Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика проблем ограничения имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления 15
1.1. Понятие и общая характеристика ограничений имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации 15
1.2. Характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления 65
Глава 2. Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными актами органов местного самоуправления в отдельных сферах предпринимательской деятельности 123
2.1. Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными актами органов местного самоуправления в сфере торговли 123
2.2. Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в сфере градостроительства 152
Заключение 188
Cписок использованной литературы: 197
- Понятие и общая характеристика ограничений имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации
- Характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
- Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными актами органов местного самоуправления в сфере торговли
- Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в сфере градостроительства
Введение к работе
Актуальность темы проявляется в нескольких аспектах.
1. Социально-экономический аспект. Рыночную экономику невозможно
представить без предпринимательской деятельности, которая оказывает
существенное влияние на развитие большинства сфер жизнедеятельности общества.
От адекватного правового регулирования общественных отношений с участием
предпринимателей зависят не только темпы развития отечественной экономики, но и
возможность реализации прав, свобод и интересов потребителей товаров, работ и
услуг. Несмотря на декларации со стороны государства и органов местного
самоуправления о необходимости развития малого и среднего бизнеса, реальные
шаги для решения этой проблемы не предпринимаются. Неоправданные
административные барьеры, отсутствие разумного баланса частных и публичных
интересов нередко ущемляют права предпринимателей как участников гражданско-
правовых отношений и тем самым сдерживают развитие рынка товаров, работ и
услуг.
Лидерами в установлении подобных нормативных барьеров являются органы местного самоуправления, что связано со значительным объемом выполняемых ими функций и значимостью решаемых ими задач. Именно органы местного самоуправления чаще других органов власти взаимодействуют с гражданами и организациями, регулируют их деятельность, поэтому акты именно местных властей устанавливают наибольшие ограничения для граждан и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Поскольку указанные ограничения затрагивают торговлю и жилищное строительство, пассажирские перевозки и сельское хозяйство, очевидно, что их устранение будет способствовать развитию системы имущественных отношений в нашей стране, а следовательно, и развитию отечественной экономики.
2. Доктринальный аспект. Сегодня, в период реформирования
отечественного гражданского законодательства, обнажился ряд проблем, связанных с
правовым регулированием предпринимательской деятельности. Так, с новой силой
обострился вопрос дуализма частного права.
Провозглашенный принцип добросовестности участников гражданских правоотношений должен получить свое отражение в деятельности предпринимателей. Очевидно, что акты органов местного самоуправления должны создавать предпосылки для реализации этого принципа участниками предпринимательских отношений. Об актуальности темы исследования в этом аспекте свидетельствует наличие доктринальных проблем в сфере выявления межотраслевых связей гражданского и административного права. Несмотря на наличие глубоких научных исследований этой проблемы, точку в ее решении ставить еще рано. Не до конца получила осмысление такая межотраслевая категория, как «организационные правоотношения».
Следует отметить и тот факт, что сама по себе тема ограничений гражданских прав нормативными правовыми актами местных органов власти в юридической литературе освещена недостаточно полно, поэтому ее разработка имеет важное значение для развития цивилистической науки.
Наконец, необходимо указать на наличие проблем соотношения и взаимного влияния системы законодательства и системы права.
3. Правотворческий аспект. В настоящее время к существенным проблемам, свидетельствующим о несовершенстве российского законодательства, следует отнести наличие многочисленных и часто неоправданных административных преград, установленных нормативными правовыми актами органов власти. К ним относятся различного рода ограничения предпринимательской деятельности субъектов предпринимательской деятельности, либо затрудняющие подобную деятельность, либо полностью ее исключающие. Кроме того, изучение вопросов нормотворчества органов местного самоуправления необходимо для совершенствования системы правового регулирования их организации и деятельности.
Степень разработанности проблемы. Проблематика гражданских прав, их осуществления и ограничения активно разрабатывалась советскими и российскими учеными.
