Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис антитрестовского (антимонопольного) законодательства 12
1.1. Обзор экономических факторов становления антитрестовского (антимонопольного) законодательства 12
1.2. Правовые предпосылки развития антитрестовского (антимонопольного) законодательства. Классификации антимонопольных актов...26
1.3. Очерк нормативно-правовой основы развития предпринимательства и создания инфраструктуры рынка в истории России 42
Глава 2. Государственно-правовой механизм и система антимонопольного регулирования рыночных отношений в России 68
2.1. Антимонопольное законодательство в Российской правовой системе 68
2.2. Источники антимонопольного законодательства 74
2.3 Цели и сфера применения антимонопольного законодательства 82
2.4. Структура антимонопольных органов России 91
2.5 Компетенция антимонопольных органов России 98
Глава 3. Регулирующая способность антимонопольного законодательства к изменению структуры рынка и поведения участников рыночных отношений 109
3 1. Акты, действия и соглашений органов власти и управления, имеющие вредные последствия для товарных рынков 110
3.2. Действия и соглашения хозяйствующих субъектов (группы лиц), нарушающие антимонопольное законодательство 131
3.3. Предпринимательская деятельность должностных лиц органов государственной власти и управления 147
3.4. Недобросовестная конкуренция.. 151
3.5. Экономическая концентрация на товарных рынках 153
3.6. Пути совершенствования процедуры рассмотрения дел о нарушениях законодательства, контроль за соблюдением которого осуществляют антимонопольные органы167
Приложения (справочно-практическая информация). 180
Библиографический список использованных источников 242
1. Законодательные и нормативные акты 242
2. Специальная литература 252
- Обзор экономических факторов становления антитрестовского (антимонопольного) законодательства
- Антимонопольное законодательство в Российской правовой системе
- Акты, действия и соглашений органов власти и управления, имеющие вредные последствия для товарных рынков
Введение к работе
Актуальность исследования. На современном этапе развития экономика России претерпевает существенные изменения. Возрождается национальный хозяйственный комплекс. Построение социально-ориентированной рыночной экономики в условиях становления различных форм собственности ведет к изменению способов регулирования предпринимательской деятельности всех участников экономического оборота. Формирование инфраструктуры рынка, важнейшим элементом которой должна стать конкурентная стратегия, невозможно без антимонопольного законодательства.
Первыми правовыми актами, положившими начало новым принципам управления народнохозяйственного комплекса страны, были заложены лишь базовые принципы конкурентной политики. В дальнейшем законодательство бурно развивается, однако ряд проблем, связанных с антимонопольным регулированием, остается до настоящего времени неразрешенным.
Вопрос о роли антимонопольного законодательства в становлении и развитии рынка принадлежит к числу сложных вопросов нового предпринимательского права. Его полного освещения нет в научной литературе, свидетельством чему является наличие пробелов, требующих исследования. Этим и определяется актуальность темы диссертации. Настоящая работа основана на новейших достижениях правовой науки и направлена на дальнейшее развитие антимонопольного законодательства и практики его применения.
Степень научной разработанности темы. В условиях централизованной плановой экономики вопросы антимонопольного регулирования не разрабатывались. В последние годы активизировались исследования теоретических и практических проблем в этой области. Заметным событием стал коллективный труд «Конкурентное право»7.
Сегодняшний уровень научной разработки вопросов антимонопольной деятельности не отвечает потребностям практики, поскольку немало положений остается дискуссионным, сохраняется неоднозначность в определении отдельных по-
1 Конкурентное право Российской Федерации. Учебное пособие / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М.: Логос. 1999.
казателей конкурентоспособности, что требует дальнейшего развития теоретических основ системного нормотворчества в сфере антимонопольного регулирования.
Объектом диссертационной работы являются закономерности правового регулирования общественных отношений антимонопольным законодательством и связанные с ними теоретические проблемы права свободы конкуренции на товарных рынках.
Предмет исследования - совокупность теоретических и практических вопросов создания, функционирования и развития антимонопольного законодательства, его источников, правоприменительной деятельности антимонопольных органов; концептуальные положения, выработанные на основе анализа антимонопольного законодательства и практики его применения в условиях становления и развития рынка.
