Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА1. Юридическая личность медицинской организации
1.1. Понятие и теории юридического лица, его виды, общие признаки 12
1.2. Правоспособность юридического лица 32
1.3. Понятие и организационно-правовые формы медицинской организации 39
1.4. Номенклатура учреждений здравоохранения 64
ГЛАВА 2. Лицензирование как способ определения объема правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
2.1. Лицензирование: основные понятия 69
2.2. Правовая природа института лицензирования 76>
2.3. Отечественный и зарубежный опыт 79
ГЛАВА 3. Лицензирование медицинской деятельности как необходимое условие возникновения медицинской организации и определения объема ее правоспособности
3.1. Значение и порядок лицензирования медицинской деятельности 96
3.2. Соотношение действующего законодательства в сфере лицензирования медицинской деятельности и правоприменительной практики 144
ГЛАВА 4. Понятие- аккредитации и ее влияние на деятельность медицинской организации
4.1. Понятие, значение и порядок аккредитации в здравоохранении 150
4.2. Отечественный, территориальный и зарубежный опыт 157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
БИБЛИОГРАФИЯ 193
- Понятие и теории юридического лица, его виды, общие признаки
- Лицензирование: основные понятия
- Значение и порядок лицензирования медицинской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы
Из всех благ, которые есть у человека, самыми ценными являются жизнь и здоровье. Охрана этих благ определена Конституцией Российской Федерации как высшая цель государства. Четкая, разумная государственная политика в области охраны здоровья является объективной необходимостью при складывающейся демографической ситуации в стране, когда на протяжении ряда последних лет имеет место очень быстрая естественная убыль населения. В этих условиях существенно возросла роль здравоохранения и, соответственно - медицинских организаций.
В связи с периодом экономических реформ сформировались предпосылки для развития медицинских организаций разных форм собственности вместо одной — государственного учреждения, существовавшей в период советской власти.
Система здравоохранения Российской Федерации в настоящее время складывается из государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Обеспечение надлежащего порядка на рынке медицинских услуг, когда появляются элементы рыночных отношений между пациентами и оказывающей медицинские услуги организацией, требует формирования и укрепления в условиях происходящего реформирования здравоохранения системы ее надлежащего правового регулирования. В связи с этим возникает необходимость сформулировать понятие медицинской организации как субъекта гражданского права, включая и отношения по лицензированию и аккредитации медицинской деятельности, ее организационно - правовых форм и места в системе гражданско — правовых отношений по оказанию -получению медицинских услуг.
Всемирная организация здравоохранения в 1991 году в докладе «Задачи по достижению здоровья для всех» определила следующую цель: «К 2000 году все государства — члены ВОЗ должны иметь соответствующие структуры и механизмы для обеспечения непрерывного повышения качества медико-санитарной помощи». Лицензирование и аккредитация медицинской деятельности не являются самоцелью, а призваны обеспечить защиту интересов населения при формировании рынка медицинских услуг, повышение качества медицинской помощи, являются важными механизмами управления системой оказания медицинской помощи (Овчаров В.К.,Марченко А.Г.,1991; Остапюк С.Ф., Мартынов В.Л., Потапова К.П., 1992; Линденбратен А.Л., Шевченко С.Е.,1995; Преображенская B.C., 1996,1997,1998; Стародубов В.И., 1997,1998; Еругина М.В. 2000).
В связи с вышеизложенным исследование правового положения указанных структур является насущно необходимым для российской правовой науки. В то же время вопросам юридической личности медицинских организаций до сих пор не уделялось должного внимания со стороны ученых - цивилистов. Это определило актуальность темы, избранной автором в качестве предмета своего диссертационного исследования.
Цель исследования
Изучение правового статуса медицинской организации как субъекта гражданского права, включая отношения по лицензированию медицинской деятельности и ее аккредитации.
Задачи исследования
1. Исследовать юридическую личность медицинской организации как субъекта гражданского права.
2. Исследовать правовую природу и порядок лицензирования и аккредитации как способа определения объема правоспособности участников гражданских правоотношений.
3. Исследовать порядок лицензирования медицинской деятельности как необходимого условия возникновения медицинской организации и его влияния на объем правоспособности последней.