Между тем можно констатировать, что масштабных работ по вопросу ограничения гражданских прав нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в российской юридической литературе не имеется. Актуальность и недостаточная разработанность данной проблемы обусловили выбор автором темы для исследования. Так, вопросы о взаимодействии гражданского и административного права, влиянии административного права на систему гражданских правоотношений, допустимом ограничении самостоятельности участников имущественных отношений, последствиях подобного ограничения, возникновении гражданских правоотношений были исследованы такими учеными, как М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Е.В. Вавилин, В.В Витрянский, Н.М. Коршунов, Е.А. Суханов, И.А. Покровский, С.В. Сарбаш, Д.Н. Сафиуллин, К.И. Скловский, С.И. Аскназий, О.А. Красавчиков, О.С. Иоффе, М.Ю. Челышев, Г.Ф. Шершеневич, В.Ф. Яковлев и др. Отдельные проблемы ограничения гражданских прав органами местного самоуправления затрагивались в диссертациях Ю.В. Севостьянова «Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России» (М., 2009) и Л.Н. Томиловой «Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности» (Саратов, 2003).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере установления ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования выступают проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере установления ограничений гражданских прав на основе нормативных правовых актов органов местного самоуправления, положения ранее действовавшего и современного отечественного законодательства, научные работы по проблемам, охватываемым темой настоящего исследования.
Цель исследования. Цель состоит в том, чтобы изучить ограничения гражданских прав, вводимые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выделить те из них, которые существенно препятствуют активности субъектов предпринимательской деятельности, и обосновать необходимость их устранения.
Указанная цель потребовала решения следующих задач.
-
Определить методы решения проблем, связанных с совершенствованием системы нормативного правового регулирования деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления.
-
Установить основные причины необоснованного расширения функций публично-правовых образований, а также полномочий органов местного самоуправления, влекущих за собой ограничения гражданских прав.
-
Выявить недостатки в работе по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, приводящие к необоснованным ограничениям гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.
-
Проанализировать основные аспекты соотношения гражданского и административного законодательства в сфере регулирования общественных отношений по ограничению гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.
-
Сформулировать и аргументировать предложения по совершенствованию законодательства и муниципальных нормативных актов, регулирующих предпринимательские отношения с участием граждан и юридических лиц.
Методологическую основу исследования составляет совокупность
общенаучных методов, в том числе диалектический метод познания, формально
логический, сравнительный, системно-структурный, функционального анализа.
Также применялись частнонаучные методы познания объективной
действительности, такие, как сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, технико-юридический, статистический, правовое моделирование.
Нормативной базой исследования явились нормы российского гражданского законодательства. В силу специфики темы исследования особое внимание уделено оценке нормативных документов именно органов местного самоуправления. В частности, использованы нормативно-правовые акты городов Армавира, Барнаула, Бийска, Великих Лук, Вичуги, Волгореченска, Кемерово, Мурманска, Рязани, Тулы, Тюмени, Углича, Уфы, а также Наро-Фоминского и Одинцовского муниципальных районов Московской области, городского поселения Икша Дмитровского
муниципального района Московской области городского округа Сухой Лог, Инсарского муниципального района Республики Мордовия, городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области, Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, Ярковского муниципального района, Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области, Рыбновского муниципального района Рязанской области, Нестеровского района Калининградской области, Сокольского муниципального района Вологодской области, Пестовского городского поселения Новгородской области, Череповецкого муниципального района Вологодской области и др.
Эмпирическую базу исследования составляют постановления Конституционного суда РФ от 13 июля 2010 г. № 16-П и от 21 апреля 2010 г. № 10-П, судов общей юрисдикции, решения Высшего арбитражного суда по делам об оспаривании судебных актов Амурской, Волгоградской, Пензенской, Читинской, Ярославской областей, республик Коми, Хакасия, и иных правоприменяющих субъектов, статистические данные, информационные материалы органов государственной власти.
