Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция правового режима газопроводов 25 45
1.1. Правовое положение линейных объектов в российском дореволюционном законодательстве
1.2. Развитие правового режима газопроводов в советский период .,
1.3. Современное правовое регулирование отношений в сфере эксплуатации газопроводов 106
Глава 2. Анализ основных проблем предпринимательского права как инструмента воздействия на отношения в сфере использования газопроводов
2.1. Проблемы сложносоставных вещей как объектов предпринимательской деятельности 106
2.2. Недвижимое имущество и линейный объект как правовые категории 129
2.3. Правовые формы инвестиционной деятельности по развитию инфраструктуры газоснабжения России (право частной собственности на газопроводы, лизинг, аренда, концессионные соглашения) 143
2.4. Проблема взаимодействия норм международного права и национального законодательства о газопроводах 168
2.5. Анализ предложений по реформированию законодательства, регулирующего правовой режим газопроводов 209
228
Глава 3, Исследование проблем дейетвующего закоподательетва РФ о правовом режиме газопроводов 228
3.1. Проблемы иерархии и взаимодействия норм законодательства о правовом режиме газопроводов
3.2. Защита публичных интересов при эксплуатации газопроводов 243
3.3. Субъектный состав правоотношений в сфере эксплуатации газопроводов 266
3.4. Законодательные предложения по реформированию системы
правового воздействия на правовой режим газопроводов 291
Глава 4. Сравнительно-правовой анализ правовых режимов Iазонроводов в зарубежных етрапах. Международно-правовое регулирование газоснабжения 333
4.1. Соотношение норм права ЕС и национального законодательства стран-членов ЕС, регулирующих правовой режим газопроводов 333
4.2. Правовой статус и эксплуатация газопроводов в государствах СНГ. Имплементация норм права ЕС в законодательство Республики Молдова и Украины 358
4.3. Правовой режим газопроводов в законодательстве Республики Беларусь и Республики Казахстан 394
Заключение 431
Приложение: Примерная структура и содержание федерального закона «О трубопроводном транспорте» 460
Библиографический список
- Развитие правового режима газопроводов в советский период
- Недвижимое имущество и линейный объект как правовые категории
- Защита публичных интересов при эксплуатации газопроводов
- Правовой статус и эксплуатация газопроводов в государствах СНГ. Имплементация норм права ЕС в законодательство Республики Молдова и Украины
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Существенно возросшая роль транспорта и энергетических ресурсов в современной структуре экономики на мировом уровне наряду с расширением оборота и возможностей использования недвижимого имущества для предпринимательских целей на национальном уровне способствовали тому, что роль трубопроводного транспорта, как наиболее эффективного способа передачи энергии на расстоянии, возросла в экономическом смысле настолько, что в соответствии с законом гегелевской диалектики перешла в качественно иное состояние – приобрела политическое значение.
Газопроводы относятся к категории линейных объектов и вполне возможно, что решения, принятые в период формирования их правового режима, станут своего рода «образцом» для урегулирования правовых проблем, возникающих при строительстве и эксплуатации линейных объектов иного рода.
Ликвидация газопроводов также повлечет за собой очередной всплеск интереса ученых-юристов и практиков, поскольку она будет иметь своим последствием высвобождение земель, занятых газопроводами, и объектов недвижимости, представляющих собой инфраструктуру газопровода.
Нельзя не учитывать и социальное значение трубопроводного
транспорта. Значительная часть субъектов Российской Федерации, при
наличии ресурсов природного и попутного нефтяного газа, не
газифицирована. Кроме того, существует немалое количество газопроводов, формально не имеющих собственника. Ряд объектов газоснабжения, возникших за счет бюджетных средств, не значатся на балансе специализированных организаций.
Разработка альтернативных видов топлива, не основанных на
использовании полезных ископаемых, не достигла такого уровня развития,
при котором себестоимость такого топлива была бы ниже стоимости
традиционных источников энергии. В то же время изыскания в области поиска новых источников газа в меньшей степени скажутся на транспортировке газа, чем на его добыче. Газ, полученный из иных, нежели полезные ископаемые источников, все равно будет передаваться по газопроводам, если его использование не предполагается исключительно на месте производства.
На сегодняшний день задача по газификации территории РФ не решена.
Как правило, основные месторождения газа расположены на
континентальном шельфе РФ и в других труднодоступных районах.
Существует и проблема диверсификации экспортных направлений энергоресурсов за счет освоения новых рынков (прежде всего, Азиатско-Тихоокеанского региона) и диверсификации способов транспортировки газа по существующим направлениям.
В силу вышеперечисленных причин необходимо строительство новых линий газопроводов.
Энергетическая стратегия России на период до 2030 года
предусматривает газификацию всей территории России, строительство
газопроводов в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, расширение
существующих газопроводов, развитие портовой и транспортной
инфраструктуры для перевозки жидких углеводородов и, наконец, формирование за счет доходов от топливно-энергетического комплекса инновационной экономики.
Очевидно, что претворение в жизнь целей, поставленных в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, и сохранение уже достигнутых результатов (поставленных Энергетической стратегией на период до 2020 года) невозможно без фундаментального теоретического исследования правового режима газопроводов.
Следует констатировать, что позитивистская ориентация российской
юридической науки в конце ХХ века существенно сблизила е с западной, что
способствовало снятию определенных барьеров между ними. Однако
понимание права как системы общеобязательных норм, обеспечиваемых и охраняемых государством, отождествление его с законодательством, и, в конечном итоге, приоритет «сущего» над «должным» отвлекли внимание теоретиков и практикующих юристов от фактически складывающихся общественных отношений. Это в полной мере отразилось на правовом регулировании отношений, возникающих по поводу газопроводов. Наблюдается явный дисбаланс между уровнем развития технологий, богатым опытом строительства трубопроводов (в том числе в экстремальных условиях), ремонта и ликвидации аварий на газопроводах и правовым регулированием данной сферы.
