в компьютерных базах данных, в частности, «Консультант Плюс - Арбитраж», «Гарант» и широко используются практикующими юристами.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положений, выносимые на защиту заключается в том, что оно является первым комплексным фундаментальным исследованием гражданско-правовых проблем предпринимательской деятельности органов местного самоуправления на основе законодательства РФ.
1. Несмотря на то, что Конституция РФ выделила муниципальные органы в качестве специфического субъекта власти, наделив его рядом специальных полномочий, нынешнее состояние законодательства о местном самоуправлении нельзя признать удачным. В законодательном порядке необходимо очертить круг вопросов местного значения, которые население может самостоятельно решать через местное самоуправление, установить правовую основу форм прямого волеизъявления граждан на своей территории. С этой целью в диссертации используется положительный опыт зарубежного законодательства.
2. Учитывая сложившееся ныне бесправное имущественное положение и нищенское состояние абсолютного большинства субъектов местного самоуправления,. а_ также.„произвол,__проявляемый ^.многими субъектами Российской Федерации в отношении регулирования доходов и расходов местного самоуправления, предлагается издание специального Закона Российской Федерации по вопросам формирования и использования права муниципальной собственности, в том числе в части таких специфических для местного самоуправления объектов собственности, - как земля, её недра, водные и лесные объекты. Сегодня муниципальные образования не обладают необходимым набором объектов муниципальной собственности для нормального функционирования экономической системы муниципалитета.
Важное значение, имеет участие органов государственной власти в решении вопросов формирования муниципальной собственности и местных финансов. Важным направлением деятельности этих органов является организационно — методическое руководство, в рамках которого они призваны оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формировании. Муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывать минимальные государственные социальные стандарты, устанавливать социальные и финансовые нормы. В диссертации предлагаются порядок и источники формирования» местного бюджета, основываясь на гражданском законодательстве. Помимо регулирования' налогового законодательства и повышения прав муниципальных образований в формировании бюджета есть ещё одно условие рационального расходования* бюджетных средств — это введение единой муниципальной статистики, которая способна показать реальную картину жизнедеятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Государство призвано осуществлять контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и её субъектов. В этой связи предлагаются формы осуществления такого контроля.
Наиболее болезненной проблемой следует считать отсутствие до настоящего времени чёткого механизма разграничения государственной собственности, на объекты культурного наследия между Российской Федерации, её субъектами и муниципальными образованиями.
5. Содержание права муниципальной4 собственности зависит от политико-экономических условий его осуществления. Как основа для рыночных отношений оно выступает в наиболее привычном и распространенном в настоящее время рыночном частноправовом варианте классической триады - владения, пользования и распоряжения. Но право муниципальной собственности может реализовываться и на внерыночной основе, во властном публично-правовом варианте, когда, например, распоряжение собственностью имеет характер не гражданско-правового акта, осуществляемого на рыночной основе, а властного действия по наделению правом.
6. Право муниципальной собственности, при осуществлении его казной ( п. 3 ст. 215 ГК) - с одной стороны, и муниципальными предприятиями и учреждениями - с другой, имеет не совпадающее .содержание. В первом случае муниципалитет осуществляет свое право, прежде всего, властными методами, сохраняя возможность воспользоваться и рыночными правомочиями, во втором - приоритет принадлежит последним, властные методы имеют преимущественное значение для прекращения прав муниципальных организаций.
7. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления, вопреки ст. 216 ГК, ошибочно рассматривать как самостоятельные вещные права. Это - способы осуществления права собственности. Пока действуют эти права, право собственности в его рыночном частно-правовом варианте как бы "спит", собственник не может реализовать свои правомочия, его право может быть осуществлено только во властном публично-правовом варианте.
8. Основное различие между правом хозяйственного ведения, введенным с переходом к новой экономической системе для обеспечения самостоятельности имущественной базы муниципального юридического лица в экономическом обороте, и правом оперативного управления заключается в возможностях собственника изымать имущество, закрепленное за муниципальными организациями и в субсидиарной ответственности собственника по долгам организации. Попытки устранить эти различия, ввести право вышестоящей организации, наделенной властными полномочиями, изымать имущество, закрепленное в хозяйственное ведение на властной основе и безвозмездно, разрушило бы систему хозяйствования в муниципальном секторе экономики. Пришлось бы вводить субсидиарную ответственность муниципального образования (и выделять на это значительные бюджетные средства), что создало бы опасения в надежности муниципальных организаций как контрагентов и неизбежно повлекло бы широкий поток банкротств муниципальных хозяйственных организаций, даже, несмотря на возможные законопроектные попытки исключить такие банкротства. В конечном счете, эта система привела бы к переходу имущества подобных организаций в частную собственность на условиях, значительно менее благоприятных для местного сообщества, чем при приватизации.