Теоретической основой исследования послужили работы Т.Е. Абовой, М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.И. Аскназий, Н.А. Баринова, С.Н. Братусь, А.Г. Быкова, Е.В. Вавилина, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.А. Красавичкова, В.В. Кулакова, А.В. Малько, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкого, Л.А. Новоселова, И.А. Покровского, М.М. Поповича, В.А. Рыбакова, М.А. Рожкова, С.В. Сарбаш, Д.Н. Сафиуллина, О.Н. Садикова, Ю.В. Севостьянова, К.И. Скловского, А.П. Сергеева, М.К. Сулейменова, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстой, Р.О. Халфина, Л.А. Чеговадзе, Б.Б. Черепахина, А.Е. Шерстобитова, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева, и других ученых, изучавших вопросы осуществления гражданских прав, взаимодействия административного и гражданского права, деятельность органов местного самоуправления и т.д.
Научный материал, послуживший теоретической базой исследования, позволил сохранить преемственность в развитии цивилистики.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа нормативной базы, судебно-арбитражной практики
впервые на монографическом уровне исследована проблема ограничения гражданских прав субъектов имущественного оборота нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Внесены предложения по устранению или смягчению ограничений гражданских прав в рамках совершенствования соответствующего законодательства.
Научная новизна исследования проявляется также в следующем:
научном обосновании необходимости нормативного закрепления двух новых принципов гражданского права: соразмерности вводимых ограничений гражданских прав целям, которые преследуются при их установлении, и обязательного общественного обсуждения устанавливаемых ограничений гражданских прав;
уточнении определения ограничения гражданских прав;
определении роли организационных правоотношений в обеспечении баланса частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательских отношений;
уточнении понятия муниципального правового акта;
определении вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления в сфере регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан;
установлении основных причин необоснованного расширения функций публично-правовых образований в рассматриваемой сфере правового регулирования;
обосновании необходимости увеличения доли общественных отношений, подлежащих саморегулированию.
В диссертации сформулированы и обусловлены следующие положения, выносимые на защиту.
-
Под ограничениями гражданских прав следует понимать сокращение возможности совершения физическими и юридическими лицами в сфере имущественного оборота действий своей волей и в своем интересе.
-
Многие ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности вводятся актами публичного (административного), а не гражданского законодательства. Административный характер ограничений не обеспечивает
должной защиты и гарантий имущественных прав граждан и юридических лиц. Любые подобные ограничения регламентированы нормами гражданского законодательства, исходя из следующего основного принципа: ограничение гражданских прав возможно и допустимо только федеральными законами. Кроме того, в Гражданском кодексе РФ целесообразно закрепить еще два принципа: а) соразмерность вводимых ограничений гражданских прав целям, которые преследуются при их установлении; б) обязательное общественное обсуждение устанавливаемых ограничений гражданских прав.
-
Одной из предпосылок влияния актов местного самоуправления на права субъектов предпринимательской деятельности является общность гражданско-правовых и административно-правовых организационных отношений, проявляющаяся в том, что и те и другие направлены на организацию иных правоотношений, в том числе с участием предпринимателей. Условия рыночной экономики предполагают увеличение доли организационных правоотношений в частноправовой сфере. Это обстоятельство должно обусловить расширение автономии предпринимателей в сфере правового саморегулирования общественных отношений путем внесения соответствующих изменений в акты органов местного самоуправления.
-
Совершенствование системы нормативного правового регулирования деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления, а также закрепление и реализация их функций предполагает четкое определение понятия муниципального нормативного правового акта. Его целесообразно сформулировать в законодательстве о местном самоуправлении. Под муниципальным нормативным правовым актом следует понимать муниципальный правовой акт, регулирующий установление, изменение или отмену общеобязательных правил поведения, которые распространяются на неопределенный круг лиц, и рассчитанный на неоднократное применение на территории муниципального образования.