До второй половины ХХ века газ воспринимался как побочный продукт добычи сырой нефти, что и обусловливало развитие правового режима газопроводов в рамках правового режима трубопроводного транспорта или правового режима вещей, принадлежностью которых являлся газопровод. Но в последние годы ситуация радикально изменилась: спрос на газ растет как на самый экономичный, экологичный и эффективный источник энергии, что, в конечном итоге, обусловливает определенную независимость правового режима газопроводов.
Разработка российского законодательства о газопроводах может сыграть
важную роль даже после возможной утраты Россией статуса одного из
основных экспортеров газа. Дело в том, что гражданские кодексы и
нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере
недропользования государств СНГ, принятые уже после обретения ими
независимости, во многом ориентируются на аналогичные российские акты.
Основной формой сближения правовых порядков являлось, в частности,
принятие модельных законов, кодексов, рекомендательных законодательных
актов в рамках СНГ. В настоящий момент приняты Модельный Гражданский
кодекс государств-участников СНГ (в трех частях), Рекомендательный
законодательный акт «Об экологической безопасности», Модельные законы
СНГ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»,
«Об энергосбережении», «О свободных экономических зонах», «О трубопроводном транспорте». Кроме того, опыт правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта непременно окажет влияние на формирование правового режима иных линейных объектов.
Россия обладает крупнейшей в мире системой газопроводов и
существенным опытом в строительстве газопроводов. К сожалению, в
области правового регулирования отношений в сфере трубопроводного
транспорта ситуация выглядит несколько иначе. Фактически, российское
законодательство выступает эпигоном экономического развития,
ограничиваясь ролью санкционирования уже сложившихся общественных отношений.
Представляется, что высокому уровню развития общественных отношений в сфере использования объектов трубопроводного транспорта должно соответствовать их правовое регулирование.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе строительства, эксплуатации, оборота газопроводов, а также закономерности формирования, развития и реализации указанных отношений.
Предметом диссертационного исследования служит система правовых
норм российского, иностранного и международного права,
регламентирующих правовой режим газопроводов, российская и иностранная доктрина, судебно-арбитражная практика.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования
состоит в том, чтобы на основе теоретического и эмпирического изучения
правового режима трубопроводного транспорта сформулировать и обосновать
целостную современную концепцию развития правового режима
газопроводов с учетом комплексного характера регулирования исследуемых отношений.
Достижение поставленной цели осуществлялось посредством решения
следующих основных задач:
исследовать понятие «правовой режим», определить его соотношение с понятиями «правовое положение» и «правовой статус», классифицировать имеющиеся в науке определения понятия правового режима имущества (вещи);
определить степень самостоятельности правового регулирования отношений, возникающих по поводу газопроводов, в общем ряду правовой регламентации отношений, складывающихся в сфере топливно-энергетического комплекса;
исследовать российское и иностранное национальное законодательство в сфере регулирования отношений, возникающих по поводу газопроводов, а также практику судов и арбитражей по применению норм национального права и сделать выводы о возможности применения в Российской Федерации существующих в зарубежных странах подходов для регулирования правового режима газопроводов;
проанализировать соотношение юридической силы международных договоров, общепризнанных принципов международного права, правовых обычаев и актов предпринимательского (иного специального) законодательства России в сфере регулирования отношений по поводу газопроводов и выявить юридические основания действия таких источников международного права в правовой системе России;
выявить проблемы правового регулирования развития и функционирования трубопроводного транспорта, выработать практические рекомендации по их разрешению;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения как по ряду общих частноправовых проблем, так и по вопросам собственно правового режима газопроводов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы по общей теории права, предпринимательскому, международному частному праву.
Вопросам предпринимательского права посвящены работы Т.Е. Абовой, В.С. Белых, Н.Н. Вознесенской, Е.П. Губина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, Н.И. Косяковой, В.В. Лаптева, В.К. Мамутова, В.С. Мартемьянова, Н.И. Михайлова, Ю.С. Цимермана.
Содержание и соотношение юридических понятий «правовой режим», «правовое положение», «правовой статус» исследовано в работах З.А. Ахметьяновой, И.Л. Бачило, Е.П. Губина, В.Б. Исакова, В.М. Корельского Н.И. Михайлова, А.В. Мелехина, и В.Д. Перевалова, В.И. Сенчищева, Ю.А. Тихомирова.
Вопросы правового режима имущества (вещи) являлись
непосредственным объектом исследования в работах специалистов в области предпринимательского и земельного права: А.Г. Василенко, З.М. Заменгоф, С.М. Корнеева, О.И. Крассова, А.А. Минаевой, Ю.С. Циммермана.
Существенную роль в формировании юридической категории «правовой режим имущества» сыграли труды И.В. Ершовой, С.С. Занковского, В.В. Лаптева, В.С. Мартемьянова.
Правовой режим недвижимого имущества был предметом исследования многих современных ученых юристов, среди которых следует отметить работы Т.Е. Абовой, Б.М. Гонгало, О.Ю. Скворцова, К.И. Скловского.
Актуальные на сегодняшний день вопросы соотношения главной вещи и
принадлежности, делимых и неделимых вещей, движимых и недвижимых
имуществ исследованы в работах дореволюционных ученых-юристов,
специализирующихся в области гражданского, промышленного и
муниципального права. Это, прежде всего, Д.И. Мейер и Г.Ф. Шершеневич.
Проблемы правового режима газопроводов не являлись предметом
исследования дореволюционных юристов. Однако этого нельзя сказать в
отношении всех линейных объектов вообще. Правовой режим железных
дорог в дореволюционной России исследовался Л.С. Талем, А.А. Борзенко и Б.Ф. Кутыловским.
