Введение к работе
Актуальность темы исследования. С развитием экономики в Российской Федерации происходит постепенное усложнение социально-экономических процессов и общественных связей, появляются новые экономические и общественные институты. Все это предопределяет необходимость государственного регулирования многочисленных внутренних и внешних аспектов социальной деятельности. В то же время становится более значимым участие гражданского общества и его элементов в государственном управлении, характерное для демократического правового государства. На многочисленных конференциях, проводимых с участием предпринимательских объединений, помимо проблем совершенствования институтов госрегулирования, все чаще говорится о необходимости более активного внедрения элементов саморегулирования в самые разные области хозяйственной деятельности.
Построение правового государства невозможно без полноценного гражданского общества, неотъемлемым элементом которого является свобода реализации субъектами их гражданских прав и интересов. Провозглашенная в ст. 8 Конституции РФ свобода экономической деятельности предполагает развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере. Воплощением этого, в частности, является объединение предпринимателей в саморегулируемые организации (далее также – СРО) в различных сферах деятельности.
В литературе отмечается, что «концепция гражданского общества заключается в необходимости развития системы неправительственных институтов, обладающих достаточным влиянием, чтобы успешно уравновешивать власть государства и, не препятствуя ему, оказывать содействие в поддержании законности и правопорядка, в посреднических функциях улаживания споров и конфликтов между противоречащими групповыми интересами».
Особое место среди таких институтов в экономической сфере занимает институт саморегулирования хозяйственной деятельности, который, с одной стороны, корреспондирует государственному регулированию экономики и предпринимательства, воплощая конституционный принцип соразмерности государственного вмешательства в права и свободы физических и юридических лиц, с другой – призван обеспечивать соблюдение интересов как добросовестных предпринимателей, так и потребителей товаров, работ и услуг, а также общества и государства в целом.
В экономической литературе указывается на ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. Так, нормы саморегулируемых организаций, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участники рынка имеют больше легальных возможностей воздействовать на политику организации саморегулирования, чем на политику государственных органов; в случаях, когда саморегулируемым организациям передаются отдельные функции государственных органов, государство экономит значительные бюджетные средства. Кроме того, саморегулирование предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием (например, меньшие затраты на мониторинг деятельности участников саморегулируемых организаций), что на конкурентном рынке означает более низкие цены для потребителей.
Отношения, связанные с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, а также их деятельностью, взаимодействием с органами государственной власти, регламентируются Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее Закон о саморегулируемых организациях), а также иными федеральными законами, в том числе от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Закон об аудиторской деятельности), от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе». Вместе с тем регулирование сходных во многом правоотношений не является систематизированным и последовательным; нет единства даже в терминологии (в частности, в Законе об аудиторской деятельности упоминается об аккредитованном профессиональном аудиторском объединении как о саморегулируемом объединении аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций).
Отмена лицензирования и введение механизмов саморегуляции в области арбитражного управления, оценочной деятельности требуют осмысления и научного анализа.
Принятие Закона о саморегулируемых организациях, безусловно, представляет собой прогрессивный шаг в оформлении статуса и дальнейшего развития деятельности саморегулируемых организаций. В данном нормативном правовом акте унифицирован порядок приобретения и прекращения статуса СРО, перечислены основные функции, права и обязанности СРО. Впервые дается легальное определение саморегулирования, применительно к членам саморегулируемых организаций разграничиваются понятия «субъект предпринимательской деятельности» и «субъект профессиональной деятельности».
Однако Закон не лишен недостатков. Понятие саморегулирования предпринимательской или профессиональной деятельности не совсем корректно и не отражает сущностные характеристики данного явления. Закон содержит отсылочную норму, согласно которой государственный контроль за деятельностью СРО осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, в то время как отношения, складывающиеся при его реализации, являются однотипными и требуют унифицированного правового регулирования. Кроме того, из сферы его действия необоснованно исключены такие области предпринимательства, как рынок ценных бумаг, деятельность инвестиционных фондов, кредитных организаций.
