Содержание к диссертации
Глава I. Саморегулирование как способ регулирования предпринимательской деятельности
3. Соотношение государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской деятельности 45
Глава II. Правовой статус саморегулируемых организаций в РФ
3. Субъектный состав СРО. Требования к членству 142
Заключение 195
Библиография 197
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
С развитием экономики в Российской Федерации происходит постепенное усложнение социально-экономических процессов и общественных связей, появляются (новые экономические и общественные институты. Все это предопределяет необходимость государственного регулирования многочисленных внутренних и внешних аспектов социальной деятельности. В то же время становится более значимым участие гражданского общества и его элементов в государственном управлении, характерное для демократического правового государства. На многочисленных конференциях, проводимых с участием предпринимательских объединений, помимо проблем совершенствования институтов госрегулирования, все чаще говорится о необходимости более активного внедрения элементов саморегулирования в самые разные области хозяйственной«деятельности.
Некоторые исследователи рассматривают феномен саморегулирования' предпринимательской деятельности через призму институтов гражданского общества. Действительно, построение правового государства невозможно без полноценного гражданского общества, неотъемлемым элементом которого является свобода реализации субъектами их гражданских прав и интересов. Провозглашенная в ст. 8 Конституции РФ свобода экономической деятельности предполагает развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере. Воплощением этого, в частности, является объединение предпринимателей в саморегулируемые организации (далее также -СРО) в различных сферах деятельности.
В литературе отмечается, что «концепция гражданского общества заключается в необходимости развития системы неправительственных институтов, обладающих достаточным влиянием, чтобы успешно уравновешивать власть государства и, не препятствуя ему, оказывать содействие в поддержании законности и правопорядка, в посреднических функциях улаживания споров и конфликтов между противоречащими групповыми интересами» .
Особое место среди таких институтов в экономической сфере занимает институт саморегулирования хозяйственной деятельности, который, с одной стороны, корреспондирует государственному регулированию экономики и предпринимательства, воплощая конституционный принцип соразмерности государственного вмешательства в права и свободы физических и юридических лиц, с другой - призван обеспечивать соблюдение интересов как добросовестных предпринимателей, так и потребителей товаров, работ и услуг, а также общества и государства в целом.
В экономической литературе указывается на ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. Так, нормы* саморегулируемых организаций, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся-обстоятельствам; участники рынка имеют больше легальных возможностей* воздействовать на политику организации саморегулирования, чем на политику государственных органов; в случаях, когда саморегулируемым организациям передаются отдельные функции государственных органов, государство экономит значительные бюджетные средства. Кроме того, саморегулирование предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием (например, меньшие затраты на мониторинг деятельности участников саморегулируемых организаций), что на конкурентном рынке означает более низкие цены для потребителей.
Отношения, связанные с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, а также их деятельностью, взаимодействием с органами государственной власти, регламентируются Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Закон о саморегулируемых организациях), а также иными федеральными законами, в том( числе от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бу- маг» (далее — Закон о рынке ценных бумаг), от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ* «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон об аудиторской деятельности), от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3«0 рекламе»10 (далее - Закон о рекламе). Вместе с тем регулирование сходных во многом правоотношений не является систематизированным и последовательным; нет единства даже "в терминологии (в частности, в Законе об аудиторской деятельности упоминается об аккредитованном профессиональном аудиторском объединении, как о саморегулируемом объединении аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций).
Отмена лицензирования и введение механизмов саморегуляции в области арбитражного управления, оценочной деятельности требуют осмысления и научного анализа.
Принятие Закона о саморегулируемых организациях, безусловно, представляет собой прогрессивный шаг в оформлении статуса и дальнейшего развития деятельности саморегулируемых организаций. В данном нормативном правовом акте унифицирован порядок приобретения и прекращения статуса СРО, перечислены основные функции, права и обязанности СРО. Впервые дается легальное определение саморегулирования, применительно к членам саморегулируемых организаций разграничиваются понятия- «субъект предпринимательской деятельности» и «субъект профессиональной деятельности».
Однако Закон не лишен недостатков. Понятие саморегулирования предпринимательской или профессиональной деятельности не совсем корректно и не отражает сущностные характеристики данного явления. Закон содержит отсылочную норму, согласно которой государственный контроль за деятельностью СРО осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, в то время как отношения, складывающиеся при его реализации, являются однотипными и требуют унифицированного правового регулирования. Кроме того, из сферы его действия необоснованно исключены такие области предпринимательства, как рынок ценных бумаг, деятельность инвестиционных фондов, кредитных организаций.