4. Проанализировать правоприменительную практику и ее соотношение с действующим законодательством, регулирующим отношения при создании медицинских организаций.
5. Исследовать влияние аккредитации на деятельность медицинской организации.
6. Выработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения, возникающие при создании, лицензировании и аккредитации деятельности медицинских организаций, в том числе обосновать предложения о внесении дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», в проект Федерального закона «О здравоохранении», в постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» нормами, направленными на повышение качества медицинской помощи.
Объект исследования
Общественные отношения, возникающие при создании, лицензировании и аккредитации медицинских организаций.
Предмет исследования
Законодательство о статусе медицинских организаций и практика его применения на территории Волгоградской области.
Методологические и теоретические основы исследования
При проведении данного научного исследования применялись современные методы научного познания: диалектический, нормативно-логический, исторический, сравнительный, синтетический, аналитический, системный и другие.
Теоретические основы исследования.
В работе над диссертацией автор опирался на труды ученых-юристов и ученых-медиков таких, как Агапов В.В., Алехин А.П., Бердичевский Ф.Ю., Братусь С.Н., Венедиктов А.В., Воробьев П.А., Галиулин А.Н., Генкин Д.М., Герасименко Н.Ф., Грибанов В.П., Долинская В.В., Донабедиан А., Елисеев И.З., Иоффе О.С., Калпин А.Г., Козлов Ю.М., Комаров Ю.М., Красавчиков О.А., Кудашкин В.В., Лаптев В.В., Масляев А.И., Олейник О.М., Преображенская B.C., Сергеев А.П., Сергеев Ю.Д., Стародубов В.И., Суханов А.И., Суханов Е.А., Тархов В.А., Толстой Ю.К., Филиппов П.М., Цирульников В.Н., Цихотская А.И., Цыбуленко З.И. Щепин О.П., Явич Л.С., Якимов О.С., Ямалеев Р.Г., а также на журнальные статьи, зарубежные источники о правовом статусе медицинских организаций, их лицензировании и аккредитации, переведенные на русский язык; материалы диссертаций Еругиной М.В., Мильшина Ю.Н., Шевченко С.Е., архив Арбитражного суда Волгоградской области.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации, нормативные акты Волгоградской области.
Автором собран и проанализирован материал о видах медицинских организаций, об организации работы по лицензированию медицинской деятельности и аккредитации медицинских организации на территории Волгоградской области.
Степень научной разработанности темы
Настоящая диссертация является первым монографическим исследованием по определению медицинской организации как субъекта гражданского права и отношений по лицензированию медицинской деятельности, аккредитации в здравоохранении. В настоящее время отсутствуют научные работы монографического характера других авторов, посвященные этой тематике. Диссертант касается и иных вопросов, тесно связанных с заявленной темой, в частности роли правового регулирования предпринимательской деятельности в здравоохранении.
Научная новизна
Научная новизна данного исследования определяется тем, что впервые исследована юридическая личность медицинской организации, ее правоспособность и зависимость от лицензии на медицинскую деятельность, а также сертификата аккредитации.
Исследовано влияние мероприятий по лицензированию, аккредитации на деятельность медицинской организации, формирование и функционирование рынка медицинских услуг.
Сформулировано понятие медицинской организации как субъекта гражданского права, включая отношения по лицензированию медицинской деятельности.
Изучена правоприменительная практика по спорам, связанным с созданием и деятельностью медицинских организаций на территории Волгоградской области, а также соотношение законодательства федерального и регионального в регулировании отношений в сфере здравоохранения.
Исследована роль правового регулирования предпринимательской деятельности в указанной сфере.
Научная новизна проведенного диссертационного исследования нашла отражение в следующих научных положениях, выносимых на защиту:
1. Автором предлагается формулировка понятия «медицинская организация» в следующей редакции: медицинская организация — это юридическое лицо либо структурное подразделение юридического лица, осуществляющие медицинскую деятельность на основании лицензии и в соответствии с законодательством, регулирующим оказание медицинских услуг.
2. Медицинской организации свойственны общепринятые в юридической науке существенные и индивидуализирующие признаки юридического лица. Ее специфическим признаком, по мнению автора, является необходимость получения лицензии на медицинскую деятельность. Лицензирование медицинской деятельности является необходимым условием возникновения и функционирования медицинской организации.