При изучении вопросов развития правового режима газопроводов в советский период, автор обращалась к сочинениям И.Н. Бернштейна, И.Л. Брауде, Е.Н. Владимирова, С.И. Дуднюкова, С.М. Корнеева, И.Г. Ларина, И.Г. Плиева, Н.А. Сыродоева, О.Н. Садикова, В.Н. Шретера.
Степень научной разработанности темы. Современный уровень фактических общественных отношений в области строительства и эксплуатации газопроводов и проблемы его дальнейшего развития отражены в публикациях Т.Г. Ефремцевой, О.Ф. Жилина, Л.В. Каланда, А.А. Конопляника, В.С. Милова, А.И. Перчика, Ю.К. Шафраника, В.А. Язева.
Правовой режим нефте- и газопроводов и его проблемы затронут в публикациях А.Н. Абакшина, В.Ю. Бакшинскаса, А.Н. Голомолзина, И.В. Гудкова, Н.Г. Жаворонковой, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, Р.А. Курбанова, П.Г. Лахно, Д.Д. Логофета, И.В. Макарова, Н.И. Михайлова, Р.Н. Салиевой, С.А. Сосны, Л.Я. Симановского.
Международно-правовые аспекты строительства и эксплуатации газопроводов исследовались в работах специалистов в области гражданского, предпринимательского (хозяйственного), международного публичного и частного права, в частности, Ю.Г. Барсегова, А.Н. Вылегжанина, В.М. Дикусара, Р.Ф. Захаровой, А.К. Каграманова, В.А. Канашевского, А.Л. Колодкина, О.Н. Садикова, М.Л. Энтина.
В то же время правовой режим газопроводов не был предметом
комплексного монографического исследования с позиций
предпринимательского права.
Эмпирическую основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты зарубежных стран, касающиеся темы исследования; международные многосторонние и двусторонние соглашения, регулирующие вопросы
правового режима газопроводов; проекты законодательных нормативных правовых актов; статистические данные и иные информационные материалы.
Специальное внимание было уделено анализу законодательства (действующего, утратившего силу, законопроектов) Российской Федерации, прямо либо опосредованно регламентирующего отношения, складывающиеся в процессе строительства, эксплуатации, оборота газопроводов, а также правовым актам стран – участниц СНГ и иностранных государств, представляющим интерес для изучения поставленных в работе задач. Рассмотрены постановления Конституционного Суда РФ, решения арбитражных судов РФ, МКАС при ТПП, иностранных арбитражей.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и частнонаучные диалектические методы познания. В процессе работы использовались методы анализа и синтеза, комплексного подхода, логический и функциональный методы, метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод и метод научного моделирования, методы толкования закона и толкования права.
Правовой режим газопроводов, являясь сложной категорией, требует комплексного исследования. Данное обстоятельство, а также необходимость учета особенностей отношений, возникающих в связи с вовлечением газопроводов в предпринимательскую деятельность, предопределили принцип системности, положенный в основу настоящего диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые
комплексно, на монографическом уровне исследован правовой режим
газопроводов, в т. ч. применительно к их строительству и эксплуатации.
Правовой режим газопроводов как вещей до настоящего времени не являлся
самостоятельным предметом диссертационных исследований в сфере
предпринимательского права, а изучение такого режима сводилось либо к
анализу его имущественных аспектов, либо к рассмотрению
обязательственных правоотношений субъектов поставки и (или)
транспортировки газа. Освещение правового режима газопроводов с позиций предпринимательского права дало возможность подойти к проблеме комплексно, не ограничиваясь публичными или частноправовыми аспектами.
В работе определена специфика правового режима международных газопроводов, предложена классификация газопроводов как вещей, выдвинуты предложения по упорядочению взаимоотношений между балансодержателями газопроводов и населением, проживающим на соответствующей территории.
При исследовании правового режима газопроводов установлено, что
проблема определения газопровода в качестве недвижимости и проблема
определения его состава и юридической связи его конструктивных элементов
взаимосвязаны, на этой основе в работе предложен общий
классифицирующий критерий отнесения имущества к числу недвижимого.
В работе сформулирован вывод о правовом статусе Единой системы газоснабжения, газопроводов, входящих в ее состав, их конструктивных элементов, а также газопроводов, вышедших из эксплуатации.
С позиций предпринимательского права предложено рассматривать
газопроводы, входящие в состав ЕСГ, в качестве имущественной основы
хозяйственной системы во главе с ОАО «Газпром», выявлены
квалифицирующие признаки такой системы.
Исследовано влияние Энергетической стратегии России на период до 2030 г. и Концепции развития гражданского законодательства 2009 года на правовой режим газопроводов.
Впервые на уровне докторской диссертации проведено изучение международного и зарубежного законодательства в области строительства и эксплуатации газопроводов и практики его применения судами и арбитражами.
Исходя из выводов диссертации, сформулированы предложения по внесению изменений в действующее законодательство.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правовой режим имущества определен в работе как совокупность
обязательственных и вещно-правовых отношений, возникающих по поводу
его создания, использования и ликвидации. По мысли автора, категория
«правовой статус имущества» более конкретна — она обозначает правовое
положение имущества в системе правоотношений в зависимости от его рода и
вида и отражает вещно-правовую составляющую его правового режима.
Сделан вывод о том, что правовой режим газопровода как общая
категория включает в себя весь комплекс правоотношений, складывающихся
по поводу газопровода, тогда как его статус отражает его положение в
качестве строящегося (эксплуатируемого или ликвидируемого),
магистрального (распределительного, промыслового), наземного, подземного, подводного или газопровода, проходящего по территории континентального шельфа или открытого моря.
