Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКО- ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) 16
1.1. Правовой статус субъектов малого предпринимательства как лиц, подлежащих гражданско-правовой защите при осуществлении государственного контроля (надзора) 16
1.2. Законодательное регулирование гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 29
1.3. Принципы гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 47
Глава 2. МЕРЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) 67
2.1. Понятие и система мер гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 67
2.2. Основания применения мер гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 88
2.3. Формы гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 97
Глава 3. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ОСНОВНАЯ МЕРА ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ I ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) 111
3.1. Юридическая природа гражданско-правовой ответственности государственных органов и их должностных лиц за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 111
3.2. Возмещение имущественного вреда, причиненного субъектам малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 157
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На современном этапе экономического развития Российской Федерации декларирована необходимость формирования стабильного среднего класса, одним из методов создания которого является государственная поддержка деятельности субъектов малого предпринимательства. Однако существует ряд факторов, не способствующих эффективному развитию малого бизнеса, одним из которых является большое количество проводимых государственными органами в рамках государственного контроля (надзора) проверок деятельности субъектов малого предпринимательства. Основное количество проводимых проверок приходится на предприятия малого и среднего бизнеса. Так, по данным Минэкономразвития России за период с 3 квартала 2009 г. по 1 квартал 2010 г. включительно федеральными органами исполнительной власти проведено 880 тыс. проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, что составляет 54 % от общего числа проведенных проверок .
В результате мероприятий по осуществлению государственного контроля (надзора) часто происходит нарушение государственными органами и их должностными лицами прав субъектов малого предпринимательства, причинения им имущественного вреда. Проблема возмещения государством вреда, причиняемого субъектам малого предпринимательства в результате незаконных действий при осуществлении государственного контроля (надзора), является особенно актуальной для сферы предпринимательства, так как возможность свободного и эффективного осуществления предпринимательской деятельности во многом зависит от наличия действенного механизма гражданско-правовой защиты прав предпринимателей, в том числе от незаконных действий со стороны государственных органов и их должностных лиц. Актуальности данной проблеме добавило принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N294-03 (в ред. от 07 февраля 2011 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который усилил гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Реализация его норм должна повлечь снижение уровня необоснованного вмешательства со стороны государства в предпринимательскую деятельность.
Однако положения о гражданско-правовой защите прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) нуждаются в глубоком теоретическом исследовании и надлежащем правовом регулировании, поскольку имеют место пробелы и противоречия в законодательных нормах. В частности, в отсутствует единое понимание мер гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства, которые возможно применять при осуществлении государственного контроля (надзора). Формулировка гражданско-правового принципа презумпции добросовестности субъектов малого предпринимательства не позволяет в полной мере осуществлять защиту прав субъектов малого предпринимательства, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор). Отношения по осуществлению государственного контроля (надзора) исполнения условий гражданско- правовых договоров, в которых государство выступает продавцом имущества или права, не подпадают под действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в результате чего уровень гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства, выступающих покупателями по таким договорам снижен. Кроме того, законодательно не определены условия удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), предъявляемого потерпевшим субъектом малого предпринимательства.
Таким образом, в настоящее время назрела необходимость системного исследования проблем гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
Состояние научной разработанности темы. Вопросы защиты гражданских прав и гражданско-правовой ответственности государственных органов являются объектом пристального внимания отечественных цивилистов.
Общетеоретические вопросы защиты гражданских прав и гражданско- правовой ответственности явились предметом исследования трудов многих выдающихся дореволюционных, советских и современных отечественных ученых, таких как: Т.Е. Абова, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, К. Анненков, Ю.Г. Басин, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Е.В. Васьковский, В.М. Ведяхин, Н.В. Витрук, В.В. Витрянский, В.П. Волжанин, Р.Х. Габитов, Ю.С. Гамбаров, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, Б.Д. Завидов, С.А. Зинченко, Н.Д. Егоров, С.А. Иванова, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевников, O.A. Красавчиков, В.А. Лапач, О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, М.Н. Малеина, Н.И. Матузов, Д.И. Мейер, С.А. Муромцев, И.А. Покровский, К.П. Победоносцев, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, В.И. Синайский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина, В.А. Хохлов, Б.Б. Черепахин, А.Ф. Черданцев, Д.М. Чечот, Г.Ф. Шершеневич и др.
Отдельные аспекты правового регулирования защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) исследовались в трудах таких ученых- юристов, как: А.Н. Борисов, Г.Б. Казаченко, Е.В. Самойленко, Я.Е. Парций, О.В. Плешакова, А.Н. Королев, Н.А. Фомина и др.