Цель исследования. На основе изучения мирового опыта государственной конкурентной политики выработать методологические основы эффективного антимонопольного регулирования, а также рекомендации, направленные на совершенствование антимонопольного законодательства.
С учетом обозначенной цели ставились следующие задачи:
исследовать экономические и правовые предпосылки возникновения антимонопольного законодательства;
изучить развитие антимонопольного законодательства в различных правовых системах;
определить место антимонопольного законодательства Российской Федерации в национальной системе законодательства, соотношение в нем частного и публичного права;
установить правовые основы функционирования антимонопольных органов, их место в системе Российской государственности.
проанализировать нормы Закона о конкуренции, устанавливающие правовой статус антимонопольных органов;
выявить и исследовать в антимонопольном законодательстве Российской Федерации проблемные нормы и обосновать необходимость уточнения их содержания;
проанализировать составы антимонопольных правонарушений;
раскрыть методы антимонопольного регулирования и определить возможности его совершенствования на основе использования договорного начала.
доказать необходимость совершенствования процедуры рассмотрения дел о нарушениях законодательства, контроль за исполнением которого возложен на антимонопольные органы.
Методологической основой работы является диалектический метод познания. Методику исследования составили методы: анализа и обобщения, выборочного исследования, формально-логический, сравнительно-правовой, рациональный, статистический, исторический.
Теоретическую основу исследования составили научные труды правоведов и экономистов: Абовой Т.Е., АгаеваР.Г., Аристакова Ю.М., Брагинского М.И., Вит-рянского В.В., Вольфеона Ф.И., Елистратова А.И., Еременко В.И., Жидкова О.А., Залесской М.В., Иоффе О.С., Каминки А.И., Качалина В.В., Клейн Н.И., Коломий-ченко О.В.; Котелкиной Е.И.; Кулагина М.И., Лебедева К.К., Маковского А.Л., Мануйлова А.А., Мусина В.А., Попондопуло В.Ф., Свядосца Ю.И., Сергеева А.П., Соколовой И.П.; Стучки П., Суханова Е.А., Тихомирова Ю.А., Толстого Ю.К., Фонаревой Н.Е., Флейшиц Е.А., Халфиной P.O., Хохлова С.А., ШершеневичаГ.Ф., Шретера В., Южанова И.А., Яковлева В.Ф., Яковлевой В.Ф. и других авторов.
Эмпирической базой диссертации являются нормативные акты России и ряда зарубежных стран, регулирующие антимонопольную деятельность, документы Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Архангельского территориального управления МАП России, материалы статистических органов и судебно-арбитражная практика.
Научная новизна работы. Автором проведено комплексное монографическое исследование и сравнительно-правовой анализ теоретических проблем антимонопольного законодательства и вопросов, связанных с его реализацией.
В диссертации выработаны новые подходы в процессе применения антимонопольного законодательства, в том числе раскрыты значение и тенденции использования договора с хозяйствующими субъектами в практике антимонопольных органов.
Особое внимание в работе уделено изучению истории экономических и правовых предпосылок становления и опыта развития антимонопольного законодательства. Впервые автором создается теория генезиса антимонопольного законодательства.
В диссертации обоснованы следующие выводы и рекомендации, включая предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство, выносимые на защиту.
1. Автор считает невозможным выделить антимонопольное законодательство или конкурентное право в отдельную отрасль права, поскольку правовое воздействие на участников рыночных отношений укладывается в рамки существующих отраслей права.
В юридической литературе существует мнение, что антимонопольное законодательство является самостоятельной отраслью права и регулирует административно-правовые отношения. В диссертации обосновывается, что характер правоотношений в области конкуренции разнородный и диктует необходимость применения различных методов правового регулирования.