-
В целях оптимизации ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности целесообразно ограничить круг органов местного самоуправления, имеющих полномочия принимать нормативные правовые акты. Полномочиями по изданию этих актов должны обладать только
представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация). Иные органы местного самоуправления должны обладать правами по принятию правовых актов только индивидуального и организационно-распорядительного характера на основе нормативных правовых актов, принятых указанными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления не могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в силу ст. 3 ГК РФ. Эти акты, регулирующие имущественные отношения в муниципальных образованиях, не могут противоречить гражданскому законодательству и иным актам, содержащим нормы гражданского права.
-
Необходимо ввести норму об обязательном предварительном опубликовании проектов нормативных правовых актов по вопросам регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан, а также о порядке их обсуждения и учета предложений заинтересованных лиц за два месяца до их утверждения. Следует предусмотреть в законодательстве о местном самоуправлении правовые последствия выражения значительной частью населения муниципального образования отрицательного отношения к принятию муниципального нормативного акта по вопросам регулирования предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан.
-
Принятие нормативных правовых актов по вопросам местного значения, связанным с регулированием предпринимательской деятельности юридических лиц и граждан, должно относиться к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Необходимо исключить полномочия органов местного самоуправления на решение вопросов, не включенных в перечень вопросов местного значения, в результате чего будет устранена возможность неограниченного регулирования отношений с участием субъектов предпринимательской деятельности.
-
Основными причинами необоснованного расширения функций публично-правовых образований, а также полномочий органов местного самоуправления, влекущих за собой ограничения гражданских прав, являются их дублирование и отсутствие в нормативных правовых актах четко определенного круга полномочий,
направленных на реализацию тех или иных функций публично-правовых образований в сфере имущественного оборота.
-
К основным недостаткам в работе по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, приводящих к ограничениям гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, относятся: отсутствие надлежащей процедуры открытого обсуждения проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления (или ее несоблюдение); отсутствие реальных механизмов участия населения (в частности, граждан и юридических лиц, чьи права затрагиваются данными нормативными актами) в их принятии; наличие широкого круга органов, наделенных полномочиями по нормативному регулированию общественных отношений.
-
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и муниципальных нормативных актов, регулирующих предпринимательские отношения с участием граждан и юридических лиц в сфере рекламной, торговой и транспортной деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации позволяют понять правовую природу мер по ограничению гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности, выявить факторы, влияющие на появление ограничений, определить основные разновидности подобных ограничений, которые превалируют в отдельных сферах предпринимательской деятельности. Также научная значимость работы заключается в следующем:
выводы исследования позволяют совершенствовать теорию защиты и осуществления гражданских прав;
диссертация является новым шагом в развитии теории межотраслевых связей, поскольку дает представление об организационных правоотношениях как о межотраслевой категории;
вносится вклад в развитие предпринимательского права, поскольку закладываются научные основы обеспечения баланса публичных и частных интересов в правоотношениях с участием предпринимателей;
совокупность сделанных выводов предопределяет прогностические возможности для дальнейшей разработки проблемы систематизации законодательства в сфере предпринимательской деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в правотворческой деятельности. В диссертации сформулирован ряд предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в целях устранения излишних административных ограничений гражданско-правовой активности хозяйствующих субъектов. Положения диссертации могут найти применение при решении задач, связанных с влиянием административного регулирования, осуществляемого органами власти, на гражданско-правовые отношения, взаимодействия гражданского и административного права. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в правореализационной деятельности, в частности, при рассмотрении судами споров между предпринимателями и органами местного самоуправления, а также при преподавании ряда учебных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права и процесса Московской академии экономики и права. Основные научные положения, выводы и рекомендации исследования изложены автором в ряде статей, опубликованных в сборниках научных работ, а также в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России. Также результаты апробированы в процессе выступления на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского права» (Коломна 27 октября 2012 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и общая характеристика ограничений имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, действующих на территории Российской Федерации
В теории права вообще и науке гражданского права в частности сформировалось более или менее устойчивое представление относительно процессов формирования системы гражданско-правовых отношений. Согласно этим представлениям в основе указанных отношений лежат три явления правовой действительности – нормы права, юридические факты, правосубъектность. По мнению, О.А. Красавчикова «в юридическом аспекте предпосылки и основания движения правовых связей могут быть подразделены на три основные категории: 1) нормативные предпосылки, 2) правосубъектные предпосылки, 3) фактическая основа возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений»1. Как известно, под нормой права понимается общеобязательное, установленное или санкционированное и охраняемое государством правило поведения, выражающее обусловленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа, активно воздействующее на общественные отношения в целях их упорядочения2. Под правосубъектностью понимается признаваемая в равной мере за всеми лицами максимально полная, суммарно выраженная возможность правообладания3. К юридическим фактам относятся конкретные фактические жизненные обстоятельства, с которыми норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения4.