С учетом вышеизложенного, актуальность темы диссертационного исследования очевидна.
Целью настоящего диссертационного исследования является-разработка целостной концепции- саморегулируемых организаций как субъектов предпринимательского права, осуществляющих внутрисистемное регулирование, комплексное изучение основных проблем, связанных с правовым статусом данных образований, а также выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач: проанализировать положения действующего законодательства, локальных норм, судебную практику по вопросам правового регулирования деятельности СРО; разработать и уточнить ряд теоретических положений в рамках исследуемой темы, в частности, обосновать основную деятельность СРО как особый вид негосударственного публичного регулирования предпринимательских (профессиональных) отношений; предложить определение ключевых терминов, в том числе понятие саморегулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности; раскрыть особенности правового статуса саморегулируемых организаций, его приобретения и прекращения; выявить пробелы в правовом регулировании и сформулировать предложения по их устранению.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с особенностями правового статуса саморегулируемых организаций как субъектов права, осуществляющих внутрисистемное регулирование предпринимательской деятельности.
Предметом исследования являются нормы права, которые регламентируют указанные выше отношения, а также локальные нормативные акты саморегулируемых организаций.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При написании диссертации были использованы как общенаучный диалектический метод познания, так и частнонаучные методы, в том числе исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области гражданского и предпринимательского права, а также общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Е.П. Губина, В.В. Долинской, И.В. Елисеева, И.В. Ершовой, Т.В. Кашаниной, Н.В. Козловой, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, B.C. Мартемьянова, Н.И. Матузова, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Г.Д. Отнюковой, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Е.А. Суханова, И.С. Шиткиной и др.
Отдельные проблемы, касающиеся деятельности саморегулируемых организаций, отражены в исследованиях Л.И. Булгаковой, Е.В. Воскресенской, Е.Е. Владыки, Н.Г. Дорониной, А.Ю. Колябина, Т.В. Кувакиной, Е.А. Павлодского, Н.Г. Семилютиной, Ю.В. Тай, М.В. Телюкиной, О.В. Тка- ченко, Г.А. Тосуняна и др.
В диссертации использовались работы правоведов в области административного права: Д.Н. Бахраха, С.Е. Нарышкина, Л.Л. Попова, Э.В. Талапи- ной, Ю.А.Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Ц.А. Ямпольской, а также ученых- экономистов И.Н. Герчиковой, П.В. Крючковой, Б.Б. Рубцова.
По вопросам саморегулирования в западных странах были исследованы публикации зарубежных ученых, в том числе Дж. Блека, Деборы С. Гарднер, Ричарда Г. Кетчума, Э. Феррари.
Эмпирическую-основу исследования составляют материалы судебной практики, а также локальные нормативные акты саморегулируемых организаций в различных сферах деятельности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что диссертантом одним из первых предпринята попытка осуществить комплексное исследование деятельности саморегулируемых организаций как субъектов предпринимательского права в РФ. В проведенном исследовании представлено соотношение государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской деятельности, а также показана активная регулирующая роль СРО в упорядочивании предпринимательских отношений. Были выявлены и проанализированы особенности правового статуса СРО, сочетающего в себе элементы частноправового и публично-правового регулирования. Наиболее значимые теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства нашли свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
Легальное определение саморегулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности недостаточно полно выражает сущностные характеристики данного понятия.
На основе анализа действующего законодательства, а также научной литературы предлагается, определить саморегулирование как социально, значимую деятельность особых статусных образований (саморегулируемых организаций) по упорядочиванию предпринимательских отношений посредством установления правил и стандартов предпринимательской деятельности, не противоречащих действующему законодательству, и осуществления контроля за- их соблюдением, а в случаях, специально оговоренных в федеральных законах, — за соблюдением всего законодательства, регулирующего тот или иной вид деятельности.