9. Ограничения прав муниципальных унитарных предприятий даже в отношении движимого имущества под предлогом необходимости соблюдения специальной правоспособности фактически введены, вопреки ГК, уже в настоящее время. Это не значит, что режим имущества муниципальных хозяйственных организаций правильно оставить прежним. Право хозяйственного ведения появилось при введении новой экономической системы и имело компромиссный, не вполне последовательный, переходный характер. Оно преследовало задачу создать достаточно стабильный хозяйственный комплекс, но одновременно сохранить возможности властного воздействия муниципального образования.
10. В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества — муниципальным образованием. Прежде всего, возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.
11. На сегодняшний день регистрация недвижимости объектов муниципальной собственности осложняется отсутствием федерального законодательства о регистрации имущества публичных образований. До сих пор реестр объектов муниципальной собственности ведут сами органы местного самоуправления, что позволяет им бесконтрольно распоряжаться этой собственностью.
12. Местное самоуправление как объект гражданского права в лице местной администрации, учреждений и организаций, находящихся на местном бюджете, а также муниципальных предприятий является активным участником гражданских правоотношений, прежде всего договорных. В диссертации исследуются особенности этих отношений по их предмету, субъектам, содержанию и вносятся предложения по совершенствованию как правового регулирования, так и договорной практики. В процессе заключения и исполнения гражданско-правовых договоров их участники призваны ставить перед собой цели достижения экономической и социальной эффективности договорных соглашений. В работе раскрываются пути достижения такой эффективности по ряду видов гражданско-правовых договоров.
13. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления, по мнению автора, призваны проявлять участие в организации договорной работы, как бюджетных учреждений, организаций, так и муниципальных предприятий, путём оказания им методической, юридической, организационной помощи в заключении и исполнении договоров, в их анализе, защите их прав.
14. Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность этих органов за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью. Законодательство не определяет порядка условий ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, в том числе в результате утраты к ним делового доверия.
15. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, организационный механизм которой в законодательстве отсутствует. Это приводит к неоправданной самодеятельности некоторых муниципальных образований. В связи с этим вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
Апробация результатов исследования. Ряд положений работы были обсуждены в Управлений Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан; в субъектах Российской Федерации, апробированы в практической деятельности автора в должности заместителя главы администрации, председателя районного Совета депутатов муниципального образования «Монастырщинский район» Смоленской области, Хиславичского муниципального образования Смоленской области, других муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации и нашли отражения в публикациях в центральных журналах.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх
Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта
Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), обычно призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление.
В мировой практике принято различать три модели местного управления: англосаксонскую (английскую), континентальную (европейскую) и российскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально действуют автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путём - через центральные министерства, а также через суд.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.
Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определённой подчинённостью нижестоящих звеньев вышестоящим. Наиболее удачно, на наш взгляд, такая модель действует в Швейцарии.
В Италии подобная иерархическая соподчинённость выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Примером здесь может служить Португалия1, где коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципалитета. Согласно ст. 252 Конституции Португалии, председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который получил наибольшее число голосов на выборах.
Из примеров видно, что обе системы местного самоуправления удачно применяются как в унитарных, так и федеративных государствах.
С принятием Конституции РФ 1993 года началось становление местного самоуправления в Российской Федерации. Она закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Кроме этого, местному самоуправлению в Конституции РФ посвящена отдельная глава, которая определила основные параметры правового пространства организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации . Развитие эта система получила после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, в продолжение реформирования органов местного самоуправления 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-прававые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной Уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового образования в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе Устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определённые властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права
Муниципальная собственность как экономическая основа предпринимательской деятельности местного самоуправления
Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, а, в свою очередь, имущественные отношения строятся на базе собственности, исследование гражданско-правовых отношений с участием органов местного самоуправления следует начать с самого права муниципальной собственности:
Вопросы права собственности стали, как известно, краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям, поскольку правовой режим собственности определяет основные характеристики общества и возникающие в нём правоотношения, прежде всего гражданско-правовые.