3. Автором предлагаются следующие элементы организационного единства медицинской организации:
- наличие в качестве цели образования и функционирования оказание медицинской помощи населению;
- наличие четкой внутренней структуры организации, ее функциональной дифференциации в виде соответствующих подразделений, предназначенных для выполнения своих функций, четкой регламентации отношений между ними;
- наличие компетентных органов управления в организации и осуществлении медицинской деятельности.
4. Автор полагает, что лицензирование является способом определения объема правоспособности медицинской организации, направлено на обеспечение надлежащего становления и функционирования рынка медицинских услуг и ограничивает проникновение на него недобросовестных предпринимателей.
5. Общегражданская правоспособность медицинской организации возникает с момента ее государственной.регистрации, а правоспособность в сфере оказания медицинских услуг - с момента получения лицензии на медицинскую деятельность.
6. Аккредитация медицинской организации - это определение ее соответствия, установленным профессиональным стандартам и это такое свойство медицинской организации, которое, по мнению автора, гарантирует качественное оказание ею медицинских услуг. Аккредитация дает ей право оказывать медицинские услуги в системе медицинского страхования, а также платные услуги населению, и ограничивает проникновение на рынок недоброкачественных медицинских услуг.
7. Автор полагает, что поскольку лицензирование медицинских организаций определенным образом влияет на формирование рынка медицинских услуг, то в принятии решения о предоставлении и отзыве лицензий на медицинскую деятельность должны принимать участие не только представители корпоративных интересов медицинского сообщества, но и представители потребителей медицинских услуг - пациентов, при условии создания таких организаций.
8. В связи с высокой степенью публичного интереса к условиям и результатам деятельности медицинских организаций автором предлагается проводить проверку соответствия соискателя лицензии на медицинскую деятельность лицензионным требованиям и условиям во всех случаях лицензирования медицинской организации. Решение о предоставлении лицензии должно базироваться на результатах этой проверки.
9. Автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения при лицензировании медицинской деятельности, целью которых является повышение качества медицинской помощи:
9. 1. Внести дополнения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности»:
9.1.1. в статье 5 «Определение полномочий Правительства Российской Федерации при осуществлении лицензирования» абзац 2 «утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности» продолжить в следующей редакции: «предусмотрев порядок предоставления, приостановления и аннулирования лицензий на взаимосвязанные виды деятельности, осуществляемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем»;
9.1.2. в статье 8 «Срок действия лицензии» абзац 1 «Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата» продолжить в следующей редакции «Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности могут быть предусмотрены основания продления срока действия лицензии в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии». Абзац 2 исключить;
9.1.3. в статье 13 «Приостановление действия лицензий и аннулирование лицензий»:
- в абзаце 2 пункта 1 исключить слова «В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии»;
- пункт 3 изложить в следующей редакции «Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии; в случае, если в течение шести месяцев не устранены нарушения, повлекшие за собой приостановление действия лицензии и в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию Российской Федерации. После аннулирования лицензии юридическое лицо и индивидуальный предприниматель не могут в течение 3 лет заниматься деятельностью, лицензия на которую аннулирована»;
- пункт 4 изложить в следующей редакции «Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может устанавливаться перечень грубых нарушений лицензионных требований и условий, дающих основание для приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии»;
- в пункте 5 исключить слова «или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд».
