Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время одной из проблем в вопросе о формах собственности является создание единого механизма разграничения права государственной и муниципальной собственности, т.к. нет четких критериев изменения формы собственности на конкретные объекты, как и распределение возникающих расходов в связи с состоявшейся передачей права собственности, не сформулированы принципы, лежащие в основе такого разграничения. И эта проблема в современных условиях продолжает оставаться актуальной. Конституционный Суд РФ, проверяя на соответствие Конституции РФ части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принял Определение от 4 декабря 2007г. № 828-О-П, в котором указал, что разграничение государственной и муниципальной собственности, а также передача имущества от одного публичного собственника к другому должна осуществляться с учетом единых принципов и гарантий, к числу которых относится: наличие волеизъявления заинтересованных субъектов и согласованных действий соответствующих уполномоченных органов.
К сожалению, решения Конституционного Суда РФ по вопросам отнесения собственности к тому или иному публичному собственнику не всегда принимаются во внимание арбитражными судами. В связи с этим возникают трудности по распоряжению и управлению как государственной, так и муниципальной собственностью.
При разграничении права государственной и муниципальной собственности нужно учитывать вклад в развитие этой собственности Российской Федерации в целом, каждого ее субъекта в отдельности и муниципального образования, а также значение конкретного объекта собственности для экономики вышеперечисленных публичных образований.
В конце прошлого столетия отношение к государственной собственности изменилось, государственное имущество стали признавать бесполезным, в результате чего началась его распродажа.
Однако с развитием частной собственности, на наш взгляд, нельзя не учитывать значение государственной и муниципальной собственности в экономике страны. Для того чтобы собственник получил возможность лучше использовать собственность в интересах жителей Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, необходимо разграничить право государственной и муниципальной собственности. Такое разграничение должно осуществляться на основании определения единых принципов и критериев, что, безусловно, является необходимым условием легализации правомочий собственника.
Степень разработанности темы. Проблемам теоретического обоснования вопросов собственности и права собственности посвящены многочисленные научные исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
Среди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались известные юристы и философы - Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, И.А. Покровский, П.Б. Струве, Г.Ф. Шершеневич и другие.
В советское время данная проблема представлена работами М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, Л.А. Велехова,А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, А.В. Карасса, М.В. Колганова, СМ. Корнеева, B.C. Мартемьянова, В.П. Мозолина, Ю.К. Толстого, В.П. Шкредова и других. В них проанализированы наиболее важные составляющие содержания собственности как экономической категории и права собственности, разработан механизм существования государственной собственности в условиях административно-командной экономики.
В диссертационном исследовании были использованы труды видных теоретиков российской экономической школы - Е.Г. Анимицы, И.В. Матанцева, А.Н. Рябцева и других.
В 90-х годах XX века и в начале XXI столетия исследованием вопросов права государственной и муниципальной собственности занимались такие ученые - юристы в области конституционного, гражданского, муниципального и других отраслей права как: И.Ю. Аккуратов, В.К. Андреев, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, В.Г. Голубцов, В.А. Дозорцев, И.В. Ершова, С.А. Зинченко, В.М. Игнатов, О.Н. Калибернова, Б.Д. Клюкин, О.Е. Кутафин, О.Е. Кутепов, Н.А. Модин, В.П. Мозолин, Е.А. Николаева, Д.В. Пятков, А.А.Соколова, Э.В. Талапина, О.Ю.Усков, В.И. Фадеев, А.А. Хорев, Г.Н.Чеботарев, А.А. Шишкин, Е.С. Шугрина, Л.В. Щенникова.
Несмотря на наличие определенного количества работ по указанной теме, в имеющейся в настоящее время юридической литературе проблемы разграничения права государственной и муниципальной собственности являются малоисследованными, в частности, не выработаны критерии такого разграничения, не должным образом рассмотрены вопросы разграничения права собственности не только между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и между «сложноустроенными» субъектами Российской Федерации. Специальные исследования по данным вопросам до настоящего времени не проводились. Только лишь в монографии Д.В. Пяткова дается развернутое понятие такого феномена в отечественном праве, как разграничение публичной собственности, рассматриваются способы юридической дифференциации государственного и муниципального имущества.
Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и практического материала.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является установление общих принципов, критериев, а также выявление проблем практического разграничения права государственной и муниципальной собственности и пробелов законодательства, регулирующего данный процесс.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
исследовать правовую основу таких публичных форм собственности, как государственной и муниципальной;
сформулировать принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности;
определить способы формирования системы муниципальной собственности;
рассмотреть основания приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями;
исследовать способы распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью;
проанализировать ранее действующее и современное законодательство, в том числе региональное (законы Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа), правовую практику разграничения права государственной и муниципальной собственности;
выявить пробелы в действующем законодательстве и внести предложения, направленные на совершенствование правового регулирования разграничения права государственной и муниципальной собственности в России в современных условиях.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере прав на объекты государственной и муниципальной собственности.
Предметом исследования выступают гражданско-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с разграничением права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, который сделал возможным рассмотрение существующих проблем разграничения права государственной и муниципальной собственности в их взаимосвязи и взаимодействии.