Согласно Конституции РФ 1993 года и основанного на её положениях нового ПС РФ, в, современной России существуют разные формы собственности: частная, государственная, муниципальная и другие.
Конституция РФ; признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования; Это находит своё выражение, прежде всего в признании и равной правовой защите, наряду с другими формами собственности, муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).
Согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в нашей стране ещё Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995 года.
Собственность, вероятно, самая загадочная- из экономических категорий. На протяжении всей человеческой истории самые выдающиеся умы яростно критиковали собственность, боролись за её отмену, а между тем трудно даже представить, как можно в обычной жизни обходиться без собственности.
Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ) в. статье 215 не даёт определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселения, а также другим муниципальным образованиям является муниципальной собственность.
В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 29) так же отсутствовало, понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.
Ничего нового не внёс в понятие муниципальной собственности и Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон о местном самоуправлении). Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Отсутствует и в цивилистической науке единое определение собственности. Есть в ряде научных трудов общее понятие о собственности, но нет единого научного подхода к понятию собственности публичных образований.
Считаем, общепринятым в экономической литературе остаётся понимание собственности как отношения, выражающего характер связи производителя со средствами производства и результатами труда. Её называют основным, определяющим общественным отношением, которое формирует способ производства, выражает его тип в целом1. Что касается детального «развёртывания» этого объекта, то обычно отмечают, что собственность раскрывается через систему экономических связей в обществе.
Есть и другая точка зрения. Е.А. Суханов, рассматривая термин «собственность», отмечает, что она нередко употребляется в самых разнообразных значениях. В одних случаях его используют как синоним, эквивалент понятий «имущество» и «вещь», говоря, например, о «передаче собственности» или о «приобретении собственности». В других случаях считают, что речь идёт о сугубо экономических отношениях, а иногда, напротив, это понятие отождествляют с чисто юридической категорией -правом собственности и т.д.
Между тем в экономическом и юридическом понимании собственности имеются существенные различия.
По мнению Е.А. Суханова, экономические отношения представляют собой отношения присвоения конкретными лицами определённого имущества (материальных благ), влекущие его отчуждение от всех иных лиц и представляющие возможность хозяйственного господства над присвоенным имуществом, соединённую с необходимостью несения бремени его содержания.
Если согласиться с выводами учёных по определению собственности это наиболее абсолютное право на вещь. Но такое определение ближе к частному субъективному праву (физических и юридических лиц). На наш взгляд, нельзя признавать муниципальные образования правоспособными, предусмотренные для юридических лиц, так как муниципалитеты являются, публично правовыми образованиями и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц. Муниципальные образования это, прежде всего, административно -территориальное определение и в связи с этим они наделяются статусом публичности, а поэтому определению не могут быть субъектами гражданских правоотношений. И только от имени муниципалитета выступают органы местного самоуправления и то только опосредовано.
Если говорить о праве собственности муниципалитета, как публичного образования то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это первое, как определяющее регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом. И только после наделения полномочиями определяется объектный состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное образование, как и государство не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно органы местного самоуправления в соответствии с определёнными в законодательном порядке полномочиями. И не все, а только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.
Данное обстоятельство, на наш взгляд, требует постоянного учёта во избежание порою возникающих между экономистами и юристами дискуссий относительно собственности.
Договоры о передаче муниципального имущества в собственность
Коренные экономические, политические, социальные преобразования в Российской Федерации, какими явились легализация муниципальной собственности, рыночные отношения, активное вхождение в мировое экономическое пространство, вызвали необходимость создания и принципиально нового законодательства о гражданско-правовых договорах.
В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечёт за собой жёсткую имущественную ответственность. Никто из сторон не позволит, чтобы убытки, причинённые ему по обязательствам, не были возмещены. Вот почему необходимы чёткий учёт выполнения всех договоров, желательно с помощью компьютерной техники, своевременное предъявление неисправному должнику претензий и судебных исков. Эти правила вытекают не из правовой обязанности «наказать» должника (такой обязанности закон теперь не устанавливает, передав решение этого вопроса на усмотрение пострадавшего кредитора), но они вытекают из самой логики предпринимательства, из определяющих его поведение имущественных интересов сторон.