9.2. Внести следующие дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2002 года № 499 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности»:
9.2.1. пункт 4 дополнить словами: ж) по итогам года сдача статистического отчета о медицинской деятельности в территориальное учреждение медицинской статистики;
9.2.2. пункт 5 дополнить словами:
ж) заключение органов государственного пожарного надзора о соответствии объектов лицензирования требованиям противопожарной безопасности;
з) заключение имеющих соответствующую лицензию предприятий о техническом состоянии медицинского оборудования;
и) заключение органа надзора и контроля о состоянии техники безопасности;
9.2.3. пункт 7 изложить в следующей редакции: «Лицензирующий орган при проведении лицензирования обязан провести проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям»;
9.2.4 пункт 12, абзац 3 изложить в следующей редакции: «плановая проверка соответствия медицинской деятельности лицензионным требованиям и условиям в отношении индивидуальных предпринимателей и коммерческих медицинских организаций проводится не реже одного раза в год;
9.2.5. пункт 9 продолжить словами: « срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии в случае, если в период действия лицензии при проверках лицензирующим органом не выявлялись нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности, не выявлялись нарушения санитарно-противоэпидемического режима (при условии соблюдения графика производственного контроля), отсутствовали обоснованные жалобы пациентов и удовлетворенные судебные иски, связанные с ненадлежащим оказанием медицинской помощи;
9.2.6. пункт 16 изложить в следующей редакции: «установить следующие основания для аннулирования лицензии на медицинскую деятельность:
- несоблюдение норм и правил, обеспечивающих в процессе оказания медицинских услуг инфекционную безопасность в отношении заражения вирусными гепатитами и ВИЧ- инфекцией;
- применение в медицинской практике неутвержденных Министерством здравоохранения Российской Федерации технологий, приведших к инвалидизации и (или) смерти пациента;
- такие показатели деятельности медицинской организации, как больничная летальность, первичный выход на инвалидность и другие существенно превышающие аналогичные показатели в среднем по Российской Федерации и (или) территории»;
пункт 16 считать пунктом 17;
пункт 17 считать пунктом 18.
9. 3. Внести в проект Федерального закона «О здравоохранении» следующие дополнения, регулирующие:
9.3.1. порядок получения сертификата специалиста;
9.3.2. порядок лицензирования и аккредитации медицинской деятельности, обеспечивающий эффективный государственный надзор за предпринимательской деятельностью в здравоохранении и направленный на повышение качества оказания медицинской помощи населению.
Практическая значимость и внедрение результатов исследования
Материалы, подготовленные в ходе настоящего исследования, легли в основу постановлений Главы Администрации Волгоградской области от 26 декабря 2000г. № 977 «О лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности, аккредитации юридических и физических лиц, осуществляющих медицинскую деятельность на территории Волгоградской области» и от 18 апреля 2003г. № 299 «О лицензировании и аккредитации в сфере здравоохранения Волгоградской области», приказов председателя Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области по вопросам лицензирования медицинской деятельности. Предлагаемая автором исследования организационная модель процедуры лицензирования медицинской деятельности апробирована и внедрена на территории Волгоградской области.
Основные теоретические и практические положения диссертации изложены в публикациях, в том числе в журнале «Медицинское право» (№2 2003г. и №3 2004г.), в сборнике научных трудов 1 Всероссийского съезда (национального конгресса) по медицинскому праву (Москва, 25-27 июня 2003г.).
Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы могут быть использованы специалистами, занимающимися теорией и практикой лицензирования и аккредитации медицинской деятельности, а также в судебной практике применения гражданского законодательства при спорах, связанных с отношениями сторон в указанной сфере.
Результаты настоящего исследования используются при преподавании курсов гражданского права на юридическом факультете Волгоградского государственного университета, в Волгоградском юридическом институте, на кафедре общественного здоровья и организации здравоохранения факультета последипломного образования Волгоградского государственного медицинского университета, на кафедре медицинского права Московской медицинской академии им. И. М. Сеченова, на образовательных семинарах для врачей в рамках национальной ассоциации медицинского права, а также при подготовке нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по созданию медицинских организаций, лицензировании и аккредитации медицинской деятельности на территории Волгоградской области; постановлений Главы Администрации области, приказов председателя Комитета по здравоохранению Администрации области.
Апробация результатов работы
Практическую апробацию положения диссертации получили на 1 Всероссийском съезде (национальном конгрессе) по медицинскому праву (Москва, 25-27 июня 2003 г.), на семинаре - курсе по теме «Правовые основы и проблемы современного здравоохранения и медицинского страхования. Ответственность медицинских работников за ненадлежащее врачевание» (Москва, 15-19 декабря 2003 г.), а также на кафедре гражданского права и процесса Волгоградского государственного университета. Основные положения и выводы диссертации использованы автором в судебной практике, изложены в опубликованных статьях.
Структура работы
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов, литературы.