Таким образом, нормы права создают юридическую возможность возникновения, изменения и прекращения гражданско-правового отношения, однако «сами по себе не порождают правоотношений»1. Создаваемые нормой права возможности воплощаются в реальную действительность в конечном итоге только благодаря юридическим фактам. По замечанию О.А. Красавчикова, «в отличие от нормы права юридические факты выступают в качестве конкретной (частной) правовой основы динамики конкретных гражданских правоотношений»2. Еще точнее выразила значение юридических фактов в процессе формирования правоотношений М.А. Рожкова: «…именно юридический факт является тем рычагом, который приводит юридическую норму в действие и влечет за собой наступление юридических последствий»3. Была и другая позиция. Так, М.М. Агарков писал, что «теория и система юридических фактов в теории гражданского права могут иметь лишь предварительный, пропедевтический характер»4. Однако данная позиция не нашла в теории права значительной поддержки.
В юридической литературе выделяют две основные группы юридических фактов – события лиц; вынесение решения органом юридического лица; выпуск ценных бумаг и т.д. и действия, за основу разграничения которых принимают отношение юридического факта к воле людей5. К событиям относятся обстоятельства, протекающие независимо от воли человека (например, рождение и смерть человека, стихийное бедствие, истечение определенного промежутка времени). Впрочем, их независимость от воли людей весьма относительна, поскольку, по точному указанию О.С. Иоффе, «события признаются юридическими фактами лишь в той мере, в какой они порождают необходимость в правовом регулировании поведения людей, которые либо могут предотвратить наступление события, либо должны принять на себя порожденные им последствия»6. Таким образом, события тесно связаны с другой разновидностью юридических фактов – действиями человека, под которыми подразумеваются волевые акты, совершаемые людьми (заключение договора, исполнение обязательства, создание произведения, принятие наследства)1. Естественно, к юридическим фактам относятся не всякие действия, а действия, которые имеют какое-нибудь отношение к вопросу о праве2. Действия, в свою очередь, подразделяются на две категории – правомерные и неправомерные. Неправомерные действия противоречат требованиям законов и других нормативных правовых актов, поэтому их совершение влечет за собой применение предусмотренных гражданским законодательством санкций к правонарушителю3. Правомерные действия соответствуют требованиям гражданского законодательства и приводят к возникновению позитивных последствий. Есть и несколько другая классификация юридических действий, которая делит их на дозволенные и недозволенные. Под дозволенными действиями в рамках данной классификации понимаются действия, относительно которых существует общее дозволение закона, то есть в действующем законодательстве отсутствует прямой запрет на их совершение. Это совершение сделки; издание акта государственным органом или органом местного самоуправления; проведение публичных торгов; государственная регистрация юридических К недозволенным действиям соответственно относятся действия, которые прямо запрещены законом, или, напротив, уклонение от совершения действия в тех случаях, когда закон прямо возлагает на субъекта обязанность совершения такого действия4. Осознавая, что вопрос о классификации юридических действий носит, по меньшей мере, дискуссионный характер, полагаем целесообразным использовать в работе устоявшееся деление юридических действий на правомерные и неправомерные.