На этой основе в работе предложено определение правового режима газопровода как совокупности обязательственного элемента, включающего отношения с участием собственников газопровода, газа, оператора и потребителей, и вещного элемента, который сводится к отношениям с участием лиц, обладающих имущественными правами на газопровод, причем развитие правового режима происходит за счет изменения соотношения между указанными элементами.
2. Проведенный в работе анализ законодательства РФ, посвященного
правовому режиму газопроводов, привел к выводу о том, что нормы,
регулирующие обязательственный элемент такого режима, унифицированы, в
то время как вещный элемент регламентирован в ряде федеральных законов,
плохо увязанных друг с другом, что обусловливает наличие противоречий
между ними.
В связи с этим автором обоснована необходимость принятия
федерального закона «О трубопроводном транспорте», в котором следовало
бы урегулировать вещный элемент правового режима газопроводов.
В диссертации предложены структура и основное содержание названного федерального закона.
3. Установленный в законодательстве особый правовой режим
магистральных газопроводов требует выработки четких правовых критериев
отнесения газопроводов к числу магистральных.
Как показал анализ законодательства стран СНГ, легальное определение магистрального газопровода основано на его технических параметрах и составе конструктивных элементов в сочетании с характеристикой связи между ними. Но определение состава вещей, которые образуют газопровод, и связи между ними, не являются правовыми признаками, отличающими магистральный газопровод.
В диссертации аргументирован вывод о том, что на первый план здесь следует поставить предназначение газопровода, на этом основании сформулировано следующее определение:
Магистральный газопровод – это единый неделимый производственно-хозяйственный комплекс, состоящий из линейных сооружений (наземной, надземной, подземной, подводной части) и связанных с ними иных неотъемлемых технологических объектов инфраструктуры газопровода, предназначенный для безопасной транспортировки газа от границ места его добычи (производства) до места потребления, хранения, переработки, передачи в другие газопроводы, на иной вид транспорта, соответствующий по своим техническим характеристикам требованиям, предъявляемым к магистральным газопроводам.
4. Исследование правовых признаков газопроводов как объектов права с
позиций классификации вещей показало, что они могут выступать как:
-
неделимые вещи, подразделяемые на монолитные вещи и функционально неделимые вещи;
-
составные вещи, делящиеся на сложные вещи и главные вещи с принадлежностями.
К газопроводам не применимо императивное указание ГК РФ о разнородности составных частей сложной вещи. Равным образом, газопроводы, входящие в единую систему газоснабжения (ЕСГ), не подлежат, подобно предприятиям, разделению, так как это противоречило бы правилам Федерального закона «О газоснабжении».
В связи с этим в диссертации предложено внести соответствующие изменения в ГК РФ, устранив из его норм требование об обязательной разнородности вещей, составляющих сложную вещь.
5. В работе сформулирован вывод о том, что Единая система
газоснабжения (ЕСГ) не относится к категории предприятий, поскольку
положения ГК РФ предполагают возможность разделения предприятия и его
отчуждения по частям, что противоречит принципам неделимости ЕСГ и
исключительности права собственности ОАО «Газпром» на ЕСГ.
Квалификация ЕСГ в качестве предприятия – объекта права не отвечает
правовой природе последней. Не является предприятием с точки зрения ГК
РФ и газопровод, не используемый для предпринимательской деятельности.
Диссертантом предложено рассматривать газопроводы данного вида, как имущественные комплексы, а ЕСГ – как совокупность имущественных комплексов, объединенных общими целями, задачами и управляемыми из единого центра. Введение в действующее законодательство категории имущественного комплекса и ее развитие позволит определить правовой режим ЕСГ, входящих в нее газопроводов и их конструктивных элементов.
При этом имущественный комплекс определяется в работе как общая категория, включающая в себя вещи и имущественные права, объединенные общей юридической судьбой и единым целевым назначением.
6. В настоящее время законодательно закрепленным критерием
определения юридических границ имущества, входящего в состав ЕСГ,
служит принадлежность его на праве собственности организации-
собственнику ЕСГ.
В работе с позиций предпринимательского права предложено рассматривать газопроводы, входящие в состав ЕСГ, в качестве имущественной основы хозяйственной системы во главе с ОАО «Газпром». Ее экономико-правовыми признаками служат руководство системой из единого центра, наличие устойчивых хозяйственных связей и общих резервов, обеспечивающих стабильную работу системы в целом.
Такой подход позволяет на доктринальном уровне определить границы ЕСГ, включая входящие в ее состав подсистемы.
7. На основе анализа законодательства и судебной практики показано,
что проблема определения газопровода в качестве недвижимости и проблема
определения его состава и юридической связи его конструктивных элементов
взаимосвязаны, поскольку характеристика юридической связи газопровода с
земельным участком является основным критерием отнесения имущества к
категории недвижимости. По мнению автора данного исследования,
необходимо концептуальное изменение действующего законодательства с
целью сокращения практики «оценочного произвола» при квалификации
органами государственной власти в сфере государственной регистрации прав
на недвижимое имущество газопроводов в качестве недвижимости. Для этого
следует ввести четкие юридические критерии определения имущества в
качестве недвижимого – иными словами, руководствоваться не критерием
невозможности перемещения имущества без несоразмерного ущерба его
назначению, но невозможностью использования его по назначению вне
прочной связи с землей. В соответствии с этим критерием газопровод
однозначно относится к недвижимому имуществу.
8. В интересах устранения препятствий к обороту газопроводов в
условиях рынка, автор считает необходимым дополнить принцип единства
судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости,
принципом единства правового режима объекта недвижимости и земельного
участка, на котором он расположен, указав в будущем федеральном законе о
трубопроводном транспорте, что магистральный газопровод образует вместе
с земельным участком, на котором он расположен сложную вещь в соответствии со ст. 134 ГК РФ. Это упростит оборот газопроводов, а также регистрацию прав на них и сделок с ними.