И, тем не менее процесс гражданского нормотворчества далеко не завершён, не говоря уже о том, что он бесконечен, так как право динамично развивается сообразно новым экономическим, социальным, научно-техническим явлениям в жизни общества и человечества в целом1.
Как уже отмечалось выше, муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях. Их деловые контакты с хозяйствующими субъектами строятся на основе договора. Органы местного самоуправления участвуют через различные договорные формы в реализации федеральных, региональных и местных программ развития территорий и новых направлений своей хозяйственной деятельности.
Первым важнейшим положением функционирования договорной системы в условиях рынка является признанный всем мировым сообществом принцип свободы договора".
Смысл свободы договоров в современном гражданском обороте, как это предусмотрено в ст. 421 ГК РФ, находит троякое проявление.
Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключение договора. Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, вправе решать вопрос о вступлении между собой в договорные отношения.
Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству.
Наконец, в-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе и построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит и в этом случае в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам. В - четвёртых, выбор контрагента.
Все четыре проявления свободы договоров в совокупности необходимы участникам договора для того, чтобы реализовать свою имущественную самостоятельность в экономическую независимость, конкурировать на равных с другими участниками рынка1.
Гражданский кодекс не только декларирует, но и гарантирует свободу договоров. Прежде всего, такие гарантии выражаются в признании недействительными сделок, совершённых под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного представителя одной стороны с другой стороной или вследствие стечения тяжёлых обстоятельств на крайне невыгодных для себя условиях, чем другая сторона воспользовалась (кабальная сделка).
Однако принцип свободы договоров не бывает безграничным. В нашем государстве, как и во всех цивилизованных странах, он ограничивается законодательством о договорах, праве собственности, предпринимательской деятельности, а также экономическими методами (также закреплёнными в законодательстве), например, определением регулируемых цен и тарифов в соответствии с антимонопольным законодательством2. Наряду с гражданско-правовыми средствами обеспечения свободы договоров используются и такие, которые содержатся в других отраслях права.
В частности, Уголовный кодекс РФ включил две заслуживающих особого внимания статьи. Одна из них - ст. 178 ГК РФ «Монополистические действия и ограничения конкуренции» - предусматривает ответственность за такие преступления, как установление «монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путём раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен». Другая - ст. 179 УК РФ «Принуждение к совершению сделки или отказу от её совершения» - посвящена принуждению к «совершению сделки или отказу от её совершения под угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества, а равно распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких».
В интересах населения своей территории органами местного самоуправления устанавливаются различного рода ограничения, закреплённые в самой общей форме в нормах договорного права - ст.421 ГК РФ «Свобода договоров», ст. 426 ГК «Публичный договор» и ст. 428 ГК «Договор присоединения». Эти ограничения конкретизируются во многих других статьях ГК РФ. С известной долей условности можно утверждать, что любая из императивных норм ГК, относящихся к договорам, представляет собой ограничения свободы договоров .
В договорно-правовых отношениях органов местного самоуправления особое место занимает регулирование этих отношений. Во-первых, поскольку договоры служат инструментом формирования и реализации решений на уровне первичного звена экономики, этот процесс не может протекать без поддержки и контроля со стороны представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления по своим обязательствам отвечают своим имуществом, которое входит в состав муниципальной собственности. Собственником же муниципального имущества является муниципальное образование в целом. В-третьих, в договорных отношениях могут быть затронуты интересы как отдельной категории граждан, так и муниципального образования в целом. Чтобы муниципальные органы местного самоуправления действовали в рамках установленной компетенции, необходим централизованный характер разработки и осуществления мер по повышению эффективности договоров, внедрению в их деятельность более совершенных форм и методов использования договорных отношений.