Тем не менее, системного исследования проблем гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля 4 (надзора) до настоящего времени не предпринималось.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе системного анализа действующих нормативно-правовых актов и правоприменительной практики выработать теоретические и практические положения, направленные на совершенствование правового регулирования мер гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
В соответствии с указанной целью исследования в работе поставлены следующие основные задачи:
- определить правовой статус субъектов малого предпринимательства как лиц, подлежащих гражданско-правовой защите при осуществлении государственного контроля (надзора);
- исследовать законодательное регулирование гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора);
- выявить специфику гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), сформулировать ее сущностное определение;
- разработать систему принципов гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), расширить содержание гражданско- правового принципа презумпции добросовестности субъектов малого предпринимательства;
- проанализировать понятие и систему мер гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), выявить меры защиты гражданских прав, которые невозможно применять субъектам малого предпринимательства, права которых нарушены при осуществлении государственного контроля (надзора);
- рассмотреть основания применения и формы гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора);
- выявить признаки гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства государственными органами и их должностными лицами при осуществлении государственного контроля (надзора);
- определить условия удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), предъявляемого потерпевшим субъектом малого предпринимательства;
- выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере гражданско- правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), а также практики его применения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), рассмотренные в теоретическом и практическом аспектах.
Предметом исследования являются закономерности и тенденции развития правового регулирования отношений, складывающихся в сфере гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет широкий спектр методов научного исследования во главе с диалектическим методом познания действительности, который предполагает объективное и всестороннее изучение социальных явлений и процессов с позиции борьбы и взаимодействия их противоположных сторон. Кроме того, в работе использован метод системно-структурного и логического анализа, а также специальные юридические методы познания: формально- юридический, технико-юридический. Применение системно-структурного метода и метода логического анализа способствовало выявлению соотношения понятий «защита гражданских прав» и «гражданско-правовая ответственность», а также четкому определению места мер гражданско- правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) среди мер защиты гражданских прав. Формально-юридический и технико-юридический методы использовались для изучения современного российского законодательства с целью выявления специфики гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), а также особенностей возмещения вреда, причиненного субъектам малого предпринимательства государственными органами и их должностными лицами при осуществлении государственного контроля (надзора).
Теоретическую основу диссертации составили труды ученых- юристов, исследовавших специфику защиты гражданских прав и возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, а также работы, посвященные исследованию защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора). Работа основана на достижениях истории, общей теории права, а также конституционного, предпринимательского, административного и иных отраслей права.
Нормативную базу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования.
Эмпирическая основа исследования. Изучение объекта и предмета исследования потребовало анализа материалов обобщенной судебной практики, публикуемой высшими судебными инстанциями Российской Федерации, а также материалов научно-практических конференций и семинаров по проблемам гражданского и предпринимательского права.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и проявляется в системном подходе к исследованию теоретических и практических вопросов гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
В работе сформулировано определение понятия «гражданско-правовая защита субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора)».
Разработана система принципов гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора). Доказана необходимость расширения содержания гражданско-правового принципа презумпции добросовестности субъектов малого предпринимательства.
Обоснована невозможность применения субъектами малого предпринимательства самозащиты и мер оперативного воздействия по отношению к государственному органу и его должностным лицам, нарушающим или создающим угрозу нарушения гражданских прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору).
Предложено распространить действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на отношения в области защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) исполнения условий гражданско-правовых договоров, в которых государство выступает продавцом имущества или права.
Выявлены признаки гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства государственными органами и их должностными лицами при осуществлении государственного контроля (надзора). Определены условия удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), предъявляемого потерпевшим субъектом малого предпринимательства.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Сформулировано определение «гражданско-правовая защита субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора)», под которой предложено понимать совокупность правовых средств имущественного и процессуального характера, включающую в себя меры гражданско-правовой защиты как таковые и меры гражданско-правовой ответственности, основанием применения которых является нарушение или наличие угрозы нарушения субъективных гражданских прав субъектов малого предпринимательства со стороны органов и (или) должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), либо совершение или угроза совершения гражданского правонарушения последними, целью применения которых является обеспечение осуществления субъективных гражданских прав и законных интересов субъектов малого предпринимательства, пресечение и предупреждение гражданских правонарушений со стороны государственных органов и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), восстановление положения потерпевших субъектов малого предпринимательства.