Во-первых, соотношение антимонопольного законодательства с публичным и частным правом позволяет выявить нормы, относящиеся и к публично-правовой и к частноправовой сфере. Большая часть положений законодательства о конкуренции направлена на обеспечение государственных интересов: единого экономического пространства, объективных условий нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий и общества в целом, обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Такие нормы основаны на публично-правовых институтах, допускающих в ряде случаев административное вмешательство, относятся к конституционному, государственному или административному праву. Однако объектом правонарушения может быть не только публичный порядок, но и конкретные гражданские права хозяйствующих субъектов. Антимонопольные правоотношения являются формой ограничения права собственности и тесно взаимосвязаны с гражданско-правовыми отношениями, с учетом конституционного принципа законодательного закрепления такого ограничения. В частности, ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федера-
ции (далее - ГК РФ) запрещает злоупотребление правом и не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Ряд норм антимонопольного законодательства регулируют правоотношения между участниками гражданского оборота в процессе экономической деятельности, раскрывая это положение ГК РФ.
Во-вторых, характеристика методов антимонопольного регулирования свидетельствует о наличии комплекса различных методов и позволяет выявить: разрешительно-дозволительные, рекомендательные, императивные, а также методы, вытекающие из частного права (договор).
2. Из первого положения вытекает, что источниками антимонопольного законодательства являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2 (далее - Закон о конкуренции), иные федеральные законы, конкретизирующие составы антимонопольных нарушений по областям общественной деятельности, а также правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, регулирующие правоотношения в области конкуренции.
Это обусловлено комплексным характером нормативно-правовой основы антимонопольного законодательства. Конституционные положения являются главными предпосылками осуществления публичной власти государства, из которых вытекает его обязанность по созданию и защите в стране единого экономического пространства, установлению основ единого рынка, запрету монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Гражданский Кодекс РФ — основной акт, регулирующий отношения в сфере частного права. Кроме того, процедура применения антимонопольного законодательства устанавливается правовыми актами Федерального антимонопольного органа, что также допускает отнесение их к источникам антимонопольного законодательства.
В этой связи автор предлагает в статье 1.1 Закона о конкуренции предусмотреть правовое регулирование отношений в области конкуренции вышеназванными ак-
2 в ред. Законов РФ от 24.06.1992 № 3119-1, от 15.07.1992 № 3310-1; Федеральных законов от 25.05.1995 Ш 83-ФЗ, от 06.05.1998 № 70-ФЗ, от 02.01.2000 № 3-ФЗ // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. № 34. Ст. 1966; 1992. № 32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.
тами.
3. Диссертант полагает, что судебные органы необоснованно ограничивают
сферу применения антимонопольного законодательства в отношении злоупотреб
ляющих доминирующим положением субъектов естественных монополий (или
группы лиц), осуществляющих деятельность в отсутствие конкуренции.
Поскольку Закон о конкуренции распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках (п. 1 статьи 2), арбитражная практика исходит из того, что ущемление интересов контрагента доминирующим хозяйствующим субъектом на товарном рынке само по себе, вне связи с ограничением^ конкурен-цгш, не может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, и такие споры являются гражданско-правовыми, разрешаемые арбитражными судами.
Между тем, в результате злоупотребления правом могут наступить отрицательные последствия для дальнейшего функционирования на товарном рынке контрагентов субъектов естественных монополий (группы лиц). Поэтому антимонопольное законодательство применяется и в том случае, если противоправные действия хозяйствующих субъектов (группы лиц) прямо или косвенно способствуют снижению конкурентоспособности продукции хозяйствующих субъектов других отраслей экономики и (или) ущемлению их интересов.
4. В работе обосновано, что Закон о конкуренции должен регулировать отно
шения, влекущие отрицательные последствия на товарных рынках Российской
Федерации, связанные с участием любых коммерческих организаций, и не допус
кать исключений из сферы применения по кругу обозначенных лиц (например, в
отношении предприятий, создаваемых учреждениями, исполняющими наказания).
5. Автор доказал, что при рассмотрении вопроса о создании союзов или ассо
циаций, а также при согласовании в установленном порядке осуществляемых ими
сделок* антимонопольным органам следует предоставить право требования ин
формации о предполагаемом использовании имущества объединением коммерче
ских организаций.
Предоставление такой информации не предусмотрено антимонопольным законодательством.
Автором предложено внести дополнение в Закон о конкуренции, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты, при прохождении государственного контроля за экономической концентрацией, обязаны предоставлять антимонопольным органам информацию о предполагаемом использовании имущества объединением коммерческих организаций.