-
В диссертации сформулировано определение международного газопровода как газопровода, пересекающего государственную границу двух и более государств на сухопутной территории или линию континентального шельфа РФ и предназначенного для передачи газа для целей потребления, переработки или хранения на территории иного государства, нежели государство его добычи (производства). Такое определение, будучи включенным в действующее законодательство и международные договоры в качестве стандартной оговорки, позволит исключить из категории международных: газопроводы, предназначенные исключительно для снабжения газом территорий, доступ на которые либо невозможен без пересечения государственных границ (анклавы и эксклавы), либо сильно затруднен; газопроводы, предназначенные для передачи газа от места добычи вне территории РФ, для потребления, хранения, переработки или передачи на другой вид транспорта на территории РФ.
-
В работе раскрыто содержание международно-правового режима газопроводов, охватывающего следующие виды правовых отношений: правоотношения в сфере строительства и эксплуатации газопроводов на территории континентального шельфа, исключительной экономической зоны и открытого моря; правоотношения в сфере строительства и эксплуатации трансграничных газопроводов; правоотношения иностранного инвестора и государства места нахождения газопровода, построенного (эксплуатируемого) с помощью иностранного инвестора; правоотношения, возникающие по поводу трансграничного вреда, причиненного при строительстве и эксплуатации газопровода.
Предложена классификация правовых режимов международных
газопроводов.
-
Согласно господствующей точке зрения правило п. 3 ст. 2 ГК РФ об ограниченном распространении норм гражданского законодательства на отношения властного характера, применяется исключительно в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления с частными лицами. Однако отношения естественных монополий и потребителей, а также независимых организаций с ОАО «Газпром» как собственником Единой системы газоснабжения, отношения собственника газопровода с поставщиком и потребителем газа, отношения материнских и дочерних обществ, являясь неравными, также могут быть охарактеризованы как властные, основанные на ином, нежели государственно-властное подчинении. В связи с этим предлагается внести изменения в положения п. 3 ст. 2 ГК РФ и принять его в следующей редакции: «К имущественным отношениям, основанным на государственно-властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом».
-
Иерархия источников гражданского законодательства, закрепленная в п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которой гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, обусловила неоднозначность положения норм федеральных законов «О газоснабжении» и «Об экспорте газа», а также норм ряда других законов, регулирующих правовой режим газопроводов. Аналогичная правовая конструкция была заимствована Федеральным законом «О газоснабжении» (ст. 3), что привело к распространению данной проблемы на отношения в сфере газоснабжения. Автором вносятся предложения de lege ferenda:
Пункт 2 ст. 3 ГК РФ принять в следующей редакции: «Гражданское законодательство состоит из настоящего кодекса и иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего кодекса (далее – законы). Нормы гражданского права,
содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему кодексу».
Ст. 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» принять в следующей редакции: «Законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О недрах», Федеральном законе «О естественных монополиях», Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» и состоит из настоящего Федерального закона, федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований, регулирующих отношения в области газоснабжения».
13. В работе констатируется отсутствие нормативно-правового правового регулирования взаимоотношений балансодержателей газопроводов и населения, проживающего на территории прокладки газопровода, в части обеспечения права населения на компенсацию за использование земель для строительства (эксплуатации, ремонта) газопроводов.
Автор считает необходимым на уровне федерального закона о
трубопроводном транспорте урегулировать вопросы заключения
компенсационных соглашений и соглашений о социально-экономическом развитии территории, предусмотрев в названном законе раздел, посвященный порядку и условиям заключения, содержанию, правам и обязанностям сторон таких договоров. В диссертации предложено содержание такого раздела.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научная и теоретическая значимость работы заключается в выработке современных подходов к определению правового режима газопроводов, расположенных на территории Российской Федерации, а также трансграничных магистральных газопроводов.
Предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут
быть использованы при выработке государственной политики в
энергетическом секторе; в правотворческой деятельности по
совершенствованию действующего законодательства; в правоприменительной практике; в качестве исходного материала при последующих научных исследованиях; при подготовке учебников и учебных пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, рассмотрена и одобрена в секторе предпринимательского права Института государства и права Российской академии наук. Научные результаты диссертационного исследования опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, монографиях и иных научных изданиях, изложены на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах.
Структура и основное содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, пятнадцати параграфов, заключения и библиографического списка.
Развитие правового режима газопроводов в советский период
Исследовано влияние Энергетической стратегии России на период до 2030 г. и Концепции развития гражданского законодательства 2009 года на правовой режим газопроводов.
Впервые на уровне докторской диссертации проведено изучение международного и зарубежного законодательства в области строигельсгва и эксплуатации газопроводов и практики его применения судами и арбитражами.
Исходя из выводов диссертации, сформулированы предложения но внесению изменений в дейетвующее законодательство.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правовой режим имущества определен в работе как совокупность обязатсльствеиных и вещно-нравовых отношений, возникающих но поводу его создания, использования и ликвидации. По мысли автора, категория «правовой статус имущества» более конкретна - она обозначает правовое положение имущества в системе правоотношений в зависимости от его рода и вида и отражает вещно-правовую составляющую его правового режима.
Сделан вывод о том, что правовой режим газопровода как общая категория включает в себя весь комплекс правоотношений, складывающихся но поводу газопровода, тогда как его статус отражает его положение в качестве строящегося (эксплуатируемого или ликвидируемого), магистрального (распределительного, промыслового), наземного, подземного. подводного или газопровода, проходящего но территории континентального шельфа или открытого моря.
На этой основе в работе предложено определение правового режима газопровода как совокупности обязательственного элемента, включающего отношения е участием собственников газопровода, газа, оператора и иотребителей, и вещного элемента, который сводится к отношениям с участием лиц, обладающих имущественными правами на газопровод, причем развитие правового режима происходит за счет изменения соотношения между указанными элементами.