Данное определение необходимо для уяснения сущности и целей гражданско-правовой защиты субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
2. Разработана система принципов гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), которые предложено подразделять на две группы:
1) общие (целелполагающие): принцип гарантированного осуществления прав и исполнения обязанностей; принцип эффективности; принцип сочетания частных и общественных интересов;
2) частные, характерные исключительно для данного института, которые подразделяются на две подгруппы:
а) принципы, характерные для гражданско-правовой защиты в целом: принцип беспрепятственного осуществления субъектами малого предпринимательства субъективного гражданского права на защиту; принцип соразмерности прав и обязанностей субъектов малого предпринимательства; принцип недопустимости злоупотребления правом как со стороны государственных органов, осуществляющих контроль и надзор, так и со стороны субъектов малого предпринимательства; принцип равенства участников отношений;
б) принципы, специфичные для гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля и надзора, закрепленные в ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности субъектов малого предпринимательства и др.)
3. Доказано, что в целях повышения уровня гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор), целесообразно расширить содержание гражданско-правового принципа презумпции добросовестности субъектов малого предпринимательства, указанием на то, что, помимо презумпции невиновности субъектов малого предпринимательства, все неустранимые сомнения, противоречия и неясности в законодательных актах, а также в актах, действиях (бездействии) государственных органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), при проведении проверок в отношении субъектов малого предпринимательства, должны толковаться и/или расцениваться в пользу субъектов малого предпринимательства. Данные изменения необходимо закрепить в ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
4. Обоснована невозможность применения субъектами малого предпринимательства таких мер гражданско-правовой защиты, как самозащита и меры оперативного воздействия, по отношению к государственному органу и его должностным лицам, нарушающим или создающим угрозу нарушения гражданских прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору).
Такая невозможность обусловлена самостоятельным характером применения данных мер, без обращения в компетентные государственные органы (в неюрисдикционной форме), при этом применение самозащиты может привести к злоупотреблению гражданскими правами и совершению гражданских правонарушений со стороны субъектов малого предпринимательства, а применение мер оперативного воздействия исключено, поскольку орган или должностное лицо, осуществляющие мероприятий по государственному контролю (надзору), не состоят в гражданском относительном правоотношении с субъектом малого предпринимательства.
5. Предложено распространить действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) исполнения условий гражданско-правовых договоров, в которых государство выступает продавцом имущества или права, при условии, что полномочие по такому контролю (надзору) вытекает из полномочий органа государственного контроля (надзора) как публично-правового образования, а не из прав государства как стороны гражданско-правового договора.
Данное положение представляется целесообразным закрепить в ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», дополнив ее частью 1.1 соответствующего содержания, поскольку в настоящее время большое количество отношений выпадает из сферы регулирования данного закона, в результате чего его цель, а именно, защита прав субъектов малого предпринимательства, не достигается.
6. Выявлены признаки гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства государственными органами и их должностными лицами при осуществлении государственного контроля (надзора): 1) вред причиняется при осуществлении государственными органами и их должностными лицами публичных функций в сфере государственного контроля (надзора); 2) ответственность наступает вследствие нарушения экономических прав субъектов малого предпринимательства; 3) непосредственный причинитель вреда (государственный орган и его должностные лица) и субъект, обязанный возместить вред (государство), с которым вступают в правоотношения потерпевшие субъекты малого предпринимательства, не совпадают; 4) охранительному гражданскому правоотношению по реализации мер гражданско-правовой ответственности предшествует состояние субъекта малого предпринимательства в публичных правоотношениях с причинителем вреда.
7. Обосновано, что требование о возмещении вреда, предъявляемое потерпевшим субъектом малого предпринимательства, должно быть удовлетворено в полном объеме только в том случае, если данный субъект не имел объективной возможности пресечения противоправного поведения государственного органа и его должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), в результате которого был причинен вред, используя иные мерами гражданско-правовой защиты. В возмещении вреда должно быть отказано либо возмещение должно осуществляться не в полном объеме, если субъект малого предпринимательства при наличии возможности не воспользовался иными предусмотренными нормами права мерами гражданско-правовой защиты для пресечения противоправного поведения государственного органа и его должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), с целью предотвращения причинения возможного вреда или уменьшения объема его причинения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и сформулированные на их основе практические предложения будут способствовать развитию теории гражданского и предпринимательского права, а также утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения, складывающиеся в сфере гражданско-правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для разработки новых и совершенствования действующих норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере гражданско- правовой защиты прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора), в научных, учебных целях, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации предложения и рекомендации были обсуждены на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение шести опубликованных научных статьях, некоторые положения использовались в учебном процессе Российского государственного гуманитарного университета при проведении практических семинарских занятий по курсам «Гражданское право», «Предпринимательское право».
Структура диссертации предопределена содержанием темы, обусловлена целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