6. В диссертации обоснован вывод, что положения, определяющие правовой
статус антимонопольных органов, должны быть подчинены правилам юридиче
ской логики и соответствовать правилам юридической техники. В частности, не
обходимо разграничить понятия «полномочия», «задачи», «функции», «права».
Закон о конкуренции закрепил нормы (ст. 12 и 16), раскрывающие, соответственно, полномочия и одну из функций антимонопольных органов (содействие развитию товарных рынков, конкуренции и поддержке предпринимательства). Функ-ции и задачи антимонопольных органов определены в статье 11 настоящего Закона.
Однако анализ перечисленных в статьях 11, 12 и 16 отдельных положений имеет общее нормативно-ориентирующее значение для основных начал организации и деятельности Федерального антимонопольного органа и его территориальных управлений в части содействия развитию товарных рынков, конкуренции и поддержки предпринимательства. Так, полномочием, согласно статье 12 закона, является право антимонопольных органов внесения предложений органам власти и управления о предоставлении хозсубъектам налоговых льгот или льготных кредитов. В соответствии со статьей 16 закона антимонопольный орган может направлять рекомендации органам власти и управления о предоставлении хозсубъектам налоговых льгот или льготных кредитов. И это уже является его функцией. Обозначенное в ст. 13 Закона о конкуренции право доступа к информации сотрудников, уполномоченных антимонопольными органами, реализуется в целях выполнения возложенных на них функций.
7. В работе доказана потребность разработки гибкой процедуры разрешения
споров и принятия единых Правіш рассмотрения дел о нарушениях законодатель
ства, контроль за соблюдением которого осуществляют антимонопольные орга
ны.
Анализ практики свидетельствует, что правонарушения в сфере конкуренции регулируются различными отраслями законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на антимонопольные органы. Но действующая процедура предполагает рассмотрение дела о нарушении только одного закона. Федеральным антимонопольным органом принято несколько актов, регламентирующих разрешение споров, возникших в результате правонарушения.
Высказанное автором предложение совершенствования процедуры позволит: 1) квалифицировать допускаемые субъектами хозяйствования нарушения при наличии соответствующих признаков по нескольким законам, но в рамках одного дела и в одном заседании комиссии; 2) исключить ошибки при составлении сотрудниками антимонопольных органов ненормативных документов (в том числе, при ссылках: в одном случае на Правіша, в другом - на Порядок, а в третьем - на Положение; на различные пункты этих документов, регулирующих одинаковую процедуру; 3) унифицировать порядок назначения Комиссии по рассмотрению дел о нарушениях законодательства; 4) устранить разночтения в названии актов о прекращении дел (по одной процедуре это Определения, по другой - Решения); 5) установить равные сроки направления актов антимонопольных органов лицам, участвующим в рассмотрении дел о нарушениях законодательства, контроль за соблюдением которого осуществляется антимонопольными органами.
8. Практика определила, что в отдельных случаях соглашение (договор) между антимонопольным органом и хозяйствующими субъектами открывает дополнительные возможности к регулированию общественных отношений и позволяет использовать механизм согласования юридически равноценной воли неравноправных сторон, с элементами диспозитивности, при сохранении значения административно-правовых предписаний.
Автором обосновано применение договорной формы во взаимоотношениях антимонопольных органов и субъектов хозяйствования и отмечено, что этот правовой институт берет начало из частного права. Подчеркнуто значение договора, позволяющего согласовать интересы хозяйствующего субъекта с позицией и действиями государственного антимонопольного органа, которые должны быть одновременно направлены на поддержку местного товаропроизводителя. Внесено
предложение дополнить статью 12 Закона о конкуренции положением, предусматривающим право антимонопольных органов заключать соглашения с доминирующими хозяйствующими субъектами (группой лиц) о соблюдении ими правил и обычаев делового оборота (аналогично статье 26 Федерального Закона «О рекламе»).
Практическое значение работы. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего развития теории и практики антимонопольного регулирования, совершенствования антимонопольного законодательства, а также в учебном процессе по дисциплинам «Предпринимательское право», «Коммерческое право», «Конкурентное право».