Понятие и теории юридического лица, его виды, общие признаки
Субъектами гражданского права являются не только отдельные граждане, но и коллективные образования граждан, называемые юридическими лицами. Среди субъектов гражданского права юридические лица занимают особое место. Это связано не только с тем, что они выступают участниками огромного количества имущественных гражданско-правовых отношений, но и с особенностями их возникновения и существования.
Практика создания и регулирования юридических лиц своими корнями уходит в римское право, однако в нем оно не получило значительного развития. Несмотря на широкое развитие внешней торговли и ростовщичества, в основе римского хозяйства лежало натуральное производство. Среди исследователей истории развития юридического лица в древнем Риме распространено мнение, что понятие юридического лица зародилось»в отношении городских общин, имущество которых постепенно было выделено в самостоятельную единицу, в связи с чем муниципии, как территориальные объединения собственников - рабовладельцев, стали уподобляться субъектам права. По свидетельству Ельяшевича, «для римских юристов муниципии не абстрактное единство, а живая совокупность живых людей...муниципии в их представлении — это municipes»; «...в юридическом воззрении римлян община всегда выступает как совокупность живых лиц, ее составляющих».
Лишь в императорское время, по мнению Миттейса, «окончательно утвердилась мысль, что община - это отличный от членов ее составляющих, субъект права». В развитии римского гражданского оборота наступил момент, когда universitas или корпорация стала рассматриваться как самостоятельное, отличное от членов корпорации единство, уподобляемое физическому лицу - persona. Наступил момент, когда права и обязанности у корпорации (объединения) как целого, перестали быть правами и обязанностями участника корпорации. «Долг объединению не является долгом отдельным лицам и то, что должно объединение, не должны отдельные лица».
Римские юристы не сформировали понятия юридического лица. Они уподобляли муниципии, союзы, императорскую казну (фиск) лицу, но при этом не делали вывода о том, что существует два вида лиц - люди и коллективные образования. Universitas трактовалась как лицо, но лицом (persona) по римскому праву являлся только человек.
Изучение правовой природы организации как явления правовой действительности, существующего в предписанной юридической форме, началось значительно позднее.
«Лишь в буржуазном обществе понятие юридического лица получило свою законченность и определенность. Широкое развитие коллективных образований в буржуазном обществе тесным образом связано с процессом концентрации и централизации капитала, с появлением разнообразных капиталистических объединений. Таковы различные виды торговых товариществ. Буржуазное законодательство в конце концов признало имущественную правоспособность за различного рода политическими, профессиональными, культурными, научными и т.п. обществами, союзами и учреждениями, поскольку эти организации для достижения своих целей становятся участниками гражданского оборота. Юридическим лицом сделалось и само государство, как казна (фиск). В этом своем качестве государство приравняло себя к прочим участникам гражданского оборота, выступая как частный собственник». Правильность утверждения С.Н.Братуся, что государство стало юридическим лицом, нам представляется сомнительной. На наш взгляд, государство-это особый субъект гражданского права, существенно отличающийся от юридических лиц, хотя и имеющий с ними некоторые общие черты.
Вопрос о понятии и сущности юридического лица является одним из сложных вопросов юридической теории, в частности, теории гражданского права. Создано множество теорий, пытающихся раскрыть природу юридического лица, отыскать его «субстрат», определить содержание понятия юридического лица и соотношение этого понятия с понятием субъекта права. Разнообразные теории юридического лица сходятся в одном-в признании того, что юридическое лицо - это некое имущественное и организационное единство, выступающее в гражданском обороте в качестве носителя прав и обязанностей. По мнению С.Н. Братуся, в основном теории юридического лица можно отнести к трем главным направлениям:
1) теория фикции с ее различными оттенками и модификациями;
2) теории, отрицающие существование юридического лица;
3) теории, признающие реальность юридического лица.