С учетом вышеизложенного, актуальность темы диссертационного исследования очевидна.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка целостной концепции саморегулируемых организаций как субъектов предпринимательского права, осуществляющих внутрисистемное регулирование, комплексное изучение основных проблем, связанных с правовым статусом данных образований, а также выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) проанализировать положения действующего законодательства, локальных норм, судебную практику по вопросам правового регулирования деятельности СРО;
2) разработать и уточнить ряд теоретических положений в рамках исследуемой темы, в частности, обосновать основную деятельность СРО как особый вид негосударственного публичного регулирования предпринимательских (профессиональных) отношений;
3) предложить определение ключевых терминов, в том числе понятие саморегулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности;
4) раскрыть особенности правового статуса саморегулируемых организаций, его приобретения и прекращения;
5) выявить пробелы в правовом регулировании и сформулировать предложения по их устранению.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с особенностями правового статуса саморегулируемых организаций как субъектов права, осуществляющих внутрисистемное регулирование предпринимательской деятельности.
Предметом исследования являются нормы права, которые регламентируют указанные выше отношения, а также локальные нормативные акты саморегулируемых организаций.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При написании диссертации были использованы как общенаучный диалектический метод познания, так и частнонаучные методы, в том числе исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области гражданского и предпринимательского права, а также общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Е.П. Губина, В.В. Долинской, И.В. Елисеева, И.В. Ершовой, Т.В. Кашаниной, Н.В. Козловой, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, В.С. Мартемьянова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Г.Д. Отнюковой, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Е.А. Суханова, И.С. Шиткиной и др.
Отдельные проблемы, касающиеся деятельности саморегулируемых организаций, отражены в исследованиях Л.И. Булгаковой, Е.В. Воскресенской, Е.Е. Владыки, Н.Г. Дорониной, А.Ю. Колябина, Т.В. Кувакиной, Е.А. Павлодского, Н.Г. Семилютиной, Ю.В. Тай, М.В. Телюкиной, О.В. Ткаченко, Г.А. Тосуняна и др.
В диссертации использовались работы правоведов в области административного права: Д.Н. Бахраха, С.Е. Нарышкина, Л.Л. Попова, Э.В. Талапиной, Ю.А.Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Ц.А. Ямпольской, а также ученых-экономистов И.Н. Герчиковой, П.В. Крючковой, Б.Б. Рубцова.
По вопросам саморегулирования в западных странах были исследованы публикации зарубежных ученых, в том числе Дж. Блека, Деборы С. Гарднер, Ричарда Г. Кетчума, Э. Феррари.
Эмпирическую основу исследования составляют материалы судебной практики, а также локальные нормативные акты саморегулируемых организаций в различных сферах деятельности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что диссертантом одним из первых предпринята попытка осуществить комплексное исследование деятельности саморегулируемых организаций как субъектов предпринимательского права в РФ. В проведенном исследовании представлено соотношение государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской деятельности, а также показана активная регулирующая роль СРО в упорядочивании предпринимательских отношений. Были выявлены и проанализированы особенности правового статуса СРО, сочетающего в себе элементы частноправового и публично-правового регулирования. Наиболее значимые теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства нашли свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Легальное определение саморегулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности недостаточно полно выражает сущностные характеристики данного понятия.
На основе анализа действующего законодательства, а также научной литературы предлагается определить саморегулирование как социально значимую деятельность особых статусных образований (саморегулируемых организаций) по упорядочиванию предпринимательских отношений посредством установления правил и стандартов предпринимательской деятельности, не противоречащих действующему законодательству, и осуществления контроля за их соблюдением, а в случаях, специально оговоренных в федеральных законах, за соблюдением всего законодательства, регулирующего тот или иной вид деятельности.
2. Стандарты и правила саморегулируемых организаций, являясь источниками предпринимательского права, занимают особое место в системе локальных нормативных актов. Отличительные признаки данных актов проявляются в том, что:
их принятие предусмотрено законом;
им свойственна публичность (в обязательном порядке должны быть представлены в уполномоченный федеральный орган, размещены на официальном сайте СРО в сети Интернет);
они играют активную регулирующую роль в упорядочении предпринимательских отношений, устанавливая правила поведения хозяйствующих субъектов на рынке;
данные акты непосредственно затрагивают интересы потребителей товаров, работ или услуг, т.к. субъекты предпринимательской (профессиональной) деятельности – члены СРО обязаны руководствоваться ими при осуществлении такой деятельности;
действующее законодательство устанавливает систему санкций за нарушение требований таких правил и стандартов, вплоть до исключения из членов СРО.