Результаты исследования, при непосредственном участии автора, прошли апробацию при разработке и совершенствовании отдельных законодательных актов Архангельской области и нормативных актов Мэрии города Архангельска. Ряд положений авторской концепции обсуждались и были одобрены на Международных семинарах по актуальным вопросам антимонопольного регулирования. Материалы исследования широко используются в деятельности Архангельского территориального управления МАП России. Основные результаты работы были внедрены в учебные программы курсов: «Защита прав потребителей», «Предпринимательское право», «Коммерческое право», прочитанных автором на юридическом факультете Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, приложений и библиографического списка использованных источников.
Обзор экономических факторов становления антитрестовского (антимонопольного) законодательства
Для успешного общенационального развития немаловажное значение приобретает выбор способа хозяйствования и организации экономики.
Мировая история свидетельствует, что страны с передовой промышленной технологией отдали предпочтение рыночным отношениям, сочетаемым с государственным регулированием, где процесс хозяйственной деятельности - предпринимательство - основан на теоретическом равенстве прав его участников и свободе частной собственности.
Различные экономические и исторические источники относят время становления рыночных отношений и возникновение предпринимательства к началу XVII века. Ричард Кантильон - один из первых, кто обратил внимание на новое явление и ввел в оборот само понятие «предприниматель» . Он противопоставлял его понятию «собственник». Но лишь к концу XVIII века созрела идея о существовании внутренних законов, которым подчиняются явления материальные и с которыми вынуждена считаться власть. Д. Стюарт и А. Тюрго предприняли попытки построения научной системы экономики.
Вместе с тем, история единодушно признает А. Смита основоположником первой научной системы экономических знаний. Он и его последователи: Д, Рикардо, Т. Мальтус, Джон Стюарт Милль, Кэрнс и другие, основываясь на положениях классической буржуазной школы политэкономии, полагали, что предоставление каждому свободы следовать в своей экономической деятельности личному расчету отвечает пользе общества в целом. Они представляли экономику как саморегулирующийся механизм, центральное место в котором занимает конкуренция. Дж. Ст. Милль дальше своих сторонников пошел в этом направлении экономической мысли, признавая принципиальную допустимость и даже желательность реформ, которые привнесли бы существенные ограничения в порядок отношений, основанный на свободе экономической деятельности. Классическая школа считала главным, хотя и не единственным, двигателем экономической жизни соперничество, или конкуренцию.
Позднее И. Тюнен, применивший метод классиков для дальнейших исследований, охарактеризовал предпринимателя как претендента на рискованный и непредсказуемый доход. И. Шумпетер, исследователь вопросов экономической динамики и экономического цикла, рассматривал предпринимательство в качестве инновационной деятельности и определял это явление как основной фактор экономического прогресса, основанного на нововведениях.
В дальнейшем развитие экономической мысли разветвляется на несколько крупных течений, где сущность свободной предпринимательской деятельности, основанной на конкуренции, рассматривается учеными с различных позиций - политической, экономической, социальной, управленческой, личностной и правовой. Это определяет ее содержание. Так, экономический либерализм основывался на вере в гармонию и свободу экономических интересов, индивидуалистическое начало и принцип государственного невмешательства в экономические отношения. Наиболее выдающийся представитель французского буржуазного экономического либерализма Ф. Бастиа, не отрицая существования зла в виде монополий, считал, что наилучшая система управления заключается в режиме свободы и приоритете личного интереса - том социальном факторе, который служит первопричиной всех благ. Английский экономический либерализм (представителями которого являются Кобден, Брайт и др.) привел страну к переходу от так называемого протекционизма к системе свободной торговли.
Лишь антилиберальные экономические течения: консервативно-реакционное и противоположное ему прогрессивно-социалистическое, сходились в отрицательном отношении к гармонии частного интереса и общественного блага, неприемлемости к идее благодетельности свободного соперничества и индивидуализма как основы общественного устройства, подвергая ее серьезной критике и вскрывая вредные последствия конкуренции.