2. Проведенный в работе анализ законодательства РФ, посвященного правовому режиму газопроводов, привел к выводу о том, что нормы, регулирующие обязательственный элемент такого режима, унифицированы, в то время как вещный элемент регламентирован в ряде федеральных законов, плохо увязанных друг с другом, что обусловливает наличие противоречий между ними.
В связи с этим автором обоснована необходимость принятия федерального закона «О трубопроводном транспорте», в котором следовало бы урегулировать вещный элемент правового режима газопроводов.
В диссертации предложены структура и основное содержание названного федерального закона.
3. Установленный в законодательстве особый правовой режим магистральных газопроводов требует выработки четких правовых критериев отнесения газопроводов к числу магистральных.
Как показал анализ законодательства стран СНГ, легальное определение магистрального газопровода основано на его технических параметрах и составе конструктивных элементов в сочетании с характеристикой связи между ними. Но определение состава вещей, которые образуют газопровод, и связи между ними, нс являются правовыми признаками, отличающими магистральный газопровод. в диссертации аргументирован вывод о том, что на первый план здесь следует поставить предназначение газопровода, и на этом основании сформулировано следующее определение; Магистральный газопровод - это единый неделимый производственно-хозяйственный комплекс, состоящий из линейных сооружений (наземной, надземной, подземной, подводной чаети) и связанных с ними иных неотьемлсмых технологических объектов инфраструктуры газопровода, предназначенный для безопасной траиснортировки газа от границ места его добычи (производства) до места потребления, хранения, переработки, передачи в другие газопроводы, на иной вид транепорта, соответствующий но своим техническим характеристикам требованиям, предъявляемым к магистральным газопроводам. 4. Исследование правовых признаков газопроводов как объектов права с позиций классификации вещей показало, что они могут выступать как: 1) неделимые вещи, подразделяемые на монолитные вещи и функционально неделимые вещи; 2) соетавные вещи, делящиеся па сложные вещи и главные вещи с нринадлежиостями. К газопроводам не применимо императивное указание ГК РФ о ра:нюродпости составных частей сложной вещи. Равным образом, газопроводы, входящие в единую систему газоснабжения (ЕСГ), не подлежат, подобно предприятиям, разделению, так как это противоречило бы правилам Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В связи с этим в диссертации предложено внести соответствующис изменения в ГК РФ, устранив из его норм требование об обязательной разнородноети вещей, составляющих сложную вещь. 5. В работе сформулирован вывод о том, что Единая система газоснабжения (ЕСГ) не относится к категории предприятий, поскольку положения ГК РФ предполагают возможность разделения предприятия и его отчуждения по частям, что противоречит принципам неделимости ЕСГ и исключительности права собственности ОАО «Газпром» на ВСГ. Квалификация ЕСГ в качестве предприятия - объекта права не отвечает правовой природе последней. Не является предприятием с точки зрения ГК РФ и газопровод, не используемый для предпринимательской деятельности.
Недвижимое имущество и линейный объект как правовые категории
Постановлением Совмина СССР от 12.02.1959 №146 «О нормах отвода земель для магистральных трубопроводов»65 в целях устранения возможности злоупотреблений при установлении нолоеы отвода были устaнoвлены предельные (максимальные) размеры земельных участков отводимых иод строительство магистральных трубопроводов. Кроме того, при отводе для магиетральных трубопроводов земель, используемых под особо ценные культуры, на период эксплуатации трубопроводов устанавливается наименьшая ширина полоеы отвода земель из расчета возможности обслуживания и обеспечения сохранности этих трубопроводов.
Логическим завершением развития правового режима земель трубонроводного транспорта можно считать Постановление Совмина СССР от января 1981 г. №24 «Об утверждении положения о землях транспорта» (в ред. Постановления Совмина СССР от 08.10.90 №999)66.
Отнесение земель к категории земель транспорта определялось, во-первых, субъектом землепользования, во-вторых, целями использования земельных участков - эти земельные участки предоставлялись предприятиям, учреждениям и организациям транспорта для осуществления возложенных па них специальных задач по эксплуатации, содержанию, строительству, реконструкции, ремонту, усовершенствованию и развитию сооружений, устройств и других объектов транспорта.
При этом транспортные организации имели право предоставлять выделенные им земельные участки иным организациям, которые обязаны были возместить транспортным организациям расходы, связанные с содержанием и улучшением указанных участков
В случае пересечения объектов транспорта линейными сооружениями другого вида транспорта, а также при подходе таких сооружений и линий к объектам транспорта, условия строительства и эксплуатации указанных сооружений, линий и объектов определялись соглашениями между соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями.
Относительной новеллой стал п. 13 данного Постановления, обязавший транспортные организации рационально использовать предоставленные им земельные участки и не совершать действий, нарушающих интересы соседних землепользователей, не допускать заболачивания земель и загрязнения их производственными и другими отходами, сточными водами, принимать меры к защите почв от эрозии, осуществлять закрепление и облесение песков, оврагов, крутых склонов, а также иные необходимые мероприятия по охране земель.
Специальными нормами данного Постановления о землях трубопроводного транспорта (ст. 24-26) к землям трубопроводного транспорта отнесены земельные участки, занимаемые наземными и надземными магистральными трубопроводами и их сооружениями, а также наземными сооружениями подземных магистральных трубопроводов, включая запорную арматуру, переходы через естественные и искусственные препятствия, узлы подключения насосных, компрессорных и распределительных станций, узлы пуска и приема очистных устройств, узлы учета нефти и замера расхода газа, копдеисатосбориики, устройства для ввода метанола; наземные установки энергоснабжения, связи, автоматики и телемеханики, электрохимической защиты трубопроводов от коррозии; противопожарные средства, противоэрозионные и защитные сооружения трубопроводов; емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска нефти, нефтепродуктов, конденсата и сжиженных углеводородов; сооружения линейной службы эксплуатации трубопроводов; постоянные дороги, вертолетные площадки, расположенные вдоль трасс трубопровода, н подъезды к ним, опознавательные и сигнальные знаки местонахождения трубопроводов; головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрессорные и газораспределительные станции, станции (установки) охлаждения газа; станции подземного хранения газа; наливные и сливные эстакады и причалы; пункты подогрева нефти и нефтепродуктов.