Итак, по своему значению все правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Юридические поступки – это такие правомерные действия, которые порождают гражданско-правовые последствия независимо, а иногда и вопреки намерению человека, совершившего юридический поступок. К ним относятся случаи создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности, приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом, при условии их соответствия действующему законодательству. Ясно, что в этих случаях авторы произведений и изобретений часто изначально целенаправленно не планируют появление гражданских прав и обязанностей, однако законодательство их возникновение предусматривает независимо от намерений автора. То же самое касается приобретения права собственности на имущество по основаниям, допускаемым законом. Так, независимо от намерений лица, нашедшего бесхозную вещь, он обязан принять предусмотренные законом меры по возврату данной вещи, потерявшему ее владельцу. В связи с тем что юридические поступки не нацелены напрямую на появление гражданских прав и обязанностей, они не могут являться основой имущественного оборота, выполняя вспомогательную роль.
Юридические акты – правомерные действия, которые порождают соответствующие юридические последствия лишь тогда, когда они совершены со специальным намерением вызвать эти последствия. К числу последних относятся административные акты, сделки, решения судебных органов, установивших гражданские права и обязанности.
Характеристика ограничений гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
В Российской Федерации кодифицированным нормативным правовым актом, который исчерпывающе определяет компетенцию органов местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как следует из ч. 1 ст. 18 данного Федерального закона, перечень вопросов местного значения (функций местного самоуправления) устанавливается только этим Законом.
Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых указаны вопросы местного значения местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, содержатся в ст. 14–16. Кроме того, в ст. 14.1–16.1 данного Закона указаны права органов местного самоуправления муниципальных районов, поселений, городских округов на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
Анализ вышеобозначенных положений Федерального закона показывает, что к компетенции местного самоуправления поселений относится в общей сложности 45 функций (36 вопросов местного значения и 9 вопросов, право на решение которых им предоставлено), к компетенции местного самоуправления муниципальных районов – 40 (33 вопроса местного значения и 7 вопросов, право на решение которых предоставлено), 50 – к компетенции местного самоуправления городских округов (41 вопрос местного значения и 9 вопросов, право на решение которых предоставлено). Таким образом, к компетенции местного самоуправления относится 135 функций. Для сравнения: к компетенции органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения согласно п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относится 94 функции. Учитывая, что фактически совместным ведением охватывается вся совокупность полномочий региональных властей, становится очевидным разница в объеме полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (почти в 1,5 раза). Кроме того, в силу п.п. 1, 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они могут наделяться государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И, как следует из анализа федерального и регионального законодательства, это право органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации активно используется. Так, например, в Томской области на муниципалитеты возложены государственные полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству; по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения; созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта (кроме железнодорожного транспорта) по городским, пригородным и междугородным муниципальным маршрутам. В Ростовской области органам местного самоуправления переданы государственные полномочия Ростовской области по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов; обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет, детей, находящихся под опекой (попечительством); предоставлению гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу; государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа; лицензированию розничной продажи алкогольной продукции. В Алтайском крае органы местного самоуправления наделены полномочиями краевых властей по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта; по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции; созданию и функционированию административных комиссий при местных администрациях; в сфере оказания специализированной медицинской помощи с применением донорской крови и ее компонентов; по выплате компенсации затрат родителей (законных представителей) на воспитание и обучение детей-инвалидов на дому. В Приморском крае местным властям переданы государственные полномочия Приморского края по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа морским общественным транспортом на территории Владивостокского городского округа; осуществлению государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства; государственному управлению охраной труда. Таким образом, объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, весьма велик. Однако, помимо вопросов местного значения, государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, и вопросов, право на решение которых предоставлено органам местного самоуправления, местные власти имеют право решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 14.1, п. 2 ст. 15.1, п. 2 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Таким образом, компетенция местных властей не носит исчерпывающего характера и может расширяться в зависимости от изобретательности местных властей.