3. Объектом контроля со стороны саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве, должны быть только собственные разработанные и утвержденные правила и стандарты, регулирующие предпринимательскую (профессиональную) деятельность членов данных организаций. С целью исключения дублирования полномочий государственных органов, обременительного для хозяйствующего субъекта, необходимо привести действующее законодательство в соответствие с Законом о СРО, а в случае нераспространения норм данного Закона на регулируемые отношения – внести соответствующие поправки в специальное законодательство.
4. Особенность статуса саморегулируемых организаций выражается в том, что они, будучи некоммерческими организациями, консолидирующими частноправовые профессиональные интересы, обладают компетенцией (полномочиями по регулированию и контролю за предпринимательской деятельностью своих членов), более характерной для вертикальных властных правоотношений. Последнее позволяет причислить данные организации к субъектам предпринимательского права, осуществляющим внутрисистемное регулирование.
5. В легальной дефиниции «субъект профессиональной деятельности», применительно к члену СРО, не отражены сущностные характеристики; кроме того, имеет место совпадение определяемого и определяющего понятий. На основе анализа законодательства и судебной практики, а также юридической литературы предлагается следующее определение:
«Субъект профессиональной деятельности – это физическое лицо, осуществляющее регулируемую федеральным законом деятельность посредством личного квалифицированного труда без специальной регистрации, на которое возлагается обязанность быть членом профессиональной организации (СРО)».
6. В целях защиты публичных интересов необходимо ввести юридическую ответственность за осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности без вступления в члены саморегулируемой организации, если такая обязанность возлагается на субъекта законом, а именно:
дополнить Главу 14 Кодекса об административных правонарушениях РФ статьей «Осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности вне членства в саморегулируемой организации» следующего содержания:
«Осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности вне членства в саморегулируемой организации, если такое членство обязательно, влечет наложение административного штрафа на граждан от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц – от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей»;
название статьи 171 Уголовного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Незаконная предпринимательская или профессиональная деятельность».
Пункт 1 абзаца 1 статьи 171 Уголовного кодекса РФ после слов «или с нарушением лицензионных требований и условий» дополнить словами «а также осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности вне членства в саморегулируемой организации, если такое членство обязательно».
7. Для обеспечения независимости саморегулируемых организаций от органов государственной власти приобретение статуса СРО во всех сферах деятельности должно осуществляться единым способом, а именно путем внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр СРО. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, об аудиторской деятельности. Утрата статуса СРО возможна только в судебном порядке на основании заявления федерального уполномоченного органа, кроме случаев добровольной подачи заявления саморегулируемой организацией о ее исключении из государственного реестра СРО либо реорганизации / ликвидации некоммерческой организации, имеющей соответствующий статус.
8. Необходимо в ст. 23 Закона о саморегулируемых организациях установить:
основания и порядок проведения плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций;
обязанность уполномоченного федерального органа выносить предписание об устранении нарушений, выявленных по результатам проверок, во всех случаях, независимо от их вида;
право уполномоченного федерального органа на обращение в суд с требованием об исключении СРО из государственного реестра при неустранении в предусмотренный срок нарушений, послуживших основанием для выдачи предписания.
Это связано с тем, что по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций действующее законодательство является разрозненным и противоречивым, в то время как отношения, складывающиеся при его реализации, однотипны и требуют унифицированного правового регулирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, в теории предпринимательского (хозяйственного) права и в процессе преподавания соответствующей учебной дисциплины.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии, где проведены ее рецензирование и обсуждение, в ходе которых основные положения настоящего исследования были одобрены. Некоторые теоретические проблемы выносились на обсуждение в рамках заседания научного кружка кафедры предпринимательского права.
Основные результаты исследования нашли свое отражение в публикациях автора.
Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка нормативных правовых актов и литературы.