Запрещался перевод земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных в пользование предприятиям, учреждениям и организациям трубопроводного транспорта, в иные категории, и создание препятствий для использования этих земель по назначению. После завершения строительства трубопроводов, предоставленные во временное пользование для строительства трубопровода земли передаются землепользователям. Газификация территории СССР основывалась па Постановлении ЦК КПСС и Совета
Министров СССР «О дальнейшем развитии газовой промышленности и газоснабжения предприятий и городов СССР» от 15.08.1958 и принятым в развитие его положений Постановлением Совмина РСФСР от 17.02.1954 №186 «О дальнейшем развитии снабжения газом городов РСФСР».
Правовое обеспечение безопасности при эксплуатации и размещении газопроводов развивалось в двух направлениях. Помимо собственно обеспечения безопасности людей в зоне расположения газопровода, им обеспечивалаеь охрана нрав сельскохозяйственных производителей в данной зоне. Среди нормативных актов в данной облаети можно назвать: Правила безопасности в нефтегазодобывающей промышленности (1974 г.)67; Правила безопасности при эксплуатации магистральных газопроводов (угв. Мингазпромом СССР 16.03.1984)68; Правила технической эксплуатации магистральных нефтепроводов (утв. Миннефтенромом СССР 14.12.1978)69.
Отдельного упоминания заслуживает Постановление Совмина СССР ог 12.04.1979 №341 «Об усилении охраны магистральных трубопроводов»70, которым были введены в действие Правила охраны магистральных трубопроводов. Данный документ является итоговым для социалистичсского периода развития правового режима газопроводов.
Защита публичных интересов при эксплуатации газопроводов
Законом закреплены также правовые основы газификации территории России, поставок газа, экономических отношений в области снабжения газом, промышленной безопасности при газоснабжении, взаимоотношений потребителей газа и собственников систем газоснабжения, антимонопольные правила и правовой режим земельных участков, передаваемых собственникам систем газоснабжения.
Газификация территории России как расширение круга нотрсбителей газа осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа и принятых федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации ЖКХ, промышленных и иных организаций.
Основным нормативным актом, регулирующим вывоз газа с территории РФ, является Федеральный закон «Об экспорте газа». Согласно данному нормативному акту собственнику Единой системы газоснабжения (ОАО «Газпром») или обществу, в уставном капитале которого доля ОАО «Газпром» составляет 100%, предоставляется исключительное право на экснорг газа. Таким образом, законодательно закреплено и расширено ранее существовавшее право139 на осуществление поставок природного газа но международным обязательствам Российской Федерации, предоставленное ОАО «Газпром» Указом Президента РФ от 26.12.1994 №2213 «Об упорядочении экспорта природного газа»140. Это соответствует положениям ст. 26 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 08.12.2003 №164-Ф3141. В развитие ее положений принято Постановление Правительства РФ от 09.06.2005 №364 «Об утверждении Положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий» 42. По мнению автора данной диссертации, указанными выше иормативными актами фактически был реанимирован институт концессии в форме откупа, представляющей собой исключительное право на экспорт газа143. При этом одним из недостатков собственно концессионных соглашений, заключаемых в соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях», является как раз отсутствие исключительности прав концессионера на реконструированный (созданный) им объект концессионного соглашения.
Данный закон не распространяется на экспорт газа, добытый но условиям соглашений о разделе продукции, па что активно указываю! сторонники ликвидации монополии ОАО «Газпром» на экспорт газа -российский газ все равно будет конкурировать на внешнем рынке с российским144.
Бели из Указа Президента «Об упорядочении экспорта природного газа» вытекала обязанность ОАО «Газпром» исполнять это обязательство (а это было именно обязательство) лично, то с принятием указанного выше Закона, для ОАО «Газнром» эта обязанность трансформировалась в право. Помимо этого, ОАО «Газпром» приобрело также и право передачи этого исключительного нрава своему дочернему обществу. При этом следусг обратить внимание на ограничение по кругу обладателей такого «исключительного» права - Указ №2213 ограничил перечень дочерних обществ но сравнению с н. 1 ст. 105 ГК РФ, устранив возможность передачи собственником Единой системы газоснабжения своего исключительного нрава на экспорт газа хозяйственному обществу, которое является дочерним не в силу стопроцентного участия ОАО «Газпром» в его уставном капитале, а в силу заключенного между ним и ОАО «Iазпром» договора143.
Кроме того, согласно буквальному толкованию текста данной нормы следует, что фактически осуществлять исключительное право на экспорт газа вправе только две организации: 1) ОАО «Газпром»; и 2) его дочернее общество146. Однако для транспортировки газа по ЕСГ в настоящее время функционируют 17 специализированных дочерних обществ ОАО «Газпром». Кроме того, обществ, единственным участником которых является ОАО «Газпром», гораздо больше.
При буквальном прочтении текста данного нормативного акта также не вполне ясно, вправе ли ОАО «Газпром» осуществлять экспорт газа за границу РФ со своим дочерним обществом (дочерними обществами) совместно. Автору данного диссертационного исследования представляется правильным отрицательный ответ. Исключительность любого субъекгивного нрава означает юридическую невозможность для иных лиц иметь и осуществлять его, что автоматически ставиг вопрос о делимости исключительного права.