Стандарты и правила саморегулируемых организаций, являясь источниками предпринимательского права, занимают особое место в системе локальных нормативных актов. Отличительные признаки'данных актов (проявляются в том, что: их принятие предусмотрено законом; им свойственна публичность (в обязательном порядке должны быть представлены в уполномоченный федеральный орган, размещены на-официальном сайте СРО в сети Интернет); они играют активную регулирующую роль в упорядочении предпринимательских отношений, устанавливая правила поведения хозяйствующих субъектов на рынке; данные акты непосредственно затрагивают интересы потребителей товаров, работ или услуг, т.к. субъекты предпринимательской (профессиональной) деятельности — чле ны СРО обязаны руководствоваться ими при осуществлении такой деятельности; действующее законодательство устанавливает систему санкций за нарушение требований таких правил и стандартов, вплоть до исключения из членов СРО.
Объектом контроля со стороны саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве, должны быть только собственные разработанные и утвержденные правила и стандарты, регулирующие предпринимательскую (профессиональную) деятельность членов данных организаций. С целью исключения дублирования полномочий государственных органов, обременительного для хозяйствующего субъекта, необходимо привести действующее законодательство в соответствие с Законом о СРО, а в случае нераспространения норм данного Закона на регулируемые отношения - внести соответствующие поправки в специальное законодательство.
Особенность статуса саморегулируемых организаций выражается в том, что они, будучи некоммерческими организациями, консолидирующими частноправовые профессиональные интересы, обладают компетенцией (полномочиями по регулированию и контролю за предпринимательской деятельностью своих членов), более характерной для вертикальных властных правоотношений. Последнее позволяет причислить, данные организации к субъектам предпринимательского права, осуществляющим внутрисистемное регулирование.
В легальной дефиниции «субъект профессиональной деятельности», применительно к члену СРО, не отражены сущностные характеристики; кроме того, имеет место совпадение определяемого- и определяющего понятий. На основе анализа законодательства и судебной практики, а также юридической литературы предлагается следующее определение: «Субъект профессиональной деятельности - это физическое лицо, осуществляющее регулируемую федеральным законом деятельность посредством личного квалифицированного труда без специальной регистрации, на которое возлагается обязанность быть членом профессиональной организации (СРО)».
В целях защиты публичных интересов необходимо ввести юридическую ответственность за осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности без вступления в члены саморегулируемой организации, если такая обязанность возлагается на субъекта законом, а именно: дополнить Главу 14 Кодекса об административных правонарушениях РФ статьей «Осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности вне членства, в саморегулируемой организации» следующего содержания: «Осуществление профессиональной или предпринимательской-* деятельности вне членства в саморегулируемой организации, если такое членство обязательно, влечет наложение административного штрафа на граждан от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей»; название статьи 171 Уголовного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Незаконная предпринимательская или' профессиональная' деятельность».
Пункт 1 абзаца 1 статьи 171 Уголовного кодекса РФ после слов.«или-с нарушением лицензионных требований и условий» дополнить словами «а также осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности вне членства в саморегулируемой организации, если такое членство обязательно».
7. Для обеспечения независимости саморегулируемых организаций от органов государственной власти приобретение статуса GPO во всех сферах деятельности должно осуществляться единым способом, а именно путем внесения,сведений'о некоммерческой организации в государственный реестр СРО. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, об аудиторской деятельности. Утрата статуса СРО возможна только в судебном порядке на основании заявления федерального уполномоченного органа, кроме случаев добровольной подачи заявления саморегулируемой организацией о ее исключении из государственного реестра СРО либо реорганизации / ликвидации некоммерческой организации, имеющей соответствующий статус.
8. Необходимо в ст. 23 Закона о саморегулируемых организациях установить: основания и порядок проведения плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций; обязанность уполномоченного федерального органа выносить предписание об устранении нарушений, выявленных по результатам проверок, во всех случаях, независимо от их вида; право уполномоченного федерального органа на обращение в суд с требованием об исключении СРО из государственного реестра при' неустранении в предусмотренный срок нарушений, послуживших основанием для выдачипредписания.
Это связано'С тем, что по вопросам осуществления государственного контроля* (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций действующее законодательство является разрозненным и противоречивым, в то время как отношения, складывающиеся при его реализации, однотипны и требуют унифицированного правового регулирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, в теории предпринимательского (хозяйственного) права и в процессе преподавания соответствующей учебной дисциплины.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии, где проведены ее рецензирование и обсуждение, в ходе которых основные положения настоящего исследования были одобрены. Некоторые теоретические проблемы выносились на обсуждение в рамках заседания научного кружка кафедры предпринимательского права.
Основные результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора.
Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка нормативных правовых актов и литературы.