Консерваторы, яркими представителями которых являлись А. Мюллер, фон Галлер и Сисмонди, не могли мириться с победой экономически сильных над экономически слабыми, как неизбежным результатом свободной конкуренции, выдвигая идею поддержания государством и самим обществом тех элементов хозяйствования, которым неминуемо грозит гибель. Ими проповедовался идеал осуществления хозяйственных целей организациями заинтересованных лиц в рамках корпоративного устройства.
Идеи, послужившие основой социалистического направления в экономической науке, первоначально нашли свое отражение в трудах Сен-Симона, а также его учеников - Анфантена и Базара. Экономический порядок своего времени они видели как основанный на эксплуатации человека человеком, где корень зла - в институте частной собственности, в отсутствии общего плана и руководства в организации производства, и связывали его устранение с переходом к новому устройству хозяйственных отношений на началах коллективизма, противоположного индивидуализму. В дальнейшем Ш. Фурье, Р. Оуэн, В. Томпсон, Луи Блан, П.Ж. Прудон - социалисты-утописты - проводили идеи развития свободных ассоциаций, организации труда с помощью государства, преобразования кредитно-денежной системы. В трудах социалистов отмечены ростки идей, получивших впоследствии применение на практике. Такова, например, идея кооперации.
Антимонопольное законодательство в Российской правовой системе
Итак, конкуренция нуждалась в законодательном обеспечении и государственном регулировании,
Антимонопольное законодательство России формировалось в современных условиях с учетом зарубежной практики и тенденций развития законодательства иностранных государств, а также принятых в последнее время в Российской Федерации актов, регулирующих рыночные отношения. Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»86 (далее по тексту — Закон о конкуренции) воспринял значительную часть мирового опыта. Это касается его концепции, основных понятий, специфических юридических конструкций. Но практика иностранных государств в этой сфере хотя и учитывалась в решении российских экономических и правовых проблем, однако годилась лишь с большими оговорками.
Что же собой представляет антимонопольное законодательство и каково его место во внутренней организации права, именуемой «системой права», а также в той последовательности источников права, которая называется «системой законодательства»?
Прежде ответить на эти вопросы, хотелось бы присоединиться к точке зрения, что название «антимонопольное законодательство» представляется не вполне верным ни в юридическом, ни в экономическом понимании. Закон о конкуренции не направлен на борьбу с монополией как таковой (в экономической терминологии «монополией» является крупная корпорация или компания, а поведение участников рыночных отношений, направленное на установление господства на рынке, означает «монополизм». Юридически понятие «монополия» вообще не определено, между тем как деятельность, противоречащая антимонопольному законодательству, именуется «монополистической»). В этом смысле правильнее было бы употреблять наименование «законодательство о конкуренции», тем более, что так называемый «антимонопольный закон» именуется именно «законом о конкуренции».
Безусловно, что формирование антимонопольного законодательства практически завершено. Этому способствовала потребность общества в динамичном правотворческом воздействии на экономические процессы, в частности, путем последовательного создания специфических актов, направленных на развитие и защиту конкуренции на товарных рынках страны. Сегодня можно утверждать, что анти-= монопольное законодательство выделилось в отдельную отрасль законодательства. Однако это произошло не одновременно с принятием в 1991 году первого российского законодательного акта - Закона о конкуренции, в котором первоначально в общем виде были сформулированы задачи, формы и методы антимонопольного регулирования. Только в 1995 году в Законе о конкуренции была закреплена норма, определяющая состав антимонопольного законодательства, что и дало основание полагать о признании законодателем наличия в системе законодательства РФ новой отрасли.
В практическом отношении очень существенно и важно учитывать различия между системой права и системой законодательства. «Если выделилась отдельная отрасль законодательства, то отсюда еще не следует, какая это отрасль права — ос-новная отрасль или комплексное образование» . Хотя в литературе практически не поднимается вопрос о том, можно ли антимонопольное законодательство отнести к самостоятельной отрасли права, вместе с тем, в отдельных работах прослеживается, как при употреблении словосочетания «антимонопольное законодатель-ство» одновременно за ним следует словосочетание «отрасль права» . Некоторые авторы отмечают, что антимонопольная политика проводится обычно через по-средство системы национального права, а также административных органов . Поэтому напрашивается вывод, что есть сторонники отнесения антимонопольного законодательства к самостоятельной отрасли права . Другие исследователи, в частности, Н.И. Клейн, не видят оснований для этого, поскольку процесс формирования нормативно-правовой основы антимонопольной политики не завершен.