Лицензирование: основные понятия
Гражданские права составляют часть общего правового статуса гражданина, «фиксируются в нормах права и непосредственно существуют, как наличное право субъекта, реализуемое им самостоятельно» Появление частной собственности в России создало предпосылки для возникновения рыночных отношений, что и повлекло за собой переход государства от директивного руководства (путем планирования и прямого контроля деятельности хозяйствующих субъектов) к косвенному руководству (с помощью создания благоприятных условий развития тех или иных видов хозяйственной деятельности). Практика показывает, что государство не должно полностью отказываться от воздействия на предпринимательскую деятельность, хотя бы в некоторых сферах, так как призвано блюсти интересы общества в целом, способствовать гармонизации экономического и социального развития общества. Лицензирование и аккредитация - стратегии, ориентированные на повышение качества, один из компонентов обширной системы регулирующих мер. Введение лицензирования является одной из мер со стороны государства, призванной обеспечить публичный интерес. Смысл реализации данной меры состоит в сбалансировании определенным образом публичного и частного интереса. Продолжительное время в отечественном законодательстве не было определения понятия «лицензирование» с указанием всех его существенных признаков. В ряде нормативных актов прошлых лет лицензирование формулируют как обязанность органов государственной власти (например, ст. 10 Закона РСФСР «О милиции»). Кроме того, законодатель, употребляя термин «лицензирование», часто подменяет его словосочетанием «выдача лицензии». В переводе с латинского лицензия (licentio) означает право, разрешение. Определение лицензирования содержится, в частности, в Большом Экономическом словаре 1994 года издания, где лицензирование трактуется как выдача разрешения на право проведения тех или иных операций. Ученые-правоведы в своих работах дают различные определения понятию «лицензирование». Так О.Олейник дает следующее определение «лицензирование - это правовой режим начала и осуществления отдельных, признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, который предполагает: государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности; государственный контроль за осуществляемой деятельностью; возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства». А. П. Алехин и Ю. М. Козлов рассматривают лицензирование, как один из видов правовых форм управления. К административно-правовым формам управления указанными авторами относится внешне выраженное действие исполнительных органов, осуществляемое в рамках их компетенции и вызывающее определенные юридические последствия. А. И. Цихотская считает, что реальным содержанием лицензирования является организационно - коррелирующее воздействие государства на управляемый объект и что лицензирование - это одна из функций государственного управления, т.е. один из наиболее общих и типичных способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов. На наш взгляд в этом утверждении Цихотской А.И. допущена неточность. Не вызывает возражений ее мнение о том, что лицензирование - это способ воздействия государства на хозяйствующих субъектов. Но не следует этот способ называть функцией государственного управления. Способ и функции-весьма различные понятия, и одно и то же явление (лицензирование) не может быть одновременно и функцией, и способом. По мнению Р. Хуторецкого лицензирование - это урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между компетентным государственным органом и хозяйствующим субъектом по поводу получения, продления, отзыва специального разрешения (лицензии) на занятие определенным видом деятельности, правовыми последствиями которых являются соответственно возникновение, продление или прекращение специальной правоспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя. По нашему мнению данное определение также не свободно от недостатков. В частности, на наш взгляд, лицензирование - это не сами общественные отношения, а деятельность, в результате которой возникают указанные Р.Хуторецким общественные отношения. Помимо доктринальных определений существует определение лицензирования, данное в Законе. Под лицензированием согласно статье 2 Федерального закона от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Таким образом, лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» аккредитация - это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Согласно действующему гражданскому законодательству право юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии и прекращается по истечении срока её действия, а также в случае ее аннулирования. Сделки, заключенные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, не имеющим лицензии на осуществление соответствующей деятельности, являются недействительными и, следовательно, действия, совершенные в форме сделки, не влекут за собой возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, на возникновение которых они были направлены (ст. 167, 173 ПК РФ).