Поскольку, как уже отмечалось нами, все публичные функции оказывают влияние на состояние гражданско-правовой активности субъектов имущественного оборота, то потенциал органов местного самоуправления по ограничению имущественных прав юридических и физических лиц следует признать весьма значительным. При этом необходимо иметь в виду, что полномочия, составляющие компетенцию органов местного самоуправления, включают в себя все те разновидности, которые мы перечислили в 1-м параграфе 1-й главы, то есть это полномочия, оказывающие как прямое, так и опосредованное влияние на гражданский оборот; полномочия, нацеленные на регулирование деятельности физических и юридических лиц, обеспечение функционирования местного самоуправления и оказание публичных услуг; полномочия по нормотворчеству, контролю и надзору, а также управлению муниципальным имуществом. Например, органы местного самоуправления имеют полномочия по установлению налогов и сборов (подп. 2 п. 1 ст. 14, подп. 2 п.1 ст. 15, подп. 2 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в том числе земельного налога и налога на имущество физических лиц (ст. 15 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № -ФЗ1). Реализация данных полномочий оказывает косвенное влияние на процесс реализации гражданских прав граждан и организаций. В то же время полномочия органов местного самоуправления по утверждению генеральных планов поселения (городского округа), правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения (городского округа) документации по планировке территории, выдаче выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, резервированию земель и изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществлению земельного контроля за использованием земель поселения (городского округа); выдаче разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» напрямую ограничивают имущественные права субъектов гражданских правоотношений.
Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными актами органов местного самоуправления в сфере торговли
Ограничения гражданских прав, устанавливаемые органами местного самоуправления, безусловно, неоднородны. Они имеют свою специфику в зависимости от различных факторов объективного и субъективного характера. На них оказывают свое влияние и расстановка политических сил, и подходы местных властей к решению социально-экономических проблем, и местные особенности, и многие другие моменты. Однако наибольшее воздействие на содержание этих ограничений оказывает специфика тех сфер деятельности, в которых данные ограничения устанавливаются. Ярким показателем этого является практика регулирования органами местного самоуправления торговой деятельности.
Общие основы регулирования местными властями торговой сферы были заложены подп. 10 п. 1 ст. 14, подп. 18 п. 1 ст. 15, подп. 16 п.1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов отнесено создание условий для обеспечения жителей соответствующих муниципальных образований услугами торговли. Указанные нормы Федерального закона в принципе позволяют органам местного самоуправления регулировать гражданско-правовую активность в сфере торговли. Учитывая же упомянутое нами ранее отсутствие четкого определения компетенции муниципальных органов применительно к осуществлению различных видов присущих муниципальным образованиям функций, органы местного самоуправления через положения ст. 14 – 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» получили возможность устанавливать административные ограничения торговой деятельности. В настоящее время воздействие на гражданские права субъектов имущественного оборота в сфере торговли со стороны органов местного самоуправления оказывается по нескольким направлениям.