Какие же критерии должны быть положены в ответ на заданный вопрос? Представляется, что рассмотрение соотношений системы права и системы законодательства помогут найти правильный ответ.
Анализ современных взглядов на теорию государства и права9/ позволяет установить, что вопросы системы права — это вопросы его макроструктуры. Новая отрасль права может сформироваться, если в процессе функционирования хозяйственного механизма возникают качественно новые общественные отношения, по предмету и методу правового регулирования не вписывающиеся в уже сформированные традиционные отрасли права.
На наш взгляд, общественные отношения, регулируемые антимонопольным законодательством, нецелесообразно конструировать в отдельную отрасль права, поскольку правовое воздействие на участников рыночных отношений укладывается в рамки существующих отраслей права.
Акты, действия и соглашений органов власти и управления, имеющие вредные последствия для товарных рынков
Монополистическая деятельность органов власти и управления запрещается статьями 7 и 8 Закона о конкуренции. В российской литературе по проблемам антимонопольного регулирования высказывается мнение, что отечественный Закон о конкуренции имеет только ему присущую специфическую особенность, касающуюся наличия этого понятия. Сторонники утверждают, что аналогов 7 и 8 статей российского антимонопольного закона трудно найти в антимонопольном законодательстве западных странш. Имеется ввиду, что к монополистической деятельности относятся некоторые виды актов, решений, действий властных структур, в том числе их соглашения с другими органами власти и управления, местного самоуправления или хозяйствующими субъектами, противоречащие принципам антимонопольной политики государства.
Однако в отдельных зарубежных источниках также описываются преследуемые антимонопольным законодательством действия правительственных органов, направленных на ограничение конкуренции. Высказывание американского экономиста Э. Гелхорна наводит на мысль, что подобные проблемы возникают в практике других стран развитой рыночной экономики, в частности, США. Автор отмечает, что первая поправка к Конституции Америки ограничивает возможности отдельных граждан и компаний убедить официальные лица принять благоприятные для них решения, в том числе такие, которые направлены на сокращение конкурентной борьбы. В ходе судебных споров по антитрестовскому законодательству выдвигались обвинения против правительственных органов, которые навязывали решения, затруднявшие соперничество, против действий частных лиц, добивавшихся вмешательства правительства, а также против идущего вразрез с требованиями конкурентной борьбы поведения частных лиц, претендовавших на то, что они действуют с одобрения правительства. К примеру, манипулировать правительственными решениями можно путем воздействия на зональный совет, который может издать распоряжение, препятствующее вступлению на рынки новой конкурентной продукции - входной барьер будет поставлен .
Поэтому проблема ограничения конкуренции органами, наделенными властными полномочиями, существует и соответствующим методом решается в практике антимонопольного регулирования зарубежных стран (в основном, в судебном или согласительном порядке). В этом смысле следует признать преемственность российского законодательства иностранному правовому опыту.
Однако монополизм в России созрел в недрах административно-командной экономики и не был связан с объективными процессами концентрации и специализации производства, присущей рыночному типу хозяйства. Поэтому успех в решении антимонопольными органами актуальных проблем конкурентной политики во многом связан с недопущением так называемой «административной монополии» (создание государственными и муниципальными властными органами искусственных барьеров на пути свободного движения товаров (работ, услуг), финансовых средств в рамках единого экономического пространства). Экономическая реформа направлена, в том числе, на необходимость органам власти все более освобождаться от вмешательства в хозяйственную жизнь. Однако за ними сохраняются отдельные полномочия, ставящие в зависимость от них деятельность предприятий (например, распределительные функции). Развитие конкурентной среды во многом зависит от деятельности властных структур. Поэтому в дальнейшем также будет существовать опасность превышения ими прав в хозяйственной сфере, ущемления необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений. Сокращение административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности определено основным направлением этой реформы .