Значение и порядок лицензирования медицинской деятельности
Медицинская деятельность впервые в Российской Федерации отнесена к видам деятельности, требующим наличия лицензии для ее осуществления, Федеральным законом от 28 июня 1991 года "О медицинском страховании граждан в РСФСР". В статье 21 Закона даны понятия лицензирования и аккредитации: «лицензирование - это выдача государственного разрешения медицинскому учреждению на осуществление им определенных видов деятельности и услуг по программам обязательного и добровольного страхования... Аккредитация медицинских учреждений - определение их соответствия установленным профессиональным стандартам». 22 июля 1993 года были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (№ 5487-1), которые установили (ст. 15), что предприятия, учреждения и организации государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения могут осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. До вступления в силу 3 октября 1998 года Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" основной массив нормативно-правовой базы лицензирования, в том числе и медицинской деятельности, составляли акты Правительства Российской Федерации. Поскольку медицинская деятельность входит в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определенных ст. 17 действующего Федерального закона от 8 августа 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», то отношения при ее лицензировании регулируются, прежде всего, нормами вышеуказанного Закона. Кроме того, этой же статьей закона установлено, что перечень работ и услуг по медицинской деятельности устанавливается положением о лицензировании указанного вида деятельности. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» Правительство Российской Федерации приняло постановление от 11 февраля 2002 года № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым утвердило в отношении всех перечисленных в статье 17 Федерального закона видов деятельности перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, а также перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности. Если ранее действовавшие одноименные постановления Правительства (от 24 декабря 1994 года № 1418 и от 11 апреля 2000 года № 326) полномочия по лицензированию медицинской деятельности передавали органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то вышеуказанное постановление передало полномочия по лицензированию медицинской деятельности Министерству здравоохранения Российской Федерации. К этому времени, по данным Минздрава России, в государстве сложилась пестрая картина организации лицензирования медицинской деятельности: в части территорий оно было поручено органам здравоохранения, в части - созданным лицензионным палатам, а в некоторых территориях созданы при областной (краевой) администрации подчиненные ей самостоятельные органы по лицензированию медицинской и близким к ней видам деятельности. В Волгоградской области лицензирование хмедицинской деятельности с 1992 года осуществляется территориальным органом управления здравоохранением. Далее Правительство Российской Федерации приняло постановление от 4 июля 2002 года № 499 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» , устанавливающее пунктом 2, что лицензирование медицинской деятельности осуществляется Министерством здравоохранения Российской Федерации или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым Министерство здравоохранения Российской Федерации передало по соглашениям с ними полномочия по лицензированию указанной деятельности. Одним из условий передачи полномочий по лицензированию медицинской деятельности Министр здравоохранения России определил: лицензионную комиссию в субъектах федерации возглавляет лично руководитель органа управления здравоохранением территории. Таким образом, идея восстановления вертикали власти обрела зримые черты и в деле лицензирования медицинской деятельности. В августе - декабре 2002 года функция лицензирования медицинской деятельности (за исключением ее части, отнесенной к компетенции Министерства здравоохранения Российской Федерации) на основании соглашений между Министром здравоохранения Российской Федерации и главами Администраций субъектов Российской Федерации передана органам исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации. С главой Администрации Волгоградской области такое соглашение заключено 9 сентября 2002 года сроком на три года.. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2002 года № 499 « Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» также явилось первым нормативным актом Российской Федерации, давшим определение медицинской деятельности: в соответствии с его пунктом 3 «медицинская деятельность включает выполнение медицинских услуг и работ по оказанию доврачебной, скорой и неотложной, амбулаторно-поликлинической, санаторно-курортной, стационарной (в том числе дорогостоящей специализированной) медицинской помощи по соответствующим медицинским специальностям, включая проведение профилактических медицинских, диагностических и лечебных мероприятий и медицинских экспертиз, применение методов традиционной медицины, а также заготовку органов и тканей в медицинских целях». В отношении данного определения можно дискутировать, но его наличие, несомненно, лучше ранее существовавшего вакуума в этом отношении. Минздрав России, издав во исполнение вышеназванных Федерального закона и постановления Правительства приказ от 26 июля 2002 года № 238 «Об организации лицензирования медицинской деятельности», утвердил положение и состав Центральной комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности и взял на себя функцию лицензирования юридических лиц, осуществляющих медицинскую деятельность и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, Российской академии наук и отраслевых академий наук, а также следующих работ и услуг независимо от организационно- правовой формы и подчиненности соискателя лицензии: судебно-медицинская экспертиза, судебно-психиатрическая экспертиза и экспертиза медицинской безопасности на водном, воздушном, железнодорожном транспорте. Кроме того, этим приказом утвержден перечень работ и услуг, составляющих медицинскую деятельность и подлежащих лицензированию, по разделам в соответствии с утвержденным Правительством России определением медицинской деятельности. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сформирована двухуровневая система органов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности: Центральная комиссия Министерства здравоохранения Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности и комиссии по лицензированию медицинской деятельности при органах управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.