Кроме того, в ходе исследования использовались и другие методы научного познания: историко-правовой и формально-юридический. Историко-правовой позволил исследовать процесс развития законодательства о разграничении государственной собственности, права собственности в стране. С помощью формально-юридического метода было исследовано содержание норм ранее действовавшего и современного законодательства, регулирующих общественные отношения, связанные с разграничением права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды таких авторов как: С.С. Алексеев, В.К. Андреев, С.А. Боголюбов, М.И. Брагинский, Л.А. Велихов, А.В. Венедиктов, Г.А. Гаджиев, В.П. Грибанов, С.А. Зинченко, Т.И. Илларионова, О.С. Иоффе, А.В. Карасс, Б.Д. Клюкин, С.М. Корнеев, О.И. Крассов, О.Е. Кутафин, У. Маттеи, В.С. Мартемьянов, В.П. Мозолин, В.С. Нерсесянц, Д.Н. Сафиуллин, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, С.А. Сосна, Е.А. Суханов, Э.В. Талапина, Ю.К. Толстой, Н.М. Фролова, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, Л.В. Щенникова и другие.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, законодательство и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации (Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа), постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляет проанализированная диссертантом судебная и арбитражная практика, в частности, Конституционного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Арбитражных судов Омской, Тверской, Тюменской областей, статистические и архивные материалы Департамента имущественных отношений Тюменской области за 1992-2007г.г.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа является одним из первых монографических исследований, посвященных теоретическим и практическим вопросам разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.
На основе проведенного автором анализа:
- сформулированы принципы разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, которые должны быть положены в основу процесса законодательного и фактического разграничения государственной собственности;
разработана система гражданско-правовых способов формирования муниципальной собственности;
предложены критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности на основе требований ст. 212 ГК РФ, иных федеральных законов;
сделан вывод о том, что приобретение права собственности в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления должно осуществляться только при наличии волеизъявления и договоренности всех публичных собственников;
теоретически обоснована необходимость: а) установления различных уровней права публичной собственности на памятники истории и культуры с учетом историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования, в том числе на выявленные объекты культурного наследия; б) соблюдения принципа согласованности действий всеми уполномоченными органами при разграничении права собственности на землю;
на основе сделанных теоретических выводов предпринята попытка решения практических проблем, возникающих в сфере разграничения права собственности в Российской Федерации, в частности, сформулированы предложения по внесению изменений в действующее законодательство.
Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. Автором обоснованы принципы разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Принципами разграничения права собственности указанных субъектов являются: соответствие разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством РФ разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями; целевое и оптимальное использование имущества; равенство прав публичных собственников и соблюдение условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении права на объекты собственности; подотчетность и подконтрольность всех участников процесса разграничения.
2. В диссертации разработана система гражданско-правовых способов создания экономической основы органов местного самоуправления: общегражданские и специальные способы возникновения права собственности. Право муниципальной собственности может возникнуть по основаниям, предусмотренным исключительно муниципальной форме собственности: в результате разграничения права государственной и муниципальной собственности; путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; путем получения доходов от использования муниципальной собственности; путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов и притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений и др.
3. Процесс законодательного разграничения права собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения. При определении критериев разграничения права государственной и муниципальной собственности следует исходить из перечня вопросов государственного и местного значения. К федеральной собственности должно относиться имущество, имеющее особое стратегическое значение для обеспечения безопасности государства и общества в целом; необходимое для осуществления публично-властных полномочий; необходимое для обеспечения стабильности экономической системы государства; необходимое для выполнения социальных функций государства.
Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона. В собственности субъекта РФ должно находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами.
К муниципальной собственности должны быть отнесены объекты, необходимые для реализации публичных функций на местном уровне, для выполнения социальных задач.
4. Доказана необходимость установления различных уровней права публичной собственности таких объектов недвижимости, как памятники истории и культуры. Статью 1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует дополнить нормой, предусматривающей принципы разграничения права собственности на объекты культурного наследия: учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования. В целях совершенствования нормативных положений о разграничении права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия, предлагается дополнить ст.18 главы IV ФЗ №73 положением следующего содержания: «Выявленные объекты культурного наследия, включенные в утвержденные перечни в едином государственном реестре, подлежат государственной регистрации с последующим осуществлением государственной регистрации права собственности публичных образований на указанные объекты».
5. Принцип согласованности действий при разграничении права собственности на землю должен соблюдаться всеми уполномоченными органами. Федеральный закон от 17 апреля 2006г. № 53-ФЗ « О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившим силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» упростил процедуру разграничения государственной собственности на землю путем непосредственной регистрации права публичного субъекта на земельный участок. Однако при этом возникли определенные трудности при реализации норм данного закона в части отсутствия механизма, направленного на достижение согласия остальных участников процесса разграничения по отнесению земельного участка к той или иной форме собственности. С этой целью, в ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» необходимо внести дополнения в части: «Обязать лицо, обратившегося с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок, предоставлять согласие уполномоченных органов двух других потенциальных собственников на регистрацию права собственности третьего публичного субъекта».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования выводы позволяют выработать и предложить принципы и критерии разграничения государственной собственности.
Сформулированные автором положения и выводы дополняют и развивают разделы науки гражданского права, посвященные вопросам права государственной и муниципальной собственности, участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях по разграничению права собственности данных публично-правовых образований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения вносят определенный вклад в совершенствование гражданского законодательства и практики его применения.
Разработанные теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой работе и правоприменительной практике органов, осуществляющих деятельность по разграничению и распоряжению объектами собственности.
Полученные в диссертации выводы могут быть использованы в образовательном процессе при преподавании различных учебных дисциплин, связанных с вопросами государственной и муниципальной собственности, при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по курсам гражданского, предпринимательского права, при подготовке учебной и учебно-методической литературы по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Основные положения работы изложены в выступлениях диссертанта на научных конференциях: «Традиция. Духовность. Правосознание» (Тюмень, 2006г.); «Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России» (Москва, 2004г.); «Проблемы девиантологии» (Тюмень, 2004г.); «Разграничение полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ в сфере защиты прав граждан» (Тюмень, 2003г.); «Юридические формы и способы защиты основных прав и свобод граждан РФ» (Тюмень, 2001г.).
Результаты научных изысканий диссертанта отражены в четырнадцати публикациях, используются в учебном процессе Тюменского юридического института МВД России.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