Смысл создания единого экспортного канала газа состоит в обеспечении выполнения международных обязательств России по поставкам газа, в предотвращении исчерпания невосполнимых природных ресурсов РФ.
Обязательства по поставкам газа из России являются частноправовыми обязательствами ОАО «Газпром» и не являются обязательствами самой Российской Федерации.
В качестве следующего обоснования введения единого экспортного канала указываегся предотвращение исчерпания невосполиимых природных ресурсов РФ. И.В. Макаров, критикуя Федеральный закон «Об экспорте газа», задается вопросом о том, на каком основаниям такая мера, как право исключительного экспорта вводится лишь в отношении газа, но не нефти или угля, «которые являются не менее исчерпаемыми» . Но мнению автора дайной диссертации, в данном случае следует иметь ввиду следующее; п. 1 и п. 2 ст. 26 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (который, очевидно, имеется в виду) указывает ие на необходимость введения права исключительного экспорта, по лишь на возможность его введения в отношении определенных товаров федеральными законами. Из этого следует, что выбор конкретного вида товара, право на экспорт которого ограничивается путем предоставления тому или иному лицу исключительного права на его экспорт, зависиг, в соответствии с законом, исключительно от воли федерального законодателя. Таким образом, ввиду того, что введение единого экспортного канала именно в отношении газа, по мнению автора диссертации, соответствует положениям Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», дискуссия по данному вопросу может вестись исключительно по вопросу целесообразности данного ограничения.
Правовой статус и эксплуатация газопроводов в государствах СНГ. Имплементация норм права ЕС в законодательство Республики Молдова и Украины
Говоря о проблеме «оценочного произвола» в части определения имущества в качестве движимого, а также определения его в качестве сложной вещи, ученые-юристы говорят об одной и той же проблеме. Верным представляется замечание П.Н. Виноградова о том, что разрешая вопрос о принадлежности того или иного объекта к недвижимому имуществу, нельзя применять по аналогии связь главной вещи и ее принадлежностей, заложенную в ст. 135 ГК РФ233. Однако такая аналогия недопустима нс потому, что «такую связь вернее относить к движимому имуществу»234, а потому, что принадлежность следует лишь юридической судьбе главной вещи, но не разделяет ее правовой режим, поскольку главная вещь и принадлежность в отличие от элементов сложной вещи, рассматриваются как несколько вещей, но не одна.
Н.Н. Аверченко в статье «Кто вправе формировать сложную недвижимую вещь» пишет: «Именно государственный учет как таковой признан единственным способом окончательного обозначения данного вида вещей...»235. Имея ввиду сложные недвижимые вещи, Н.Н. Аверченко, говоря об их учете, ссылается на Федеральный закон «О государственной регистрации нрав на недвижимое и сделок с ним», хотя в период издания им данной статьи учетом и инвентаризацией недвижимого имущества занимались Бюро технической инвентаризации.
С одной стороны, вхождение объекта в состав предприятия имущественного комплекса, равно как и нахождение элемента в составе сложной недвижимой вещи распространяет на них режим недвижимого имущества. Но с другой - именно отнесение предприятия - имущественного комплекса и сложной вещи к категории недвижимости первично. и для решения вопроеа об отнесении вещи к категории сложных, и для отнесения ее к катетории недвижимых характерна одна и та же проблема -проблема определения лица, в чьей компетенции находится формирование данных вещей.
По мнению А.А. Завьялова формирование сложного объекта недвижимости производится собственником исходя из производственной необходимости и наличия единого назначения вновь образуемого объекта. При этом вопрос об отнесении сложного объекта к недвижимости должен решаться учреждением юстиции при проведении правовой экспертизы“ . К мнению А.А. Завьялова присоединяется С. Киселев237.
Несколько иную позицию по данному вопросу занимает М.Г. Пискунова, по мнению которой правообладатель не вправе «формировать» новые объекты недвижимости из реально существующих у него объектов. При этом, что касается учреждений юстиции, то определение возможности объединения нескольких объектов в единый производственно-технологический комплекс не является, по мнению М.Г. Пискуновой, предметом правовой экспертизы. Осиовываясъ на данных утверждениях, М.Г. Пискунова приходит к выводу о том, что регистрация прав на производственно-технологические комплекеы невозможна, поскольку «...имеющиеся у правообладателей правоустанавливающие документы... свидетельствуют о наличии прав на отдельные объекты, а не на производетвенно-техиологические комплексы»238. М.Г. Пискунова нс соглашается с А.А. Завьяловым и в части компетенции учреждения юстиции в сфере отнесения сложного объекта к недвижимости при проведении правовой экспертизы. Свои возражения М.Г. Пискунова обосновывает тем, что возможность объединения нескольких объектов в единый производственно-технологический комплекс не является предметом правовой экспертизы.
Действительно, анализ наличия производственно-технологической связи объектов недвижимости не является предметом правовой экспертизы, входящей в перечень полномочий регистратора (п. 1 ст. 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Это осуществляется на более ранней стадии - стадии инвентаризации и учета239.
Не вполне понятны причины, по которым М.Г. Пискунова считает, что правообладатель не может формировать новые объекты недвижимости из реально существующих объектов. Здесь имеет место неосновательное разделение фактического и формального критериев. Представляется, что производственно-технологическая связь объектов, равно как и «прочная связь с землей» и «невозможность перемещения их без существенного ущерба его назначению» в физическом смысле обеспечивается силами правообладателя, что и подтверждается экспертизой органов технического учета и инвентаризации.
Унификация правового режима линейных объектов происходит практически на всех уровнях. Это продиктовано объективными обстоятельствами. В этом смысле право играет роль эпигона складывающихся общественных отношений. Для строительства линейного объекта требуется гораздо большая площадь земли, нежели в дальнейшем при его эксплуатации. В такой ситуации сохранение имущественных прав на неиспользуемые земельные площади вряд ли целесообразно.