Во-первых, местные власти в отдельных случаях осуществляют допуск к осуществлению торговли и отдельных ее разновидностей. Так, согласно п. 4 Указа Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли»1 предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. Поскольку под органами исполнительной власти в данном нормативном документе понимались именно исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, то данные органы соответственно получили право определять места, в которых торговая деятельность может осуществляться. Отталкиваясь от данного положения, органы местного самоуправления стали принимать такие важные нормативные акты в сфере торговли, как правила (положения, схемы и т. п.) размещения объектов мелкорозничной (нестационарной) торговли на территории соответствующих муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов). Яркий пример в этом отношении – Положение о порядке размещения объектов мелкорозничной торговли на территории Одинцовского муниципального района Московской области, утвержденное Решением Совета депутатов от 2 марта 2006 г. № 19/6 «Об утверждении Положения о порядке размещения объектов мелкорозничной торговли на территории Одинцовского муниципального района Московской области»2. В преамбуле данного документа указано, что он принят в соответствии с Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли». Следует отметить, что соответствующие нормативные документы органов местного самоуправления, принятые согласно обозначенному Указу Президента РФ, достаточно жестко ограничивали и ограничивают гражданские права субъектов гражданско-правовых отношений. Можно однозначно утверждать, что на их основе органы местного самоуправления часто осуществляют фактическое лицензирование мелкорозничной торговли в управляемых ими муниципальных образованиях. Действительно, согласно ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензирование же – это мероприятия, связанные с представлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с представлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. В отечественной цивилистической литературе под лицензированием понимается «правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающей: государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности; государственный контроль за осуществлением деятельности; возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства»1. Согласно теоретическим взглядам российских исследователей вопросов лицензирования правореализующая деятельность уполномоченных государственных органов в рамках правоотношений лицензирования состоит: 1) в государственном подтверждении законности вхождения субъектов в хозяйственный оборот; 2) наделении субъектов специальной правоспособностью с определением ее пределов в сфере действия общего запрета или легитимации правоспособности в сфере действия локального запрета при общем дозволении – если объектом лицензирования является конкретный вид деятельности; или же предоставление субъективного права на реализацию имеющейся правоспособности – если объектом выступает отдельная хозяйственная операция1.
Как следует из ст. 10 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», деятельность органов государственной власти по выдаче разрешений на осуществление лицензируемых видов деятельности получает правовое оформление через принятие решения о предоставлении лицензии и выдачу документа, подтверждающего наличие лицензии. Выдаче лицензии предшествует представление соискателем лицензии пакета документов, включающего в себя документы, свидетельствующие о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами (ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»), а также проверка представленных документов и их достоверности лицензирующим органом. Однако на этом деятельность государственных органов по лицензированию не ограничивается. Важнейшей составной частью этой деятельности является последующий лицензионный контроль, который проводится лицензирующим органом в целях проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Ограничения гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в сфере градостроительства
Не секрет, что одной из основных функций органов местного самоуправления является регулирование градостроительной деятельности юридических и физических лиц, то есть деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства. Осуществление этой функции сопряжено с решением важнейших вопросов жизнедеятельности – вопросов развития городов и иных поселений, в которых проживает подавляющее большинство населения. Действующее законодательство наделяет муниципалитеты в этой сфере значительным объемом полномочий. Как отмечает С.А. Боголюбов, «компетенция муниципальных и локальных органов (в градостроительной сфере) достаточно широка»1. В самом общем виде вышеуказанные полномочия определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14; п. 15 ч. 1 ст. 15; п. 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона: – органы местного самоуправления поселений обеспечивают утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдачу разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдачу рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений; – органы местного самоуправления муниципальных районов решают вопросы утверждения схем территориального планирования муниципального района, утверждения подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; – органы местного самоуправления городских округов принимают меры к утверждению генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждению подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждению местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдачу рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.
Более подробно данные полномочия регламентированы в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Так, полномочия по утверждению правил землепользования и застройки предполагают осуществление органами местного самоуправления регулирования правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации), установление ими границ территориальных зон (ч. 2 ст. 30, ст. 35, 36 ГрК РФ).
В рамках реализации предоставленных прав по утверждению документации муниципалитеты утверждают схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов (ст. 18 ГрК РФ).
Утверждение документации по планировке территории предполагает выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ст. 41 ГрК РФ).
Итак, органы местного самоуправления действительно обладают значительными полномочиями в сфере градостроительства, причем полномочиями, связанными с нормативным правовым регулированием соответствующих общественных отношений, нормативным регулированием поведения юридических и физических лиц. Осознавая, что объем полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства значительный, законодатель в Градостроительном кодексе РФ подробно описал процедуру их реализации.