Контроль и регулирование договорных отношений заключаются в том, чтобы содержание договора соответствовало закону. Это связано, в частности, с тем, чтобы действия, которые предстоит совершить органу местного самоуправления, не противоречили закону. Представительный и исполнительный органы в целях экономии денежных средств, а также рационального использования имущества, переданного муниципальным предприятиям, учреждениям, организациям в хозяйственное ведение либо оперативное управление, могут давать ряд рекомендаций по договорным условиям. Такие рекомендации не нарушают принцип свободы договора и положений при заключении договоров, чтобы предотвратить «разбазаривание» денежных средств, муниципального имущества, и будут способствовать тому, что договорные отношения не приведут к каким-либо плачевным последствиям.
Имущественная ответственность органов местного самоуправления
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации вызывает множество проблем, связанных с преобразованием существующих прежде структур государственного управления. Законодательство по вопросам местного самоуправления крайне несовершенно и допускает порой противоречивые толкования законов. Органы местного самоуправления получают полномочия и одновременно принимают на себя ответственность за обеспечение жизнедеятельности муниципального образования.
В п. 1 ст. 2 Закона РФ от 28 августа 1995года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении) даётся определение местного самоуправления в Российской Федерации, это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Для обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления вступают в договорные отношения, то есть в отношения, регулируемые гражданским законодательством.
Под органами местного самоуправления в вышеназванном законе понимаются выборные и иные органы местного самоуправления, которые обладают статусом юридического лица (ст. 41). А это означает, что согласно ст. 48 ГК РФ данные органы должны обладать главными признаками юридического лица: имущественной обособленностью, самостоятельной имущественной ответственностью, самостоятельным выступлением в гражданском обороте от своего имени, организационным единством. Согласно данному требованию, предъявляемому законодателем к статусу юридического лица, становится проблематичным наделения таким статусом органа местного самоуправления. Во-первых, в соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ население самостоятельно решает вопросы местного значения - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Во-вторых, собственником муниципального имущества согласно ст. 50 Закона о местном самоуправлении является всё же муниципальное образование. В-третьих, в п. 2 этой же статьи отмечено, что органы местного самоуправления только управляют муниципальной собственностью, но ею не распоряжаются. Отсюда следует сделать вывод, что только местное сообщество, населяющее определённую территорию, которая в целом образует границы муниципального образования, является собственником муниципального имущества.
ГК РФ в ст. 2 устанавливает отношения, регулируемые гражданским законодательством, участниками которых являются граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Порядок участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, обусловлен в ст. 125 ГК РФ. Если Конституцией Российской Федерации и законом о местном самоуправлении собственником муниципального имущества признаётся местное сообщество, то возникают вопросы: как и на основании какого документа осуществляется процесс передачи местным сообществом права муниципальной собственности. Ни Кодекс, ни законодательство о местном самоуправлении не дают прямого ответа на эти вопросы.
Как мы отмечали выше, муниципалитеты через договорные отношения участвуют в экономической и хозяйственной деятельности своей территории. Рыночная экономика предъявляет строгие требования к исполнению договора.
В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечёт за собой жёсткую имущественную ответственность.
По сути, муниципалитеты как публично-правовые образования участвуют в гражданском обороте. В этой связи они выступают в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. В то же время остаётся за пределами правового регулирования участие населения в гражданском обороте. В каких случаях, формах местное сообщество непосредственно, а в каких опосредованно участвует в гражданско-правовых отношениях?
Законодатель исходит из общего правила, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ).
Ответственность каждого участника имущественного оборота -необходимое условие для стабильности всех отношений имущественного характера. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для муниципалитетов. Правовую регламентацию имущественной ответственности органов местного самоуправления в разных отраслях права составляет в большинстве своём Гражданский кодекс Российской Федерации.
Следует заметить, что из 79 субъектов Российской Федерации только 19 являются донорами федерального бюджета, а местный бюджет составляет основу муниципального имущества. Учитывая это, следует сказать, что муниципалитеты в большинстве своём зависят от его пополнения субъектом Российской Федерации, который выделяет в местный бюджет дотации, субсидии, кредиты и даже заёмы. Поэтому говорить о самостоятельности муниципалитетов в этой части не приходится, так как многие из них зависят от консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Хотя п. 5 ст. 126 ГК РФ предусматривает самостоятельную ответственность муниципалитетов, но в то же время в п. 6 названной статьи Российская Федерации и субъект Российской Федерации отвечают по обязательствам местного сообщества, если они приняли на себя поручительство по такому обязательству.
